11.b Bijlage 1 Onderzoeksverantwoording herijking gemeentefonds sociaal domein

Onderzoeksverantwoording Meikefng

Herijking gemeentefonds sociaal domein

Datum 22 april 2020

Opdrachtgever Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Onderzoeksteam Onderzoekers Irene Niessen, projectleider, i.niessen@aef.nl Aris van Veldhuisen, eindverantwoordelijke Aukje Hilderink Carmen van Schoubroeck Thijs van den Broek David Schelfhout Vivian Hemmelder Evelien Rutgers Quirine van Eeden Lieke Oltheten Gillian Lustermans Eric Cator (hoogleraar toegepaste stochastiek RU Nijmegen)

Projectondersteuners Berj Khassab Ciske Groen Erica Daalderop Floris Verhees Jessy Hendriks Joris van den Berg Lieke Groen Meike van Luijt Willem van Toor Ontwerpers infographics Peter Kasbergen Victor Wollaert Iris Oversier

Referentie GB261/Onderzoeksverantwoording Voorkant: Carmen van Schoubroeck Alle figuren met landkaarten zijn gemaakt met LocalFocus (localfocus.nl)

Managementsamenvatting

In opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft AEF (Andersson Elffers Felix) het onderzoek uitgevoerd naar de herijking van het gemeentefonds voor het sociaal domein. Dit onderzoek was onderdeel van een groter traject, waarin eerst een kwalitatief onderzoek heeft plaatsgevonden naar de verdeelmodellen in het sociaal domein en daarna onderzoek is gedaan naar de methode voor de herijking. Vervolgens is de herijking gestart, waarbij AEF de herijking voor het sociaal domein heeft uitgevoerd en Cebeon het onderzoek naar het klassieke deel van het gemeentefonds heeft gedaan.

Het onderzoek werd begeleid door twee begeleidingscommissies en een stuurgroep Alle keuzes in het onderzoek zijn in detail afgestemd met twee begeleidingscommissies (Wmo/jeugd en participatie) en vervolgens voorgelegd aan de stuurgroep. Daarnaast is gedurende het onderzoek veelvuldig contact geweest met verschillende gremia waarin gemeenten meegenomen werden in het onderzoek en input konden leveren op de vraagstukken die speelden.

Dit document bevat een gedetailleerde beschrijving van het onderzoek In deze onderzoeksverantwoording lichten we de verschillende onderdelen in het onderzoek toe, en de keuzes die gedurende het proces zijn gemaakt. Naast deze onderzoeksverantwoording is er ook een eindrapportage van het onderzoek beschikbaar. De eindrapportage bevat alleen de bestuurlijke hoofdlijnen, en gaat niet in op de technische details van het onderzoek. Tot slot zijn er drie infographics ontwikkeld om het project op hoofdlijnen, het deelonderzoek beschermd wonen, en de correcties voor het woonplaatsbeginsel jeugd op een toegankelijke manier inzichtelijk te maken. In deze managementsamenvatting volgen we grotendeels de opbouw van het voorliggende rapport, en lichten de onderdelen daarin kort toe.

Context In 2015 zijn veel taken naar gemeenten gedecentraliseerd In 2015 is een groot aantal taken gedecentraliseerd naar gemeenten. Deze taken zijn verankerd in drie wetten: de Jeugdwet, de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015, en de Participatiewet. Met deze wetten was naast een decentralisatie ook een transformatie beoogd: een beweging naar participatie, inclusie en maatwerk. Ook zou een nieuwe manier van werken, met onder andere meer focus op preventie, de stijgende zorgkosten moeten tegengaan. Dit was uiteraard een opgave voor gemeenten. In de afgelopen jaren zijn er in deze transformatie stappen gezet, maar zijn gemeenten ook nog steeds lerende.

GB261/AEFP-1155412026-7347

3

In de jaren na de decentralisatie waren er veel vragen over de verdeelmodellen sociaal domein In de jaren na de decentralisatie waren er veel vragen over verdeelmodellen. Eerder kwalitatief onderzoek naar de verdeelmodellen in het sociaal domein 1 liet zien dat er discrepanties zijn die aanleiding geven tot een herijking van de modellen. De belangrijkste problemen in de verdeelmodellen waren dat de oude verdeelmodellen gebaseerd zijn op kosten van voor de decentralisatie, dat enkele maatstaven niet meer geactualiseerd konden worden, en dat de modellen enkele onwenselijke maatstaven2 en slecht uitlegbare gewichten bevatten.

