11.b Bijlage 1 Onderzoeksverantwoording herijking gemeentefonds sociaal domein

45

en opschonen van data valt uiteen in een aantal onderzoeksactiviteiten, die steeds nauw afgestemd zijn met het onderzoek naar de rest van de algemene uitkering, om samen tot een eenduidige dataset te komen. Wij tonen deze schematisch in het figuur hieronder en lichten ze in de rest van deze paragraaf op hoofdlijnen toe. De eerste stap is het verzamelen van kenmerken van gemeenten en eerste inzichten in kostenpatronen op basis van een globaal opgeschoond Iv3-bestand. Op basis hiervan is een steekproef van gemeenten samengesteld. Aan de gemeenten in de steekproef is een uitvraag verzonden. Hierin werd gevraagd naar de financiële administratie (grootboekgegevens) van gemeenten, aangevuld met andere gegevens die nodig waren voor een goede toerekening van kosten en interpretatie van de gegevens. Dit is toegelicht in hoofdstuk 8. In het uitvraagproces hebben AEF en Cebeon intensief samengewerkt. AEF heeft gemeenten benaderd met een integrale uitvraag voor beide percelen, en gemeenten nagebeld en de vragen gecoördineerd. Cebeon heeft een eerste codering van de grootboekgegevens naar taken gedaan. AEF heeft hier voor het sociaal domein vervolgens een controle op uitgevoerd, en heeft naar aanleiding van de uitkomsten gemeenten inhoudelijke vragen gesteld. Op die manier kregen we inzicht in de achtergrond van kosten, en konden we de toerekening aanscherpen.

Op basis van de resultaten van de steekproef en de uitwerking van de correcties hebben we onderzocht of het mogelijk was een voldoende betrouwbare dataset te verkrijgen op basis van de Iv3-gegevens. Dit bleek niet het geval te zijn. Daarom hebben we in overleg met de stuurgroep besloten om de analyse te baseren op de uitvraaggegevens van de steekproef. Dit is toegelicht in hoofdstuk 8.

Figuur 11 Proces verzamelen en opschonen van data

Idealiter bevat de dataset die de basis is voor de regressie alleen de noodzakelijke kosten. Wij hebben de gegevens daarom op een aantal punten gecorrigeerd. Dit hebben wij gedaan op basis van de analyses van de uitvraag, gesprekken met gemeenten en een aantal werksessies. Ook is een aantal correcties opgenomen voor veranderd beleid. Correcties die wij onderzocht hebben, zijn bijvoorbeeld: - Middelen die uit andere inkomstenbronnen kwamen en dus niet meegenomen moeten worden - Woonplaatsbeginsel jeugd - Beschermd wonen - Eigen bijdrage Wmo - Regionale risicoverevening - Correcties naar aanleiding van lokale beleidskeuzes, die volgens de Financiële verhoudingswet in beginsel niet gehonoreerd worden De rekenregels die we op basis hiervan opgesteld hebben, zijn terug te vinden in hoofdstuk 9.

GB261/AEFP-1155412026-7347

46

3.5 Stap 4. Verdeelmodel opstellen Het verdeelmodel is opgesteld met een regressieanalyse op basis van de eerder genoemde maatstavenset en de geschoonde basisgegevens. De technische uitgangspunten voor de regressie zijn vooraf afgestemd met de begeleidingscommissies en de stuurgroep. Zowel deze uitgangspunten als overige aandachtspunten binnen deze regressieanalyse en de specifieke uitvoering ervan beschrijven we hier op hoofdlijnen en komen nader aan bod in hoofdstuk 11. Een belangrijk aandachtspunt bij gebruik van een regressieanalyse is het risico op overfitting. Dat is het geval als variabelen door toevalligheden beter op de data passen, zonder dat hier een inhoudelijke oorzaak aan ten grondslag ligt. Bij gebruik van een groot aantal variabelen en naarmate de dataset minder eenduidig is, neemt het risico op overfitting toe. In de context van het gemeentefonds spelen beide aandachtspunten. De regressie is daarom opgebouwd vanuit de best verklarende variabelen, waarna steeds variabelen aan het model zijn toegevoegd om tot een betere verklaringsgraad (r2) te komen. Bij iedere volgende stap is naast een kwantitatieve toets ook een kwalitatieve toets gedaan op het model, om te voorkomen dat de regressie bestaande patronen zou reproduceren zonder dat hier inhoudelijke redenen aan ten grondslag lagen.

Vervolgens hebben we een analyse naar de herverdeeleffecten ten opzichte van het vorige verdeelmodel uitgevoerd. Hierbij hebben we zowel naar de collectieve effecten als de individuele effecten gekeken. Het doel hiervan was om de herverdeeleffecten goed uit te kunnen leggen.

3.6 Stap 5. Modelvalidatie Het model is op verschillende manieren gevalideerd: - Weglaten van gemeenten - Vergelijking met Iv3-gegevens - Vergelijking met andere jaren - Validatie van de schattingsmethode door een hoogleraar statistiek De regressiemethode is daarnaast afgestemd met de onderzoekers van het onderzoek naar de rest van de algemene uitkering. De validatiemethoden zijn beschreven in hoofdstuk 11.

3.7 Stap 6. Opstellen verdeelformules Een verdeelmodel in het gemeentefonds komt niet tot stand op basis van louter statistiek. In aanvulling daarop zijn afwegingen nodig over de uitlegbaarheid, de wenselijkheid om bepaalde effecten te honoreren, en eventuele negatieve prikkels. Ook moet de relatieve omvang van de verschillende onderdelen bepaald worden. Dit gesprek is gevoerd met de begeleidingscommissie en de stuurgroep. Ter voorbereiding voor de stuurgroep is daarnaast input opgehaald bij enkele andere gremia. Om tot het definitieve verdeelmodel te komen moesten keuzes gemaakt worden over de maatstaven en de verdeelformules. Naar aanleiding van gesprekken in de begeleidingsgroepen en de stuurgroep zijn verschillende varianten doorgerekend. Welke varianten dit zijn, en de afwegingen die hierin gemaakt zijn, is terug te lezen in hoofdstuk 7.

GB261/AEFP-1155412026-7347

47

Van ieder van deze varianten is inzichtelijk gemaakt hoe ze gewogen kunnen worden op het beoordelingskader ten opzichte van de huidige verdeling. Ook zijn de herverdeeleffecten per variant uitgelicht. Op basis daarvan kon de stuurgroep de fondsbeheerders adviseren over het beste model en de mate waarin dit model beter was dan het huidige model. Dit wordt beschreven in hoofdstuk 12.

3.8 Advies over het ingroeipad Wij hebben een advies uitgebracht over het ingroeipad. Hierbij is rekening gehouden met de algemene budgetflexibiliteit bij gemeenten en de mogelijkheid voor gemeenten om beleidsmatige veranderingen door te voeren. Voor beschermd wonen zijn de recente bestuurlijke afspraken technisch uitgewerkt in hoofdstuk 14. Voor de andere onderdelen zijn de herverdeeleffecten inzichtelijk gemaakt in hoofdstuk 13.

3.9 Samenwerking met het onderzoek naar de rest van de algemene uitkering In de uitvoering van dit onderzoek hebben we op meerdere momenten met de onderzoekers van het andere onderzoek afgestemd. Het gaat daarbij om de volgende onderwerpen: - De beoordelingskaders voor de verdeling en de clusterindeling, en het afwegingskader voor de maatstaven; - Inhoudelijke raakvlakken van taken van gemeenten en de afbakening van de percelen (gezamenlijke stuurgroep); - De clusterindeling; - De maatstavenset; - De criteria voor de steekproef; - Zoals eerder benoemd is in het verzamelen van gegevens van de uitvraag intensief samengewerkt; - Werkwijze in de regressieanalyse; - Modelvalidatie; - Bepalen van de relatieve omvang van de onderdelen (gezamenlijke stuurgroep); - Ingroeipad.

GB261/AEFP-1155412026-7347

48

4 Beoordelingskader voor de verdeling

Doel van het herijkingstraject is om tot een verdeling te komen die beter aansluit bij de huidige praktijk dan de bestaande verdeling. Ook moeten verschillende varianten van de verdeling tegen elkaar afgewogen worden. Of een verdeling beter is dan een andere, wordt beoordeeld door de fondsbeheerders na advies van de stuurgroep en begeleidingscommissies en kan pas plaatsvinden aan het einde van het traject. Om dit gesprek op een goede manier te voeren, was het van belang om vroeg in het traject een beoordelingskader te formuleren. Dit beoordelingskader gaf ook tijdens het onderzoek richting aan de keuzes en afwegingen.

