11.b Bijlage 1 Onderzoeksverantwoording herijking gemeentefonds sociaal domein

GB261/AEFP-1155412026-7347

23

Inhoud Managementsamenvatting

3

1

31

Achtergrond en vraagstelling 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

2

Wettelijk kader: de Financiële verhoudingswet 2.1 2.2 2.3

3

5

49

Proces opstellen beoordelingskader en weging .............................................................. 49 Beoordelingskader ............................................................................................................ 49

Takenanalyse 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

43

Beoordelingskader ............................................................................................................ 43 Stap 1. Onderzoek naar taakvelden.................................................................................. 44 Stap 2. Set van potentiële maatstaven samenstellen ..................................................... 45 Stap 3. Verzamelen en opschonen data ........................................................................... 45 Stap 4. Verdeelmodel opstellen ....................................................................................... 47 Stap 5. Modelvalidatie ...................................................................................................... 47 Stap 6. Opstellen verdeelformules ................................................................................... 47 Advies over het ingroeipad ............................................................................................... 48 Samenwerking met het onderzoek naar de rest van de algemene uitkering ................. 48

Beoordelingskader voor de verdeling 4.1 4.2

38

De positie van gemeenten in ons democratische stelsel ................................................ 38 Vertaling naar financiële verhoudingen ........................................................................... 39 De Financiële verhoudingswet ......................................................................................... 40

Onderzoeksmethode 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9

4

Decentralisatie en transformatie in het sociaal domein ................................................. 31 Aanleiding voor de herijking ............................................................................................. 33 Vraagstelling ..................................................................................................................... 34 Begeleiding van en communicatie over het onderzoek .................................................. 35 Wat leest u in deze onderzoeksverantwoording? ............................................................ 36

54

Vooraf: verschillende vormen van samenhang tussen taken .......................................... 54 Gemeentelijke taken in het sociaal domein ..................................................................... 55 Samenhang gemeentelijke taken sociaal domein en andere gemeentelijk taken......... 66 Samenhang gemeentelijke taken sociaal domein en overige kaders ............................. 66 Beleidsvrijheid van gemeenten in het sociaal domein .................................................... 68

GB261/AEFP-1155412026-7347

24

6

De clusterindeling 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

7

8

151

Opbouw clusters .............................................................................................................. 151 Typen gemeenten ........................................................................................................... 155 Wisselwerkingen tussen clusters .................................................................................... 162 Vergelijking 2017-2018 ..................................................................................................... 164

11 Opbouw van de analyse 11.1 11.2 11.3 11.4 11.5

127

Correcties voor lasten buiten scope van het onderzoek ............................................... 127 Corrigeren van posten die bij een ander jaar horen ...................................................... 129 Omgang met regionale risicoverevening en fluctuaties in de kosten ........................... 130 Omgang met regionale samenwerking .......................................................................... 132 Correcties naar aanleiding van beleids- of inrichtingskeuzes ....................................... 133 Correcties naar aanleiding van beleidsontwikkelingen ................................................ 145 Correcties woonplaatsbeginsel ...................................................................................... 146

10 Uitkomsten van de uitvraag 10.1 10.2 10.3 10.4

107

Vooraf: uitgaan van netto lasten .................................................................................... 107 Bepalen samenstelling van de steekproef ..................................................................... 108 Uitvraag bij steekproefgemeenten .................................................................................. 113 Keuze voor gebruik van steekproefgegevens ................................................................ 120 Eigenschappen van de dataset ....................................................................................... 125

Keuzes in correcties op basisgegevens 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7

90

Afwegingskader voor maatstaven .................................................................................... 90 Verzamelen van potentiële maatstaven .......................................................................... 93 Eerste selectie van maatstaven ........................................................................................ 94 Constructie van nieuwe maatstaven .............................................................................. 102 Harmonisatie met de andere onderdelen van het gemeentefonds .............................. 103 De peildatum van de maatstaven .................................................................................. 105

Verzamelen en opschonen van gegevens 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5

9

Over de clusterindeling in het gemeentefonds ................................................................ 72 Ongewenste neveneffecten .............................................................................................. 74 Beoordelingskader voor de clusterindeling ..................................................................... 76 Opties voor de clusterindeling ......................................................................................... 80 Beoordeling van de opties voor de clusterindeling ......................................................... 84 Conclusie over de clusterindeling .................................................................................... 87

Onderzoek naar maatstaven 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6

72

168

Waarom een regressieanalyse? ...................................................................................... 168 Opzet van de regressieanalyse ....................................................................................... 169 Randvoorwaarden en bijstellingen tijdens de regressie ............................................... 177 Handmatige bijstellingen na de regressie ...................................................................... 179 Beoordeling ten opzichte van het beoordelingskader .................................................. 184

GB261/AEFP-1155412026-7347

25

12 Het verdeelmodel 12.1 12.2 12.3 12.4 12.5

Participatie ...................................................................................................................... 193 Individuele voorzieningen Wmo ..................................................................................... 202 Individuele voorzieningen Jeugd ................................................................................... 210 Sociale basisvoorzieningen ............................................................................................ 217 Totaalbeeld ..................................................................................................................... 223

13 Uitwerking van het nieuwe verdeelmodel 13.1 13.2 13.3 13.4 13.5 13.6 13.7

A

283

Conclusies ....................................................................................................................... 283 Adviezen .......................................................................................................................... 287

Stuurgroep en begeleidingscommissies A.1 A.2 A.3 A.4 A.5

247

Historie: bestuurlijke en beleidsmatige ontwikkelingen rondom beschermd wonen . 247 De betekenis voor het herijkingsonderzoek .................................................................. 253 Maatschappelijke opvang en vrouwenopvang .............................................................. 255 Uitname Wlz: verdeling over budgetten centrumgemeenten ....................................... 258 Landelijke specialistische instellingen Beschermd Wonen ........................................... 260 Objectief verdeelmodel Beschermd Wonen: dataverzameling ..................................... 262 Objectief verdeelmodel beschermd wonen: regressieanalyse ..................................... 270 Ingroeipad voor de objectieve verdeling ....................................................................... 275

15 Conclusies en advies 15.1 15.2

231

Vooraf: hoe geven we inzicht in de verandering ten opzichte van de oude verdeling? 231 Vergelijking cluster participatie...................................................................................... 233 Vergelijking cluster individuele voorzieningen Wmo .................................................... 234 Vergelijking cluster individuele voorzieningen jeugd .................................................... 236 Vergelijking cluster sociale basisvoorzieningen ............................................................ 238 Vergelijking van totaalbedragen sociaal domein .......................................................... 239 Afwegingen over het ingroeipad .................................................................................... 241

14 Beschermd wonen 14.1 14.2 14.3 14.4 14.5 14.6 14.7 14.8

192

297

Samenstelling stuurgroep .............................................................................................. 297 Samenstelling begeleidingscommissie Wmo/jeugd ...................................................... 297 Samenstelling begeleidingscommissie participatie ...................................................... 298 Vergaderschema stuurgroep .......................................................................................... 299 Vergaderschema begeleidingscommissies .................................................................... 302