Er was behoefte aan een integrale herijking van het gemeentefonds Vanuit de heroverweging financiële verhoudingen is besloten tot een herijking van de verdeling van de algemene uitkering van het gemeentefonds. Het onderzoek is opgedeeld in een opdracht voor het klassiek domein, en een opdracht voor het onderzoek in het sociaal domein. Het onderzoek sociaal domein omvatte een budget van ca € 16 mld. Beide onderzoeken hebben enkele specifieke deelonderzoeken. In het sociaal domein is onder andere aandacht voor beschermd wonen en het woonplaatsbeginsel jeugd.3

De financiële verhoudingen spelen een belangrijke rol in ons democratische stelsel Binnen het Nederlandse democratische stelsel hebben gemeenten autonomie om regels en beleid vast te stellen, en beleidsvrijheid om – binnen de wettelijke grenzen – keuzen te maken in de wijze van uitvoering van de wettelijke taken. De gedachte hierachter is dat gemeenten dicht bij de burger staan en de lokale context goed kennen, en vanuit die achtergrond keuzes kunnen maken die het beste aansluiten bij wat er in die gemeente nodig is. Deze beleidsvrijheid staat soms op gespannen voet met de verwachting van burgers dat het voorzieningenniveau in verschillende gemeenten vergelijkbaar is. De uitgangspunten van autonomie en beleidsvrijheid vereisen dat gemeenten ook zelf keuzes kunnen maken in de allocatie van middelen. De financiële verhoudingen moeten de afwegingsruimte van gemeenten faciliteren. Tegelijkertijd wordt het voor veel taken van belang geacht dat de verschillen tussen gemeenten niet te groot worden. Deze verschillen kunnen veroorzaakt worden door endogene factoren (lokale keuzes), maar ook exogene factoren (een populatie die veel hulp en ondersteuning nodig heeft). Binnen het huidige stelsel worden verschillen verevend die samenhangen met exogene factoren.

In de Financiële verhoudingswet is vastgelegd waar een verdeling aan moet voldoen De uitgangspunten voor de financiële verhoudingen zijn vastgelegd in de financiële verhoudingswet. Deze beschrijft onder ander de verschillende typen uitkeringen waarmee vanuit het Rijk geld verdeeld kan worden onder gemeenten. Specifiek voor de algemene uitkering vloeien er daarnaast diverse criteria voor het verdeelmodel voort uit deze wet: - De verdeling moet kostengeoriënteerd zijn, en de noodzakelijke kosten (veroorzaakt door exogene factoren) van gemeenten volgen. - Het stelsel moet globaal zijn, dus niet té specifiek, om de autonomie van het lokaal bestuur te behouden. Zoeken naar balans, Een kwalitatief onderzoek naar discrepanties in de budgetverdeelmodellen voor het sociaal domein, AEF, 2018. 1

Een voorbeeld is de maatstaf medicijngebruik waarover de Tweede Kamer een motie heeft aangenomen dat hij niet in de verdeelmodellen opgenomen moet worden. 2

Aandachtspunten voor het klassieke domein waren onder andere inkomstenverevening de centrumfunctie en omgang met overhead. 3

GB261/AEFP-1155412026-7347

4

- Het verdeelmodel moet daarnaast geen ongewenste prikkels met zich meebrengen. Een gemeente moet dus niet gestraft worden voor goed beleid, of beloond voor ongewenst beleid. - De verdeling moet stabiel zijn, dat wil zeggen dat de budgetten van jaar tot jaar niet teveel mogen schommelen. - Anderzijds moet de verdeling wel flexibel meebewegen met lange termijnontwikkelingen binnen gemeenten.

Het onderzoek op hoofdlijnen Vooraf hebben we vastgesteld waar een goed verdeelmodel aan moet voldoen Doel van het herijkingstraject is om een verdeelmodel op te stellen dat beter is dan bestaande modellen. Daarom heeft de stuurgroep vroeg in het traject een beoordelingskader vastgesteld om te kunnen beoordelen wanneer een nieuw model beter is dan het bestaande model. Dit kader is ook bestuurlijk vastgesteld en bevatte in totaal 22 criteria verdeeld over vijf onderwerpen: - De mate waarin de verdeling voldoet aan de Fvw, zoals hierboven omschreven; - Uitlegbaarheid: voor het draagvlak is het belangrijk dat de uitkomsten uitlegbaar zijn, bijvoorbeeld dat er een plausibel verband is tussen de maatstaven en de kosten. - Vereenvoudiging: een belangrijke aanleiding voor de kritiek op het gemeentefonds was de complexiteit. We kijken dan niet alleen naar het aantal maatstaven maar ook de complexiteit van de maatstaven (bijvoorbeeld ingewikkelde definities of berekeningen). - Betrouwbaarheid van het onderzoek: om de uitkomsten van het onderzoek te kunnen vertrouwen, moet het onderzoeksproces zorgvuldig en transparant zijn en moet het onderzoek reproduceerbaar zijn. - Ondersteunend aan transformatie: het is van belang dat de financiering de gewenste beweging ondersteunt, of tenminste niet bemoeilijkt.