4.1 Proces opstellen beoordelingskader en weging In de offerte-fase is reeds een voorzet voor het beoordelingskader gedaan. Deze voorzet is verder aangevuld op basis van gesprekken met de fondsbeheerders, de stuurgroep en begeleidingscommissies. Ook de VNG bestuurlijke kopgroep en de VNG klankbordgroep sociaal domein hebben ons van input voorzien. Het beoordelingskader is twee keer besproken in de stuurgroep alvorens vastgesteld te worden. Als onderzoeksbureau had AEF een faciliterende rol in het opstellen van het beoordelingskader. AEF heeft een voorstel gedaan, de begeleidingscommissies en de stuurgroep hebben dit voorstel aangescherpt, waarna de stuurgroep het vastgesteld heeft. Ook de weging aan het einde van het traject is gefaciliteerd door AEF, maar inhoudelijk vastgesteld door de stuurgroep, met advies van de begeleidingscommissies. In het opstellen van het beoordelingskader zijn relevante criteria opgehaald voor de beoordeling. Het beoordelingskader bevat geen weging van deze criteria, dat is een bestuurlijke afweging die aan de hand van het beoordelingskader kan gebeuren. Het kan voorkomen dat een verdeling op enkele criteria beter scoort, maar op andere criteria slechter.

Het beoordelingskader helpt de stuurgroep om in die situaties de afweging tussen de voor- en nadelen van verschillende verdelingen inzichtelijk te maken en een onderbouwd advies uit te brengen aan de fondsbeheerders.

4.2 Beoordelingskader Op de volgende bladzijden staat het beoordelingskader dat is goedgekeurd door de stuurgroep en op 10 september 2019 vastgesteld is in het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen. Het beoordelingskader is eerst samengevat in een tabel, en vervolgens zijn de criteria geoperationaliseerd en toegelicht onder de tabel. Deze toelichting is integraal onderdeel van het beoordelingskader.

GB261/AEFP-1155412026-7347

49

Tabel 5 Samenvatting van het beoordelingskader voor de verdeling Beoordelingskader voor de verdeling Onderwerpen De mate waarin de verdeling voldoet aan uitgangspunten van de Fvw De Fvw is het wettelijke kader voor de verdeling, dus is relevant voor de beoordeling van een verdeling

Uitlegbaarheid De uitlegbaarheid van de verdeling is een belangrijke randvoorwaarde voor draagvlak

Vereenvoudiging Een belangrijke aanleiding voor de kritiek op het gemeentefonds in de afgelopen jaren was de complexiteit

Betrouwbaarheid onderzoek Naast de uitkomst van het onderzoek is ook de zorgvuldigheid van het onderzoeksproces zelf een vereiste

Criteria

- Kostengeoriënteerd: de verdeling moet de noodzakelijke kosten van gemeenten reproduceren

- Globaal: de verdeling moet niet te specifiek zijn - Objectief: de verdeling mag niet beïnvloedbaar zijn

door gemeenten. Daarnaast mag de verdeling geen negatieve prikkels veroorzaken - Stabiel: de verdeling mag geen grote jaarlijkse fluctuaties kennen - Flexibel: de verdeling moet op lange termijn de dynamiek van de kosten volgen

- Van de methode - Van de clusterindeling - Plausibel verband op niveau van maatstaven en gewichten

- Van uitkomsten voor vergelijkbare gemeenten - Van uitschieters - Reproduceerbaarheid - Aantal maatstaven (harmonisatie met het andere onderzoek)

- Type maatstaven (bijv. ingewikkelde definities of formules in maatstaven) en meetbaarheid

- Kosten voor het onderhoud van de verdeling - Betrouwbare data, op basis van nettolasten inclusief toerekening van overhead en reserves

- Relevante achtergronden van kosten zijn in beeld - Gevalideerde uitkomsten - Getoetst op knelpunten uit het kwalitatief onderzoek verdeelmodellen sociaal domein

Ondersteunend aan transformatie Het is van belang dat de financiering de gewenste beweging ondersteunt, zodat de verdeling zoveel mogelijk toekomstbestendig is

- Ontschot werken - Lokaal maatwerk - Beweging van individuele naar collectieve voorzieningen - Mogelijkheid om specifieke middelen te volgen

Onderstaand hebben wij een korte toelichting en reflectie opgenomen waarmee deze criteria geoperationaliseerd worden.

De mate waarin de verdeling voldoet aan uitgangspunten van de Fvw De Fvw is het wettelijke kader voor de verdeling, en is daarmee de toetssteen voor iedere verdeling in het gemeentefonds. Volgens de Fvw moet de verdeling voldoen aan vijf eisen. Deze staan soms op gespannen voet met elkaar. In dat geval moet een balans gezocht worden tussen de criteria.

GB261/AEFP-1155412026-7347

50

- Kostengeoriënteerd. De verdeling moet de noodzakelijke kosten van gemeenten

reproduceren. Dit criterium is opgenomen om gemeenten in staat te stellen een gelijkwaardig voorzieningenniveau te realiseren tegen gelijke belastingdruk. Doordat uitgegaan wordt van de kosten en niet van normatieve elementen, is ook de beleidsvrijheid en autonomie van gemeenten geborgd. - Globaal. De verdeling moet niet te specifiek zijn. Dat betekent dat ook de gebruikte maatstaven niet te specifiek mogen zijn, omdat dit de schijn kan wekken van een bestedingsverplichting. Ook is het niet de bedoeling dat maatstaven gehanteerd worden die slechts voor één of enkele gemeenten een significant effect hebben, aangezien dit de objectiviteit van de verdeling niet ten goede komt. - Objectief. De verdeling mag niet beïnvloedbaar zijn door gemeenten. Daarnaast mag de verdeling geen negatieve prikkels veroorzaken. Dit criterium is opgenomen omdat het onwenselijk is dat gemeenten door het voeren van slecht of duur beleid ‘beloond’ worden door meer middelen uit het gemeentefonds. Algemeen geldt dat terughoudend omgegaan moet worden met maatstaven die beïnvloedbaar zijn door gemeenten. - Stabiel. De verdeling mag geen grote jaarlijkse fluctuaties kennen. De reden hiervoor is dat gemeenten voor goed beleid betrouwbare meerjarenbegrotingen moeten kunnen maken. Te sterk fluctuerende budgetten staan dit in de weg. - Flexibel.

De verdeling moet op lange termijn wel degelijk de dynamiek van de kosten volgen. Als een gemeente in de loop van een aantal jaren bijvoorbeeld in inwoneraantal verdubbelt, zal het budget mee moeten bewegen. De flexibiliteit beperkt zich echter tot zogenaamde structuurvariabelen, die wel reageren op grote bewegingen op lange tijdschalen, maar niet te veel fluctueren van jaar op jaar (in het kader van het criterium van stabiliteit).

Uitlegbaarheid De afgelopen jaren is veel discussie geweest over de uitlegbaarheid van de verdeling. Zowel ambtelijk als bestuurlijk werd de verdeling te complex gevonden, en ervaren als een ‘black box’. De uitlegbaarheid van de verdeling is een belangrijke randvoorwaarde voor draagvlak. Deze uitlegbaarheid geldt voor verschillende aspecten: - Van de methode. De gehanteerde methode is al geselecteerd op basis van onder andere de uitlegbaarheid ervan. Hoewel de methode op hoofdlijnen vaststaat en geen onderwerp meer is van het onderzoek, moeten er nog verschillende kleinere keuzes gemaakt worden gedurende het traject. Het is van belang dat deze voldoende uitlegbaar zijn. - Van de clusterindeling. Dit criterium wordt nader geoperationaliseerd in het beoordelingskader van de clusterindeling. - Plausibel verband op niveau van maatstaven en gewichten. Mensen zijn geneigd te denken in termen van verbanden. Een maatstaf die een verklaarbaar verband heeft met de kosten is dus goed uitlegbaar. Een maatstaf waarmee een positief verband verwacht wordt, zou niet met een negatief gewicht in het verdeelmodel moeten zitten. Voorbeelden in de huidige verdeelmodellen waar dit wel het geval is, zijn de maatstaven voor achterstandsleerlingen in het verdeelmodel jeugd en de maatstaf voor stedelijkheid in het verdeelmodel Wmo 2015.

