11.b Bijlage 1 Onderzoeksverantwoording herijking gemeentefonds sociaal domein

Verder geldt voor een aantal zorgtaken van gemeenten dat Wlz-zorg er een logisch vervolg op vormt. - Het forensische kader: in de afgelopen jaren is een ontwikkeling gestart waarin steeds vaker aan bepaalde groepen buiten de muren van een traditionele gevangenis vormen van forensische zorg worden geboden. Het gaat dan over begeleiding of behandeling van justitiabelen met een psychische problematiek of verstandelijke beperking. Wanneer er sprake is van een detentieperiode, kan de forensische zorg tijdens, na, of in plaats van de detentie geboden worden. Een van de vormen van forensische zorg is verblijfszorg. Verblijfszorg bestaat voor zowel justitiabelen met een psychische problematiek (forensisch beschermd wonen) als met een verstandelijke beperking (VG-verblijf). Het gebruik van verblijfszorg is in de afgelopen jaren fors toegenomen: waren er in 2012 landelijk nog 400 plaatsen (iets meer dan 10% van het totaal in de forensische zorg) en in 2017 waren het er 1.550 (40% van het totaal). Deze verblijfszorg is niet gelijk over het land verspreid. Vaak stromen cliënten uit in de gemeente waar zij verblijven tijdens het forensische traject. Dit heeft gevolgen voor de spreiding van deze cliënten over het land. - Landelijk inkomensbeleid, rond bijvoorbeeld toeslagen. De afgelopen jaren is de schuldenproblematiek fors toegenomen.

Daarbij speelt ook landelijk beleid een rol, bijvoorbeeld rond de onzekerheid rondom toeslagen en bedragen die terugbetaald moeten worden. Daarnaast leidt landelijk beleid tot knelpunten voor specifieke groepen. Zo zijn er voorbeelden van vrouwen in de vrouwenopvang die geen toeslagen kregen wegens het inkomen van hun partner en zo in de vrouwenopvang schulden opbouwen, met een slechtere uitstroompositie tot gevolg. - De activiteiten van gemeenten in de taakvelden Inkomensregelingen en Arbeidsparticipatie hangen samen met de WW (Werkloosheidswet) en de rol van het UWV daarbij. Als mensen hun baan verliezen, komen ze in aanmerking voor de WW. Na afloop van de WW-duur volgt voor hen de bijstand. Gemeenten zetten zich ervoor in om de instroom vanuit WW in de bijstand zoveel mogelijk te voorkomen. Daarvoor werken ze samen met het UWV, door afspraken over toeleiding naar werk te maken, en soms bijvoorbeeld door een gezamenlijk loket op te zetten. Dat laatste gaat gepaard met extra uitvoeringskosten van de gemeente. Ook de recente ontwikkelingen rond sociale zekerheid voor ZZP’ers kunnen invloed hebben op bijstandsverlening aan deze groep.

GB261/AEFP-1155412026-7347

67

- De taken van gemeenten in o.a. het taakveld samenkracht en burgerparticipatie hangen

samen met het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. Via onderwijsachterstandenbeleid streven gemeenten behalve naar het verminderen van leerachterstanden ook naar sociale inclusie van kinderen met onderwijsachterstand. Gemeenten zoeken hierbij tevens naar verbinding met het kinderopvangbeleid. - Er bestaat er een duidelijke relatie tussen taken op het gebied van maatwerkdienstverlening 18- en taken van scholen en samenwerkingsverbanden op het vlak van passend onderwijs. Scholen zijn verantwoordelijk voor het verzorgen van onderwijs aan kinderen, en daarbij eventueel extra ondersteuning te leveren aan kinderen die dat nodig hebben. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het leveren van begeleiding en persoonlijke verzorging. Zeker bij jeugdigen die veel zorg nodig hebben, kan de vraag bestaan waar zorg ophoudt en onderwijs begint. In dat kader is er veel aandacht voor ontwikkelingsgerichte zorg, en arrangementen om onderwijs en zorg te verbinden. Gemeenten kunnen hier verschillende keuzes in maken, bijvoorbeeld door financiering van initiatieven die kinderen die eerder uit zijn gevallen uit het onderwijs een plek proberen te bieden waar zorg en onderwijs verbonden worden. Ook kan het al dan niet toekennen van leerlingenvervoer het volgen van onderwijs in speciale arrangementen mogelijk maken.

Hoewel er vanuit de Jeugdwet mogelijkheden zijn om zorg of ondersteuning te bieden die het volgen van onderwijs mogelijk maken, is het onderwijs zelf geen jeugdhulpvoorziening onder deze wet 50. De ministeries van OCW en VWS zetten in op het verbeteren van de aansluiting tussen onderwijs en zorg. 51 - Ontwikkelingen in het jeugdstrafrecht kunnen invloed hebben op de inzet van jeugdhulp en jeugdreclassering52. Zo leidt een ontwikkeling om adolescenten minder snel in het volwassenenstrafrecht mee te nemen ertoe dat er meer jeugdigen van 18+ bij de Jeugdreclassering terechtkomen. Ook kiezen rechters vaker voor civiele jeugdhulp dan voor plaatsing in een justitiële jeugdinrichting. In beide gevallen valt de bekostiging onder de gemeente. Op forensische voorzieningen na zijn bovengenoemde ontwikkelingen van een landelijk karakter, en is er geen aanleiding dat ze de verdeling significant beïnvloeden. Wel is het mogelijk dat ze invloed hebben op het macrobudget. Dit ligt buiten de scope van dit onderzoek.

5.5 Beleidsvrijheid van gemeenten in het sociaal domein Bij de herijking van de verdeling van middelen uit het gemeentefonds komt ook de vraag aan de orde welke beleidsvrijheid gemeenten hebben voor hun taken in het sociaal domein. Kenmerkend aan de algemene uitkering van het gemeentefonds is immers zijn nietgeoormerkte karakter: gemeenten zijn in principe vrij om de middelen uit de algemene uitkering naar eigen inzicht te besteden. Tegelijkertijd is er sprake van een (groot) aantal wettelijke taken, waarin gemeenten wel aan een aantal eisen moeten voldoen. Dat laat ook het hierboven gepresenteerde overzicht van gemeentelijke taken en hun wettelijke basis zien. De in dit hoofdstuk beschreven verschillen in de mate van beleidsvrijheid hebben consequenties voor de mate waarin de verdeling moet aansluiten bij de kosten: naarmate 50

Rechtbank Den Haag 11 juli 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:8310.

Zie de dertiende voortgangsrapportage over passend onderwijs van de Minister van OCW (juni 2019). 51

Zie bijvoorbeeld het adviesrapport van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming ‘Het jeugdstrafproces: toekomstbestendig!’ uit 2011. 52

GB261/AEFP-1155412026-7347

68

gemeenten minder beleidsvrijheid op bepaalde taken hebben, en dus minder mogelijkheden om te sturen op de kosten, is een goede aansluiting tussen kosten en budget belangrijker. Deze paragraaf bevat een korte reflectie op de mate van beleidsvrijheid in de verschillende onderdelen van het sociaal domein. De Raad voor het Openbaar Bestuur heeft zich in een recent advies gebogen over het begrip beleidsvrijheid53. De ROB definieert beleidsvrijheid als “de mate waarin uitkomsten van beleid tussen gemeenten mogen verschillen.” In eerste instantie gaat beleidsvrijheid volgens de ROB om de mate waarin gemeenten “in staat worden gesteld om eigen afwegingen te maken over de inzet van hun middelen.” De ultieme toets van beleidsvrijheid is echter volgens de ROB de vraag of gemeenten “zelfstandig de uitkomsten van beleid mogen en kunnen en bepalen.” Volgens de ROB zijn een aantal factoren bepalend voor de vraag in welke mate er ruimte is voor verschillen in beleidsuitkomsten tussen gemeenten: - Wet- en regelgeving, die de beleidsdoelen en de daaruit voortvloeiende taak beschrijven en/of inkaderen. Wetten en regels bepalen de formele beleidsvrijheid van gemeenten. - De maatschappelijke acceptatie van verschillen is een factor die ervoor zorgt dat formele beleidsvrijheid en de door gemeenten ervaren beleidsvrijheid uiteen kunnen lopen.

