11.b Bijlage 1 Onderzoeksverantwoording herijking gemeentefonds sociaal domein

Bij een gebrek aan monitoring bestaat het risico dat verschuivingen te laat opgemerkt worden, waardoor er niet tijdig bijgestuurd kan worden op de kwaliteit van de verdeling.

De gekozen clusterindeling Op basis van alle argumenten heeft de stuurgroep, in lijn met het advies van de begeleidingscommissies, de derde optie gekozen als nieuwe clusterindeling: sociale basisvoorzieningen apart en verder per domein. Dit is een redelijk grofmazige clusterindeling waarbij het kleinste cluster naar verwachting € 3 à 4 mld in omvang is. Tegelijkertijd heeft deze indeling wel voldoende verfijning in zich om de verdeling uit te kunnen leggen en te borgen dat de verdeling ook op lange termijn blijft passen. Deze clusterindeling is op 10 september 2019 vastgesteld door het Bestuurlijk Overleg Financiële verhoudingen. In lijn met de uitkomsten van het bestuurlijk overleg beschermd wonen is daarnaast besloten om budgetten rondom beschermd wonen en maatschappelijke opvang (deels) apart te verdelen. Dat leidt op hoofdlijnen tot de clusterindeling die onderstaand visueel weergegeven is.

Figuur 17 De gekozen clusterindeling

Ten opzichte van de BBV-indeling in taakvelden die hier visueel weergegeven is, zijn schuldhulpverlening en dagbesteding van cluster verplaatst.

GB261/AEFP-1155412026-7347

88

- Dagbesteding is verplaatst naar het cluster individuele voorzieningen Wmo omdat dit

meer aansluit bij de gemeentelijke praktijk. Dat uit zich ook in het feit dat veel gemeenten deze posten boeken op andere taakvelden dan waar zij officieel horen (zie ook paragraaf 8.3). - Voor schuldhulpverlening is de verwachting dat de kosten meer bepaald worden door ‘participatie-achtige’ maatstaven van door ‘Wmo-achtige’ maatstaven. Meer concreet betekent dit de volgende clusterindeling: Tabel 13 De gekozen clusterindeling Sociale basisvoorzieningen

Taakvelden volksgezondheid, wijkteams, samenkracht en burgerparticipatie.

Individuele voorzieningen jeugd

Taakvelden maatwerkdienstverlening 18- en geëscaleerde zorg 18-.

Individuele voorzieningen Wmo

Taakvelden maatwerkvoorzieningen Wmo, maatwerkdienstverlening 18+, geëscaleerde zorg 18+. Daarnaast dagbesteding van het taakveld begeleide participatie.

Participatie

Taakvelden inkomensregelingen, begeleide participatie, arbeidsparticipatie. Daarnaast onderdeel schuldhulpverlening van taakveld maatwerkdienstverlening 18+.

Het betreft uiteraard alleen de onderdelen die meeverdeeld worden in de AU. Het budget voor bestaande cliënten beschermd wonen blijft historisch verdeeld en moet daarom uitgekeerd worden middels een IU of DU. De budgetten voor nieuwe cliënten beschermd wonen worden verdeeld in een aparte analyse (zie hoofdstuk 14). Deze kunnen indien gewenst toegevoegd kunnen worden aan het cluster individuele voorzieningen Wmo. Het ligt echter niet voor de hand om deze middelen toe te voegen aan de AU vóór het ingroeipad beschermd wonen afgelopen is.

GB261/AEFP-1155412026-7347

89

7 Onderzoek naar maatstaven

Het verdeelmodel bestaat uit maatstaven, die met een bepaald gewicht in de verdeling meewegen. Om tot een goed verdeelmodel te komen, is het van belang dat de relevante maatstaven in beeld zijn. Zeker in het sociaal domein hebben gemeenten de afgelopen jaren veel inzichten opgedaan die in een aantal gevallen kunnen leiden tot nieuwe maatstaven. We hebben veel aandacht besteed aan het verzamelen van potentiële maatstaven, zodat alle relevante factoren in beeld waren. De werkwijze en de uitkomsten beschrijven we in dit hoofdstuk. Daarin gaan we in op: - Het afwegingskader dat opgesteld is voor de maatstaven; - De manier waarop we potentiële maatstaven verzameld hebben; - De eerste selectie van maatstaven die daadwerkelijk getoetst moeten worden in het model; - De constructie van nieuwe maatstaven op basis van CBS-microdata. Van de resulterende maatstavenset wordt met een regressieanalyse getoetst of ze de kosten verklaren. In die stap vallen veel maatstaven af. Deze analysestap wordt apart beschreven in hoofdstuk 10.