Het onderzoek bestaat uit verschillende elementen De belangrijkste elementen in het onderzoek zijn samengevat in onderstaande figuur.

Figuur 1 Samenvatting van de belangrijkste elementen in het onderzoek

GB261/AEFP-1155412026-7347

5

De hoofdelementen van het onderzoek zijn dus inzicht in de kostenstructuur, een goed overzicht van potentieel relevante maatstaven, en de constructie van het model. Deze bespreken we onderstaand.

Het onderzoek: de kostenstructuur De taken van gemeenten vormen de basis voor de afbakening van de kosten Het verdeelmodel moet gebaseerd zijn op de noodzakelijke kosten voor gemeenten. Dat maakt het van belang om inzichtelijk te hebben welke taken gemeenten in het sociaal domein moeten uitvoeren. We hebben binnen het onderzoek daarom een takenanalyse uitgevoerd. Daarin hebben we drie aspecten in kaart gebracht: - De financiering van taken. Alleen kosten voor taken waarvan de financieringsstroom onderdeel is van het onderzoek worden meegenomen. - Voorgenomen beleidswijzigingen die mogelijk invloed hebben op de hoogte van de kosten. Hier is waar mogelijk rekening mee gehouden in het onderzoek. - Inhoudelijke samenhang en mate van beleidsvrijheid. Deze informatie is gebruikt als inbreng in het gesprek over de clusterindeling.

Er is een nieuwe clusterindeling vastgesteld, met vier clusters in het sociaal domein Onderdeel van het onderzoek was het in beeld brengen van verschillende opties voor een nieuwe clusterindeling. Om de discussie hierover te objectiveren, is vooraf een beoordelingskader opgesteld. In dit beoordelingskader is opgenomen dat de clusterindeling aan verschillende criteria moet voldoen, onderverdeeld over verschillende onderwerpen: - Stabiele en eenduidige verdeling mogelijk maken, bijvoorbeeld door de clusters zo te kiezen dat de regressie tot stabiele uitkomsten kan leiden. - Voor fondsbeheerders bruikbaar om de verdeling te monitoren en waar nodig bij te stellen, bijvoorbeeld door zoveel mogelijk aan te sluiten op de Iv3-indeling.4 - Ondersteunend aan uitlegbaarheid, bijvoorbeeld door taken die logisch met elkaar samenhangen in hetzelfde cluster te plaatsen. - Ondersteunend aan transformatie, bijvoorbeeld door ontschot werken te faciliteren. Er zijn diverse opties besproken. Uiteindelijk heeft de stuurgroep gevraagd drie varianten in detail uit te werken: - Het sociaal domein als één cluster. Deze optie heeft als voornaamste voordeel dat het tegemoet komt aan de wens van integraal en ontschot werken. Tegelijkertijd maakt deze optie het voor de fondsbeheerders lastiger om de kwaliteit van het model te blijven monitoren.

Ook bestaat het risico dat het als een black box wordt ervaren, omdat de verbanden tussen maatstaven en kosten minder tastbaar zijn. - Per domein. Deze optie leidt tot drie grote, herkenbare brokken, die in omvang redelijk evenwichtig zijn (vooral als beschermd wonen apart wordt gehouden). Een nadeel van deze optie is vooral dat deze niet goed aansluit bij de Iv3-indeling omdat de algemene voorzieningen opgesplitst moeten worden naar verschillende clusters. - Sociale basisvoorzieningen integraal en de rest per domein. Deze optie leidt tot de meest evenwichtige omvang van de clusters, sluit goed aan bij de Iv3-indeling en faciliteert het volgen van de transformatie.