Met andere woorden: ook al hebben gemeenten op papier soms beleidsvrijheid – als de samenleving geen verschillen tussen gemeenten tolereert, beperkt dat de vrijheid van gemeenten aanzienlijk. Ook andere factoren spelen hier een rol, zoals jurisprudentie, en “normen van publieke organisaties in de vorm van richtlijnen, handleidingen, normen van maatschappelijke organisaties, benchmarken en beleidsindicatoren.” Van al die elementen gaat een uniformerende werking uit. - Financiële beleidsvrijheid: gemeenten hebben een (zeer) beperkte eigen belastingcapaciteit en zijn daarom voor de bekostiging van een groot deel van hun taken afhankelijk van middelen vanuit het Rijk. Daarmee gepaard gaat vaak ook zeggenschap van het Rijk over de invulling van die taken. De ROB noemt dit de “centraliserende werking van de belastingmacht.”

Uniformerende tendensen Aanvullend op deze factoren signaleert de ROB een aantal andere tendensen die de beleidsvrijheid van gemeenten inperken, zoals “een sterke tendens tot uniformiteit” in naar gemeenten gedecentraliseerde taken. Ook zijn gemeenten om hun taken uit te kunnen voeren steeds vaker aangewezen op samenwerking met andere gemeenten. Naast taken waarvoor een centrumgemeenteconstructie bestaat, geldt dat ook bijvoorbeeld voor grote delen van de Jeugdwet. Individuele gemeenten ervaren dan steeds minder beleidsruimte. De ROB constateert dat er sprake lijkt te zijn van een “impliciete drang naar een min of meer gelijk voorzieningenniveau voor vergelijkbare gemeenten.” Daarbij is er sprake van een “ongedefinieerd maatschappelijk aanvaardbaar minimum voorzieningenniveau dat inwoners van hun gemeente mogen verwachten zonder dat dit leidt tot grote verschillen in belastingdruk tussen gemeenten.” Tegen de achtergrond van deze ontwikkelingen concludeert de ROB dan ook dat “het oorspronkelijke karakter van het gemeentefonds als een herverdeling van de gezamenlijke belastinginkomsten (…) steeds meer geëvolueerd is tot een bekostigingsvorm voor medebewindstaken.”

53

ROB, Beleidsvrijheid Geduid, maart 2019.

GB261/AEFP-1155412026-7347

69

Formele en ervaren beleidsvrijheid in het sociaal domein Specifiek voor het sociaal domein concludeert de ROB dat de ervaren beleidsvrijheid voor gemeenten hier over het algemeen kleiner is, in vergelijking met sommige andere gemeentelijke taken. De hierboven genoemde factor ‘maatschappelijke acceptatie van verschillen’ is daarvoor heel bepalend, volgens de Raad. Dat komt omdat gemeentelijke taken in het sociaal domein vaak betrekking hebben op individuele voorzieningen. De maatschappelijke tolerantie voor verschillen in het voorzieningenniveau van inkomensgerelateerde, persoonsgebonden voorzieningen is een stuk kleiner dan de acceptatie van verschillen in bijvoorbeeld algemene voorzieningen in het fysieke domein. Ook binnen het sociaal domein zijn er verschillen in de mate van ervaren beleidsvrijheid. Er zijn verschillende factoren die hieraan bijdragen: - Ook binnen het sociaal domein is er nog onderscheid te maken tussen meer algemene voorzieningen, zoals buurthuizen, en meer individuele voorzieningen, zoals huishoudelijke hulp. Binnen taakvelden gerelateerd aan individuele voorzieningen (zoals maatwerkvoorzieningen en maatwerkdienstverlening) is dan ook minder ervaren beleidsvrijheid dan in taakvelden gerelateerd aan algemene voorzieningen (zoals voor de meeste verantwoordelijkheden onder samenkracht en burgerparticipatie).

- De mate waarin het voorzieningenniveau meetbaar is heeft een belangrijke invloed op de ervaren beleidsvrijheid. Dit maakt immers vergelijking tussen gemeenten makkelijker. Gemeenten die bijvoorbeeld meetbaar minder uren huishoudelijke hulp aanbieden of langere wachtlijsten hebben, kunnen gemakkelijker de (landelijke) publieke opinie tegen zich krijgen. - Een laatste belangrijke factor is het type cliënten dat gebruik maakt van de voorzieningen. Naarmate cliënten mondiger zijn, zullen zij sneller eisen stellen aan het voorzieningenniveau in hun gemeente, zeker als bekend is dat het niveau per gemeente verschilt. Dit maakt de ervaren beleidsvrijheid lager op bijvoorbeeld maatwerkvoorzieningen aan inwoners met een fysieke beperking of een sterk netwerk, dan op begeleiding voor cliënten met psychische problematiek en een beperkt netwerk. Behalve de ervaren beleidsvrijheid in het sociaal domein voor gemeenten is ook de formele beleidsvrijheid (de in wetten en regels vastgelegde vrijheid) van belang. Hier constateert de ROB dat er bij bijna alle taken in het sociaal domein sprake is van een verplichte taak, waarvan de beleidsdoelen in landelijke regels zijn vastgelegd. Voor verschillende taken in het sociaal domein is de afgelopen jaren ook de uitvoering steeds meer aan regels gebonden.

Denk hierbij bijvoorbeeld aan de eerdergenoemde invoering van het Wmo abonnementstarief, de AmvB reële kostprijzen of de verplichting om Beschut Werk vorm te geven. Een voorbeeld van het samenspel tussen wet- en regelgeving en maatschappelijke acceptatie in de beleidsvrijheid in de praktijk is zichtbaar in de taken die gemeenten hebben rondom maatwerkdienstverlening 18+. Op basis van de wetgeving leek de beleidsvrijheid hier relatief groot. Recente uitspraken van de Centrale Raad van Beroep hebben die vrijheid echter sterk ingeperkt. De beperkte maatschappelijke acceptatie voor verschillen in dit domein speelt hierin een belangrijke rol. Het is nog niet volledig duidelijk hoe rechters de aangekondigde wetswijziging om resultaatgericht indiceren mogelijk te maken in te toekomst zullen wegen. Als doelen en taak centraal zijn vastgelegd (het ‘wat’ en ‘waarom’), bestaat er voor gemeenten in principe ruimte voor het ‘hoe’. Toch wordt die in de praktijk ook vaak als beperkt ervaren. In sommige gevallen zijn er daadwerkelijk wettelijke bepalingen over hoe gemeenten de uitvoering vorm moeten geven. Zo zijn gemeenten verplicht om bepaalde taken in regionale samenwerkingsverbanden uit te voeren. In andere gevallen hebben

GB261/AEFP-1155412026-7347

70

gemeenten echter wel degelijk de ruimte om verschillend beleid te voeren, maar maken ze in de praktijk bijna allemaal dezelfde keuze. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de wijkteams. Hoewel gemeenten op grond van de Wmo niet verplicht zijn tot het instellen van een wijkteam, werken wel bijna alle gemeenten met een wijkteam. Andere mechanismen leiden tot de verspreiding van een werkwijze als een wijkteam. Formele beleidsvrijheid leidt dus niet per se tot verschillend beleid. Er is een aantal uitzonderingen aan te wijzen op deze algemene trend van lage formele en ervaren beleidsvrijheid in het sociaal domein. Een belangrijk voorbeeld hiervan is het gemeentelijk minimabeleid. Gemeenten hebben de ruimte om eigen keuzes te maken in de doelen en vormgeving van het minimabeleid, bijvoorbeeld in de schuldhulpverlening, de kwijtschelding van gemeentelijke heffingen en het aanbod van stadspassen. Ook in de inzet van re-integratieinstrumenten hebben gemeenten veel vrijheid. Tot slot is het belangrijk om op te merken dat gemeenten naast de uitvoering van bepaalde wettelijke regelingen over de nodige vrijheidsgraden beschikken. Deels moeten ze regelingen volgens strikte kaders uitvoeren, maar de aanvullende activiteiten die ze daarnaast ondernemen zijn in veel gevallen niet begrensd.

Een voorbeeld is de bijstandsverlening: gemeenten zijn wettelijk verplicht ervoor te zorgen dat de burgers die daar recht op hebben, bijstand ontvangen. Maar ze zijn vrij om te bepalen welke stappen ze aanvullend op die bijstandsverlening zetten: in welke mate wordt er ingezet op het naar werk toeleiden van deze groep, welke maatregelen worden genomen om te voorkomen dat deze burgers in een isolement raken. Daarin zijn veel verschillende benaderingen mogelijk.