7.1 Afwegingskader voor maatstaven Het is van belang om alle potentieel relevante factoren in beeld te hebben. Dat betekent echter niet dat deze factoren ook in de modellen opgenomen moeten worden. Er kunnen verschillende redenen zijn dat het niet wenselijk is om een factor op te nemen in het model. Om hier een goed onderbouwde afweging over te maken, hebben we aan het begin van het onderzoek een afwegingskader opgesteld. Het afwegingskader wordt op twee momenten in het onderzoek gebruikt om de maatstaven aan te toetsen: - Een eerste selectie van maatstaven waarin maatstaven uitgesloten worden die op voorhand niet geschikt worden geacht. Deze selectie is in het eerste gedeelte van het onderzoek door de begeleidingscommissies en stuurgroep gedaan. - Een tweede toets waarbij de maatstaven integraal beoordeeld worden, inclusief de werking die zij hebben in het model. Deze toets op individuele maatstaven is input voor de beoordeling van varianten van modellen volgens het beoordelingskader voor de verdeling die wordt beschreven in hoofdstuk 4. Het afwegingskader is opgesteld in afstemming met de stuurgroep en de begeleidingscommissies. Onderstaande tabel toont de criteria die in het afwegingskader zijn meegenomen. Deze criteria worden onder de tabel nader toegelicht. Deze toelichting is integraal onderdeel van het afwegingskader.

GB261/AEFP-1155412026-7347

90

Tabel 14 Samenvatting van criteria in het afwegingskader Onderwerp Mate waarin de maatstaf voldoet aan de Fvw De eisen van de Fvw hebben ook betrekking op individuele maatstaven in de verdeling

Uitlegbaarheid en eenvoud De maatstaf moet uitlegbaar en begrijpelijk zijn, en een niet te klein bedrag verdelen

Technische randvoorwaarden De maatstaven moeten betrouwbaar zijn zonder tot hoge kosten voor onderhoud te leiden

Criteria

- Kostengeoriënteerd: de maatstaf moet bijdragen aan het beschrijven van de noodzakelijke kosten

- Globaal: de maatstaf mag niet te specifiek zijn (voor enkele gemeenten geldig of te zeer herleidbaar naar een specifieke taak) - Objectief: de maatstaf mag niet beïnvloedbaar zijn door gemeenten. Daarnaast mag een maatstaf geen negatieve prikkels veroorzaken - Stabiel: de maatstaf mag van jaar op jaar niet te sterk fluctueren, dit is op dit moment voor een aantal maatstaven een aandachtspunt - Flexibel: de maatstaf heeft de aard van een structuurvariabele, die op lange termijn de beweging van de kosten volgt

- Inhoudelijke uitlegbaarheid van de maatstaf en het gewicht

- Helderheid en inzichtelijkheid van de definitie - Bedrag dat met de maatstaf verdeeld wordt - Beschikbaarheid van gegevens - Bron van de gegevens - Kwaliteit van de gegevens - Kosten en benodigde databewerkingen voor jaarlijks onderhoud van de verdeling

Mate waarin de maatstaf voldoet aan de Fvw

- Kostengeoriënteerd. De verdeling moet de noodzakelijke kosten van gemeenten

reproduceren. Dit criterium is opgenomen om gemeenten in staat te stellen een gelijkwaardig voorzieningenniveau te realiseren tegen gelijke belastingdruk. Dit betekent dat een maatstaf voldoende verband moet houden met de noodzakelijke kosten van gemeenten. - Globaal. de maatstaf mag niet te specifiek zijn, dat wil zeggen: samenhangen met een bepaalde taak. Dit wekt namelijk de suggestie van een bestedingsverplichting. Ook is het niet de bedoeling dat de maatstaf slechts voor één of enkele gemeenten een significant effect heeft, aangezien dit afbreuk doet aan de objectiviteit van de verdeling. - Objectief. de waarde van de maatstaf mag niet beïnvloedbaar zijn door gemeenten. Daarnaast mag de maatstaf geen negatieve prikkels veroorzaken. Dit criterium is opgenomen omdat het onwenselijk is dat gemeenten door het voeren van slecht of duur beleid ‘beloond’ worden door meer middelen uit het gemeentefonds (en andersom uiteraard: gemeenten moeten niet ‘bestraft’ worden voor goed beleid). Als maatstaven opgenomen worden die gemeenten prikkelen tot goed beleid, is dit minder problematisch. Het is echter geen doelstelling van het gemeentefonds om gemeenten te prikkelen. - Stabiel. De maatstaf mag geen grote jaarlijkse fluctuaties kennen. De reden hiervoor is dat gemeenten voor goed beleid betrouwbare meerjarenbegrotingen moeten kunnen maken.

Te sterk fluctuerende budgetten staan dit in de weg.

GB261/AEFP-1155412026-7347

91

- Flexibel. De maatstaf moet op lange termijn echter wel de dynamiek van de kosten

volgen. Als een gemeente in de loop van een aantal jaren bijvoorbeeld in inwoneraantal verdubbelt, zal het budget mee moeten bewegen. De flexibiliteit beperkt zich echter tot zogenaamde structuurvariabelen, die wel reageren op grote bewegingen op lange tijdschalen, maar niet te veel fluctueren van jaar op jaar (in het kader van het criterium van stabiliteit).