Hoewel voor beide keuzes een verklaring is, is deze onvoldoende intuïtief voor gemeenten om te accepteren. - Van uitkomsten voor vergelijkbare gemeenten. Het begrip ‘vergelijkbare gemeenten’ is lastig te operationaliseren. Er bestaat echter wel een zekere mate van consensus over sommige gemeenten die vergelijkbaar zijn. Als het verdeelmodel voor zulke gemeenten een sterk afwijkende uitkomst geeft, is het extra van belang deze te kunnen verklaren.

GB261/AEFP-1155412026-7347

51

- Van uitschieters. Voor gemeenten waarvan de kosten sterk afwijken van de uitkomst van het verdeelmodel is het van belang dat inzichtelijk is waar dit door veroorzaakt wordt. Dit geldt ook voor gemeenten met grote herverdeeleffecten. - Reproduceerbaarheid. De verdeling moet reproduceerbaar zijn. Dat betekent dat een onafhankelijke partij de stappen van het onderzoek moet kunnen volgen om tot dezelfde verdeling te komen. Dat stelt hoge eisen aan de transparantie van het onderzoek.

Vereenvoudiging Een belangrijke aanleiding voor de kritiek op het gemeentefonds in de afgelopen jaren was de complexiteit. Naast uitlegbaarheid is het daarom ook van belang om scherp te kijken naar mogelijkheden om de verdeling te vereenvoudigen. Hiervoor zijn verschillende invalshoeken van belang: - Aantal maatstaven. Het grote aantal maatstaven in de verdeling draagt niet bij aan de inzichtelijkheid ervan. Waar mogelijk moet gepoogd worden het aantal maatstaven te beperken. Dit criterium heeft een zekere mate van overlap met het criterium van globaliteit. Daarbij speelt ook harmonisatie met het andere onderzoek een rol. - Type maatstaven en meetbaarheid. Complexiteit kan niet alleen veroorzaakt worden door het aantal maatstaven, maar ook door het type maatstaven dat gebruikt wordt. Ingewikkelde definities of formules in maatstaven dragen niet bij aan de eenvoud van het model. Daarnaast is het van belang dat maatstaven eenduidig gemeten worden. - Kosten voor het onderhoud van de verdeling. Voor sommige databronnen zijn hoge kosten verbonden aan het gebruik ervan. De kosten voor de jaarlijkse update van een maatstaf moeten in verhouding staan tot de toegevoegde waarde van deze maatstaf in de verdeling.

Betrouwbaarheid onderzoek Naast de uitkomst van het onderzoek is ook de zorgvuldigheid van het onderzoeksproces zelf een vereiste. - Betrouwbare data. Het verdeelmodel moet gebaseerd zijn op basis van nettolasten inclusief correcte toerekening van overhead en reserves. - Relevante achtergronden van kosten zijn in beeld. Dit is van belang voor de uitlegbaarheid van de verdeling, maar ook voor de kwaliteit ervan. Op basis van de achtergronden van bepaalde kosten kan bijvoorbeeld besloten worden dat er aanleiding is om bepaalde posten niet mee te nemen, waardoor de basisgegevens representatiever worden. - Gevalideerde uitkomsten. Het is van belang dat het verdeelmodel op verschillende manieren gevalideerd is om technische onvolkomenheden te voorkomen. - Getoetst op knelpunten uit het kwalitatief onderzoek verdeelmodellen sociaal domein. Dit onderzoek was een belangrijke aanleiding voor de herijking, dus het is van belang dat de nieuwe verdeling de genoemde knelpunten oplost. Voor de knelpunten waarvan niet duidelijk was in hoeverre zij speelden moet het onderzoek inzicht geven of de knelpunten relevant zijn en indien dat het geval is hier een oplossing voor bieden.

Ondersteunend aan transformatie Het is van belang dat de financiering de gewenste beweging ondersteunt, zodat de verdeling zoveel mogelijk toekomstbestendig is.

GB261/AEFP-1155412026-7347

52

- Ontschot werken, lokaal maatwerk en beweging van individuele naar collectieve of

algemene voorzieningen. Voor zover het de clusterindeling betreft, zijn deze punten nader uitgewerkt in het beoordelingskader voor de clusterindeling. Naast het effect van een clusterindeling op de besluitvorming in sommige gemeenten kan een verdeling alleen effect hebben op deze criteria als wenselijk of juist onwenselijk gedrag beloond wordt. Het belonen van onwenselijk gedrag is al uitgesloten door het criterium dat de verdeling geen negatieve prikkels mag bevatten. Voor het belonen van wenselijk gedrag lijken geen uitvoerbare mogelijkheden te zijn. De operationalisering van dit criterium kan dus volstaan met de operationalisering voor de beoordeling van de clusterindeling. - Mogelijkheid om specifieke middelen te volgen. Het kan bestuurlijk wenselijk zijn om specifieke middelen te volgen. Op voorhand werden beschermd wonen, jeugd en de middelen voor de nieuwe doelgroep Participatiewet genoemd als mogelijke budgetten. De afweging hierover wordt gemaakt bij de keuze voor de clusterindeling.

GB261/AEFP-1155412026-7347

53

5 Takenanalyse

Gemeenten hebben verschillende taken in het sociaal domein. In dit hoofdstuk staat een korte beschrijving van deze taken. Dit hoofdstuk vormt daarmee een belangrijke basis voor het onderzoek. We beschrijven welke taken onderdeel zijn van de geldstromen waar dit onderzoek zich op richt, zodat inzichtelijk is welke kosten van gemeenten meegewogen worden in de analyse. Daarnaast beschrijven we de wettelijke basis en beleidsmatige ontwikkelingen, de samenhang tussen taken, en de mate van beleidsvrijheid. Dit is van belang voor een goede clusterindeling, waar we in het volgende hoofdstuk op ingaan.

5.1 Vooraf: verschillende vormen van samenhang tussen taken Gemeentelijke taken in het sociaal domein staan niet op zichzelf. Taken kunnen zowel inhoudelijk als financieel met elkaar samenhangen. Verschillende mechanismen kunnen samenhang tussen taken veroorzaken. De onderstaande figuur vat dat samen. Daarin zijn de mogelijkheden weergegeven langs twee assen: of voorzieningen gelijktijdig of volgtijdelijk ingezet worden, en af ze beiden ingezet worden of dat slechts één van beide ingezet worden.

Substitutie: instroom van een cliënt in een bepaalde regeling betekent uitstroom of vermindering van een andere.

Integraliteit: integrale werkwijzen verknopen budgetten met elkaar en zorgen zo voor samenloop van taken en financiële stromen.

Preventie: bepaalde voorzieningen voorkomen dat cliënten op termijn gebruik maken van andere, zwaardere, voorzieningen.

Continuïteit: door betere aansluiting van voorzieningen op elkaar, kan escalatie voorkomen worden.

Beide

Eén van beiden

Gelijktijdig

Volgtijdelijk Figuur 12 Mechanismen die samenhang tussen taken veroorzaken

Alle mechanismen spelen in het sociaal domein. Voor het vraagstuk van een goede verdeling zijn vooral communicerende vaten in financiële zin van belang. Voor een goed verdeelmodel moeten gemeenten immers vergelijkbaar gemaakt worden. Dat betekent dat taken die sterke

GB261/AEFP-1155412026-7347

54

onderlinge financiële afhankelijkheden kennen bij voorkeur in hetzelfde cluster gepositioneerd worden (zie hoofdstuk 6). Aangezien de takenanalyse onder andere dient als basis voor de clusterindeling, is het van belang om deze patronen scherp inzichtelijk te hebben. Voorbeeld. In de beleidstheorie van veel van de gemeentelijke taken is een belangrijke gedachte dat de optimale inzet van voorzieningen gericht op preventie de noodzaak van meer geëscaleerde vormen van zorg en ondersteuning kan voorkomen. Er is op meerdere plaatsen sprake van samenhang tussen taken van gemeenten in het sociaal domein. In dit stuk hebben we aandacht voor de volgende drie vormen van samenhang: - Onderlinge samenhang tussen verschillende taken van gemeenten in het sociaal domein - Samenhang tussen taken van gemeenten in het sociaal domein en andere gemeentelijke taken - Samenhang tussen taken van gemeenten in het sociaal domein en andere ‘kaders’, zoals de Wlz en Zvw. De eerste vorm van samenhang beschrijven we in de takenanalyse hieronder. Bij de andere vormen staan we daarna stil. Binnen deze analyse zullen we niet een compleet overzicht geven van alle ontwikkelingen binnen het sociaal domein, maar beschrijven we enkel die elementen waar een significante impact op gemeentelijke financiën verwacht kan worden.