GB261/AEFP-1155412026-7347

71

6 De clusterindeling

De clusterindeling is in beginsel een technisch hulpmiddel voor het maken en monitoren van de verdeling. De afgelopen jaren zijn er echter veel discussies over gevoerd zonder dat hier een gedragen uitkomst bereikt werd. Dit heeft deels een inhoudelijke oorzaak: doordat het sociaal domein nog zo in beweging is, is het niet eenvoudig om te bepalen welke beleidsterreinen inhoudelijk meer of minder met elkaar samenhangen. Daarnaast speelt mee dat er in de praktijk een grotere betekenis aan de clusterindeling gegeven wordt dan te rechtvaardigen is. Om de discussie te verhelderen, hebben we het gesprek over de clusterindeling in verschillende stappen en in verschillende gremia gevoerd. In dit hoofdstuk lichten we eerst de overwegingen toe die een rol spelen bij de keuze voor een clusterindeling. Vervolgens gaan we in op het beoordelingskader voor de clusterindeling en de beoordeling van de verschillende opties.

6.1 Over de clusterindeling in het gemeentefonds De algemene uitkering aan gemeenten via het gemeentefonds is vrij besteedbaar. Gemeenten krijgen hem dan ook als één integraal budget. ‘Onder de motorkap' bestaat de verdeling echter uit verschillende verdeelmodellen (clusters). Ieder van deze verdeelmodellen hangt samen met een aantal taken, en de kosten die gemeenten voor deze taken maken. Er zijn twee belangrijke redenen om voor deze werkwijze te kiezen, namelijk de uitlegbaarheid en betrouwbaarheid van de verdeling en de borging van de kwaliteit van de verdeling op langere termijn.

Uitlegbaarheid en betrouwbaarheid Verdeelmodellen in het gemeentefonds gaan uit van de noodzakelijke kosten van gemeenten. Het gaat dus om de best passende verdeling die deze kosten verklaart. Dat is deels een technisch vraagstuk waarvoor statistische technieken gebruikt worden. Statistiek heeft echter grenzen. Daarom hoort bij iedere stap van de analyse ook een sanity check om te toetsen of het model niet alleen statistisch, maar ook inhoudelijk uitlegbaar is. Voor een dergelijke sanity check is het van belang dat het model inhoudelijk te overzien is. Naarmate meer budgetten samen verdeeld worden, wordt het voor onderzoekers complexer om deze kwalitatieve toets op het model goed uit te voeren. Deze toets is wel van belang voor de betrouwbaarheid van de verdeling.

GB261/AEFP-1155412026-7347

72

Voorbeeld Voor een model over jeugdhulp is het logisch als het budget voor een groot gedeelte verdeeld wordt aan de hand van maatstaven die iets met jeugdhulp te maken hebben. In een model waarin jeugd en huishoudelijke hulp gecombineerd worden, is veel minder duidelijk welk aandeel van het budget logischerwijs verdeeld zou moeten worden aan de hand van maatstaven die aan ouderen of juist jongeren gerelateerd zijn. Dit probleem vertaalt zich ook naar de uitlegbaarheid van de uitkomsten. Er is een breed gedeelde behoefte om de uitkomsten van verdeelmodellen te kunnen begrijpen. De vraag ‘waarom krijg ik als gemeente dit budget’ is de eerste vraag die opkomt, en die wordt snel vertaald naar de scores op maatstaven. Als de maatstaven, of de gewichten daarvan, niet goed uitlegbaar meer zijn, wordt het verdeelmodel ervaren als een black box en neemt het draagvlak ervoor af. Vanuit het oogpunt van uitlegbaarheid is het dus van belang om te werken met deelbudgetten.

Borgen van kwaliteit op lange termijn Een verdeelmodel wordt in beginsel zo gemaakt dat de dynamiek van de budgetten de dynamiek van de kosten volgt. Voorbeeld Als een gemeente door de jaren heen meer inwoners krijgt, zullen de kosten voor veel taken toenemen. Uiteraard moeten de inkomsten dan ook toenemen. Het is echter alleen mogelijk om de dynamiek van de kosten goed te volgen in een relatief stabiele situatie waarin geen fundamentele veranderingen plaatsvinden. In de praktijk gebeurt dit in gemeenten wel, en dan is het van belang de verdeling daarop aan te passen. Voorbeeld In 2014 was uit monitoring gebleken dat de uitvoeringskosten voor werk en inkomen sterk gedaald waren, vooral bij kleine gemeenten. Het ministerie van BZK zette een onderzoek uit waarin dit beeld bevestigd werd. Een van de verklaringen hiervoor was dat in de jaren ervoor ook voor kleinere gemeenten softwarepakketten beschikbaar waren gekomen waarmee taken geautomatiseerd konden worden. Daardoor veranderde de kostenstructuur en sloot de verdeling niet meer goed aan op de werkelijkheid. Doordat dit werd opgemerkt in de monitoring, kon een onderzoek uitgezet worden om de verdeling aan te passen. Een verdeelmodel kan niet op voorhand rekening houden met dergelijke veranderingen in de kostenstructuur.

Meer algemeen geldt dat de kern van de financiële verhoudingen in Nederland erin ligt dat de modellen de noodzakelijke kosten van gemeenten zoveel mogelijk volgen. De modellen moeten zorgen voor een zo gelijk mogelijk speelveld voor gemeenten, waarbinnen ruimte is voor gemeentelijke beleidskeuzes. Voor een goed werkend stelsel moet het gelijke speelveld duurzaam geborgd worden. Daarvoor moet het mogelijk zijn om te monitoren of de verdeling nog passend is, zodat het verdeelmodel tijdig aangepast kan worden als dat nodig is. Voor een goede monitoring is een zekere mate van fijnmazigheid van belang, met clusters die voldoende aansluiten op de Iv3-indeling om monitoring mogelijk te maken. Met een monitor die alleen het totale budget kan vergelijken met de uitkomsten, worden verschuivingen

GB261/AEFP-1155412026-7347

73

tussen budgetten immers niet opgemerkt en kan hier niet op gehandeld worden. Een te grofmazige clusterindeling heeft dus als risico dat het ontstaan van scheefheden in de verdeling te laat opgemerkt wordt. Vanuit het borgen van de kwaliteit van de verdeling op langere termijn is het dus van belang om te werken met een indeling in deelbudgetten die aansluit op de indeling van de beschikbare gegevens in de Iv3-informatie.

6.2 Ongewenste neveneffecten De clusterindeling in het gemeentefonds is dus primair bedoeld als technisch hulpmiddel voor het ontwikkelen en onderhouden van een optimale verdeling. In de praktijk wordt de clusterindeling echter ook anders gebruikt. Zo gebruiken sommige gemeenten de uitkomsten van de verdeelmodellen om te bepalen hoe zij de toedeling van middelen binnen hun gemeente zouden moeten doen. Ook worden de modellen gebruikt voor een vergelijking van inkomsten en uitgaven op macroniveau. Voor beide zaken zijn de modellen niet bedoeld, en er zitten grote nadelen aan om ze wel zo te gebruiken. Dit lichten we onderstaand nader toe.

De toedeling van middelen op lokaal niveau De gedachte achter het vrij besteedbare budget van de algemene uitkering is dat gemeenten – uiteraard binnen de grenzen van waar zij wettelijk voor aan de lat staan – hun eigen afwegingen kunnen maken tussen verschillende taken en de budgetten die zij daarvoor inzetten. De verdeelmodellen zijn daarom ‘beleidsarm’: ze zijn erop gericht om zo goed mogelijk aan te sluiten bij de noodzakelijke kosten van gemeenten, en bevatten zo min mogelijk beleidsinhoudelijke keuzes of sturing vanuit het Rijk. Op die manier kunnen gemeenten lokaal afwegingen maken die het beste werken in de lokale situatie. Het toedelen van budgetten binnen een gemeente kan soms een uitdaging zijn. In het publieke domein zijn afwegingen zelden eenduidig. Voor vrijwel alle onderwerpen spelen tegenstrijdige argumenten en belangen en zal een politieke afweging gemaakt moeten worden over de wenselijkheid van een bepaalde keuze. Daarnaast zijn afwegingen zeer ongelijksoortig. Hoe vergelijk je de maatschappelijke meerwaarde van jeugdhulp of een ontmoetingscentrum voor ouderen met groenonderhoud of grondexploitaties? Dit soort afwegingen vragen veel van het bestuur en gemeenteraden. Het is logisch dat gemeenten hier houvast bij zoeken. Daarbij kijken is ook naar de clusterindeling.