Uitlegbaarheid en eenvoud

- Inhoudelijke uitlegbaarheid. De maatstaf en het gewicht waarmee hij in de verdeling is

opgenomen moet een voldoende plausibel verband houden met kosten die gemeenten maken. Maatstaven die de kosten goed verklaren, maar inhoudelijk geen verband houden met de aard van de kosten die zij verdelen, moeten dus voorkomen worden. Ook moeten maatstaven niet met een negatief gewicht opgenomen zijn waar op grond van de inhoud een positief gewicht verwacht zou worden. - Helderheid en inzichtelijkheid van de definitie. De definitie en opbouw van de maatstaf is bij voorkeur niet te complex, zodat deze ook intuïtief te begrijpen is. Dit pleit bijvoorbeeld tegen maatstaven waar veel bewerkingen plaats moeten vinden op de basisgegevens om ze bruikbaar te maken. - Bedrag dat met de maatstaf verdeeld wordt. Maatstaven die een (erg) klein gewicht hebben ten opzichte van anderen in de verdeling, maken de verdeling complexer, terwijl ze weinig effect hebben op de gehele verdeling. Van dergelijke maatstaven ligt het voor de hand om kritisch naar de meerwaarde in de verdeling te kijken.

Technische randvoorwaarden

- Beschikbaarheid van gegevens. De gegevens moeten met enige regelmaat op

gemeenteniveau beschikbaar zijn of gemaakt kunnen worden. Daarbij moeten de gegevens naar verwachting voor langere tijd jaarlijks beschikbaar zijn, zonder substantiële wijzigingen in definitie. Dit laatste kan immers grote schommelingen in de verdeling geven. - Bron van de gegevens. De betrouwbaarheid van de gegevens en de bron ervan moet boven iedere twijfel verheven zijn. Dit pleit voor gegevens vanuit onafhankelijke/publieke partijen met een goede reputatie. - Kwaliteit van de gegevens. De gegevens voor de maatstaf moeten eenduidig kwantitatief en objectief vast te stellen zijn. De waarde per gemeente moet bovendien nauw samenhangen met de werkelijke situatie en voldoende actueel zijn. - Kosten en benodigde databewerkingen voor jaarlijks onderhoud van de verdeling. Bij hoge kosten voor gegevens of bewerkingen daarop moet een afweging gemaakt worden tussen die kosten en de verbetering in kwaliteit van de verdeling die hiermee gerealiseerd wordt.

Toepassing van het afwegingskader Het afwegingskader is gebruikt om in samenspraak met de begeleidingscommissies en de stuurgroep te wegen welke maatstaven geschikt zijn voor het verdeelmodel en welke niet opgenomen zouden moeten worden. Dit is gedaan op twee punten - In een eerste stap zijn maatstaven afgevallen waarvoor het om inhoudelijke redenen niet wenselijk of haalbaar was om ze in het verdeelmodel op te nemen. Bijvoorbeeld omdat er geen gegevens over beschikbaar zijn, ze sterk fluctueren of beïnvloedbaar zijn door gemeenten.

GB261/AEFP-1155412026-7347

92

- De maatstaven die overbleven, zijn onderzocht voor het verdeelmodel. Afhankelijk van de

mate waarin ze de kosten bleken te verklaren op basis van de regressieanalyse, zijn ze wel of niet opgenomen. Vervolgens kunnen de maatstaven integraal gewogen worden. Daarbij zijn niet alleen de eigenschappen van de maatstaf zelf van belang, maar ook het gedrag in het verdeelmodel. Als het gewicht van een maatstaf bijvoorbeeld sterk afwijkt van de verwachting (of zelfs negatief is waar een positief teken verwacht zou worden) roept dit vragen op over de plausibiliteit. Ook kan voor sommige maatstaven een negatieve prikkel spelen als het gewicht te hoog wordt.

Bij het bepalen of een maatstaf wordt opgenomen wordt een afweging gemaakt op basis van de verschillende criteria. Een maatstaf die slecht scoort op één criterium maar goed op alle andere kan nog steeds opgenomen worden. In dit hoofdstuk zijn verschillende voorbeelden opgenomen van dergelijke afwegingen.

7.2 Verzamelen van potentiële maatstaven In het onderzoek naar maatstaven hebben we eerst gedivergeerd, om pas in de stap erna te convergeren naar een heldere maatstavenset. Voor het verzamelen van potentiële maatstaven hebben we dus zo breed mogelijk gekeken. Onderstaand beschrijven we kort hoe we tot de eerste groslijst van maatstaven gekomen zijn.