GB261/AEFP-1155412026-7347

26

B

Gesprekspartners

305

C

Eerder afgevallen opties voor de clusterindeling

308

C.1 C.2

D

Toelichting op de kwantitatieve analyse om de clusterindeling te bepalen 312 D.1 D.2 D.3 D.4

E

323

Werksessie participatie ................................................................................................... 323 Werksessie sturen op kosten Jeugdwet ......................................................................... 323 Werksessie ontwerpkeuzes voor wijkteams .................................................................. 324 Werksessie voorliggende voorzieningen versus maatwerkvoorzieningen ................... 324 Werksessie Beschermd Wonen ....................................................................................... 324

Overzicht van gesuggereerde maatstaven F.1 F.2 F.3 F.4 F.5 F.6

G

Iv3-gegevens en bewerkingen daarop ........................................................................... 312 Relatieve omvang van de clusters .................................................................................. 313 Visuele weergave van de clusterindelingen en relatieve omvang van de clusters ....... 314 Mogelijkheid om een passende verdeling te maken ..................................................... 316

Overzicht deelnemende gemeenten werksessies E.1 E.2 E.3 E.4 E.5

F

Beschrijving van de opties .............................................................................................. 308 Voor- en nadelen van de afgevallen opties .................................................................... 309

326

Demografisch .................................................................................................................. 327 Sociaaleconomisch ......................................................................................................... 334 Gezondheid ..................................................................................................................... 359 Veiligheid ......................................................................................................................... 377 Fysiek ............................................................................................................................... 382 Maatstaven die afgevallen zijn om andere redenen ...................................................... 388

Initiële maatstavenset per cluster vóór de regressieanalyse

390

H Toelichting op de microdata-analyse

395

I

398

Steekproef van gemeenten I.1 I.2

Gemeenten in de steekproef .......................................................................................... 398 Score van de steekproef op elk van de criteria .............................................................. 400

GB261/AEFP-1155412026-7347

27

J

De uitvraag aan gemeenten J.1 J.2 J.3 J.4 J.5 J.6 J.7 J.8

414

Voorblad .......................................................................................................................... 414 Contactgegevens ............................................................................................................ 415 Grootboekgegevens ........................................................................................................ 415 Toelichting grootboek .................................................................................................... 415 Regionale samenwerking ............................................................................................... 416 Centrumgemeenten BW ................................................................................................. 417 Wijkteams en toegang .................................................................................................... 418 Overige info sociaal domein ........................................................................................... 419

K

Uitsplitsing van posten in de grootboeken

421

L

DU’s en IU’s die tegengeboekt zijn

423

M Opties regionale samenwerking M.1 M.2 M.3 M.4 M.5

Optie 1: Hanteren van feitelijke uitgaven van gemeenten ............................................. 427 Optie 2: Feitelijke kosten per gemeente achterhalen .................................................... 427 Optie 3: Toerekening op basis van het oude cluster ...................................................... 428 Optie 4: Regionale kosten in een apart cluster onderbrengen...................................... 428 Optie 5: Regionale kosten op basis van een aparte verdeling toerekenen ................... 429

N Beoordeelde beleidskeuzes N.1 N.2 N.3 N.4 N.5 N.6 N.7 N.8

430

Beoordeling wenselijkheid ............................................................................................. 430 Domein: jeugd ................................................................................................................. 430 Domein: maatwerkvoorzieningen (Jeugd en Wmo) ...................................................... 432 Domein: maatwerkvoorzieningen versus algemeen toegankelijke voorzieningen ...... 437 Domein: participatie ....................................................................................................... 438 Domein: wijkteams ......................................................................................................... 440 Niet beoordeeld .............................................................................................................. 442 Beoordeling rekenregels................................................................................................. 443

O Maatstaven met drempels P

427

446

Uitkomsten ten opzichte gesignaleerde (potentiële) discrepanties in het kwalitatief onderzoek verdeelmodellen sociaal domein 447

Q Varianten model participatie Q.1 Q.2 Q.3 Q.4

452

Participatie variant 1: basismodel .................................................................................. 452 Participatie variant 2: doorbouwen op vaste basis ....................................................... 454 Participatie variant 3: afkappen na drie maatstaven en gewicht per inwoner op nul forceren ........................................................................................................................... 456 Participatie: variant zonder bijstandsontvangers ......................................................... 458

GB261/AEFP-1155412026-7347

28

R

Varianten model Wmo R.1 R.2 R.3 R.4 R.5 R.6

S

T

Wmo variant 1: Basismodel ............................................................................................. 460 Wmo variant 2: Uniforme definitie lage inkomens en geen bijstandsontvangers ........ 462 Wmo variant 3: inwoners 75 – 85 vervangen door 75+ .................................................. 465 Wmo variant 4: Variant 3 met gewicht inwoners op nul geforceerd en cosmetische drempel voor 75+ en opleidingsniveau .......................................................................... 467 Wmo variant 5: variant 3 met gewicht inwoners op nul en semi-cosmetische drempels voor opleidingsniveau en ouderen ................................................................................. 469 Effect van de nieuwe definitie voor centrumfunctiemaatstaven .................................. 472

Varianten model jeugd S.1 S.2 S.3 S.4 S.5

V

482

Sociale basisvoorzieningen variant 1: Basismodel ........................................................ 482 Sociale basisvoorzieningen variant 2: Geen loonkostensubsidie en banen ................. 484 Effect van de nieuwe definitie voor centrumfunctiemaatstaven ..................................486

U Beschrijving van maatstaven in het model U.1 U.2 U.3 U.4 U.5 U.6 U.7 U.8 U.9 U.10 U.11 U.12 U.13 U.14 U.15 U.16 U.17 U.18 U.19 U.20 U.21

473

Jeugd variant 1: Basismodel ........................................................................................... 473 Jeugd variant 2: Geen ‘participatiegerelateerde’ maatstaven ...................................... 475 Jeugd variant 3: Zelfde als variant 2, zonder maatstaf medicijngebruik ...................... 477 Twee versies van het woonplaatsbeginsel..................................................................... 479 Effect van de nieuwe definitie voor centrumfunctiemaatstaven .................................. 481

Varianten model sociale basisvoorzieningen T.1 T.2 T.3

460

488

Vooraf .............................................................................................................................. 488 Maatstaf inwoners........................................................................................................... 490 Maatstaf inwoners 0-18 ................................................................................................... 491 Maatstaf inwoners 75+ met drempel .............................................................................. 492 Maatstaf huishoudens laag inkomen met drempel ....................................................... 493 Maatstaf bijstandsontvangers ........................................................................................ 495 Maatstaf loonkostensubsidie ......................................................................................... 496 Maatstaf bijstandsontvangers + loonkostensubsidie .................................................... 497 Maatstaf klantenpotentieel regionaal ............................................................................ 498 Maatstaf gebruik specialistische ggz .............................................................................. 500 Maatstaf jongeren met armoederisico ...........................................................................