Dit is echter een technisch hulpmiddel ten behoeve van de verdeling, en is niet bedoeld of geschikt voor lokale toedeling van budgetten. Verdeelmodellen in het gemeentefonds proberen de kostenpatronen van gemeenten gemiddeld goed te reproduceren. Verdeelmodellen kunnen echter geen recht doen aan alle aspecten van de lokale situatie. Voor een specifieke gemeente komt de omvang van de clusters dan ook zelden overeen met de optimale toedeling van middelen. Belangrijker dan deze technische beperkingen is dat het gebruik van de clusterindeling voor beleid indruist tegen de bedoeling van het gemeentefonds. Gemeenten hebben een hoge mate van autonomie: zij mogen op eigen initiatief taken oppakken zolang zij daarmee niet tegen bestaande wet- of regelgeving ingaan. Ook voor taken die expliciet bij gemeenten belegd zijn, geldt het uitgangspunt dat gemeenten zoveel mogelijk beleidsvrijheid hebben. De eigen afwegingsruimte van gemeenten is een belangrijke pijler in het publieke bestel, en een van de redenen voor de decentralisaties in het sociale domein. Juist door de afweging

GB261/AEFP-1155412026-7347

74

lokaal te maken, hebben gemeenten de mogelijkheid om meer maatwerk te bieden en in te spelen op de lokale situatie. Daarbij is de afweging niet alleen beperkt tot het sociale domein: als het voor een gemeente belangrijker is om te investeren in een park of in straatverlichting, kan dat ook.

Een wens om de toereikendheid van budgetten te toetsen De afgelopen jaren zijn er in de context van het sociaal domein veel discussies geweest over de toereikendheid van diverse macrobudgetten, met name in relatie tot de nieuwe taken. Zorgen daarover vormen een belangrijke drijfveer achter de wens om in het gemeentefonds ‘budgetten te kunnen volgen’. Het gaat daarbij niet zozeer om het ‘volgen’ van budgetten, maar om de mogelijkheid om te kunnen toetsen of de juiste hoeveelheid budget is overgeheveld. Die wens is van zowel gemeente- als Rijkszijde begrijpelijk, maar ook niet zonder problemen of risico’s. Bovendien zijn er recent ervaringen opgedaan die het vertrouwen tussen overheden geen goed hebben gedaan. Voorbeeld In 2016 verscheen een vergelijking van de gemeentelijke kosten op basis van Iv3 met de verdeelmodellen die het beeld opriep dat gemeenten veel geld ‘over’ zouden hebben. In deze vergelijking werden naast de nieuwe middelen ook de bestaande gemeentefondsclusters meegenomen. Dit was met de beschikbare gegevens de enige manier om de vergelijking te maken, maar betekende wel dat er geen conclusies getrokken konden worden over de nieuwe taken. In de beeldvorming gebeurde dat wel. In 2014 is er naar aanleiding van de resultaten van de herijking van het gemeentefonds, onderdeel onderwijshuisvesting, een overheveling van middelen naar het Rijk geweest.

Beide voorbeelden laten zien dat er een opgave ligt om rolzuiver in dit dossier te opereren. Deze ervaringen versterken de wens om budgetten op een zuivere manier te vergelijken. De verdeelmodellen zullen zich echter beperkt lenen voor deze specifieke vergelijking. Een clusterindeling maakt het weliswaar mogelijk om budgetten te volgen, maar niet om de vergelijking tussen overgeheveld budget en kosten zuiver te maken. Hier zijn verschillende redenen voor, die zowel samenhangen met de Iv3-registratie als met de werking van het gemeentefonds. De Iv3-registratie is geschikt om bewegingen over de jaren heen te volgen, maar er is een aantal redenen dat een zuivere vergelijking lastig is: - Gemeenten volgen niet allemaal de correcte registratie voor de Iv3. Kosten landen soms in een verkeerd taakveld, waardoor ze in een vergelijking met het macrobudget niet meegenomen worden. In het bijzonder de overhead wordt volgens de Iv3-systematiek apart geregistreerd, dus een toename in overhead is niet zichtbaar in de relevante taakvelden. - In het sociaal domein lopen nieuwe en oude taken door elkaar heen in de Iv3-registratie, waardoor het niet mogelijk is ‘nieuwe’ budgetten eenduidig te identificeren. Dit geldt in ieder geval voor jeugd, budgetten voor de nieuwe doelgroep participatie en de doelgroep voor beschermd wonen (of in de toekomst de ambulante versie daarvan).

GB261/AEFP-1155412026-7347

75

Het eerste punt is deels technisch op te lossen. Het tweede punt is meer fundamenteel van aard. Belangrijkere onzekerheden worden echter veroorzaakt door de systematiek van de algemene uitkering, die niet bedoeld is voor een dergelijke vergelijking: 54 - Via de trap-op-trap-af-systematiek beweegt het budget van de algemene uitkering jaarlijks mee met de uitgaven van het rijk. Als de uitgaven van het rijk sterk toe- of afnemen, geldt dat ook voor de algemene uitkering, en dus ook voor de afzonderlijke onderdelen daarvan. Er is dan dus geen eenvoudige vergelijking meer te maken met het oorspronkelijke budget dat toegevoegd is. Hier zijn technische oplossingen voor, maar deze vergelijking vraagt een zeer zorgvuldige interpretatie. - De algemene uitkering beweegt niet alleen macro, maar ook doordat de verhouding tussen maatstaven verandert. De komende jaren is de verwachting dat de vergrijzing toeneemt. Als er meer ouderen komen, neemt ook het relatieve gewicht van de maatstaf ouderen toe, en daarmee de omvang van alle onderdelen die die maatstaf bevatten. Dat gaat ten koste van de omvang van andere onderdelen, aangezien het totale budget vaststaat. - Bij een herijking speelt een dergelijke verschuiving nog sterker. Bij een herijking worden de verdeelformules immers aangesloten op de kosten op het moment van de herijking.

Dat betekent dat een de omvang van de afzonderlijke clusters zich gaat richten naar de huidige kosten. Als er ten tijde van herijking in een bepaald domein tekorten zijn, worden de betreffende clusters dus groter. Het ‘macrobudget’ dat daaruit volgt, is dus niet meer geschikt om conclusies te trekken over de toereikendheid van de middelen die oorspronkelijk overgeheveld waren. Uiteraard is het wel mogelijk om te monitoren of de kosten aan bepaalde clusters sterk gaan afwijken van de verdeelmodellen, en om zo een scheefheid te signaleren. Een vergelijking tussen Iv3 enerzijds en verdeelformules anderzijds kan in het sociaal domein dus wel dienen om relatieve veranderingen van jaar op jaar waar te nemen (een scheefheid in de verdeling). Absolute vergelijkingen tussen Iv3 en een macrobudget kunnen wel aanleiding zijn voor nader onderzoek, maar moeten met een hoge mate van zorgvuldigheid geïnterpreteerd worden. Een zuivere vergelijking zou immers gebaseerd moeten zijn op het budget dat overgeheveld is vanuit het Rijk, en niet op het fictieve ‘budget’ dat volgt uit de verdeelmodellen.

6.3 Beoordelingskader voor de clusterindeling De verschillende perspectieven die bovenstaand beschreven zijn, zijn verwerkt in criteria voor het beoordelingskader voor de clusterindeling. Dit beoordelingskader dient om mogelijke clusterindelingen te beoordelen en is gebaseerd op input van de stuurgroep en de begeleidingscommissie. In een eerdere versie van het beoordelingskader was een criterium opgenomen om rekening te houden met de mate waarin voorzieningen individueel of collectief zijn. De stuurgroep heeft besloten dit te laten vervallen. Verderop is het beoordelingskader samengevat in een tabel. Vervolgens worden de criteria nader toegelicht. Deze toelichting is integraal onderdeel van het beoordelingskader. Net als bij het beoordelingskader voor de verdeling zijn de criteria geen harde eisen, maar aspecten waarvan het van belang is dat ze meegewogen worden in de besluitvorming. Als onderzoekers hebben wij het proces om te komen tot een beoordelingskader en de weging van de opties gefaciliteerd. Het beoordelingskader voor de clusterindeling is vastgesteld in het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen van 10 september 2019. 54

Zie ook Briefadvies herijking uitkeringsstelsel, ROB, 2020.