Literatuurstudie We hebben bij het opstellen van de groslijst gebruikt gemaakt van bestaand onderzoek naar maatstaven en factoren die het gebruik voorzieningen in het sociaal domein beïnvloeden: - de maatstaven in de huidige verdeelmodellen en de oorspronkelijke onderzoeken naar deze verdeelmodellen; - het AEF-rapport Zoeken naar Balans, kwalitatief onderzoek verdeelmodellen sociaal domein; - onderzoeken naar de effecten van specifieke factoren op zorggebruik, zoals het onderzoek naar de effecten van grootstedelijkheid op beschermd wonen en de externe inen uitstroom van APE/Significant, de recente onderzoeken naar de gemeentelijke uitgaven voor Jeugd, uitgevoerd in opdracht van het ministerie van VWS56 en diverse SCPonderzoeken;57 - onderzoeken naar gebruik van aanpalende zorg waarbij mogelijk een vergelijkbare dynamiek speelt, zoals onderzoeken van het Trimbos-instituut, het vereveningsmodel in de Zorgverzekeringswet (Zvw) en het verdeelmodel voor de gebundelde uitkering bijstandslasten; - Diverse lokale onderzoeken die gemeenten ons toestuurden, of die gedurende het proces belicht werden in de media. We hebben deze onderzoeken geanalyseerd op verklarende factoren en verbanden die relevant kunnen zijn voor de uitgavenpatronen in het sociaal domein en daar potentiële maatstaven uit gedestilleerd.

Benchmarkanalyse uitgaven jeugdhulp in 26 gemeenten, April 2019, Significant; Analyse volume jeugdhulp, April 2019, Significant en ministerie van VWS; Analyse Fonds tekortgemeenten, April 2019, AEF. 56

57

Waaronder: Overall rapportage sociaal domein 2017, december 2018, SCP.

GB261/AEFP-1155412026-7347

93

Ophalen bij experts In aanvulling op de literatuurstudie hebben we gebruik gemaakt van de aanwezige kennis bij gemeenten en andere experts: - We hebben gemeenten op verschillende manieren bevraagd: - In diverse gremia, opgenomen in Bijlage B; - Via oproepen in de nieuwsbrief en het plan van aanpak dat breed verspreid is onder gemeenten via de VNG en het ministerie van BZK; - In een aantal werksessies, waarvan de deelnemende gemeenten te vinden zijn in Bijlage E, was er ook mogelijkheid om kostendrijvers te benoemen; - In een aantal gesprekken met gemeenten in de steekproef zijn ook mogelijke kostendrijvers aan de orde gekomen, die toegevoegd zijn aan de lijst; - Daarnaast hebben we een interviewronde gedaan bij relevante branchepartijen, zowel in het gemeentelijk domein en het zorgdomein, als bij cliëntenorganisaties (zie Bijlage B voor gesprekspartners); - Tot slot hebben we een interviewronde gedaan bij wetenschappers en kennisinstituten (ook opgenomen in Bijlage B). Tussentijds hebben we de lijst met potentiële maatstaven verspreid via de nieuwsbrief, zodat het mogelijk was hierop te reageren en aanvullende suggesties te doen. In totaal zijn meer dan honderd mensen in gesprekken en bijeenkomsten betrokken bij de zoektocht naar geschikte maatstaven, en heeft een nog breder publiek de mogelijkheid gehad om te reageren via de nieuwsbrief.

Verwerken van de suggesties We hebben de suggesties verwerkt tot een lijst met potentiële maatstaven (opgenomen in Bijlage F). Het betrof een groot aantal maatstaven: in totaal 193. Voor de leesbaarheid zijn enkele suggesties samengenomen. Niet alle suggesties zijn daarom als aparte suggestie opgenomen in de lijst. Voorbeeld Het aantal ZZP’ers is opgenomen als potentiële maatstaf. Daarbij zijn aandachtspunten benoemd over de veranderende regelgeving, die de inkomensonzekerheid en het beroep op bijstand zou moeten verminderen. Deze ontwikkelingen kunnen het kostenpatroon in de toekomst sterk beïnvloeden, waarmee deze maatstaf naar verwachting niet stabiel zal zijn. Naast deze maatstaf was ook het aantal ZZP’ers met een laag inkomen gesuggereerd. Voor deze potentiële maatstaf geldt dezelfde afweging als voor het totale aantal ZZP’ers, dus deze is niet apart zichtbaar gemaakt. De samengevoegde maatstaven betroffen verfijningen op maatstaven die al opgenomen waren, zoals opdelingen in leeftijdscategorieën, of maatstaven die erg op elkaar leken. Er zijn alleen suggesties samengevoegd als de beoordeling en achterliggende redenering van beide maatstaven hetzelfde was.