501 Maatstaf laag opleidingsniveau met drempel ............................................................... 503 Maatstaf migratieachtergrond ....................................................................................... 505 Maatstaf kernen met 500 of meer adressen ................................................................... 506 Maatstaf kernen maal inwoners ..................................................................................... 508 Maatstaf doelgroepregister gemeentelijke doelgroep .................................................. 508 Maatstaf gestandaardiseerd inkomen (in 1000 euro) met drempel .............................. 510 Maatstaf oppervlakte land ............................................................................................... 511 Maatstaf hoge zorgkosten .............................................................................................. 512 Maatstaf EPA patiënten .................................................................................................. 513 Maatstaf vast bedrag ...................................................................................................... 515

Analyse aansluiting inkomsten-kosten voor MO en VO

GB261/AEFP-1155412026-7347

516

29

W Financiering van landelijke specialistische instellingen beschermd wonen 520 W.1 W.2 W.3

X

Varianten model beschermd wonen X.1 X.2 X.3 X.4

Y

528

Variant 1: basismodel ...................................................................................................... 528 Variant 2: op basis van variant 1 maar zonder negatieve maatstaven .......................... 530 Variant 3: variant 2, maar zonder negatief gewicht inwoners ....................................... 531 Variant 4: variant 3, maar met toestaan extra maatstaven ........................................... 533

Analyse ingroeipad Y.1 Y.2 Y.3 Y.4

Z

Feiten en cijfers ............................................................................................................... 520 Randvoorwaarden voor de financiering van de landelijke instellingen ....................... 521 Keuzes in relatie tot het financieringsarrangement ...................................................... 522

535

Stap 1: basisanalyse ........................................................................................................ 535 Stap 2: aanscherping analyse ......................................................................................... 537 Stap 3: toets op uitkomsten ........................................................................................... 538 Stap 4: conclusies ........................................................................................................... 539

Instroom cliënten beschermd wonen

AA Afkortingenlijst

GB261/AEFP-1155412026-7347

544 549

30

1 Achtergrond en vraagstelling

De afgelopen jaren is er voor gemeenten veel veranderd. Binnen het sociaal domein spelen specifiek de decentralisaties, maar ook in meer algemene zin volgen de ontwikkelingen elkaar snel op. Gemeenten worden steeds groter, en werken op steeds meer taken samen. Daarnaast is voor steeds meer vraagstukken een vorm van interbestuurlijke samenwerking nodig, en hebben gemeenten te maken met meerdere complexe veranderopgaven. Voor het sociaal domein is vooral de transformatieopgave in het sociaal domein van belang. De opgaven in het sociaal domein en de bredere veranderingen in andere domeinen vragen veel van gemeenten. In die dynamiek is van belang dat de verdeling van middelen daarin ondersteunend is. Gemeenten krijgen een groot deel van hun budget uit het gemeentefonds, dus het is van belang dat de budgetten aansluiten bij de kosten die gemeenten maken. In bredere zin is van belang dat er voldoende draagvlak blijft voor het stelsel van bestuurlijke en financiële verhoudingen. Ook daarvoor is nodig dat gemeenten zich voldoende herkennen in de budgetverdeelmodellen die daar uitvloeisel van zijn en dat deze voldoende blijven aansluiten op de gemeentelijke dynamiek.

Om de financiële verhoudingen weer toekomstbestendig te maken, heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) een heroverweging van de financiële verhoudingen aangekondigd.7 Naast dit onderzoek naar herijking van het gemeentefonds voor het sociaal domein liep gelijktijdig een onderzoek naar herijking van het gemeentefonds voor de overige taken. Dit onderzoek is uitgevoerd door Cebeon.8 In dit hoofdstuk gaan we in op de aanleiding van de herijking, zowel vanuit het sociaal domein bezien als vanuit de financiële verhoudingen, en introduceren we de vraagstelling en governance voor het onderzoek.

1.1 Decentralisatie en transformatie in het sociaal domein De gemeentelijke taken in het sociaal domein zijn in beweging. In 2015 is een groot aantal taken gedecentraliseerd naar gemeenten. Dat heeft gezorgd voor grote veranderingen in de verantwoordelijkheden van gemeenten. De veranderingen die in 2015 zijn ingezet, zijn grotendeels verankerd in drie wetten:9 - De Jeugdwet, die ingaat op “preventie, ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en ouders bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen”;10 7

Kamerbrief over heroverweging financiële verhoudingen, kst-34775-B-18.

8

Herijking gemeentefonds, brochure over het plan van aanpak, Cebeon, 2019.

Gelijktijdig werd ook het Passend Onderwijs ingevoerd, soms genoemd als ‘vierde decentralisatie’. Dit is echter geen gemeentelijke taak. 9

10

Jeugdwet, versie geldend vanaf 1 juli 2019.

GB261/AEFP-1155412026-7347

31

- De Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015), over de “gemeentelijke

ondersteuning op het gebied van zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen en opvang”11; - De Participatiewet, die de “ondersteuning bij arbeidsinschakeling en verlening van bijstand door gemeenten”12 regelt. Deze drie wetten, die voor een belangrijk deel richting geven aan de taken en verantwoordelijkheden van gemeenten in het sociaal domein, hebben als gedeelde doelstelling een beweging naar participatie, inclusie en maatwerk. Dat uitgangspunt staat in deze wetten steeds centraal. Dit betekent onder andere: - dat burgers gefaciliteerd worden om zo lang mogelijk in hun eigen vertrouwde omgeving te kunnen blijven, en zo veel en goed mogelijk mee te kunnen doen in de samenleving, - dat hulp en ondersteuning zoveel mogelijk wordt ingebed in het reguliere maatschappelijke verkeer, in plaats van te worden aangeboden als op zich zelf staande arrangementen, - en, daarmee samenhangend, dat individuele voorzieningen steeds meer vervangen worden door collectieve voorzieningen en meer ingezet wordt op preventie. De wetten hadden tot doel om een volledig nieuwe manier van werken te ontwikkelen, die ook de oplopende zorgkosten zou tegengaan. Daarbij was de redenering dat de gemeente de meest logische bestuurslaag was om deze transformatie te bewerkstelligen.

Gemeenten hadden ook vóór 2015 al een deel van de taken in het sociaal domein, waardoor een groot deel van de taken in één hand zou komen te liggen. Daarnaast is de gemeente de overheid die het dichtst bij de burger staat. Het ontwikkelen van een nieuwe manier van werken gaat niet vanzelf, zeker niet met een doelgroep die voor een deel nieuw was voor gemeenten. 13 De afgelopen jaren hebben gemeenten dan ook verschillende werkwijzen uitgeprobeerd. 14 Ook nu zijn gemeenten nog volop aan het leren en ontwikkelen. 15 Tussen Rijk en gemeenten is er de afgelopen jaren veel discussie geweest over de budgettaire kaders, met name met betrekking tot jeugdhulp. Inmiddels is duidelijk dat gemeenten met forse tekorten kampen, en zijn voor drie jaar extra middelen voor jeugd toegezegd. Daarnaast zal er aanvullend onderzoek gedaan worden naar de achtergronden van de tekorten “om te bepalen of en zo ja in welke mate, gemeenten structureel extra middelen nodig hebben”.16 Dit vraagstuk valt dus buiten de scope van dit onderzoek.