GB261/AEFP-1155412026-7347

76

Tabel 7 Samenvatting van het beoordelingskader voor de clusterindeling Onderwerp

Criteria

Stabiele en eenduidige verdeling mogelijk

- Eenduidige toedeling van kosten aan clusters mogelijk - Stabiele uitkomsten van de regressie die goed aansluiten op de kosten van gemeenten

Voor fondsbeheerders bruikbaar

- Faciliteert monitoring van de verdeling - Tegemoetkomend aan bestuurlijke wensen om deelbudgetten te volgen - Sluit aan op een werkbare Iv3-indeling

Ondersteunend aan de uitlegbaarheid van de verdeling

- Herkenbaar als samenhangende taken - De samenstelling van de clusters draagt bij aan het beperken van het aantal verdeelmaatstaven

- Beperkt aantal clusters - Voorkomen van clusters die in financiële omvang klein zijn ten opzichte van de andere clusters - Verband met mate van beleidsvrijheid

Ondersteunend aan transformatie

- Faciliterend aan het volgen van de voortgang van de transformatie - Faciliterend aan integraal werken tussen domeinen, een beweging naar de voorkant en preventief werken

- Toekomstbestendig Stabiele en eenduidige verdeling mogelijk

Dit betreft technische randvoorwaarden voor een goede verdeling: een onhandig gekozen clusterindeling kan een goede analyse in de weg staan. Dit kan op twee manieren, die beide voorkomen moeten worden om tot een goede verdeling te komen. Deze zijn samengevat in twee criteria: - Eenduidige toedeling van kosten aan clusters mogelijk. Voor een goede analyse van de kosten per cluster moeten alle kosten voor alle gemeenten eenduidig toegerekend kunnen worden aan de gekozen clusters. De clusterindeling moet dus voldoende aansluiten op de manier waarop kosten bij gemeenten geadministreerd worden, en bij voorkeur ook op Iv3. - Stabiele uitkomsten van de regressie die goed aansluiten op de kosten van gemeenten. Financieel grote communicerende vaten tussen clusters kunnen leiden tot een instabiele regressie, wat een instabiel model oplevert. Dit treedt bijvoorbeeld op als gemeenten met beleidskeuze A hoge kosten in cluster 1 hebben en lage kosten in cluster 2, en met beleidskeuze B juist een omgekeerd kostenpatroon. Dergelijke communicerende vaten moeten beperkt worden om tot een stabiele verdeling te kunnen komen.

Voor fondsbeheerders bruikbaar De fondsbeheerders hebben de verantwoordelijkheid voor een passende verdeling. Deze verantwoordelijkheid geldt niet alleen tijdens een herijkingsonderzoek, maar juist ook daarna. De fondsbeheerders vergelijken daarvoor jaarlijks de kosten en de budgetten per cluster, en onderzoeken of hier (voor groepen van gemeenten) afwijkingen in optreden. Als dit het geval is, kan dat aanleiding zijn voor een nieuw herijkingsonderzoek om de verdeling te actualiseren. Voor monitoring en onderhoud van de verdeling zijn drie criteria van belang:

GB261/AEFP-1155412026-7347

77

- Faciliteert monitoring van de verdeling. Voor goed inzicht in de financiële

ontwikkelingen en de achtergrond daarvan is inzicht op een kleiner niveau dan het volledige budget van het sociaal domein nodig. - Tegemoetkomend aan bestuurlijke wensen om deelbudgetten te volgen. Het is van belang om specifieke budgetten te kunnen volgen indien bestuurlijk gewenst. De budgetten beschermd wonen, jeugd en nieuwe doelgroep participatie zijn genoemd als budgetten die specifiek gemonitord moesten worden. Tegelijkertijd is voor beschermd wonen aangegeven dat het ook wenselijk zou zijn om deze in een geïntegreerde verdeling met begeleiding en maatschappelijke opvang op te nemen. De wenselijkheid van beide opties is bij uitstek een bestuurlijke afweging. Daarbij speelt overigens wel de vraag in hoeverre het nodig is om deze budgetten in een apart cluster onder te brengen om ze te volgen (zie ook de toelichting bij het criterium “Faciliterend aan het volgen van de voortgang van de transformatie”. - Sluit aan op een werkbare Iv3-indeling. Voor monitoring is ook inzicht in de uitgaven behorend bij het cluster nodig. Dat betekent dat de clusterindeling aan moet sluiten op een Iv3-indeling. Als het nodig is om hiervoor de Iv3-definities te wijzigen, moeten de uitvoeringskosten die dit met zich meebrengt opwegen tegen de voordelen van de betreffende clusterindeling.

Ondersteunend aan de uitlegbaarheid van de verdeling Een uitlegbare clusterindeling draagt bij aan de uitlegbaarheid van de verdeling als geheel. Dit geldt zowel op het niveau van de clusters zelf – die afhankelijk van de keuze meer of minder aansprekend kunnen zijn – als voor het effect dat de clusterindeling heeft op de verdeling als geheel. Daar volgt een aantal criteria uit. - Herkenbaar als samenhangende taken. Voor de uitlegbaarheid van de verdeling helpt het als de clusters intuïtief zijn. Een cluster waarin gesloten jeugdzorg gecombineerd is met beschut werk en buurthuizen, is bijvoorbeeld niet goed uitlegbaar. Samenhang in taken ondersteunt de uitlegbaarheid. Wel is gezien de gewenste integraliteit in het sociaal domein minder duidelijk waar logische grenzen tussen clusters liggen. - De samenstelling van de clusters draagt bij aan het beperken van het aantal verdeelmaatstaven. De clusterindeling moet een beperking van het aantal maatstaven niet in de weg staan. Daarbij moet wel opgemerkt worden dat er een verschil is tussen het aantal maatstaven in de gehele verdeling en het aantal maatstaven per cluster. In principe kan het aantal maatstaven per cluster hoger zijn dan nu, terwijl het totale aantal maatstaven kleiner is dan in de huidige verdeling.

De voornaamste manier waarop de clusterindeling bij kan dragen aan een groter aantal maatstaven is als een indeling met een groot aantal zeer specifieke clusters gekozen wordt. Dit criterium overlapt dus deels met de volgende twee criteria. - Beperkt aantal clusters. Dit criterium draagt bij aan een overzichtelijke verdeling en voorkomt dat kleine clusters van specifieke aard het aantal maatstaven vergroten. Het overlapt deels met het vorige en volgende criterium. - Voorkomen van clusters die in financiële omvang klein zijn ten opzichte van de andere clusters. Een zeer verschillende omvang van clusters geeft in termen van maatstaven relatief veel belang aan de kleinere clusters. Maatstaven die in een klein cluster belangrijk zijn om de kosten te verklaren, kunnen in het grotere geheel een relatief klein gewicht krijgen. Dit is onwenselijk met het oog op de vereenvoudiging van de verdeling (overlap met vorige twee criteria).

GB261/AEFP-1155412026-7347

78

- Verband met mate van beleidsvrijheid. Voor taken met veel beleidsvrijheid volstaat in beginsel een minder gedetailleerde verdeling. Zeker voor taken met bijzonder weinig beleidsvrijheid kan overwogen worden een apart cluster te maken, zodat de verdeling voor deze onderdelen nauw aansluit op de kosten. Dit criterium staat uiteraard wel op gespannen voet met de vorige drie criteria, aangezien een dergelijke werkwijze leidt tot relatief kleine clusters en specifieke maatstaven.