7.3 Eerste selectie van maatstaven Potentiële maatstaven zijn op twee momenten aan het afwegingskader getoetst. De eerste toets was de tussentijdse toets, op grond van inhoud. Nog niet alle criteria konden in de tussentijdse toets gewogen worden, aangezien sommige criteria betrekking hebben op de

GB261/AEFP-1155412026-7347

94

werking in het model. Daardoor bevatte de maatstavenset na deze toets nog relatief veel maatstaven. De volgende criteria zijn in de tussentijdse toets niet meegenomen: - Kostenoriëntatie: op het moment van de eerste toets was nog niet bekend in welke mate een maatstaf kwantitatief de kosten verklaart. Wel is hier aan de hand van de literatuur zo goed mogelijk een inschatting van gemaakt. Deze inschatting is opgenomen onder de uitlegbaarheid van de maatstaf. - De uitlegbaarheid van het gewicht van de maatstaf: op het moment van de eerste toets was nog niet bekend met welk gewicht een maatstaf in het model kwam. Wel is het teken beschreven waarmee de maatstaf in het model zou moeten komen. Als dit niet eenduidig was, scoorde de maatstaf negatiever op het criterium van uitlegbaarheid. - Het bedrag dat met de maatstaf verdeeld wordt: op het moment van de eerste toets was het bedrag dat met de maatstaf verdeeld werd nog niet bekend. Wel scoorde de maatstaf negatiever op uitlegbaarheid als de verwachting was dat hij slechts een zeer klein effect had. Voor de overige criteria is inzichtelijk gemaakt hoe maatstaven erop scoorden met behulp van een stoplichtmodel. De resultaten zijn opgenomen in Bijlage F. Op basis van scores heeft de stuurgroep na advies van de begeleidingscommissies bepaald of de maatstaf meegenomen moest worden in de statistische analyse.

Uiteindelijk zijn er van de 193 voorgestelde maatstaven 89 maatstaven getoetst in de statistische analyse.58 Onderstaand lichten we kort de belangrijkste redenen toe om maatstaven te laten vervallen.

Beschikbaarheid van gegevens Van een aantal maatstaven zijn geen (betrouwbare) gegevens beschikbaar voor alle gemeenten. In dat geval is wel geprobeerd om alternatieve maatstaven te vinden, die samenhangen met de gewenste maatstaf, of er een proxy voor zijn. Dit bleek echter niet altijd mogelijk. Zo zijn er op dit moment geen gegevens beschikbaar over schulden die voldoende betrouwbaar zijn, het vraagstuk goed beschrijven en voldoende onafhankelijk zijn van gemeentelijk beleid. Mogelijk verandert dit in de toekomst als er betere registraties komen. Voorbeeld: schulden Schulden werden veel genoemd als verklarende factor. Er is echter geen betrouwbaar overzicht van het aantal mensen met (problematische) schulden per gemeente. Daarom is dit niet als maatstaf opgenomen. Wel is onderzocht of wanbetalers ziektekostenverzekering of het aantal mensen in de schuldsanering opgenomen kan worden. Deze zijn echter afgevallen als maatstaf omdat dit mede afhankelijk is van het beleid van gemeenten. Gemeenten die hier goed beleid op voeren, zouden door een dergelijke maatstaf bestraft worden (zie ook het punt negatieve prikkels). Een andere maatstaf waarvan de wens bestond om hem op te nemen, is het aantal mensen of jongeren met een (licht) verstandelijke beperking. Als onderzoekers hebben we geprobeerd om afgeleide maatstaven te vinden die dit konden beschrijven, maar dit bleek niet mogelijk.

58

Zoals toegelicht in hoofdstuk 12 zijn er daarvan 19 in de modellen gekomen.

GB261/AEFP-1155412026-7347

95

Voorbeeld: (licht) verstandelijke beperking In het kwalitatieve onderzoek verdeelmodellen sociaal domein, en ook in de suggesties die tijdens dit onderzoek gedaan werken, kwam regelmatig de wens terug om gegevens over het aantal mensen met een licht verstandelijke beperking op te nemen. Deze gegevens zijn echter niet beschikbaar, aangezien IQ niet standaard gemeten wordt en voor zover dat wel gebeurt niet centraal geregistreerd wordt. We hebben geprobeerd om alternatieven voor deze maatstaf te formuleren, zoals het aantal leerlingen in vormen van speciaal onderwijs, en het aantal leerlingen met een lage score op een eindtoets in het primair onderwijs . Deze opties hebben echter belangrijke nadelen. Zo hebben naast IQ ook factoren als sociaaleconomische positie van de ouders en kwaliteit van de school invloed op de score op een eindtoets, en zijn de eindtoetsen van verschillende aanbieders nog niet goed onderling vergelijkbaar. Vanwege de onzekerheden rondom de validiteit is besloten deze proxies niet mee te nemen in het vervolg van het onderzoek. In sommige gevallen zijn gegevens niet gebaseerd op integrale data, of zijn ze niet jaarlijks beschikbaar. In de meeste gevallen is in dat geval besloten om de maatstaf niet op te nemen. Er zijn echter uitzonderingen, zoals de maatstaf ervaren gezondheid.

Voorbeeld: ervaren gezondheid Gegevens uit de GGD-monitor hebben als nadeel dat zij gebaseerd zijn op enquêtegegevens en slechts eens in de vier jaar beschikbaar zijn. Desondanks is ‘ervaren gezondheid’ wel als potentiële maatstaf opgenomen, ook om te onderzoeken of hij een rol zou kunnen spelen in het vervangen van de maatstaf medicijngebruik (zie later).