11

Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, versie geldend vanaf 1 juli 2019.

12

Participatiewet, versie geldend vanaf 1 juli 2019.

Blijvend vernieuwen in het sociaal domein. Een quickscan naar gemeenten met financiële tekorten, AEF, 2017. 13

14

Benchmarkanalyse uitgaven jeugdhulp in 26 gemeenten, Significant, 2019.

Zie bijvoorbeeld Factsheet visitatiecommissie financiële beheersbaarheid sociaal domein, VNG, 2019. 15

16

Kamerbrief Uitkomsten voorjaarsnotabesluitvorming jeugdzorg en ggz, 27 mei 2019.

GB261/AEFP-1155412026-7347

32

1.2 Aanleiding voor de herijking In de afgelopen jaren heeft een traject gelopen om te onderzoeken of de financiële verhoudingen herzien moesten worden. De start hiervoor was het rapport ‘Maak verschil’ van de Studiegroep Openbaar Bestuur17, waarin een bestuurlijke richting geadviseerd werd met meer aandacht voor economische ontwikkeling, regionale opgaven en interbestuurlijke verbindingen. Ook werd, mede naar aanleiding van eerdere adviezen van de Raad voor financiële verhoudingen,18 geadviseerd de financiële verhoudingen te moderniseren en meer te laten aansluiten bij deze bestuurlijke richting. De Stuurgroep herziening financiële verhoudingen heeft dit advies nader uitgewerkt in het rapport ‘Rekening houden met verschil’. 19 Hierin zijn elf aanbevelingen opgenomen voor de toekomst van de financiële verhoudingen. Een deel van deze aanbevelingen is overgenomen door de minister.20 In de kamerbrief over de heroverweging21 worden vier sporen benoemd: - Verdeling van de algemene uitkering van het gemeentefonds, waar dit onderzoek onderdeel van is; - Verdeling van de algemene uitkering van het provinciefonds, dit traject heeft weinig raakvlakken met dit onderzoek; - Het uitkeringsstelsel, dat aangepast wordt om beter tegemoet te komen aan de opgaven van interbestuurlijke samenwerking; - Kennis en informatie-uitwisseling, waarin de lessen van dit onderzoek meegenomen kunnen worden.

Voor het herijkingsonderzoek naar de verdeling van de algemene uitkering worden als belangrijke onderwerpen benoemd de mate waarin rekening gehouden moet worden met kostenverschillen, de verevening van inkomsten, de centrumfunctie en positie van steden in de verdeling, meerkernigheid en de manier waarop verschillen in economische ontwikkeling gefaciliteerd kunnen worden. De meeste van deze onderwerpen vallen in het andere gedeelte van het herijkingsonderzoek, dat uitgevoerd is door Cebeon. Voor het sociaal domein bestaat er al sinds het begin van de decentralisatie de intentie om de budgetverdeling op termijn te herzien op basis van de ervaringen van gemeenten. De huidige verdeling voor de nieuwe taken is gebaseerd op de historische kosten die gemaakt werden in een ander financieringsregime en voor de start van de transformatieopgave. Inmiddels is er meer zicht op de taakuitvoering door gemeenten en de omvang van de transformatieopgave. Ook blijkt uit eerder kwalitatief onderzoek naar de verdeelmodellen in het sociaal domein dat er discrepanties zijn die aanleiding geven tot een herijking van de modellen.22

Maak verschil - Krachtig inspelen op regionaal-economische opgaven, Studiegroep Openbaar Bestuur, 2016. 17

18

Zie: Wel Zwitsers, geen geld?, Rfv, 2016. En: Eerst de politiek dan de techniek, Rfv, 2017.

Rekening houden met verschil: ruimte bieden in de financiële verhoudingen, Stuurgroep herziening financiële verhoudingen, 2017. 19

20

Kamerbrief over heroverweging financiële verhoudingen, kst-34775-B-18, 2018.

21

Kamerbrief over heroverweging financiële verhoudingen, kst-34775-B-18, 2018.

Zoeken naar balans, Een kwalitatief onderzoek naar discrepanties in de budgetverdeelmodellen voor het sociaal domein, AEF, 2018. 22

GB261/AEFP-1155412026-7347

33

1.3 Vraagstelling Het ministerie van BZK heeft de vraag uitgezet voor een herijkingsonderzoek gemeentefonds. Het doel van het onderzoek is te komen tot volledige en integrale herijking van de verdeling van het gemeentefonds. Het onderzoek gaat expliciet alleen over de verdeling, en niet over het macrobudget. Discussies over het macrobudget kleuren uiteraard wel de gesprekken over de verdeling. Het macrobudget van het gemeentefonds wordt echter berekend conform de bestuurlijke afspraken die hierover gemaakt zijn en valt buiten de scope van dit onderzoek. Een eventuele aanpassing van deze systematiek23 zou wel invloed hebben op budgetten voor een individuele gemeente, maar niet voor de verdeling. Voorafgaand aan dit herijkingsonderzoek is een apart onderzoek uitgevoerd naar de te hanteren methode.24 De stuurgroep Evaluatie Verdeelmodellen Sociaal Domein (EVSD) heeft naar aanleiding van dit onderzoek geadviseerd25 om een regressieanalyse op gemeentelijk niveau te doen, en een clusterindeling te hanteren die ondersteunend is aan de transformatie. Daarnaast adviseert de stuurgroep om op termijn ook de mogelijkheden voor een regressieanalyse op individueel gebruik te onderzoeken. De Raad voor het openbaar bestuur (ROB) sluit op hoofdlijnen bij dit advies aan 26, hoewel de ROB benoemt dat een regressieanalyse op individueel gebruik alleen haalbaar is voor individuele voorzieningen.

Daarnaast benadrukt de ROB het belang van een zorgvuldig proces om tot bestuurlijke keuzes te komen. Op basis van deze eerdere adviezen is de opdracht voor dit onderzoek geformuleerd om de verdeling te baseren op een regressieanalyse op Iv3-gegevens van gemeenten. Daarbij moet ruimte zijn voor bestuurlijke keuzes, en het is van belang dat de uitkomsten ook kwalitatief uitlegbaar zijn. Een regressieanalyse op persoonsniveau is geen onderdeel van dit onderzoek. Toelichting: Iv3-gegevens Gemeenten kunnen zelf kiezen hoe zij hun begroting en jaarrekening vormgeven, zodat zij optimaal kunnen aansluiting bij hun eigen inrichting en sturingsbehoeften van de gemeenteraad. Daardoor zijn jaarrekeningen van gemeenten onderling echter niet goed vergelijkbaar. Om toch een landelijke basis te hebben, leveren alle gemeenten verplicht Informatie voor Derden (Iv3) aan bij het CBS. Deze Iv3-informatie is geordend volgens een vast format dat vastgelegd is in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Het doel hiervan is dat gemeenten onderling vergelijkbaar zijn. In het onderzoek moeten alle kosten en inkomsten betrokken worden, en moeten oplossingen gezocht worden voor bekende knelpunten. Voor het sociaal domein heeft het ministerie in de opdrachtomschrijving de volgende aandachtspunten benoemd: Motie Seegers c.s., 19 september 2019, over herziening van de trap-op-trapafsystematiek. 23