Ondersteunend aan transformatie Het is van belang dat de verdeelmodellen de transformatie niet belemmeren. - Faciliterend aan het volgen van de voortgang van de transformatie. Het volgen van de transformatie zou mogelijk zijn door de clusters jaar op jaar af te zetten tegen de kosten die eraan gerelateerd zijn, en afwijkingen in kaart te brengen. Ook zonder te kijken naar het verdeelmodel is het echter mogelijk om de kosten over meerdere jaren met elkaar te vergelijken. Dit criterium roept dus de vraag op wat deze werkwijze zou toevoegen aan een vergelijking met de kosten uit eerdere jaren. - Faciliterend aan integraal werken tussen domeinen, een beweging naar de voorkant en preventief werken. De bedoeling van het huidige stelsel is een transformatie van de hulp en ondersteuning door integraal werken, een beweging naar de voorkant en preventief werken. Uiteraard moet de financiering deze beweging niet frustreren. Op directe wijze is dit ook niet mogelijk: de middelen zijn immers niet geoormerkt, dus gemeenten kunnen ze inzetten zoals voor hun gemeente het best passend is. In de praktijk hebben we de afgelopen jaren echter gezien dat gemeenten de omvang van hun budget als leidend zagen en daar hun beleid op aanpasten. In dat geval heeft de clusterindeling indirect invloed op het beleid.

In dat geval is het dus denkbaar dat een clusterindeling de gewenste transformatie belemmert. Het is niet duidelijk of en in welke mate gemeenten dit gedrag blijven vertonen als de middelen in de algemene uitkering geland zijn en er een zekere mate van rust is over de omvang van de macrobudgetten. Voor de weging van dit criterium is het dus van belang om een inschatting te maken van de waarschijnlijkheid dat gemeenten (blijven) varen op de clusterindeling en niet op hun eigen inzichten van wat er nodig is in het sociaal domein. - Toekomstbestendig. Op dit moment zijn er veel discussies gaande in het sociaal domein. Het is te verwachten dat een deel van deze discussies over enkele jaren afgesloten zullen zijn. Voor een toekomstbestendig model is het van belang dat de clusterindeling niet te veel is ingegeven door actuele vraagstukken.

GB261/AEFP-1155412026-7347

79

6.4 Opties voor de clusterindeling Op dit moment bestaat het verdeelmodel voor het sociaal domein uit vijf clusters in de algemene uitkering. Daarnaast wordt een aantal budgetten apart verdeeld in integratie- en decentralisatieuitkeringen. Dit is weergegeven in onderstaande tabel, waarin ook het bedrag dat met het betreffende verdeelmodel verdeeld wordt is weergegeven. 55 Tabel 8 Relevante clusters in de AU, IU’s en DU’s, en het bedrag dat ermee verdeeld wordt Inkomen en participatie (€ 2,80 mld)

IU Beschermd wonen (€ 1,71 mld)

Samenkracht en burgerparticipatie (€ 0,51 mld)

IU Voogdij/18+ (€ 0,65 mld)

Jeugd (€ 3,80 mld)

IU Participatie nieuwe doelgroep (€ 0,07 mld)

Maatschappelijke ondersteuning (€ 5,81 mld)

DU Maatschappelijke opvang (€ 0,39 mld)

Volksgezondheid (€ 0,13 mld)

DU Vrouwenopvang (€ 0,15 mld) DU Jeugd (€ 0,02 mld)

Verschillende opties voor de clusterindeling In samenspraak met de stuurgroep hebben wij de drie meest kansrijke opties geïdentificeerd voor de clusterindeling. - Het sociaal domein als één cluster. In deze optie zit het hele sociaal domein (ca 16 mld) in één cluster. Deze optie komt tegemoet aan de wens om integraal te werken en heeft als (door sommigen gewenst) neveneffect dat het niet meer mogelijk is om de clusterindeling leidend te laten zijn in de lokale financiële afwegingen in een gemeente. Hij houdt zoals hierboven beschreven echter wel grote risico’s in voor de uitlegbaarheid van de verdeling en het borgen van de kwaliteit van de verdeling op langere termijn. - Onderverdeling in domeinen. Deze optie werkt met drie clusters: jeugd, Wmo en participatie. De omvang van het kleinste cluster is 3 à 4 mld. Deze optie maakt het gemakkelijker om de verdeling inhoudelijk te doorgronden en uit te leggen. Een nadeel van deze optie is dat zeker in de sociale basisvoorzieningen de taken van verschillende domeinen door elkaar lopen: moet een buurthuis met zowel een inloop voor ouderen als activiteiten voor jongeren toegerekend worden aan volwassenen of aan jeugd? Ook in sociale wijkteams wordt steeds integraler gewerkt, waardoor gemeenten moeilijk de uitsplitsing kunnen maken tussen domeinen. Dit geven gemeenten ook aan in de uitvraag.

De mogelijkheden om te monitoren, maar ook om kosten tijdens het onderzoek naar de verdeling eenduidig toe te rekenen, worden dus beperkt door de integraliteit in de sociale basisvoorzieningen. - Sociale basisvoorzieningen integraal, verder onderverdeling in domeinen. Deze optie lijkt op de vorige (onderverdeling in domeinen), maar komt tegemoet aan het probleem voor de sociale basisvoorzieningen op door deze voor alle domeinen gezamenlijk in één cluster onder te brengen. Deze optie bestaat dus uit vier clusters: sociale basisvoorzieningen, individuele voorzieningen jeugd, individuele voorzieningen Wmo en participatie. Daardoor is het beter mogelijk om de verdeling inhoudelijk uit te leggen, en kan goed gemonitord worden of de verdeling ook in de toekomst nog blijft passen. De onderverdeling is nog steeds relatief grofmazig (ook hier is de omvang van het kleinste Budgetten voor beschut werk en WSW worden op dit moment apart verdeeld en zijn geen onderdeel van dit onderzoek. Ook andere DU’s dan in dit overzicht genoemd zijn geen onderdeel van het onderzoek. 55

GB261/AEFP-1155412026-7347

80

cluster 3 à 4 miljard), waardoor het goed mogelijk is om tot een stabiele verdeling te komen. Gedurende het proces zijn ook andere opties ter sprake gekomen. De uitwerking van deze clusters is opgenomen in Bijlage C. Onderstaand lichten we wel kort toe wat deze potentiële clusterindelingen inhielden en waarom ze afgevallen zijn. - Een indeling langs de lijnen van doelgroepen. Deze optie is niet uitgewerkt omdat snel duidelijk was dat er geen gegevens beschikbaar zijn op basis waarvan de kosten van gemeenten correct en uniform toegerekend kunnen worden. - Een clusterindeling langs de lijnen van de escalatieladder is afgevallen omdat de clusters onderling zeer ongelijk van omvang zouden worden en omdat de kosten gerelateerd aan cluster geëscaleerde zorg waarschijnlijk te grote fluctuaties zouden bevatten om tot een stabiele verdeling te komen. - Een zeer verfijnde clusterindeling, waarbij zowel onderscheid gemaakt werd naar escalatieniveau als naar domein, is afgevallen omdat hij een groot aantal clusters bevatte, waarvan een aanzienlijk aantal waarschijnlijk onvoldoende stabiel zou zijn, en de gegevens die nodig zijn voor de kostentoerekening niet beschikbaar zijn. - Twee opties die variaties waren op de zeer verfijnde clusterindeling, maar waarbij de bovenste twee treden van de escalatieladder per domein waren samengenomen.

Deze clusterindeling is afgevallen omdat het ingewikkeld is om de kosten voor de sociale basisvoorzieningen eenduidig naar domeinen toe te rekenen. De verantwoordelijkheid voor vrouwenopvang blijft bij de huidige centrumgemeenten, dus deze budgetten worden sowieso apart verdeeld. Dit geldt de eerstvolgende jaren ook voor de budgetten maatschappelijke opvang. Daarnaast ligt voor een deel van het budget beschermd wonen en het budget voor de nieuwe doelgroep participatie de vraag voor of het wenselijk is ze apart te verdelen. Dit is in alle van bovenstaande clusterindelingen mogelijk, dus hebben we ze apart uitgewerkt als subopties. Suboptie: beschermd wonen en eventueel maatschappelijke opvang In juli 2019 heeft het ‘expertiseteam’ het advies afgerond over de exacte uitwerking van de doordecentralisering en doorontwikkeling van beschermd wonen. Over dit advies is begin juli besloten in een bestuurlijk overleg. Voor de clusterindeling zijn twee onderdelen van het advies van belang: - Bestaande cliënten (en dus ook een aflopend deel van het budget) zouden vooralsnog onder de centrumgemeenten moeten blijven vallen. In dat geval zou dit budget het beste vormgegeven kunnen worden als een integratie-uitkering, en ligt het voor de hand om het budget voor nieuwe cliënten met een nader vast te stellen model te verdelen.