Uitlegbaarheid Van een aantal van de gesuggereerde maatstaven was het verband met de kosten niet duidelijk, of niet eenduidig. Als het verband niet duidelijk is, heeft dit een negatieve score op uitlegbaarheid tot gevolg. Dit leidde vaak tot het niet opnemen van de maatstaf in de regressieanalyse. Er zijn verschillende voorbeelden van maatstaven waarvan besloten is dat zij onvoldoende uitlegbaar waren. Voorbeeld: ziekteverzuim door burn-outklachten Als mogelijke maatstaf is het ziekteverzuim door burn-outklachten gesuggereerd. Een burnout veroorzaakt over het algemeen echter vooral kosten voor de werkgever en eventueel (als GGZ ingeschakeld wordt) in de Zvw. Als verklaring voor kosten in het sociaal domein is deze maatstaf onvoldoende uitlegbaar. Er zijn ook voorbeelden van maatstaven waarvan de uitlegbaarheid op het eerste gezicht logisch lijkt, maar die bij nadere beschouwing toch niet het gewenste effect hebben. Zo is gesuggereerd om in het cluster individuele voorzieningen jeugd uit te gaan van de leeftijdsgroep 0 tot 23, aangezien verlengde jeugdhulp tot deze leeftijd loopt. Hiervoor is niet gekozen, aangezien dit de verdeling zou vertekenen.

GB261/AEFP-1155412026-7347

96

Voorbeeld: leeftijdsgroep 0-23 Voor het cluster individuele voorzieningen jeugd wordt uitgegaan van het aantal jongeren van 0 tot 18 jaar. De Jeugdwet heeft echter de mogelijkheid van verlengde jeugdhulp tot 23 jaar. Daarom is besproken of het niet wenselijker zou zijn om de leeftijdsgroep 0-23 te hanteren. Het probleem hiervan is dat mensen in deze leeftijdscategorie relatief vaak op zichzelf gaan wonen en verhuizen naar een andere gemeente, bijvoorbeeld omdat ze gaan studeren.59 Dit is typisch niet de groep die gebruik maakt van verlengde jeugdhulp, maar de aantallen in specifieke gemeenten worden wel sterk vertekend door die groep. Op inhoudelijke gronden is de verwachting dat de leeftijdsgroep 0-18 een betere weergave is van de behoefte aan jeugdhulp in een gemeente. Een gebrek aan eenduidigheid speelde als aan de maatstaf verschillende mechanismen ten grondslag lagen, waarvan de ene kostenverhogend en de andere kostenverlagend werkte. Een voorbeeld hiervan is het aantal studenten. Voorbeeld: studenten Studenten zijn over het algemeen een relatief zelfredzame groep, die betrekkelijk weinig ondersteuning nodig heeft vanuit het sociale domein. Daarmee zouden studenten een verlagend effect op de kosten hebben.

Er zijn echter uitzonderingen: zo geven verschillende universiteitssteden aan dat er aanbieders zijn die beschermd wonen aanbieden voor bijvoorbeeld autistische studenten, en dat studenten zorgen voor verdringing op de arbeidsmarkt, waardoor er effectief minder banen bereikbaar zijn voor mensen die laaggeschoold zijn. Het mechanisme is dus niet eenduidig. Daarom is de maatstaf niet opgenomen. Bij een niet-eenduidig verband is het risico groter dat een maatstaf in het uiteindelijke model opgenomen wordt door een toevalligheid. Daarnaast zal een maatstaf die meerdere werkingen kan hebben altijd tot discussie leiden. Gemeenten waarop opname van de maatstaf met een bepaald teken een negatief effect heeft, grijpen een dergelijke maatstaf vaak aan om het model ter discussie te stellen. Over het algemeen zijn maatstaven waarbij het effect niet eenduidig is daarom niet opgenomen in de analyse. In één geval waren er twee mogelijk mechanismen, maar is er maar één als mogelijkheid opgenomen. De maatstaf niet-westerse migratieachtergrond is alleen met een positief teken toegestaan, terwijl op grond van eerder onderzoek ook een negatief teken verklaarbaar was.

De patronen in deze verhuisbewegingen kunnen veranderen naar aanleiding van de veranderingen in de studiefinanciering waardoor meer studenten thuis blijven wonen. 59

GB261/AEFP-1155412026-7347

97

Voorbeeld: niet-westerse migratieachtergrond Het aantal mensen met een niet-westerse migratieachtergrond is gesuggereerd als factor die tot hogere kosten leidt, op alle onderdelen van het sociaal domein. Uit eerder onderzoek blijkt echter dat er in de jeugdhulp een ondervertegenwoordiging van deze groep is na correctie voor andere factoren.60 Een kostenverlagend effect van het aantal mensen met een niet-westerse migratieachtergrond werd echter niet uitlegbaar geacht. Deze factor is daarom alleen als kostenverhogende factor toegestaan. Bij het maken van de modellen (beschreven in hoofdstuk 12) bleek dat het aantal mensen met een niet-westerse migratieachtergrond in verschillende modellen met een negatief teken uit de regressieanalyse kwam, dus als kostenverlagend effect. Dit is expliciet teruggelegd bij de stuurgroep, waar toen bevestigd is dat deze maatstaf alleen met een positief teken (kostenverhogend effect) toegestaan moest worden in de modellen en anders niet meegenomen moest worden. Er is één uitzondering, waarbij van een maatstaf zonder eenduidig verband met de kosten wel is besloten hem op te nemen in de regressieanalyse, namelijk de maatstaf omgevingsadressendichtheid, die als maat voor stedelijkheid wordt gezien.