Iv3 staat voor Informatie voor Derden. Gemeenten leveren begroting en realisatie voor de Iv3 in een vaste indeling aan. 4

GB261/AEFP-1155412026-7347

6

De stuurgroep heeft gekozen voor de derde optie, en deze is ook bestuurlijk vastgelegd. Deze staat hiernaast weergegeven en bestaat uit de vier clusters sociale basisvoorzieningen (donkerblauw), participatie (links), individuele voorzieningen jeugd (midden) en individuele voorzieningen Wmo (rechts). Daarbij moet nog het volgende opgemerkt worden: Figuur 2 Visuele weergave van de Iv3 taakvelden binnen de - Beschermd wonen, gekozen clusterindeling maatschappelijke opvang en vrouwenopvang vallen buiten deze clusterindeling; - Op sommige punten was de Iv3-taakindeling inhoudelijk niet de meest logische optie. Ten opzichte van de taakvelden in de Iv3 zijn er daarom twee taken anders toebedeeld. Dagbesteding wordt meegenomen bij het cluster individuele voorzieningen Wmo en schuldhulpverlening bij het cluster participatie.

Er zijn door 91 gemeenten gedetailleerde gegevens aangeleverd over de kostenstructuur Om de kosten van gemeenten te verklaren met objectieve kenmerken, is een betrouwbare dataset van kosten bij gemeenten nodig. Deze is uitgevraagd bij een steekproef van gemeenten in een aantal stappen. - Met de begeleidingscommissies en de stuurgroep is een set criteria opgesteld waaraan de steekproef van gemeenten moest voldoen. Op basis van deze criteria is in afstemming met het andere gedeelte van het onderzoek een steekproef van 104 gemeenten geselecteerd, die het verzoek hebben gekregen om hun grootboekgegevens aan te leveren en een uitgebreide vragenlijst in te vullen. - Deze grootboekgegevens zijn vervolgens door Cebeon gecodeerd om ze onderling vergelijkbaar te maken en onderdelen te isoleren. AEF heeft deze codering verder verfijnd. Voor de basis van het model is uitgegaan van 2017, en ook voor 2018 zijn gegevens verzameld. Voor 2016 bleken deze bij veel gemeenten te onbetrouwbaar te zijn om als goede basis te dienen. - Na een eerste analyse van hun gegevens hebben we verdiepende vragen gesteld, om zeker te weten dat we de gegevens en de achtergrond daarvan goed konden duiden. Bij de meeste gemeenten is meerdere keren contact geweest over de correcte interpretatie. Uiteindelijk hadden we voor 91 gemeenten een volledige en betrouwbare dataset.

Deelname aan de steekproef vroeg een significante tijdsinvestering van deelnemende gemeenten. Wij willen hen daarom nadrukkelijk bedanken voor alle moeite die ze hebben gestoken in het aanleveren van de gegevens en het beantwoorden van onze vele vragen. Ook willen we de leden van de begeleidingscommissie en een aantal warme contacten in ons netwerk bedanken voor hun hulp bij het motiveren van collega’s en collega- gemeenten om deel te nemen of om nog nét een trede dieper in hun stukken te duiken. Een uiteindelijke steekproef van 91 gemeenten en een respons van 88% is uitzonderlijk voor een dergelijk onderzoek. Dankzij deze hoge respons hebben we kunnen werken met een dataset die de totale populatie van Nederlandse gemeenten zeer goed beschrijft.

GB261/AEFP-1155412026-7347

7

De gegevens uit de uitvraag bleken een meer betrouwbare basis voor het onderzoek dan de Iv3-gegevens Er is op basis van een steekproef van 91 gemeenten onderzocht of de (gecorrigeerde) kosten op basis van Iv3 gebruikt konden worden als basis voor het model. Hiertoe hebben we voor ieder cluster de gecorrigeerde kosten uit de Iv3 vergeleken met de kosten op basis van de analyse van de grootboeken. Uit de analyse bleek dat er grote verschillen zaten tussen de kosten volgens de Iv3 en de kosten op basis van de grootboeken. Dit gold vooral voor Wmo en participatie. We hebben op verschillende manieren onderzocht of het mogelijk was om de Iv3 data te corrigeren, maar de afwijkingen bleven te groot. Daarom hebben de begeleidingscommissies en stuurgroep besloten dat de dataset die in de uitvraag verzameld was – dus de grootboekgegevens van gemeenten – een meer betrouwbare basis was om de modellen op te baseren. Daarbij is 2017 als peiljaar gehanteerd.