5.2 Gemeentelijke taken in het sociaal domein Binnen het sociaal domein zijn er diverse gemeentelijke taken te onderscheiden. Deze taken kunnen langs verschillende lijnen gecategoriseerd worden: - Domein waarop de taak betrekking heeft (Participatie, Jeugd, Wmo); - De indeling in taakvelden: gestandaardiseerde eenheden op basis waarvan de gemeente de baten en lasten verantwoordt in de Informatie voor Derden (Iv3), die zijn vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV); - Financieringsstroom: clusters in de AU, IU’s, DU’s of SU’s. Niet alle taken en financieringsstromen zijn onderdeel van dit onderzoek. In het overzicht op de volgende bladzijde wordt weergegeven welke van de huidige financieringsstromen onderdeel zijn van dit onderzoek, en hoe die zich verhouden tot taakvelden en domeinen. Bij de interpretatie van deze figuur is het van belang om te benadrukken dat de middelen van het gemeentefonds vrij besteedbaar zijn. Middelen van verdeelmodellen in het gemeentefonds hoeven dus niet aan de bijbehorende taken uitgegeven te worden. Wel zijn de modellen gebaseerd op de kosten voor de genoemde taken. Aangezien deze analyse vooraf ging aan (en inbreng was voor) het vaststellen van de clusterindeling, is in de rest van dit hoofdstuk de indeling van taakvelden gebruikt om de gemeentelijke taken te beschrijven.

Daarbij besteden we aandacht aan de volgende aspecten: - de inhoud van de taak - de wettelijke basis van de taak - de verwachte beleidsmatige ontwikkelingen m.b.t. de taak in de nabije toekomst - de samenhang tussen de taak en andere gemeentelijke taken in het sociaal domein - de financieringsstroom voor de taak - aandachtspunten in de afbakening en definitie van het taakveld, waarbij we ook inzichten uit de uitvraag betrekken.

GB261/AEFP-1155412026-7347

55

Figuur 13 Overzicht financieringsstromen en hun verhouding tot taakvelden en domeinen

Samenkracht en burgerparticipatie Onder het taakveld Samenkracht en burgerparticipatie horen taken van gemeenten die gericht zijn op het bevorderen van sociale samenhang en participatie. Het gaat dan bijvoorbeeld om het ondersteunen van op participatie gerichte burgerinitiatieven, buurthuizen, mantelzorg en sociaal-cultureel werk. Ook collectief aanvullend vervoer (bijvoorbeeld de regiotaxi) valt onder dit taakveld. De wettelijke basis van deze taken is de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). De collectieve activiteiten hebben uiteraard ook betrekking op kinderen en jongeren. Daarnaast vallen onder dit taakveld de gemeentelijke taken voor het toezicht en handhaving op de kinderopvang (op grond van de Wet Kinderopvang) en noodopvang voor vluchtelingen. De taken in dit taakveld zijn al langer bij de gemeente belegd en de middelen die eraan gerelateerd zijn worden via de algemene uitkering onder gemeenten verdeeld. Volgens de beleidstheorie van de Wmo 2015 is sprake van een preventieve relatie tussen deze gemeentelijke taken en andere taken in het sociaal domein. Door te investeren in maatschappelijke samenhang, wordt het sociale netwerk van burgers versterkt. Dat stelt hen in staat om (in elk geval deels) een beroep te doen op hulp en ondersteuning in hun eigen netwerk in plaats van zorg geleverd door beroepskrachten.

Daarnaast bestaat er een substitutie-effect met individueel vervoer, dat onder een ander taakveld hoort. Afhankelijk van de wijze van organiseren kan meer van de ene of juist van de andere vorm gebruik gemaakt worden. In relatie tot dit taakveld is er recent een aantal veranderingen opgetreden in het kinderopvangdomein. De twee belangrijkste zijn: - het wegvallen van het onderscheid tussen kinderopvang en peuterspeelzalen, via de Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzalen. - de invoering van de Wet Innovatie en Kwaliteit Kinderopvang (IKK), waarin nieuwe en aanvullende kwaliteitsnormen voor de kinderopvang in werden geformuleerd, waarop de GGD (in opdracht van de gemeente) moet toezien. De afbakening van dit taakveld bevat twee aandachtspunten: - Op dit moment worden de kosten voor toezicht op de kinderopvang onder dit taakveld geschaard, terwijl kosten die gemeenten maken voor bijvoorbeeld voor- en vroegschoolse educatie (die vaak op kinderopvanglocaties wordt verzorgd) in het taakveld educatie vallen. Enerzijds is het logisch om alle kosten van gemeenten in dit veld onder het taakveld educatie te scharen (waar traditioneel de peuterspeelzaal onder viel). Anderzijds maakt het feit dat de GGD het toezicht op de kinderopvang uitvoert het lastig om die kosten goed te isoleren, waardoor het werkbaarder lijkt om die kosten te relateren aan dit taakveld.

- Wegens de inhoudelijke samenhang tussen collectief aanvullend vervoer (dit taakveld) en individueel vervoer (Wmo-maatwerkdienstverlening), is het onderscheid hiertussen niet altijd goed te maken.

Wijkteams Op basis van de Wmo 2015 en de Jeugdwet hebben gemeenten diverse verantwoordelijkheden op het gebied van preventie, het vroegtijdig signaleren van mogelijke ondersteuningsbehoeften, cliëntondersteuning en organiseren van toegang tot eerste- en tweedelijns voorzieningen. Hoewel er wettelijk niet is vastgelegd in welke vorm gemeenten

GB261/AEFP-1155412026-7347

57

dit moeten inrichten, kiezen gemeenten meestal voor de inrichting van een wijkteam; 37 in 2017 beschikte 83% van de gemeenten over een wijkteam.38 Ook als gemeenten deze taken niet in een wijkteam organiseren, behoren de kosten van deze taken bij dit taakveld. De invoering van wijkteams hangt veelal samen met gedecentraliseerde taken. Tegelijkertijd zijn wijkteams bij uitstek de plaats waar oude en nieuwe taken samenkomen. Een deel van de taken die uitgevoerd worden door wijkteams, waren al langer bij gemeenten belegd. De middelen daarvoor waren dan ook voor 2015 al onderdeel van de algemene uitkering. Daarnaast is bij de decentralisatie budget ten behoeve van wijkteams opgenomen in het verdeelmodel Wmo 201539, en zijn de budgetten die vóór 2015 samenhingen met de toegangstaken van bureau jeugdzorg toegevoegd aan de IUSD Jeugd. Al deze budgetten zijn inmiddels toegevoegd aan de algemene uitkering. Daarmee loopt de bekostiging van dit taakveld inmiddels volledig via de algemene uitkering. Wat betreft samenhang geldt voor dit taakveld de gedachte dat als gemeenten erin slagen de taken van dit taakveld goed vorm te geven, dit ervoor zorgt dat er minder beroep wordt gedaan op meer geëscaleerde vormen van zorg en ondersteuning. Het is nog niet duidelijk of dit verband zich in de praktijk ook voordoet.

Een empirische analyse van het CPB 40 liet zien dat gemeenten met wijkteams, en met name gemeenten waarin professionals vanuit zorgaanbieders deel uitmaken van wijkteams, gemiddeld vaker doorverwijzen naar dure zorgvormen, en daardoor te maken hebben met hogere kosten in het sociaal domein. De afbakening van het taakveld komt niet goed overeen met de gemeentelijke uitvoering. Dat is echter ook beperkt mogelijk. Er bestaan immers grote verschillen in de manier waarop gemeenten hun wijkteams hebben vormgegeven. Zo zijn er gemeenten zonder wijkteam, gemeenten die wijkteams vooral hebben gepositioneerd om de toegang tot hulpverlening te organiseren. In andere gemeenten bieden professionals vanuit het wijkteam zelf hulpverlening. Ook zijn soms taken vanuit participatie bij het wijkteam belegd. Deze taken, evenals de hulp en ondersteuning, vallen in de Iv3 niet onder het taakveld wijkteams, maar onder één van de taakvelden rondom maatwerkvoorzieningen. Voor gemeenten is dit verschil niet altijd duidelijk, waardoor sommige gemeenten deze kosten onterecht op het taakveld Wijkteams boeken. Een andere naam van dit taakveld zou dit wellicht verhelderen.