- Voor maatschappelijke opvang is besloten om dit voorlopig (de komende 4 jaar) nog niet door te decentraliseren. Het bijbehorende budget moet dus (net als op dit moment het geval is) in een aparte decentralisatie-uitkering voor de centrumgemeenten landen. Suboptie: nieuwe doelgroep participatie Over het budget voor de nieuwe doelgroep voor participatie is veel te doen. Er is daarom een roep om dit budget te ‘volgen’ om een vergelijking tussen inkomsten en kosten te faciliteren. Zoals eerder beschreven is de clusterindeling hiervoor sowieso zeer beperkt geschikt, dus dit is een oneigenlijk argument om hier een apart cluster van te maken. Wel speelt het feit dat de komende jaren nog budget toegevoegd wordt voor deze doelgroep, en dat het van belang is om dit op een goede manier toe te voegen. Dit moet dus wel gefaciliteerd worden binnen combinatie van clusters en maatstaven. In het onderzoek moet

GB261/AEFP-1155412026-7347

81

hier voldoende aandacht aan besteed worden. Daarvoor is een apart cluster echter niet nodig. Het budget kan immers ook toegevoegd worden aan een deel van de maatstaven in het cluster voor participatie. Welke maatstaven dit zijn, zal aan het eind van het onderzoek bepaald moeten worden. Op grond van de voorlopige resultaten van de uitvraag blijkt bovendien dat gemeenten vaak niet in staat zijn om een uitsplitsing te maken tussen kosten voor nieuwe en bestaande doelgroepen. Het is daardoor ook beperkt mogelijk om deze uitsplitsing in de verdeelmodellen op een betrouwbare manier te maken.

Definities en omvang van de clusters in de clusterindelingen Onderstaand is een specifiekere definitie van de verschillende opties opgenomen. Daarbij geven we aan hoe in de betreffende optie de taakvelden aan de clusters toebedeeld worden. Het betreft uiteraard alleen het budget dat binnen de scope van de opdracht valt, dus bijvoorbeeld niet budgetten uit SU’s. Daarnaast geldt bij sommige opties dat taakvelden onder verschillende clusters vallen. Dit is met name het geval bij wijkteams en volksgezondheid, waarbij geldt dat bij de indeling per domein voor wijkteams de activiteiten voor 18- onder Jeugd vallen en de activiteiten voor 18+ onder Wmo; en voor volksgezondheid de kosten gerelateerd aan Jeugdgezondheid bij Jeugd en de overige kosten onder Wmo. Tabel 9 Verschillende opties voor de clusterindeling Indeling

Korte omschrijving

Sociaal domein als cluster Alles in één cluster

Deze optie houdt in dat er binnen het sociaal domein geen nadere clusterindeling komt, dus dat het volledige sociaal domein (ca 16 mld) als één cluster geanalyseerd en verdeeld wordt.

Per domein Opdeling volgens de klassieke domeinen

Deze optie ligt relatief dicht bij de huidige clusterindeling en zou een driedeling (jeugd, Wmo, participatie) inhouden, waarbij het kleinste cluster participatie is (3 à 4 mld). Daarbij geldt de volgende indeling: Jeugd: deel van wijkteams, deel van samenkracht en burgerparticipatie, klein deel van maatwerkvoorzieningen Wmo, maatwerkdienstverlening 18-, geëscaleerde zorg 18-, deel van volksgezondheid Wmo: deel van wijkteams, deel van samenkracht en burgerparticipatie, merendeel van maatwerkvoorzieningen Wmo, maatwerkdienstverlening 18+, geëscaleerde zorg 18+, deel van volksgezondheid Participatie: inkomensregelingen, begeleide participatie, arbeidsparticipatie

Sociale basisvoorzieningen integraal, verder onderverdeling in domeinen Optie die erop gericht is de nadelen van een onderverdeling per domein te minimaliseren

In deze optie worden de sociale basisvoorzieningen integraal verdeeld, en worden voor de andere onderdelen de domeinen gesplitst. Het kleinste cluster is ook hier participatie (3 à 4 mld) Sociale basisvoorzieningen: volksgezondheid, wijkteams, samenkracht en burgerparticipatie Individuele voorzieningen jeugd: maatwerkdienstverlening 18- en geëscaleerde zorg 18Individuele voorzieningen Wmo: maatwerkvoorzieningen Wmo, maatwerkdienstverlening 18+, geëscaleerde zorg 18+ Participatie: inkomensregelingen, begeleide participatie, arbeidsparticipatie

GB261/AEFP-1155412026-7347

82

Binnen de onderverdeling naar domein kunnen in beginsel nog verschillende keuzes gemaakt worden. Zo zouden de maatwerkvoorzieningen Wmo ook in zijn geheel toebedeeld kunnen worden aan volwassenen, aangezien de kosten voor jeugd op dat taakveld relatief beperkt zijn. Ook de andere sociale basisvoorzieningen kunnen grotendeels aan Wmo toebedeeld worden, voor zover de taken niet expliciet jeugd betreffen. De afbakening volgt echter niet de huidige Iv3-indeling, en is daardoor moeilijk zuiver te doen. Samenvatting van de verschillende clusterindelingen Op de volgende bladzijde zijn de clusterindelingen visueel weergegeven. Daarbij is met een kleurcodering aangegeven welke Iv3-taakvelden (zie hoofdstuk 5) bij welk cluster horen in een gegeven clusterindeling. De verschillende opties leiden daarnaast tot sterk verschillende verhoudingen in de budgetten van clusters. Ten behoeve van de discussie over de clusterindeling hebben we daarom een inschatting opgenomen van de toedeling van budgetten aan clusters op basis van de Iv3-gegevens. Een toelichting op deze analyse is opgenomen in Bijlage D. Optie 1: sociaal domein als cluster Als het sociaal domein als geheel een cluster wordt, worden alle relevante taakvelden in dit cluster ondergebracht. Er is dus geen nadere onderverdeling van het budget naar deze clusters.

Figuur 14 Optie 1 van de clusterindeling: sociaal domein als cluster

Optie 2: per domein Bij een verdeling naar domein wordt het budget gesplitst naar participatie, jeugd en Wmo. In dat geval is het cluster Wmo relatief groot. Wel zal dit in de praktijk kleiner zijn, omdat beschermd wonen, maatschappelijke opvang en vrouwenopvang apart verdeeld worden.

GB261/AEFP-1155412026-7347

83

Figuur 15 Optie 2 van de clusterindeling: per domein

Optie 3: sociale basisvoorzieningen integraal, verder onderverdeling in domeinen In de derde optie worden de sociale basisvoorzieningen integraal bekeken, terwijl de rest van de clusters de afbakening tussen domeinen volgt. Maatwerkvoorzieningen wordt – gezien de beperkte kosten die samenhangen met jongeren in dat taakveld – in zijn geheel aan Wmo toebedeeld. Deze optie volgt daarmee ook wat dichter de scheidslijnen van de verschillende wetten. Ook bij deze optie is het cluster Wmo relatief groot. Wel zal dit in de praktijk kleiner zijn, omdat beschermd wonen, maatschappelijke opvang en vrouwenopvang apart verdeeld worden.

Figuur 16 Optie 3 van de clusterindeling: sociale basisvoorzieningen integraal, verder onderverdeling in domeinen

6.5 Beoordeling van de opties voor de clusterindeling Op basis van het eerder beschreven beoordelingskader voor de clusterindeling zijn de verschillende opties gewogen. Ter voorbereiding daarop heeft AEF de voor- en nadelen van alle opties inzichtelijk gemaakt. Deze zijn onderstaand samengevat. De onderbouwing voor de kwantitatieve onderdelen kunt u vinden in Bijlage D.