De optimale verdeelsystematiek voor het sociaal domein in het Gemeentefonds, seo, 2018. 24

25

Advies stuurgroep EVSD n.a.v. methodologisch onderzoek SEO, Stuurgroep EVSD,

Briefadvies Onderzoeksmethode verdeelmodellen sociaal domein in het gemeentefonds, Rob, 2019. 26

GB261/AEFP-1155412026-7347

34

- Voor het sociaal domein moet besloten worden over een nieuwe clusterindeling; - Het bestaande voorstel27 voor de verdeling beschermd wonen, maatschappelijke

opvang en begeleiding moet getoetst worden op nieuwe ontwikkelingen en eventueel aangepast worden;28 - Het is voorzien dat het woonplaatsbeginsel jeugd zal veranderen, dus er moet zowel een variant voor de verdeling opgesteld worden voor het huidige woonplaatsbeginsel als voor het nieuwe woonplaatsbeginsel; - Vrouwenopvang blijft een taak van een beperkt aantal centrumgemeenten, dus hiervoor blijft sprake van een apart verdeelmodel; - Gemeenten hebben uiteenlopende keuzes gemaakt voor wijkteams, en het onderzoek dient hier rekening mee te houden; - Gemeenten zijn midden in de transformatie en het onderzoek moet hier op een goede manier mee omgaan. Voor de scope van het onderzoek geldt verder dat het betrekking heeft op de taken die samenhangen met het sociaal domein voor zover het voornemen was ze in de algemene uitkering op te nemen per 2021. Het sociaal domein is daarbij gedefinieerd in smalle zin: onderwijs, sport en cultuur zijn onderdeel van het andere onderzoek. Wel is het voorliggend veld onderdeel van het onderzoek, inclusief de taken van de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD).

Naast onderdelen uit de algemene uitkering zijn ook de verdelingen voor Vrouwenopvang, Maatschappelijke Opvang en Beschermd Wonen onderdeel van het onderzoek, evenals de decentralisatieuitkering jeugd die een beperkt aantal gemeenten ontvangt en de begeleidingskosten voor de nieuwe doelgroepen van de Participatiewet. Van deze laatste twee budgetten is het streven om ze toe te voegen aan de algemene uitkering. Expliciet geen onderdeel van het onderzoek zijn een aantal budgetten die via een andere systematiek verdeeld worden, zoals de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW), beschut werk en de gebundelde uitkering bijstand. Ook andere specifieke uitkeringen of decentralisatie- of integratieuitkeringen zijn geen onderdeel van te verdelen budget.

1.4 Begeleiding van en communicatie over het onderzoek Het onderzoek werd begeleid door twee begeleidingscommissies (één voor Wmo/jeugd en één voor Participatie/inkomen) en een stuurgroep. De samenstelling en vergaderschema’s van deze gremia kunt u vinden in Bijlage A. Zoals u in de vergaderschema’s kunt zien, zijn zoveel mogelijk onderwerpen zo vroeg mogelijk in het proces besproken. Op die manier werd geborgd dat op basis van principes uitgangspunten geformuleerd konden worden, waarmee in een later stadium een ordentelijk gesprek gevoerd kon worden over specifieke keuzes. Naast de gesprekken in de begeleidingscommissies en stuurgroep hebben wij als onderzoekers het onderzoek in verschillende gremia toegelicht, en hebben daar input en

Objectief verdeelmodel Beschermd wonen, Maatschappelijke opvang en Begeleiding Wmo 2015: Geïntegreerd model voor de verdeling van middelen naar gemeenten, Cebeon, 2018. 27

Gedurende het traject heeft het Expertiseteam beschermd wonen nieuwe uitgangspunten voor beschermd wonen geformuleerd. Daardoor ontstonden nieuwe beleidsuitgangspunten, en daarmee andere uitgangspunten voor de verdeling. 28

GB261/AEFP-1155412026-7347

35

aandachtspunten voor het onderzoek opgehaald. Een overzicht van deze gremia is opgenomen in Bijlage B. Naast de aanwezigheid bij verschillende gremia hebben wij een interviewronde gedaan bij verschillende stakeholders. Daarnaast hebben we intensief contact gehad met een groot aantal gemeenten, zowel in werksessies als individueel, om inzicht te krijgen in de achtergronden van kosten. De geïnterviewde organisaties zijn opgenomen in Bijlage B, de aanwezige gemeenten bij werksessies zijn opgenomen in Bijlage E en de steekproef kunt u vinden in Bijlage I. Wij willen via deze weg alle gemeenten die gegevens aangeleverd hebben hartelijk danken voor alle inzet en verhelderende gesprekken. Tot slot hebben wij gedurende het project regelmatig over het onderzoek gecommuniceerd via een verkort plan van aanpak en periodieke nieuwsbrieven. Via deze nieuwsbrieven, waar bijna 250 geïnteresseerden zich op hebben ingeschreven, hebben we de voortgang van het onderzoek toegelicht, besluiten van de stuurgroep gedeeld, en soms oproepen gedaan om op specifieke punten input te leveren.

1.5 Wat leest u in deze onderzoeksverantwoording? Deze onderzoeksverantwoording bevat een uitgebreide uitleg over de verschillende stappen die we hebben genomen voor het onderzoek naar herijking van het gemeentefonds, sociaal domein. Ook lichten we de verschillende keuzes die gedurende het proces gemaakt zijn toe. Er zijn nog verschillende andere relevante documenten: - Naast dit onderzoek is ook een ander onderzoek gedaan, naar de herijking van de rest van de algemene uitkering.29 De resultaten hiervan zijn door Cebeon in een aparte rapportage opgenomen. - Voor een bestuurlijke beschrijving van het onderzoek hebben wij een aparte rapportage opgesteld. Deze rapportage bevat alleen de bestuurlijke hoofdlijnen, en gaat niet in op de technische details van het onderzoek. - Gedurende het onderzoek is een aantal infographics gemaakt om het onderzoek of delen daarvan toe te lichten. Het doel van deze infographics is om het gesprek tussen wethouders of in de gemeenteraad te faciliteren. Daarnaast zijn ze gebruikt om gedurende het onderzoek de aanpak toe te lichten. In deze rapportage gaan we dus in detail in op de onderdelen van het onderzoek. In de rest van de rapportage vindt u de volgende hoofdstukken: - In hoofdstuk 2 gaan we in op het wettelijk kader van de Fvw. - In hoofdstuk 3 beschrijven we kort de onderzoeksmethode.

- In hoofdstuk 4 zijn de gemeentelijke taken in het sociaal domein beschreven. - In hoofdstuk 5 lichten we het beoordelingskader voor de verdeling toe. - In hoofdstuk 6 gaan we in op de afwegingen en besluitvorming rond de clusterindeling. - In hoofdstuk 7 beschrijven we het onderzoek naar de maatstaven. - In hoofdstuk 8 beschrijven we de manier waarop we de financiële gegevens van gemeenten verzameld hebben en hoe we de kwaliteit daarvan getoetst hebben. - In hoofdstuk 9 gaan we in op de correcties die uitgevoerd zijn op de basisgegevens en de afwegingen die daarbij gemaakt zijn. - In hoofdstuk 10 vatten we de uitkomsten van de uitvraag bij gemeenten samen.