Inkomensregelingen Tot het taakveld inkomensregelingen horen twee onderdelen; de uitvoering van inkomensvoorzieningen, en gemeentelijk minimabeleid. De eerste component betreft de uitvoering van inkomensvoorzieningen. Het gaat bijvoorbeeld om de algemene bijstand (o.g.v. de Participatiewet), de individuele inkomenstoeslag, de individuele studietoeslag en de loonkostensubsidie. De kosten voor de uitkeringen zelf worden via een specifieke uitkering aan de gemeenten verstrekt. Voor dit onderzoek worden alleen de kosten die gemeenten maken voor het uitvoeren van de

Gemeenten gebruiken hiervoor verschillende termen, zoals sociaal team, lokaal team, kernteam (bij landelijke gemeenten met verschillende kernen). 37

Movisie, sociale wijkteams opnieuw uitgelicht: Derde landelijke peiling onder gemeenten (zomer 2017); https://www.movisie.nl/publicatie/sociale-wijkteams-opnieuw-uitgelicht 38

Kamerbrief Financiële duidelijkheid voor gemeenten op de macrobudgetten van de Jeugdwet en Wmo 2015, Bijlage 1 Technische toelichting budget Wmo 2015. 39

40

Centraal Planbureau, De wijkteambenadering nader bekeken, januari 2019

GB261/AEFP-1155412026-7347

58

regelingen meegenomen, zoals het bemannen van het bijstandsloket en de administratie daarvan. Een aantal wetten ligt ten grondslag aan deze taken van gemeenten. De belangrijkste daarvan is de Participatiewet, maar gemeenten voeren ook taken uit op grond van de IOAW (Wet inkomensvoorzieningen oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers), de IOAZ (Wet inkomensvoorzieningen oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen) en het Bbz (Besluit bijstandsverlening zelfstandigen). De tweede component in dit taakveld zijn taken die onderdeel zijn van het gemeentelijk minimabeleid. Gemeenten zijn, op basis van de Participatiewet (art. 35), verantwoordelijk voor bijzondere bijstand, en bieden bijvoorbeeld stadspassen aan voor lage inkomensgroepen. Uit de bijzondere bijstand worden ook de kosten betaald van bewindvoering voor personen voor wie de gemeente dat noodzakelijk acht. Gemeenten hebben daarnaast de mogelijkheid om gemeentelijke heffingen aan burgers kwijt te schelden. Onder dit taakveld vallen ook de apparaatskosten en gederfde belastinginkomsten door kwijtschelding. De bekostiging van de taken van gemeenten in dit taakveld is als volgt samen te vatten. Tabel 6 Bekostiging van taken van gemeenten in het taakveld inkomensregelingen Algemene Uitkering

Anders

Apparaatslasten verstrekking uitkeringen en behandeling van aanvragen bijstand, IOAZ en IOAW

Uitkeringslasten bijstandsuitkering (gebundelde uitkering)

Bestandsbeheer, handhaving, sociale recherche en debiteurenbeheer

Uitkeringslasten, voor IOAW, IOAZ, Bbz (gebundelde uitkering)

Uitvoeringskosten Bbz 2004 excl. 90% van de onderzoekskosten (deskundigenrapport) voor ondernemers

Loonkostensubsidie (gebundelde uitkering)

Apparaatslasten adresloze bijstandsontvangers via centrumgemeenten

90% van de onderzoekskosten Bbz (declaratie)

Minimabeleid (individuele inkomens- of studietoeslag, bijzondere bijstand, kwijtschelding gemeentelijke heffingen, overig minimabeleid zoals stadspassen)

Diverse decentralisatieuitkeringen, waaronder armoedebeleid

Momenteel wordt er nagedacht over een alternatieve financiering van de loonkostensubsidie. Het ministerie van SZW heeft het CPB onlangs verzocht om een aantal alternatieven hiervoor uit te werken, gericht op het realiseren van optimale prikkels richting gemeenten om zoveel mogelijk mensen richting betaald werk te begeleiden. Een van de alternatieven die wordt overwogen is het financieren o.b.v. realisatiecijfers, i.p.v. de huidige objectieve verdeling in de gebundelde uitkering. Deze eventuele wijziging gaat echter buiten de algemene uitkering om, omdat de loonkostensubsidie via een specifieke uitkering wordt verdeeld. Een laatste relevante trend is de stijging van de gemeentelijke kosten voor bewindvoering. Een steeds groter deel van gemeentelijke middelen wordt besteed aan bewindvoeringskosten. Burgers kunnen alleen onder bewind worden gesteld via een

GB261/AEFP-1155412026-7347

59

rechterlijke uitspraak. Het gaat hier dus om kosten waarop gemeenten slechts zeer beperkt kunnen sturen. De samenhang tussen deze en andere gemeentelijke taken in het sociaal domein is er vooral in gelegen dat als gemeenten er in slagen om via deze activiteiten de maatschappelijke participatie van kwetsbare doelgroepen te bevorderen, dat mogelijk kosten kan voorkomen op andere gemeentelijke taakvelden. Een voorbeeld hiervan is schuldhulpverlening. Schulden kunnen leiden tot gezondheidsproblemen. Het voorkomen en oplossen van schulden kan dus bijdragen aan een lagere vraag naar vormen van zorg. Een taak die nauw met het taakveld inkomensregelingen samenhangt, is schuldhulpverlening. Die taak behoort echter tot een ander taakveld (Maatwerkdienstverlening 18+, zie onder), hoewel hij inhoudelijk beter past onder dit taakveld.

Begeleide participatie Onder begeleide participatie vallen de diverse vormen van maatschappelijke participatie die er niet op gericht zijn om doorstroming naar (meer zelfstandige) arbeid te realiseren. Het gaat dan bijvoorbeeld om beschut werken. Dit wordt op grond van de Participatiewet (art. 10b) mogelijk gemaakt voor mensen die enkel in een beschutte omgeving, onder aangepaste omstandigheden, arbeid kunnen verrichten. Dit budget wordt apart verdeeld en is geen onderdeel van dit onderzoek. De tweede vorm die onderscheiden kan worden is de sociale werkvoorziening. Het gaat hier specifiek om mensen met een bestaande SW-indicatie; er is geen nieuwe instroom. De wettelijke basis hiervoor, de Wet sociale werkvoorziening, blijft bestaan zolang er mensen met een arbeidscontract op basis van deze wet werkzaam zijn. Het budget hiervoor wordt separaat verdeeld en vormt geen onderdeel van dit onderzoek. Een derde vorm van begeleide participatie is dagbesteding. Hierbinnen zijn diverse vormen te onderscheiden. Zo is dagbesteding mogelijk als algemene voorziening of als maatwerkvoorziening op grond van de Wmo. Hiervoor is in 2015 budget overgeheveld naar gemeenten in de IUSD Wmo 2015. Deze is inmiddels toegevoegd aan de algemene uitkering. De doelgroep die gebruikmaakt van de voorzieningen die onder dit taakveld vallen, heeft ook vaak ondersteuning nodig op andere levensterreinen.

Daarom is er regelmatig overlap tussen deze doelgroep en de doelgroep van de Wmo, maar ook de Jeugdwet. Voor WSW en beschut werk moet worden opgemerkt dat de gekozen indeling in het Iv3taakveld begeleide participatie niet de meest logische is. Bij beide vormen is er immers sprake van loonvormende arbeid, waardoor een indeling in het Iv3-taakveld arbeidsparticipatie meer voor de hand ligt. Dagbesteding wordt vooral ingezet voor ouderen, en heeft daarom een logischer relatie met de taken in het taakveld maatwerkdienstverlening 18+. Veel gemeenten boeken de bijbehorende kosten ook op dat taakveld. Het is daarom te overwegen om daarbij aan te sluiten en de definitie van de Iv3 in lijn daarmee aan te passen.