Voorbeeld: omgevingsadressendichtheid De omgevingsadressendichtheid, die gezien kan worden als een maat voor stedelijkheid, is op dit moment opgenomen in verschillende verdeelmodellen. Soms is dit met een positief teken, soms met een negatief teken. Het blijkt dat vooral een negatief teken tot veel discussie leidt vanuit grote steden, die aangeven te maken te hebben met grootstedelijke problematiek. Tegelijkertijd geven landelijke gemeenten aan te maken te hebben met schaalnadelen, die gecompenseerd kunnen worden door de maatstaf negatief op te nemen. Omdat de maatstaf omgevingsadressendichtheid zowel positief als negatief in de modellen kon komen, is tijdens het maken van de modellen (beschreven in hoofdstuk 12) steeds expliciet stilgestaan bij de wenselijkheid van de maatstaf in het voorliggende model.

Negatieve prikkels Een aantal van de gesuggereerde maatstaven bevat negatieve prikkels voor gemeenten. In een aantal gevallen was dit aanleiding om de betreffende maatstaf niet mee te nemen in de regressieanalyse. Dit geldt zeker als er voor specifieke groepen een negatieve prikkel zou ontstaan. Voorbeeld: bijstandsontvangers met psychisch medicijngebruik Een van de maatstaven die gesuggereerd is, is het aantal bijstandsontvangers met psychisch medicijngebruik. De reden hiervoor is dat het meer moeite kost om deze groep naar werk te begeleiden. Het opnemen van de maatstaf zou echter betekenen dat gemeenten die succesvol inzetten op deze groep hiervoor ‘bestraft’ zouden worden ten opzichte van gemeenten die ervoor kiezen om hun middelen in te zetten op andere groepen. In de discussie over maatstaven zijn ook fundamentele keuzes gemaakt. Zo is een van de bestuurlijke keuzes besproken die eerder door de ROB geagendeerd is naar aanleiding van de vraag in hoeverre afhankelijkheid van ketenpartners maakt dat er sprake is van een exogene 60

SCP, Kostenverschillen in de jeugdhulp, 2014.

GB261/AEFP-1155412026-7347

98

factor.61 Op grond van het afwegingskader is besloten om binnen het model geen rekening te houden met eventuele kosten naar aanleiding van de huisartsenroute. Voorbeeld: huisartsenroute De verwijzingen door wettelijke verwijzers van buiten het gemeentelijke domein (meestal kort samengevat als de ‘huisartsenroute’) beperken de mate van sturing die gemeenten hebben op jeugdhulp. De ROB heeft daarom aangegeven dat het van belang is om expliciet te bespreken of hier rekening mee gehouden moet worden in de verdeelmodellen. De enige manier om binnen de verdeling rekening te houden met het effect van huisartsenverwijzingen is door een maatstaf op te nemen voor het aantal doorverwijzingen door huisartsen. Deze is als maatstaf vervallen omdat gemeenten die succesvol inzetten op praktijkondersteuners huisarts (POH)’s en een goed wijkteam hiervoor bestraft zouden worden. Daarmee is de maatstaf niet objectief. Bij sommige maatstaven speelde in potentie een negatieve prikkel, maar is toch besloten om ze mee te nemen in de verdeling. Dit geldt bijvoorbeeld voor de maatstaf bijstandsontvangers. Voorbeeld: maatstaf bijstandsontvangers De ervaring van eerdere verdeelmodellen leert dat de maatstaf bijstandsontvangers nodig is om de verdeling voor participatie goed te beschrijven.

62 Deze maatstaf heeft echter nadelen: gemeenten zijn immers verantwoordelijk voor bijstandsuitstroom, en het is niet de bedoeling dat gemeenten die hier succesvol beleid op voeren hiervoor bestraft worden. De maatstaf is dan ook opgenomen in de analyse, maar wel met als aandachtspunt dat het gewicht van deze maatstaf groter mag worden dan de kosten die gemeenten daadwerkelijk maken.