29

Gedurende het traject is regelmatig afstemming geweest tussen de twee onderzoeken.

GB261/AEFP-1155412026-7347

36

- In hoofdstuk 11 beschrijven we de manier waarop de regressieanalyse is opgezet en uitgevoerd, en welke afwegingen daarbij gemaakt zijn.

- In hoofdstuk 12 beschrijven we de resulterende verdeelmodellen en de afwegingen die gemaakt zijn over de macro-omvang van verschillende modellen.

- In hoofdstuk 13 gaan we in op de uitwerking van het nieuwe verdeelmodel en op afwegingen rond het ingroeipad.

- In hoofdstuk 14 gaan we in op het specifieke proces en de onderzoeksmethode voor beschermd wonen.

- Tot slot zijn in hoofdstuk 15 de conclusies en adviezen opgenomen.

GB261/AEFP-1155412026-7347

37

2 Wettelijk kader: de Financiële verhoudingswet

Gemeenten krijgen een groot deel van hun middelen via een uitkering uit het gemeentefonds. De omvang van dit budget is met de decentralisaties in het sociaal domein van 2015 fors toegenomen. Daarmee groeit ook het belang van een goede verdeling van budgetten over gemeenten. Een breed gedragen uitgangspunt in het Nederlandse overheidsbeleid is dat alle inwoners op een gelijkwaardige manier van overheidsvoorzieningen gebruik zouden moeten kunnen maken. Rechtszekerheid en rechtsgelijkheid vormen belangrijke pijlers onder de democratische rechtsstaat. Ordentelijke financiële verhoudingen – met als uitvloeisel een goede verdeling – dragen daarmee bij aan belangrijke waarden in onze samenleving. In dit hoofdstuk lichten we toe wat de bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten in Nederland zijn. Vervolgens gaan we in op de eisen die het wettelijk kader stelt aan de verdeling, en de balans die daarbij gezocht moet worden tussen verschillende perspectieven.

2.1 De positie van gemeenten in ons democratische stelsel Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dat betekent dat het Rijk bepaalt welke taken het zelf uitvoert, en welke gemeenten dienen uit te voeren. Daarnaast heeft een gemeente een zogenaamde open huishouding. Dat betekent dat een gemeente – uiteraard binnen bepaalde grenzen – zelfstandig en op eigen initiatief regels en beleid mag vaststellen. Deze gemeentelijke autonomie is vastgelegd in de Gemeentewet.30 Beperkingen zijn bijvoorbeeld dat gemeenten niet op eigen initiatief taken naar zich toe mogen trekken waar ze expliciet niet over gaan, of beleid mogen voeren dat strijdig is met Rijksbeleid. Naast autonomie hebben gemeenten ook beleidsvrijheid. 31 Dit is de vrijheid om binnen de wettelijke opdracht eigen beleidskeuzes en afwegingen te maken. Beleidsvrijheid en autonomie zijn wel aan grenzen gebonden. Zo kan het onwenselijk zijn als verschillen tussen gemeenten te groot worden. De mate van beleidsvrijheid verschilt dan ook per taak, afhankelijk van het belang dat gehecht wordt aan een landelijk uniforme uitvoering van de betreffende taak.

30

Gemeentewet, artikel 108, versie geldend vanaf 1 januari 2019.

In artikel 116 van de Gemeentewet is opgenomen dat de Minister van BZK de beleidsvrijheid van het gemeentebestuur bevordert. 31

GB261/AEFP-1155412026-7347

38

De gedachte achter veel decentralisaties is dat een lokale overheid taken efficiënter en beter kan organiseren, omdat deze de lokale context beter begrijpt en daardoor effectiever kan sturen of nadruk kan leggen op basis van lokale politieke voorkeuren. Om dit te realiseren hebben gemeenten een bepaalde mate van beleidsvrijheid. Op die manier kunnen gemeenten optimaal op de lokale context inspelen en zo doelmatiger werken. Om deze keuzes te faciliteren, moeten gemeenten zelf keuzes kunnen maken over de inzet van middelen. Voor een goede werking van het stelsel is het dus van belang dat de financiële verhoudingen de bestuurlijke verhoudingen weerspiegelen.

2.2 Vertaling naar financiële verhoudingen Gemeenten hebben dus een bepaalde mate van beleidsvrijheid en autonomie, die door de financiële verhoudingen gefaciliteerd moet worden. Tegelijkertijd wordt het voor veel taken van belang geacht dat de verschillen tussen gemeenten niet te groot worden. Verschillen in de uitvoering kunnen enerzijds komen door lokale keuzes, en anderzijds door verschillen in de financiële uitgangspositie van gemeenten. Zo kunnen rijkere gemeenten meer belasting heffen, en moeten gemeenten met grotere problematiek over het algemeen meer kosten maken voor hetzelfde voorzieningenniveau. De discussie over de mate van verschil die wenselijk is, wordt vaak gevoerd aan de hand van de aspiratieniveaus van Goedhart. Deze aspiratieniveaus zijn in onderstaande figuur samengevat.32 Vierde aspiratieniveau

Derde aspiratieniveau Tweede aspiratieniveau Eerste aspiratieniveau Nulde aspiratieniveau • Iedere gemeente houdt eigen broek op

• Verminderen van ongelijkheden in belastingdruk

• Gelijke belastingdruk en steuntje in de rug waar het moeilijk is

• Gelijkwaardig voorzieningenniveau tegen gelijke belastingdruk

• Overal dezelfde voorzieningen

Figuur 6 De aspiratieniveaus van Goedhart

In het huidige stelsel wordt uitgegaan van het derde aspiratieniveau: een gelijkwaardig voorzieningenniveau tegen gelijke belastingdruk. Dit betekent dat - Aan de inkomstenkant een verevening plaatsvindt voor de belastingcapaciteit.33 Als hier niet voor verevend zou worden, zou er immers een ongelijke belastingdruk zijn. - Kostenverschillen die ontstaan door structuurkenmerken van een gemeente verevend worden. Een gemeente met veel problematiek maakt immers meer kosten om een

32

Een theoretisch kader voor inkomstenverwerving door lagere overheden, Goedhart, 1982.

Er vindt dus alleen verevening plaats op basis van de mogelijkheden die gemeenten hebben om belasting te heffen, niet op de feitelijke hoeveelheid belasting die zij heffen. 33

GB261/AEFP-1155412026-7347

39

gelijkwaardig voorzieningenniveau te realiseren dan een gemeente met minder problematiek. Het derde aspiratieniveau betekent niet dat overal dezelfde voorzieningen moeten zijn of dat overal even veel belasting geheven zou moeten worden; daar kunnen gemeenten immers eigen keuzes in maken. Wel houdt het derde aspiratieniveau in dat gemeenten een gelijke uitgangspositie krijgen. Op die manier ontstaat een gelijk speelveld waarbinnen gemeenten hun eigen democratisch gelegitimeerde keuzes kunnen maken.