Arbeidsparticipatie Gemeenten zijn verplicht ondersteuning te bieden bij de arbeidsinschakeling van personen zoals genoemd in artikel 7.1.a. van de Participatiewet. Gemeenten bieden hiertoe een voorziening aan wanneer zij dit noodzakelijk achten. Hierbij gaat het om bijvoorbeeld reintegratietrajecten, intensief casemanagement, stimuleringsmaatregelen, voorzieningen

GB261/AEFP-1155412026-7347

60

zoals jobcoaches en werkplekaanpassing, en proefplaatsingen. Ook apparaatskosten van gemeenten en kosten samenhangend met de toelating van burgers tot deze voorzieningen vallen onder dit taakveld. Het merendeel van de taken in dit taakveld wordt bekostigd vanuit de algemene uitkering (voorheen IUSD Participatie). Een uitzondering hierop zijn de kosten voor begeleiding van de nieuwe doelgroepen van de Participatiewet. Die worden voorlopig bekostigd vanuit een integratie-uitkering, maar zullen in beginsel vanaf 2021 onderdeel zijn van de algemene uitkering. Deze nieuwe doelgroep is de groep met arbeidsvermogen die tot 2015 toegang had tot de Wajong of de Wsw. Jongeren die voorheen op deze manier de Wajong of Wsw instroomden, zijn nu aangewezen op ondersteuning vanuit de gemeente, op grond van de Participatiewet. Dat geldt alleen voor nieuwe instroom, wat betekent de doelgroep de komende jaren gestaag zal groeien. Daarvoor worden de komende decennia dan ook jaarlijks middelen toegevoegd aan het gemeentelijke budget. Een relevante beleidsmatige ontwikkeling met betrekking tot dit taakveld is het door de staatssecretaris van SZW aangekondigde ‘breed offensief’ om meer mensen met een arbeidsbeperking aan het werk te krijgen. De implicaties van het offensief voor de middelen in het gemeentefonds zijn op dit moment nog niet duidelijk.

Met betrekking tot de samenhang van dit taakveld met andere onderdelen, is de aanname dat arbeidsparticipatie belangrijk is voor zowel de financiële situatie als de fysieke en mentale gezondheid van burgers. Daarmee is het bevorderen van arbeidsparticipatie dus een instrument om kosten op andere onderdelen van het sociaal domein (schuldhulpverlening, zorg en ondersteuning) te voorkomen. In een aantal gevallen zal het bevorderen van arbeidsparticipatie ook samengaan met hulp of ondersteuning vanuit Jeugdwet of Wmo.

Maatwerkvoorzieningen (Wmo) Binnen de Wmo hebben gemeenten diverse taken rondom het aanbieden van voorzieningen en dienstverlening. Binnen het taakveld “Maatwerkvoorzieningen Wmo” vallen specifiek de materiële voorzieningen aan mensen met een fysieke beperking, die hen in staat stellen om zelfstandig te kunnen functioneren41. Het gaat dan bijvoorbeeld om woningaanpassingen, rolstoelen, scootmobielen, en enkele andere elementen van de voormalige Wet voorzieningen gehandicapten. Gemeenten ontvangen de middelen voor het uitvoeren van deze taken via de algemene uitkering, en voeren deze taak al langer uit. De niet-materiële voorzieningen op grond van de Wmo (bijvoorbeeld huishoudelijke hulp en begeleiding) horen niet bij dit taakveld, maar bij het taakveld Maatwerkdienstverlening 18+.

Maatwerkdienstverlening 18Per 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor alle vormen van jeugdhulp. Dit is vastgelegd in de Jeugdwet. De Jeugdwet is voor jongeren tot 18 jaar, met uitloop tot 23 jaar, en omvat een breed scala aan typen hulp en zorg. Onder Maatwerkdienstverlening 18- gaat het om onder andere jeugd- en opvoedhulp, jeugd-GGZ, jeugdzorg aan verstandelijk beperkten en gesloten jeugdhulp die onder de Jeugdwet valt (inclusief voortgezette jeugdhulp aan de groep 18-23).

https://vraagbaakIv3gemeenten.nl/document, onder 6.6, maatwerkdienstverlening is ondergebracht onder een ander taakveld. 41

GB261/AEFP-1155412026-7347

61

Via het woonplaatsbeginsel wordt vastgesteld welke gemeente verantwoordelijk is voor de jeugdhulp.42 Een relevant aspect van de hierboven beschreven vormen van jeugdhulp is dat de controle over de toegang tot deze vormen van jeugdhulp niet volledig in handen is van gemeenten zelf. Dat maakt het voor hen lastiger om hierop te sturen dan het geval is in veel andere taakvelden in het sociaal domein. Behalve de gemeente zelf zijn ook bijvoorbeeld de huisarts en de gecertificeerde instellingen belangrijke verwijzers voor sommige vormen van jeugdhulp. Daarnaast kunnen rechters jeugdhulp als vonnis opleggen. Voor gesloten jeugdhulp is een rechterlijke machtiging nodig, aangezien dit een vrijheidsbeperking met zich meebrengt. De bekostiging van deze taken is per 2019 grotendeels overgeheveld van de IUSD naar de algemene uitkering. Een belangrijke uitzondering op de bekostiging via de algemene uitkering vormt het budget voor jeugdigen met een voogdijmaatregel en voor jeugdigen van 18 jaar en ouder. Voor deze jongeren is de gemeente waar ze verblijven verantwoordelijk, wat voor gemeenten met veel instellingen tot hoge kosten kan leiden. Gemeenten ontvangen de middelen voor deze taken daarom via een historisch verdeelde integratie-uitkering.

Er is momenteel een wijziging van het woonplaatsbeginsel in voorbereiding, waarmee de woonplaats van jongeren vóór het eerste verblijf leidend wordt in de financiering. Daarmee zou objectief verdelen wel mogelijk moeten worden. Een andere uitzondering op de bekostiging via de algemene uitkering vormt nu nog de DU Jeugd, waarin de middelen voor het lokale preventieve jeugdbeleid zitten. Deze middelen worden meegenomen in de herijking en vanaf 2021 in beginsel opgenomen in de algemene uitkering. Beleidsmatig is er ook op andere terreinen veel beweging rond dit taakveld. Zo heeft de minister van VWS een aantal actieprogramma’s aangekondigd. Een van de doelen van die programma’s is om meer verbinding tot stand te brengen tussen lichtere, meer preventieve, en zwaardere, geëscaleerde vormen van hulp43. Ook zijn er afspraken gemaakt om na de 18e verjaardag pleegzorg44 en de zorg vanuit gezinshuizen45 standaard te verlengen. . Zoals eerder benoemd is er daarnaast veel (politieke) dynamiek rond de omvang van de macrobudgetten voor de Jeugdwet. Deze gemeentelijke taken hangen vooral samen met het taakveld geëscaleerde zorg: de gedachte is dat kosten in dat taakveld voorkomen kunnen worden door een goede inzet op maatwerkdienstverlening jeugd. Daarnaast is het mogelijk dat inzet van jeugdhulp de behoefte aan Wmo op den duur vermindert.

In deze context dient opgemerkt te worden dat de huidige opdeling van taken in de taakvelden maatwerkdienstverlening 18- en geëscaleerde zorg 18- niet altijd voor de hand liggend is. Gesloten jeugdhulp, vaak ook jeugdzorgplus genoemd, houdt in dat kinderen die Zie Factsheet Woonplaatsbeginsel 2016, van de ministeries van VWS, VenJ en de VNG: https://vng.nl/files/vng/201607_factsheet_woonplaatsbeginsel_2016.pdf 42

Zie bijvoorbeeld het gezamenlijke actieplan ‘De best passende zorg voor kwetsbare jongeren’ van instellingen voor gespecialiseerde jeugdzorg, gemeenten en het ministerie van VWS uit maart 2019. 43

Zie de Kamerbrief over het Actieprogramma Zorg voor de Jeugd, d.d. 8 november 2018, https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/kamerstukken/2018/11/0 5/kamerbrief-over-het-actieprogramma-zorg-voor-dejeugd/voortgang+actieprogramma+zorg+voor+de+jeugd.pdf 44

Zie de bestuurlijke afspraak Verruiming leeftijdsgrens in gezinshuizen uit het Bestuurlijk Overleg van 30 januari 2020: https://vng.nl/sites/default/files/2020-01/bestuurlijkeafspraak-gezinshuizen-bo-30-jan.pdf 45

GB261/AEFP-1155412026-7347

62

een risico vormen voor zichzelf en hun omgeving hun vrijheid wordt ontnomen. Dit kan alleen op last van de kinderrechter. Deze vorm van jeugdzorg lijkt dus beter op zijn plaats te zijn onder het taakveld Geëscaleerde zorg 18-. Voor dit onderzoek is de bestaande indeling aangehouden, en valt jeugdzorgplus dus onder Maatwerkdienstverlening 18-.