Op de basisdataset zijn correcties toegepast voor scope van het onderzoek en beleidsontwikkelingen Voor het onderzoek was een basisdataset nodig van kosten die gemeenten maken voor taken die bekostigd worden vanuit de algemene uitkering, rekening houdend met recente of verwachte beleidskeuzes die de kosten beïnvloeden. Dat betekent dat de dataset gecorrigeerd moest worden voor deze elementen. In het onderzoek hebben we daarom in afstemming met de begeleidingscommissies en de stuurgroep verschillende mogelijke correcties onderzocht: - Kosten buiten scope van het onderzoek, zoals kosten voor taken die niet vanuit de algemene uitkering gefinancierd worden. Hiervoor is gecorrigeerd door de relevante uitkeringen tegen te boeken of de kosten expliciet te isoleren. - Posten die op een verkeerd jaar geboekt zijn. Hier is voor gecorrigeerd op basis van de informatie die hierover in de uitvraag is verkregen. - Uitgaven gerelateerd aan regionale risicoverevening. Als gemeenten per saldo geld hebben ontvangen of bijgedragen in het kader van afspraken over regionale risicoverevening zijn deze baten en lasten niet meegenomen. - Kosten in het kader van regionale samenwerking. Voor regionale samenwerking is besloten geen correctie uit te voeren.

De verschillende opties die geïdentificeerd zijn, waren onvoldoende uitlegbaar, of niet goed uitvoerbaar omdat de benodigde data niet beschikbaar zijn. - Beleids- en inrichtingskeuzes van gemeenten. Als gemeenten onnodig veel geld uitgeven aan specifieke onderdelen, hoeft dat niet gehonoreerd te worden in het gemeentefonds. Daarom zijn beleids- en inrichtingskeuzes van gemeenten onderzocht. In het onderzoek is een methodiek ontwikkeld om te toetsen welke keuzes in aanmerking komen voor een correctie zonder dat dit afbreuk doet aan het uitgangspunt van gemeentelijke beleidsvrijheid. Van veruit de meeste keuzes bleek naar aanleiding van deze toets dat het niet wenselijk was om een correctie toe te passen. Van beleids- en inrichtingskeuzes die leiden tot extra kosten, maar niet tot een hoger voorzieningenniveau, is het wel wenselijk om ervoor te corrigeren. Voor deze keuzes bleek het niet mogelijk om voldoende betrouwbare rekeregels te ontwikkelen. Daarom is besloten dit soort correcties niet door te voeren in de basisgegevens. Dat wil overigens niet zeggen dat dergelijke beleidskeuzes ook gehonoreerd zijn in de uiteindelijke verdeling. Daarin worden kosten immers alleen gehonoreerd als ze objectief verklaarbaar zijn met exogene factoren. Beleidskeuzes die niet samenhangen met exogene factoren, worden dus niet gehonoreerd.

GB261/AEFP-1155412026-7347

8

- Landelijke beleidsontwikkelingen die de kosten in de toekomst beïnvloeden. Voor

wijzigingen met beperkte impact is niet gecorrigeerd; voor de invoering van het abonnementstarief Wmo zijn de inkomsten van gemeenten bijgesteld op basis van de huidige eigen bijdrage en cliëntaantallen. - Een specifieke landelijke beleidsontwikkeling is de verwachte wijziging in het woonplaatsbeginsel. De kosten zijn toegerekend alsof het nieuwe woonplaatsbeginsel al van kracht was.

Het onderzoek: de maatstaven Om te komen tot een set van potentiële maatstaven hebben we veel suggesties afgewogen Om tot een goed verdeelmodel te komen, is het van belang dat de relevante kenmerken van gemeenten die de kosten goed kunnen verklaren in beeld zijn. Zeker in het sociaal domein hebben gemeenten de afgelopen jaren veel inzichten opgedaan die in een aantal gevallen kunnen leiden tot nieuwe maatstaven. We hebben daarom in het proces zoveel mogelijk maatstaven verzameld, en in samenspraak met de stuurgroep afgewogen welke maatstaven daadwerkelijk in het model getoetst zouden worden. Dat hebben we gedaan middels de volgende stappen: - We hebben een afwegingskader opgesteld om te kunnen bepalen welke maatstaven geschikt zijn. Dit afwegingskader was voor een groot deel een vertaling van het beoordelingskader voor de modellen en kende daarnaast enkele specifieke elementen. Specifieke criteria zijn bijvoorbeeld de frequentie waarmee de data ververst worden, en de betrouwbaarheid van de bron. - Vervolgens hebben we een brede inventarisatie gedaan van maatstaven. Zo hebben we naast de maatstaven die nu in de modellen gebruikt worden ook geïnventariseerd welke maatstaven zijn voorgesteld in de recente onderzoeken naar de verdeelmodellen, experts gevraagd naar suggesties en een brede oproep aan gemeenten en andere belanghebbenden gedaan.