2.3 De Financiële verhoudingswet De financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten zijn nader uitgewerkt in de Fvw 1997. In deze wet staan enkele belangrijke uitgangspunten uitgewerkt. Zo staat in artikel 2 aangegeven dat het Rijk bij nieuwe taken voor gemeenten aangeeft hoe deze bekostigd worden. Ook is deze wet de basis voor de diverse uitkeringen in het gemeentefonds en het provinciefonds, en voor de verdeling van deze middelen.

Verschillende typen uitkeringen Om voor verschillende typen taken, met verschillende mate van beleidsvrijheid, een passend financieel arrangement te hebben, zijn er op grond van de Fvw verschillende soorten uitkeringen. Dit onderzoek betreft een aantal uitkeringen in het gemeentefonds. Het gemeentefonds valt onder de fondsbeheerders, de ministeries van BZK en Financiën, en is vrij besteedbaar. Gemeenten leggen over deze middelen dan ook geen verantwoording af naar de rijksoverheid, maar naar de gemeenteraad. Het grootste gedeelte van het gemeentefonds bestaat uit de algemene uitkering (AU). Daarnaast zijn er binnen het gemeentefonds Integratie-uitkeringen (IU’s) en Decentralisatieuitkeringen (DU’s). Deze worden gebruikt voor uitkeringen die niet (meteen) naar de algemen uitkering kunnen worden overgeheveld. Voor deze drie typen uitkeringen geldt dat deze volgens de Fvw worden toegevoegd aan de algemene middelen van de gemeente. Deze uitkeringen zijn dus vrij besteedbaar: de gemeente mag deze naar eigen inzicht inzetten om de taken die hij heeft uit te voeren. Tot slot is er op grond van artikel 12 van de Fvw een Aanvullende Uitkering mogelijk voor gemeenten die onder financiële curatele zijn gesteld vanwege een structureel slechte financiële situatie. De Aanvullende Uitkering komt ten laste van de algemene uitkering.

In de beginperiode na de decentralisatie in het sociaal domein zijn de meeste middelen voor de nieuwe taken in het sociaal domein ondergebracht in de Integratie-uitkering sociaal domein (IUSD). In 2019 is de IUSD grotendeels overgeheveld naar de algemene uitkering. Hierop zijn nog enkele uitzonderingen. Sommige van deze uitzonderingen zullen vanaf 2021 onderdeel worden van de algemene uitkering, maar er zijn ook taken die separaat gefinancierd zullen blijven. Niet al deze taken zijn onderdeel van het onderzoek. In hoofdstuk 5 staat nader uitgelegd welke taken en financieringsstromingen binnen dit onderzoek zijn meegenomen. Naast de uitkeringen in het gemeentefonds zijn er ook specifieke uitkeringen (SU’s). Deze middelen zijn wel geoormerkt voor een bepaalde taak, en gemeenten moeten hier dan ook verantwoording over afleggen aan het ministerie dat de uitkering verstrekt. Deze uitkeringen zijn geen onderdeel van het kwantitatieve onderzoek, maar we beschrijven wel de samenhang met de taken die wel onderdeel zijn van de verdeling.

GB261/AEFP-1155412026-7347

40

Op dit moment loopt er als een van de sporen in de heroverweging financiële verhoudingen een traject gericht op de verbetering van het uitkeringsstelsel waarin de huidige uitkeringsvormen tegen het licht worden gehouden. 34

Uitgangspunten in de Fvw Uit de Fvw vloeien de uitgangspunten voort voor de verdeling. Zo staat in artikel 7 aangegeven dat de verdeling rekening houdt met ‘verschillen in noodzakelijke uitgaven’. In de Memorie van Toelichting (MvT) staan specifieke criteria uitgewerkt. Kort samengevat houden deze in: - De verdeling moet kostengeoriënteerd zijn. De verdeling van geld wordt niet normatief ‘van boven’ bepaald, maar deze volgt voor zover mogelijk de noodzakelijke kosten van gemeenten. Dit wordt geobjectiveerd door alleen kosten die veroorzaakt worden door exogene factoren te honoreren. - Het stelsel moet globaal zijn, dus niet té specifiek; anders bestaat het risico dat de verdeling dwingend lijkt voor het gemeentelijk beleid. Dat zou, in tegenstelling tot het gewenste aspiratieniveau, leiden tot gelijkheid in voorzieningen in plaats van gelijkwaardigheid – en dus de autonomie in lokaal bestuur in gevaar brengen. Ook is, meer praktisch bezien, een heel specifiek stelsel complexer te onderhouden. - Het verdeelmodel moet daarnaast geen ongewenste prikkels met zich meebrengen. Een gemeente moet dus niet gestraft worden voor goed beleid, of beloond voor ongewenst beleid. - De verdeling moet stabiel zijn, dat wil zeggen dat de budgetten van jaar tot jaar niet teveel mogen schommelen.

- Anderzijds moet de verdeling wel flexibel meebewegen met lange termijnontwikkelingen binnen gemeenten.

Balans tussen verschillende perspectieven Een belangrijk succes van de Fvw is dat het aantal gemeenten met grote financiële problemen35 sinds 1997 beperkt is gebleven. Dat wil niet zeggen dat er geen discussie plaatsvindt over de verdeling in het gemeentefonds. Met regelmaat geven gemeenten aan dat voor hen bepalende kostendrijvers onvoldoende opgenomen zijn in de modellen. Ook is er kritiek op het grote aantal maatstaven in de verdeling. De extra taken in het sociaal domein hebben de discussie over verdeelmodellen verder aangewakkerd, vooral bij gemeenten die grote tekorten ondervinden. Een belangrijk deel van de kritiek is terug te voeren op de spanning die bestaat tussen verschillende eisen aan de financiële verhoudingen. De wens om verdeelmodellen eenvoudig te houden staat op gespannen voet met de behoefte aan erkenning voor specifieke opgaven. Hetzelfde geldt voor de noodzaak om de verdeling mee te laten bewegen met ontwikkelingen in gemeenten versus de noodzaak van voorspelbaarheid en stabiliteit. De criteria uit de Fvw benadrukken dus de verschillende perspectieven die van belang zijn voor de verdeling. Voor een 34

Figuur 7 Criteria van de Fvw

Kamerbrief over heroverweging financiële verhoudingen, kst-34775-B-18, 2018.

Op grond van artikel 12 van de Fvw kunnen gemeenten vanwege een structureel slechte financiële situatie onder curatele gesteld worden. Op dit moment valt één gemeente onder artikel 12. 35

GB261/AEFP-1155412026-7347

41

goede verdeling zijn al deze perspectieven van belang. In verdeelmodellen moet dus steeds gezocht worden naar de balans tussen de verschillende criteria om tot een evenwichtige verdeling te komen. Dit is samengevat in Figuur 7.