Maatwerkdienstverlening 18+ Op grond van de Wmo 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor het bieden van zogenaamde ambulante ondersteuning aan cliënten met een beperking (fysiek of mentaal) die zelfstandig wonen. Het gaat dan bijvoorbeeld om individuele begeleiding, individueel vervoer en huishoudelijke hulp. Ook schuldhulpverlening, een verantwoordelijkheid van gemeenten die voortvloeit uit de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, valt onder dit taakveld. De verantwoordelijkheid voor huishoudelijke hulp ligt al sinds 2007 bij gemeenten. Onder huishoudelijke hulp vallen activiteiten zoals opruimen, schoonmaken en ramen zemen. Tot 2017 betaalde de gemeente nog de huishoudelijke hulp voor Wlz-cliënten met een Modulair Pakket Thuis. Sinds 2017 valt de huishoudelijke hulp voor deze cliënten onder de Wlz. De middelen gerelateerd aan deze taken lopen sinds kort via de algemene uitkering. Voor 2019 viel begeleiding nog onder de IUSD Wmo 2015. Ook voor huishoudelijke hulp bestond tot een aparte integratie-uitkering: de IU Wmo. Beide uitkeringen zijn in 2019 opgegaan in de algemene uitkering. Schuldhulpverlening viel al langer onder de algemene uitkering. Sinds 1 juni 2017 is de Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) Reële prijs Wmo van kracht. Hierin is vastgelegd hoe gemeenten een goede prijs-kwaliteitverhouding voor maatwerkdienstverlening in de Wmo moeten waarborgen.

Een andere relevante beleidsmatige ontwikkeling is dat recent (voorgenomen) wijzigingen in de wet aangekondigd zijn, waarmee resultaatfinanciering mogelijk gemaakt wordt. Die wetswijziging volgt op een aantal uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), die oordeelde dat op basis van de huidige wettelijke basis resultaatfinanciering niet mogelijk is. Ook is begin 2019 aangekondigd dat het zogenaamde Wmo-abonnementstarief wordt ingevoerd. Dat betekent dat er een uniform maximumtarief komt van € 17,50 euro per vier weken voor de eigen bijdrage aan Wmo-voorzieningen. Voorheen was de eigen bijdrage nog afhankelijk van de hoeveelheid ondersteuning en het inkomen. Dit is ook relevant voor het taakveld maatwerkvoorzieningen. De verwachting is dat dit macro tot hogere kosten voor dit taakveld zal leiden. Op meerdere manieren is er sprake van samenhang van dit taakveld met andere taakvelden. Zo kan de inzet van ambulante ondersteuning de noodzaak van zwaardere zorgvormen voorkomen, bijvoorbeeld in het taakveld geëscaleerde zorg 18+. Ook ligt er een relatie met jeugdhulp. De ondersteuning van ouders kan zorgen voor de stabiliteit die nodig is in een gezin om zorggebruik van kinderen te voorkomen. Andersom is het, zoals eerder opgemerkt, mogelijk dat inzet van jeugdhulp de behoefte aan Wmo op den duur vermindert.

Wel moet er worden opgemerkt dat er bij dit soort toekomstige kosten altijd sprake is van verhuisbewegingen, die moeilijk te voorspellen zijn. Zo kan de inzet op preventie van de ene gemeente leiden tot een lagere ondersteuningsbehoefte in een andere gemeente. Eerder is al opgemerkt dat de taak Schuldhulpverlening inhoudelijk beter onder het taakveld Inkomensregelingen zou passen. Ook voor gemeenten blijkt de afbakening tussen taakvelden

GB261/AEFP-1155412026-7347

63

op dit punt niet helder: in het onderzoek bleken gemeenten Schuldhulpverlening vaak op andere taakvelden te boeken, zoals Inkomensregelingen of Samenkracht en burgerparticipatie.

Geëscaleerde zorg 18Naast de maatwerkdienstverlening 18- zijn gemeenten sinds 2015 ook verantwoordelijk voor de geëscaleerde zorg 18-. Ook dit is vastgelegd in de Jeugdwet. Het gaat om onderwerpen als jeugdbescherming, jeugdreclassering, beschermd wonen, opvang en opvang bij huiselijk geweld (vaak vrouwenopvang genoemd) voor zover het jeugdigen betreft. De bekostiging loopt grotendeels via de algemene uitkering, met de volgende uitzonderingen; - Jeugdigen met een voogdijmaatregel en van 18 jaar en ouder: via een integratie-uitkering (zie ook “Maatwerkdienstverlening 18-”) - Opvang (maatschappelijke opvang en opvang bij huiselijk geweld / vrouwenopvang): via een decentralisatie-uitkering (zie ook “Geëscaleerde zorg 18+”) De afgelopen tijd is er veel aandacht voor het jeugdhulpgebruik rond vechtscheidingen. Zo is er het actieprogramma ‘Scheiden zonder schade’, dat beoogt om scheidingsvraagstukken vroegtijdiger aan te pakken en daarmee het beroep op jeugdbescherming te verminderen. Over de afbakening van dit taakveld is al een opmerking gemaakt bij maatwerkdienstverlening 18-. Daarnaast is de keuze om beschermd wonen onder geëscaleerde zorg 18- te laten vallen logische in lijn met de indeling bij 18+ (waar beschermd wonen immers ook onder geëscaleerde zorg valt), maar in vergelijking met een aantal andere voorzieningen in de Jeugdwet is het geen zware vorm van jeugdhulp.

Beschermd wonen 18zou in de context van jeugdhulp dus beter passen bij het taakveld Maatwerkdienstverlening 18-.

Geëscaleerde zorg 18+ Op grond van de Wmo hebben gemeenten diverse verantwoordelijkheden op het gebied van geëscaleerde zorg. Een van die verantwoordelijkheden is om voorzieningen voor beschermd wonen aan te bieden. Beschermd wonen wordt in de Wmo gedefinieerd als het wonen onder begeleiding van professionals voor “personen met psychische of psychosociale problemen, die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving”. Het budget voor Beschermd Wonen wordt via een integratie-uitkering verdeeld over 43 centrumgemeenten op basis van een historische verdeling. De commissie Toekomst beschermd wonen, vaak aangeduid als de commissie-Dannenberg, heeft een toekomstvisie ontwikkeld voor deze taak.46 Die visie is gebaseerd op het belang van sociale inclusie en is gericht op een beweging van beschermd wonen naar ‘beschermd thuis’. Recent heeft het Expertiseteam Beschermd Wonen deze richting bevestigd en de uitwerking ervan aangescherpt.47 Hiermee samenhangend is een omslag voorzien van een historisch verdeelmodel naar een objectief verdeelmodel, en doordecentralisering naar alle gemeenten. Daarnaast wordt de Wlz opengesteld voor een deel van de huidige Beschermd Wonenpopulatie. De verwachting is dat ongeveer een derde van de populatie uit zal stromen richting de Wlz. Dit bespreken we in meer detail in hoofdstuk 14.

46

Commissie Dannenberg, Van beschermd wonen naar een beschermd thuis, 2015.

47

Expertiseteam MO-BW-BG, Advies expertiseteam MO-BW-BG, 2019.