GB261/AEFP-1155412026-7347

84

Voor- en nadelen optie 1: sociaal domein als één cluster Tabel 10 Voor- en nadelen van optie 1 : sociaal domein als één cluster Onderwerp

Criteria

Voordelen

Nadelen

- Eenduidige toedeling van - De toedeling naar Stabiele en eenduidige verdeling mogelijk

Voor fondsbeheerders bruikbaar

Ondersteunend aan de uitlegbaarheid van de verdeling

Ondersteunend aan transformatie

kosten aan clusters mogelijk - Stabiele uitkomsten van de regressie die goed aansluiten op de kosten van de gemeenten - Faciliteert monitoring van de verdeling - Tegemoetkomend aan bestuurlijke wensen om deelbudgetten te volgen - Sluit aan op een werkbare Iv3-indeling

clusters is eenduidig (alles naar één cluster) - Verdeling per cluster is het meest stabiel op clusterniveau

- Herkenbaar als

- Een hoog

samenhangende taken - De samenstelling van de clusters draagt bij aan het beperken van het aantal verdeelmaatstaven - Beperkt aantal clusters - Voorkomen van clusters die in financiële omvang klein zijn ten opzichte van de andere clusters - Verband met mate van beleidsvrijheid

aggregatieniveau beperkt de noodzaak voor specifieke gedetailleerde maatstaven - Het aantal clusters is zeer beperkt - Er zijn geen clusters die in financiële omvang klein zijn ten opzichte van andere clusters

- Faciliterend aan het

- Benadrukt het integrale

- Clusterindeling draagt

karakter van het sociaal domein; wekt geen enkele suggestie van deelbudgetten

niet bij aan het expliciet maken van het volgen van de transformatie

volgen van de voortgang van de transformatie - Faciliterend aan integraal werken tussen domeinen, een beweging naar de voorkant en preventief werken - Toekomstbestendig

GB261/AEFP-1155412026-7347

- Huidige Iv3-taakvelden kunnen worden gecombineerd om te komen tot het cluster

- Monitoring van ontwikkeling van deelbudgetten is niet mogelijk - Als deelbudgetten afgezonderd worden, wordt de omvang van de clusters onevenwichtig - Alle taken zitten in hetzelfde cluster, onafhankelijk van de mate van beleidsvrijheid - Door het hoge aggregatieniveau is de verbinding met de inhoud moeilijker te leggen

85

Voor- en nadelen optie 2: per domein Tabel 11 Voor- en nadelen van optie 2: per domein Onderwerp

Stabiele en eenduidige verdeling mogelijk

Voor fondsbeheerders bruikbaar

Ondersteunend aan de uitlegbaarheid van de verdeling

Criteria

Voordelen

- Eenduidige toedeling

- Toedeling van kosten is - Voor algemene

van kosten aan clusters mogelijk - Stabiele uitkomsten van de regressie die goed aansluiten op de kosten van de gemeenten - Faciliteert monitoring van de verdeling - Tegemoetkomend aan bestuurlijke wensen om deelbudgetten te volgen - Sluit aan op een werkbare Iv3-indeling - Herkenbaar als samenhangende taken - De samenstelling van de clusters draagt bij aan het beperken van het aantal verdeelmaatstaven - Beperkt aantal clusters - Voorkomen van clusters die in financiële omvang klein zijn ten opzichte van de andere clusters - Verband met mate van beleidsvrijheid

- Faciliterend aan het

Ondersteunend aan transformatie

volgen van de voortgang van de transformatie - Faciliterend aan integraal werken tussen domeinen, een beweging naar de voorkant en preventief werken - Toekomstbestendig

GB261/AEFP-1155412026-7347

grotendeels eenduidig

- Variatie in kosten tussen gemeenten is relatief beperkt

- Monitoring is mogelijk, zij het op hoog niveau - Onderdelen apart verdelen is natuurlijker dan bij één groot cluster - De meeste grenzen lopen langs de lijnen van de Iv3 - Duidelijk herkenbare inhoudelijke driedeling - Het beperkte aantal clusters draagt bij aan een globale verdeling - Er worden drie ‘grote brokken’ verdeeld, en geen extreem kleine budgetten

- Er wordt geen enkele suggestie gewekt dat gemeenten budgetten aan dure zorg zouden moeten besteden, dus beweging naar de voorkant is gefaciliteerd

Nadelen voorzieningen is het lastig om een splitsing per domein te maken

- Enkele taakvelden lopen over de grenzen van de opdeling heen (collectieve voorzieningen en wijkteams)

- Het cluster Wmo is een stuk groter dan de andere clusters. Deze verhouding is wel meer in balans als Beschermd Wonen een apart cluster wordt - Er is geen verband met de mate van beleidsvrijheid

- Clusterindeling draagt niet bij aan het expliciet maken van het volgen van de transformatie - Clusterindeling kan de suggestie wekken van afzonderlijke domeinen

86

Voor- en nadelen optie 3: sociale basisvoorzieningen integraal en de rest per domein Tabel 12 Voor- en nadelen van optie 3: sociale basisvoorzieningen integraal en de rest per domein Onderwerp

Criteria

Voordelen

Nadelen

- Eenduidige toedeling van - Eenduidige toedeling van Stabiele en eenduidige verdeling mogelijk

Voor fondsbeheerders bruikbaar

kosten aan clusters mogelijk - Stabiele uitkomsten van de regressie die goed aansluiten op de kosten van de gemeenten - Faciliteert monitoring van de verdeling - Tegemoetkomend aan bestuurlijke wensen om deelbudgetten te volgen - Sluit aan op een werkbare Iv3-indeling

- Herkenbaar als

Ondersteunend aan de uitlegbaarheid van de verdeling

samenhangende taken - De samenstelling van de clusters draagt bij aan het beperken van het aantal verdeelmaatstaven - Beperkt aantal clusters - Voorkomen van clusters die in financiële omvang klein zijn ten opzichte van de andere clusters - Verband met mate van beleidsvrijheid

- Faciliterend aan het Ondersteunend aan transformatie

volgen van de voortgang van de transformatie - Faciliterend aan integraal werken tussen domeinen, een beweging naar de voorkant en preventief werken - Toekomstbestendig

kosten aan clusters goed mogelijk - Levert relatief stabiele uitkomsten op

- Maakt monitoring van deelbudgetten goed mogelijk - Deelbudgetten afzonderen is goed mogelijk (maar voor BW niet gedaan hier) - Sluit goed aan op de huidige Iv3-indeling - Taken zijn herkenbaar als samenhangend - Geen aanleiding om te veronderstellen dat het aantal maatstaven toeneemt door deze clusterindeling - Financiële omvang van clusters is redelijk vergelijkbaar, mits Beschermd Wonen in een apart cluster verdeeld wordt - Er is een redelijk verband met de mate van beleidsvrijheid

- Clusterindeling maakt

beweging naar de voorkant expliciet en faciliteert daarmee het volgen van de transformatie

- Het cluster Wmo is groter dan de andere clusters. Deze verhouding is wel meer in balans als Beschermd Wonen een apart cluster wordt

- Clusterindeling maakt verschil tussen maatwerkvoorzieningen en geëscaleerde zorg niet expliciet - Suggestie van knip tussen domeinen

6.6 Conclusie over de clusterindeling Zoals eerder benoemd spelen rond de clusterindeling verschillende afwegingen, waarvan een deel oneigenlijk is. De clusterindeling is bedoeld als een technisch hulpmiddel om de

GB261/AEFP-1155412026-7347

87

verdeling inhoudelijk beter uitlegbaar te maken. Een goede clusterindeling faciliteert daarnaast het monitoren van de verdeling, waardoor geborgd kan worden dat de verdeling ook op langere termijn passend blijft. Daarnaast bestaat de wens om een clusterindeling te kiezen die het vergelijken van budgetten op macroniveau faciliteert. Dit is echter zeer beperkt mogelijk, en heeft grote nadelen en risico’s. Daarnaast bestaat bij sommige gemeenten de wens voor een clusterindeling die zij intern kunnen gebruiken voor het toedelen van budgetten. Het is onwenselijk dat clusters gebruikt worden in de lokale besluitvorming of dat ze door het Rijk beschouwd worden als richtinggevende budgetten. Deze wens wordt dan ook als argument gehanteerd voor zowel een verfijnde clusterindeling (door gemeenten die een vorm van houvast zoeken) als voor een zeer grofmazige clusterindeling (als argument om integraliteit te bevorderen). Dat gezegd hebbende was een belangrijke vraag welke mate van verfijning nodig en/of wenselijk is. Door te werken met één of zeer weinig clusters, kan voorkomen worden dat gemeenten de uitkomsten van verdeelmodellen gaan gebruiken als ‘deelbudgetten’ binnen het sociaal domein. Dat levert echter wel andere risico’s op: een verdeling die als black box ervaren wordt, en waarvan de kwaliteit op lange termijn niet gemonitord kan worden.