GB261/AEFP-1155412026-7347

42

3 Onderzoeksmethode

In dit hoofdstuk wordt de methodiek die in het onderzoek gehanteerd is toegelicht. Gezien de omvang en complexiteit van het onderzoek omvat de methodiek een groot aantal elementen. De inhoudelijke activiteiten binnen dit onderzoek zijn op hoofdlijnen samengevat in onderstaande figuur.

Figuur 8 Onderzoeksactiviteiten op hoofdlijnen

In de rest van dit hoofdstuk lichten wij de stappen in het onderzoek op hoofdlijnen toe. In de andere hoofdstukken van deze onderzoeksverantwoording beschrijven we de onderzoeksstappen en -resultaten in meer detail. In dit hoofdstuk zullen we naar de relevante hoofdstukken verwijzen.

3.1 Beoordelingskader Doel van het herijkingstraject is te komen tot een verdeling die als beter wordt gezien dan de huidige. Om het gesprek over de vraag welke verdeling beter is op een goede manier te voeren, is aan de start van het onderzoek een beoordelingskader geformuleerd. Op dat

GB261/AEFP-1155412026-7347

43

moment is de tijd genomen om alle relevante criteria en perspectieven te definiëren en op te nemen in het beoordelingskader. Het beoordelingskader is opgesteld op basis van inbreng van diverse gremia en stakeholders, waaronder de stuurgroep en de beide begeleidingscommissies. Daarnaast is de inhoud van de beoordelingskaders van beide percelen onderling afgestemd. Als onderzoeksbureau had AEF een faciliterende rol in dit proces. AEF heeft een voorstel gedaan, de begeleidingscommissies en de stuurgroep hebben dit voorstel aangescherpt, waarna de stuurgroep het vastgesteld heeft. Ook de weging aan het einde van het traject is gefaciliteerd door AEF, maar inhoudelijk vastgesteld door de stuurgroep, met advies van de begeleidingscommissies. In hoofdstuk 4 lichten we het beoordelingskader nader toe.

3.2 Stap 1. Onderzoek naar taakvelden Om een inhoudelijke basis voor het onderzoek te leggen, hebben we een aantal kernaspecten van de verschillende taakvelden in het sociaal domein in kaart gebracht. Dit is van belang om de afbakening van het onderzoek te bepalen, en om tot een goede clusterindeling te komen. Voor de takenanalyse hebben we bureau-onderzoek uitgevoerd naar de inhoud van taken, wettelijke basis en mate van beleidsvrijheid. Daartoe hebben we onder andere wetteksten van de relevante wettelijke kaders geraadpleegd, en gebruik gemaakt van het rapport van de Raad voor het Openbaar Bestuur naar beleidsvrijheid.36 De samenhang tussen taken en relevante beleidsmatige ontwikkelingen zijn geanalyseerd door middel van een combinatie tussen bureau-onderzoek en interviews.

Bepalen van de clusterindeling Over het algemeen wordt een budget van deze omvang niet met één verdeelmodel verdeeld, maar met meerdere modellen, clusters genoemd. Dit is een technisch hulpmiddel om tot een goede verdeling te komen. De afgelopen jaren is er veel discussie geweest over een goede clusterindeling voor het sociaal domein. Afhankelijk van het perspectief werden uiteenlopende opties gesuggereerd. In het project hebben we daarom de discussie stapsgewijs opgebouwd, waarbij we veel aandacht besteed hebben aan een gedeeld beeld van het belang van de verschillende perspectieven. Het proces is in onderstaande figuur samengevat.

Stuurgroep 1: Verkennen betekenis en belang van de clusterindeling

Stuurgroep 2: Beoordelingskader voor de clusterindeling en formuleren opties

Stuurgroep 3: Scoren opties volgens beoordelingskader en eerste selectie

Stuurgroep 4: Weging opties en vaststellen clusterindeling

Figuur 9 Proces voor het bepalen van de clusterindeling

In dit hele proces heeft AEF de voorbereidingen gedaan om de discussie te faciliteren met stukken en werkvormen, en naar aanleiding van de besluiten de volgende stappen uitgewerkt. De stuurgroep heeft, met input van de begeleidingscommissie, de richtinggevende besluiten genomen, zodat een gedragen clusterindeling vastgesteld kon worden. De afwegingen en de uitkomst zijn in hoofdstuk 6 nader toegelicht. 36

ROB, Beleidsvrijheid Geduid, maart 2019

GB261/AEFP-1155412026-7347

44

3.3 Stap 2. Set van potentiële maatstaven samenstellen De gebruikte maatstaven in het model bepalen de uiteindelijke verdeling. Daarbij zijn er verschillende aandachtspunten bij de maatstaven die op dit moment in de modellen sociaal domein gebruikt worden. Daarom is er veel aandacht besteed aan een zorgvuldig, objectief en transparant onderzoeksproces voor een zo compleet mogelijke maatstavenset. De verschillende stappen in dit onderzoek zijn in onderstaande figuur schematisch weergegeven en worden daaronder kort toegelicht. In hoofdstuk 7 is het resultaat van de analyse te vinden. Opstellen afwegingskader

Literatuurstudie

Ophalen bij experts

Tussentijdse toets aan afwegingskader

Construeren nieuwe maatstaven

Statistische analyse

Eindtoets aan afwegingskader

Maatstaven beschrijven

Figuur 10 Stappen in onderzoeksproces opstellen maatstavenset

Deze werkwijze is anders dan de werkwijze die in eerdere onderzoeken gehanteerd is. Bij de verschillenanalyse die voorheen gebruikelijk was voor onderzoeken naar het gemeentefonds wordt naar aanleiding van de kostenpatronen gezocht naar verklarende maatstaven. Bij een regressieanalyse worden maatstaven juist op grond van inhoudelijke argumenten geselecteerd en vervolgens in de regressie getoetst op statistische relevantie. Om te borgen dat afwegingen over maatstaven op een zorgvuldige manier gemaakt worden, zijn wij gestart met het opstellen en afstemmen van een afwegingskader waarin alle aspecten die van belang zijn voor maatstaven opgenomen zijn. Vervolgens hebben we breed opgehaald, zowel door het lezen van studies, rapportages en de huidige maatstavenset, als door vele interviews met betrokkenen en experts. Ook hebben we een oproep gedaan in diverse gremia en de nieuwsbrief. De eerste selectie op de volledige lijst is gedaan met een tussentijdse toets aan de hand van het afwegingskader. Vervolgens hebben we de gegevens voor alle relevante maatstaven verzameld. Voor een aantal maatstaven waren de gegevens niet direct beschikbaar, en hebben we de gegevens geconstrueerd op basis van microdata van het CBS. Na de statistische analyse, die later nog toegelicht wordt, zijn de maatstaven nog een laatste maal getoetst aan het afwegingskader.

Bij deze toets kon ook de werking in het model meegenomen worden. Van de maatstaven die in het model opgenomen worden, is een gedetailleerde definitie uitgewerkt.

3.4 Stap 3. Verzamelen en opschonen data Een kostengeoriënteerd verdeelmodel is gebaseerd op de noodzakelijke kosten van gemeenten. Daarvoor moet goed inzicht zijn in de omvang van deze kosten. Het verzamelen

GB261/AEFP-1155412026-7347