GB261/AEFP-1155412026-7347

64

Centrumgemeenten maatschappelijke opvang (MO) hebben verder de verantwoordelijkheid om opvang en begeleiding te organiseren voor mensen die zelf geen onderdak hebben en niet in staat zijn zichzelf te handhaven in de samenleving.48 De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van MO ligt al jaren bij de centrumgemeenten MO, die gelijk zijn aan de centrumgemeenten beschermd wonen. Bekostiging loopt via een decentralisatie-uitkering voor de centrumgemeenten waar in 2015 ook budget voor begeleiding in de MO aan is toegevoegd. Naar aanleiding van de Commissie-Dannenberg was het voornemen om MO door te decentraliseren naar alle gemeenten. Het Expertiseteam Beschermd Wonen heeft gedurende het herijkingsonderzoek geadviseerd deze doordecentralisatie met vier jaar uit te stellen, afhankelijk van een evaluatie. Daarnaast wordt er door verschillende gemeenten gewerkt aan het vernieuwen van de maatschappelijke omvang. Cliënten worden dan niet langer in instellingen opgenomen, maar krijgen direct een woning toegewezen. De financiële impact van deze nieuwe werkwijzen is nog onduidelijk. Op het beleidsmatige vlak speelt in relatie tot MO ten slotte ook het Actieprogramma dak- en thuisloze jongeren. Vrouwenopvang (VO) regelt de opvang van mensen (vooral vrouwen, maar ook mannen) die niet langer meer veilig in hun huis kunnen verblijven.

De opvang kan een noodbed zijn voor hooguit een aantal dagen, crisisopvang om te stabiliseren, of begeleid wonen. De 35 centrumgemeenten van de VO-regio’s zijn rechtstreeks verantwoordelijk voor vrouwenopvang en moeten de regiogemeenten hierover informeren. Zij hebben een regierol en ontvangen hiervoor financiële middelen van het Rijk, via een decentralisatie-uitkering (DU) verdeeld. Aan deze DU zijn in 2015 ook de middelen voor begeleiding in de VO toegevoegd op grond van hun historische gebruik. Enkele gemeenten met landelijke specialistische instellingen VO ontvangen apart middelen om deze landelijke specialismen te borgen. Andere onderwerpen binnen de geëscaleerde zorg 18+ zijn de inloopfunctie GGZ en Veilig Thuis. De bekostiging van de inloopfunctie valt onder de algemene uitkering (voorheen IUSD), en de bekostiging voor Veilig Thuis is onderdeel via de DU VO. Met betrekking tot samenhang is hier relevant dat er door gemeenten, op termijn, wordt ingezet op een transitie van geëscaleerde zorg naar maatwerkvoorzieningen, voor die cliënten voor wie dat mogelijk is.

Volksgezondheid Onder het taakveld volksgezondheid vallen activiteiten van gemeenten die zijn gericht op het beschermen van de gezondheid van de gemeentelijke bevolking als geheel, en die van specifieke bevolkingsgroepen. Een belangrijk deel van deze activiteiten wordt uitgevoerd door instanties als de GGD, Centra voor Jeugd en Gezin en consultatiebureaus. Het gaat dan bijvoorbeeld om preventieprogramma’s, infectieziektenbestrijding, (prenatale) voorlichting over gezondheid en gezond leven, en het uitvoeren van vaccinaties. De belangrijkste wettelijke basis voor deze gemeentelijke taken is de Wet Publieke Gezondheid (WPG). De mate van beleidsvrijheid van gemeenten verschilt voor de taken in dit taakveld. Een aantal taken, zoals bijvoorbeeld taken rond jeugdgezondheidszorg en infectieziektenbestrijding, is nauw omschreven. Voor een aantal andere taken geldt echter dat gemeenten meer beleidsvrijheid hebben, en dus meer ruimte hebben om eigen keuzes te maken in globaal beschreven beleidsdoelen.

48

Wmo 2015, artikel 1.1.1

GB261/AEFP-1155412026-7347

65

De gemeentelijke taken op basis van de WPG zijn bij uitstek gericht op voorlichting en preventie. Goede voorbeelden daarvan zijn de activiteiten in Centra voor Jeugd en Gezin en consultatiebureaus. De samenhang tussen deze set taken met andere gemeentelijke taken is daarmee vooral gerelateerd aan het idee dat inzet van gemeenten op dit terrein kosten in meer geëscaleerde vormen van zorg en ondersteuning kan voorkomen.

5.3 Samenhang gemeentelijke taken sociaal domein en andere gemeentelijk taken Op een aantal manieren speelt samenhang tussen taken in het sociaal domein en overige taken van gemeenten. Het gaat dan om de volgende onderwerpen: - Educatie – sommige gemeenten investeren in onderwijs en kinderdagopvang om jeugdhulp te voorkomen. Ook kunnen er raakvlakken tussen volwassenenonderwijs en re-integratie zijn. Ook is er samenhang tussen de gemeentelijke taken rond toezicht en handhaving op de kinderopvang en de gemeentelijke taken m.b.t. peuterspeelzaalwerk. - Cultuur en ontspanning – een deel van de gemeenten zet culturele activiteiten in om de sociale basis in de gemeente te versterken. Zo zijn er gemeenten die cultuur gebruiken om jongeren met en zonder jeugdhulp met elkaar in contact te brengen. - Infrastructuur en gebiedsontwikkeling is relevant wegens effecten van woningnood op Wmo-voorzieningen. Dit geldt vooral voor beschermd wonen en maatschappelijke opvang, maar mogelijk ook voor de inzet van verlengde jeugdhulp. 49 Gemeenten maken bijvoorbeeld afspraken over het toewijzen van woningen aan kwetsbare doelgroepen. Ook kan het fysieke domein een rol spelen in preventie en toegankelijkheid voor bijvoorbeeld rollators en rolstoelen.

- Openbare orde en veiligheid heeft raakvlakken met het sociaal domein, bijvoorbeeld via veiligheidstafels waar de verschillende partners samen aan tafel zitten, en de aanpak verwarde personen. Dit kan betekenen dat gemeenten, afhankelijk van de beleidskeuzes die ze maken, meer of minder kosten in het sociaal domein maken. De impact hiervan op de verdeling is naar verwachting echter beperkt. Enkel wanneer gemeenten met specifieke kenmerken collectief andere keuzes maken op deze raakvlakken zal dit impact hebben op de verdeling. Daarnaast heeft de genoemde samenhang mogelijk invloed op de omvang van de clusters. Als gemeenten collectief kiezen voor investering in een van bovenstaande domeinen om kosten in het sociaal domein te verminderen of andersom, wordt de clusteromvang aan deze keuzes aangepast.

5.4 Samenhang gemeentelijke taken sociaal domein en overige kaders Naast de hierboven per taakveld omschreven samenhang tussen taken in het sociaal domein, hangen sommige van deze taken ook samen met andere landelijke regelingen. Hieronder gaan we in op diverse landelijke kaders die samenhangen met gemeentelijke taken. - De Zorgverzekeringswet (Zvw). - De scheidslijn tussen het werk dat wijkteams doen (zoals eerder omschreven) en het werk van wijkverpleging, op grond van de Zvw, is vaak dun. Er lijken verschillen te zijn in de afbakening tussen Zvw en gemeentelijk domein tussen regio’s. Zie bijvoorbeeld het rapport En dan ben je volwassen, AEF, 2018, voor knelpunten bij de overgang bij 18 jaar. 49

GB261/AEFP-1155412026-7347

66

- Ggz-zorg op basis van de Zvw heeft een sterke relatie met zorgtaken van gemeenten.

Een illustratie daarvan is de beweging in de ggz richting ambulantisering, waarbij ggzcliënten steeds vaker niet verblijven in een instelling, maar thuis wonen. Zij zijn aangewezen op aanvullende zorg en ondersteuning vanuit de gemeente. De ambulantisering is niet in alle delen van het land even ver. - Het uit het Zvw-domein schrappen van behandelingen kan impact hebben op de taken van gemeenten. Een voorbeeld daarvan is de beslissing om relatietherapie niet langer als een op grond van de Zvw declarabele prestatie op te nemen. Het is denkbaar dat dit leidt tot een hogere vraag naar vormen van jeugdhulp als gevolg van echtscheidingen. - De Wet langdurige zorg (Wlz) staat open voor cliënten die levenslang, levensbreed, 24 uur per dag zorg nodig hebben en aan de juiste grondslag voldoen (op dit moment is psychische problematiek nog geen grondslag; naar verwachting verandert dit in 2021). Als cliënten (nog) geen recht hebben op zorg vanuit de Wlz, is de gemeente verantwoordelijk voor de ondersteuning. Er bestaat daarbij een duidelijke samenhang tussen het aanbod van deze voorzieningen door gemeenten en de instroom van cliënten in de Wlz. Het aanbieden van hulpmiddelen aan mensen met een beperking kan hen in staat stellen langer thuis te blijven wonen, zodat Wlz-gefinancierde intramurale zorg niet nodig is.