Op basis hiervan is een longlist van meer dan honderd maatstaven gemaakt, met in veel gevallen verschillende varianten van dezelfde maatstaf. - De maatstaven op deze longlist zijn beoordeeld aan de hand van het afwegingskader. De begeleidingscommissies en stuurgroep hebben op basis daarvan een eerste selectie gedaan. Op basis daarvan zijn 87 (varianten van) maatstaven meegenomen in de analyse. - In een aantal gevallen waren de data voor de maatstaven niet rechtstreeks op het juiste niveau beschikbaar, maar konden deze wel geconstrueerd worden uit microdata van het CBS. We hebben 23 (varianten van) maatstaven geconstrueerd.

Het onderzoek: constructie model Het model is geconstrueerd met een regressieanalyse De volgende stap in het onderzoek was om te kijken welke maatstaven het meest verklarend zijn voor de kosten, en met die analyse een model per cluster op te bouwen. Op basis van het eerder uitgevoerde onderzoek naar de methode is besloten om hiervoor een regressieanalyse te gebruiken. De belangrijkste redenen om een regressieanalyse te gebruiken zijn: - Het is een wetenschappelijke methode voor dit type vraagstuk; - De methode is volledig reproduceerbaar, wat de transparantie van het onderzoek vergroot; - De methode biedt de ruimte om op een transparante manier randvoorwaarden mee te geven vanuit een (bestuurlijke) kwalitatieve weging;

GB261/AEFP-1155412026-7347

9

- De methode biedt verschillende manieren om modellen te valideren en om te voorkomen dat de steekproef te zwaar doorweegt in de uitkomsten.

De regressieanalyse bestaat uit verschillende stappen De specifieke techniek die binnen het onderzoek gebruikt is, is een forward stepwise regression. Dit houdt in dat het verdeelmodel stap voor stap, oftewel maatstaf voor maatstaf, opgebouwd is. Daarbij begint ieder model met een gewicht per inwoner. Dat wil zeggen: als er geen maatstaven toegevoegd zouden worden, krijgt iedere gemeente een bepaald bedrag per inwoner, en verder niets. Daarna worden stapsgewijs maatstaven toegevoegd. Dat proces is op hoofdlijnen onderstaand weergegeven.

Figuur 3 De stappen in de regressieanalyse.

Iedere extra maatstaf leidt tot een hogere verklaringsgraad van het model, maar brengt ook een risico met zich mee dat het model toevalligheden (ruis) verklaart, en dus alleen van toepassing is op de steekproef of het peiljaar. Het is dus van belang dat een maatstaf alleen wordt opgenomen als hij voldoende toegevoegde waarde heeft. Om te bepalen wanneer we moesten stoppen met het toevoegen van maatstaven, hebben we in dit onderzoek gebruik gemaakt van het Akaike information criterion (AIC).

We hebben diverse validaties uitgevoerd op de modellen Het is van belang dat de modellen niet alleen goed voorspellend zijn binnen de huidige dataset, maar ook dat ze een goed beeld geven over alle Nederlandse gemeenten en over andere jaren dan alleen 2017. Daarom zijn er drie validaties uitgevoerd. - Allereerst hebben we kruisvalidaties uitgevoerd om te toetsen of de modellen niet teveel geënt zijn op de steekproef. Daarbij wordt de steekproef tijdelijk verkleind, en wordt gekeken of de kleinere steekproef een vergelijkbaar goede voorspelling oplevert voor de tijdelijk weggelaten gemeenten. Als dat zo is, is het zeer waarschijnlijk dat de steekproef ook goed generaliseert naar gemeenten die niet in de steekproef zitten. - Daarnaast is een validatie op de Iv3-gegevens gedaan. Zoals eerder aangegeven bleken de Iv3 data niet voldoende betrouwbaar om het model op te baseren. De verwachting is dus ook dat het model niet precies zal passen op de Iv3 data. Als het model voor heel Nederland even slecht past als op de Iv3-gegevens van de steekproef, kan geconcludeerd worden dat het model niet teveel geënt is op de steekproef. Deze validatie is wel “door de

GB261/AEFP-1155412026-7347

10

oogharen” gedaan, omdat tijdens de validatie bleek dat de resultaten sterk vertekend werden door enkele niet-plausibele waarden van niet-steekproefgemeenten. - Tot slot is een validatie gedaan met gegevens van 2018 door te onderzoeken of het model voor 2018 in vergelijkbare mate paste als voor 2017.