Globaliteit Een aantal maatstaven werd te specifiek bevonden voor het gemeentefonds. Deze maatstaven hebben vaak ook problemen met stabiliteit, omdat het lage aantallen betreft. Zo is geen uitsplitsing van migratieachtergrond naar nationaliteit opgenomen, omdat dat te specifiek gevonden werd voor het gemeentefonds. Voorbeeld: uitsplitsing van mensen met een migratieachtergrond naar nationaliteit In de maatstavenset is de maatstaf mensen met een niet-westerse migratieachtergrond opgenomen. In het verdeelmodel voor de gebundelde uitkering bijstand wordt een verfijning hierop gehanteerd, namelijk een uitsplitsing naar nationaliteiten. Daarom is besproken of dat in de context van het gemeentefonds ook wenselijk zou zijn. De conclusie van dit gesprek was dat maatstaven die zo specifiek zijn wél passend zijn in de context van een specifieke uitkering (SU), maar niet in de algemene uitkering (AU). Daarom zijn geen nadere uitsplitsingen meegenomen in de analyse. Maatstaven zijn ook afgevallen wegens gebrek aan globaliteit als ze een bestedingsverplichting suggereerden. Het is niet de bedoeling dat gemeenten budgetten toedelen aan de hand van maatstaven, dus maatstaven dienen voldoende globaal te zijn om Briefadvies Onderzoeksmethode verdeelmodellen sociaal domein in het gemeentefonds, ROB, 2019. 61

62

Verdeling gemeentefonds cluster werk en inkomen, AEF, 2015.

GB261/AEFP-1155412026-7347

99

dat te voorkomen. Om die reden zijn bijvoorbeeld leerlingen uit het praktijkonderwijs afgevallen als maatstaf. Voorbeeld: leerlingen praktijkonderwijs Leerlingen in het praktijkonderwijs zijn genoemd als groep die vaak meer ondersteuning nodig heeft. Tegelijkertijd betreft het een relatief kleine groep (nog geen 30.000 leerlingen), die meestal ook in andere maatstaven terugkomt. Omdat de groep zo specifiek is, werd het risico op een suggestie van een bestedingsverplichting te hoog ingeschat. Tot slot zijn er maatstaven gesuggereerd die samenhangen met de aanwezigheid van zorginstellingen. Dit zijn ingewikkelde maatstaven wegens keuzes in de afbakening van de betreffende maatstaf. Dit vraagstuk speelt zowel inhoudelijk als geografisch. Bij een strikte afbakening worden enkele gemeenten gecompenseerd die aangeven met hogere kosten geconfronteerd te worden, maar is de maatstaf weinig globaal en speelt er een zekere mate van willekeur. Bij een minder strikte afbakening is de maatstaf juist weer te algemeen om het vraagstuk goed te beschrijven. Daarnaast leidt de aanwezigheid van een zorginstelling niet altijd tot eenzelfde verhoging van de kosten. Daarom is besloten de aanwezigheid van zorginstellingen niet mee te nemen.

Voorbeeld: aanwezigheid van zorginstellingen Aanwezigheid van zorginstellingen zijn zowel in het kwalitatieve onderzoek verdeelmodellen sociaal domein genoemd als in dit onderzoek. Gezien de aard van de kosten van het sociale domein – die alleen voor de eigen inwoners gemaakt worden – en het feit dat voor verblijfszorg in het sociale domein een woonplaatsbeginsel of kostenregeling geldt, zou het alleen om zorginstellingen moeten gaan die ambulante hulp verlenen aan mensen die daarvoor naar de instelling toe verhuizen. Dit kan om specifieke scholen voor speciaal onderwijs gaan (bijvoorbeeld voor blinden), of om zorginstellingen met specifiek aanbod. De afbakening van wat specifiek genoeg is, kent echter een zekere mate van subjectiviteit. Zo zijn er veel locaties waar blinden ondersteund kunnen worden, en ligt het niet voor de hand deze allemaal op te nemen. Het is echter niet duidelijk welke schaal of specialisatie mee zou moeten tellen. Daarnaast verhuizen mensen niet alleen naar de gemeente zelf, maar ook naar naburige gemeenten. Daardoor is niet duidelijk voor welke gemeente de kostenverhogende factor in de praktijk geldt. Dit hangt af van een complex samenspel van factoren, waaronder de reistijd tot de instelling, beschikbaarheid van betaalbare huizen, aantrekkelijkheid van de woonomgeving en persoonlijke voorkeuren.

Dit zou dus per instelling tot een aparte operationalisering leiden, wat te specifiek is voor het gemeentefonds.

Resultaat van de selectie Bij de bespreking in de stuurgroep was van sommige maatstaven snel duidelijk dat zij opgenomen moesten worden in de analyse. Vooral demografische maatstaven riepen weinig vragen op. Bij een aantal andere maatstaven is langer stilgestaan. De maatstaven zijn integraal beoordeeld, niet alleen op basis van hoe de maatstaf op zichzelf scoorde, maar ook naar aanleiding van de manier waarop hij zich verhield tot andere maatstaven in het model. Als er bijvoorbeeld alternatieven waren die minder nadelen hadden dan een bepaalde maatstaf, verviel de betreffende maatstaf sneller dan als dat niet het geval was, of als het niet zeker was. Dit was een belangrijke afweging bij de maatstaf

GB261/AEFP-1155412026-7347

100