Om aan alle criteria van het beoordelingskader tegemoet te komen, zijn handmatige bijstellingen gedaan op de regressie Een regressieanalyse levert een model op met een hoge verklaringsgraad. Dat wil zeggen dat het model de kosten goed voorspelt. Binnen de gekozen methodiek betekent dit dat het model goed scoort op het criterium kostenoriëntatie. In het beoordelingskader zijn echter nog 21 criteria opgenomen, waaronder de uitlegbaarheid van de verdeling. In de begeleidingscommissies en de stuurgroep is steeds het gesprek gevoerd in welke mate de modellen aan alle criteria voldeden. Op basis van die gesprekken zijn er handmatige bijstellingen gedaan, om de balans te vinden tussen kostenoriëntatie en de andere criteria. Na iedere handmatige bijstelling is opnieuw een regressieanalyse gedaan om de ideale gewichten van maatstaven te bepalen met de nieuwe randvoorwaarden. Mogelijke bijstellingen zijn: - Maatstaven verwijderen of het gewicht maximeren. Dit kan bijvoorbeeld gedaan worden als de maatstaf niet goed uitlegbaar is, bijvoorbeeld als er maar een licht verband verwacht wordt maar de maatstaf wel voor een groot gewicht in het model komt; - Niet toelaten van een negatief gewicht per inwoner. Het gewicht per inwoner kan negatief zijn. Dit is in beginsel niet problematisch, maar roept wel veel vragen op en is daardoor minder uitlegbaar. - Drempels.

Een drempel houdt in dat we voor alle gemeenten een bepaalde waarde van de maatstaf aftrekken. - Maatstaven verplicht opnemen, bijvoorbeeld als er goede redenen zijn om aan te nemen dat de maatstaf nu nog niet veel verklaart maar in de toekomst wel van belang gaat worden. - Maatstaven vervangen of combineren, bijvoorbeeld als in twee clusters maatstaven worden gebruikt die heel vergelijkbaar zijn. Vanuit de wens voor vereenvoudiging kan er dan voor gekozen worden om in beide clusters dezelfde maatstaf op te nemen.

Effecten van handmatige bijstellingen zijn inzichtelijk gemaakt aan de hand van het beoordelingskader De modellen en verschillende varianten daarop zijn in de periode oktober-januari in verschillende sessies met begeleidingscommissies en stuurgroep besproken. Daarbij is steeds gewerkt vanuit een basismodel, waarin geen handmatige bijstellingen waren gedaan. Vervolgens werd aan de hand van het beoordelingskader bepaald welke bijstellingen als varianten uitgewerkt moesten worden. In de volgende bijeenkomst werden deze uitgewerkte varianten met behulp van het beoordelingskader tegen elkaar en het basismodel afgewogen. Op die manier werd toegewerkt naar een set randvoorwaarden waar de modellen aan moesten voldoen.

Resultaten Het uiteindelijke model is opgebouwd per cluster Het model is opgebouwd uit de verschillende clusters. Daarbij zijn afwegingen gemaakt over de wenselijkheid van bepaalde maatstaven en gewichten. Onderstaand bespreken we de

GB261/AEFP-1155412026-7347

11

afwegingen per cluster, en een aantal overkoepelende afwegingen. Vervolgens tonen we de uitkomsten van het model.

De stuurgroep heeft een aantal algemene afwegingen gemaakt over modellen In de bespreking van de modellen en varianten kwam een aantal thema’s bij verschillende clusters terug. Deze thema’s zijn zowel per cluster als overkoepelend besproken, en leidden tot de volgende algemene randvoorwaarden voor de verdeling. - Een negatief gewicht per inwoner is niet toegestaan. Dit kwam wel in eerste instantie uit de regressie bij Wmo en participatie, maar roept veel vragen op. Het gewicht kan op nul geforceerd worden, maar dat gaat ten koste van de verklaringsgraad van het model. Omdat de verklaringsgraad slechts beperkt daalde, heeft de stuurgroep de afweging gemaakt dat de uitlegbaarheid belangrijker is. - De maatstaf bijstandsontvangers werd alleen opgenomen in participatie, en met een gewicht van maximaal € 5000. De maatstaf bijstandsontvangers is conjunctuurgevoelig en heeft een risico op een negatieve prikkel. Om de prikkel tegen te gaan, is een maximum gewicht van € 5000 over alle clusters heen afgesproken, een inschatting van de kosten die gemeenten feitelijk per bijstandsontvanger maken. Met uitzondering van het cluster participatie reflecteert de conjunctuurgevoeligheid de dynamiek van de kosten niet. Daarom is de maatstaf verwijderd in alle clusters behalve participatie. Binnen dat cluster bleef het gewicht lager dan € 5000, dus is geen verdere bijstelling gedaan.

- Slecht uitlegbare maatstaven die weinig toevoegen zijn verwijderd. De AIC is geen absolute maat, maar helpt om de afweging te maken over de toegevoegde waarde van een maatstaf. Als maatstaven inhoudelijk en statistisch weinig toevoegden, zijn ze uit de modellen verwijderd. - Maatstaven in verschillende clusters die sterk op elkaar leken, zijn geharmoniseerd. Er werden in verschillende clusters verschillende definities van lage inkomens opgenomen. Het bleek dat de verklaringsgraad niet veel daalde door dezelfde definitie te hanteren. Daarom is één definitie gekozen.

Het model voor participatie bestaat uit 4 maatstaven en heeft een verklaringsgraad van 87% Het cluster participatie kent relatief weinig beleidsvrijheid, dus een hoge verklaringsgraad is voor dit cluster van belang. In aanvulling op de algemene afwegingen zijn voor het model participatie nog twee bijstellingen gedaan om te komen tot de variant die als beste beoordeeld is: - De maatstaf bijstandsontvangers is vervangen door de combinatie van bijstandsontvangers en loonkostensubsidie, zodat gemeenten die mensen succesvol loonkostensubsidie inzetten om mensen uit de bijstand te laten stromen hier niet voor bestraft worden. - De maatstaf doelgroepregister gemeentelijke doelgroep was vanzelf al in het model opgenomen, maar wel relatief laat. Wegens de inhoudelijke uitlegbaarheid en de verwachting dat deze maatstaf belangrijker wordt naarmate de nieuwe doelgroep groter wordt, is besloten om deze maatstaf te behouden. Het resulterende model bestaat uit vier maatstaven (bijstandsontvangers, loonkostensubsidie, doelgroepregister en GGZ-gebruik) en heeft een verklaringsgraad van 87%, wat zeer hoog is. Ook voldoet het model goed aan de andere eisen van het beoordelingskader.

GB261/AEFP-1155412026-7347

12

Het model voor individuele voorzieningen Wmo bestaat uit 6 maatstaven en heeft een verklaringsgraad van 74% De Wmo kent duidelijk meer beleidsvrijheid dan participatie. Tegelijkertijd zijn gemeenten in de praktijk wel gebonden aan de AMvB reële kostprijs en gerechtelijke uitspraken. Een lagere verklaringsgraad kan dus verwacht worden, maar deze kan niet te laag worden. In aanvulling op de algemene afwegingen zijn voor het model Wmo nog twee bijstellingen gedaan om te komen tot de variant die als beste beoordeeld is: - De maatstaf inwoners 75-85 is vervangen door de maatstaf inwoners 75+. De reden hiervoor is dat slecht uitlegbaar is dat de groep 85+ niet meegenomen wordt, zeker omdat het aantal thuiswonende ouderen de komende jaren naar verwachting gaat stijgen. Daarnaast bleek deze bijstelling in combinatie met andere bijstellingen de verklaringsgraad zelfs iets te verhogen. - Er zijn semi-cosmetische drempels gehanteerd voor inwoners 75+ en opleidingsniveau. Het resulterende model bestaat uit zes maatstaven (lage inkomens, ouderen, laag opleidingsniveau, GGZ-gebruik, klantenpotentieel5 en het aantal kernen in een gemeente) en heeft een verklaringsgraad van 74%. Voor Wmo, waar een redelijk hoge mate van beleidsvrijheid geldt, is dit een relatief hoge verklaringsgraad.

Het model voor individuele voorzieningen jeugd bestaat uit 5 maatstaven en heeft een verklaringsgraad van 77% Voor jeugd is in beginsel uitgegaan van het scenario dat het nieuwe woonplaatsbeginsel jeugd per 1 januari 2021 wordt ingevoerd. Daarnaast is een variant gemaakt om inzichtelijk te maken wat het effect is van het oude woonplaatsbeginsel. Bij jeugd is in principe veel beleidsvrijheid, maar in de praktijk is die beperkt door de wettelijke verankering van verschillende verwijzers en maatschappelijke normen rondom jeugdhulp. In aanvulling op de algemene afwegingen zijn voor het model jeugd nog twee bijstellingen gedaan om te komen tot de variant die als beste beoordeeld is: - Maatstaven die sterk gerelateerd zijn aan participatie zijn niet toegestaan. In het basismodel kwamen bijna uitsluitend maatstaven die niet gerelateerd waren aan jongeren, zoals bijstandsontvangers of doelgroepregister. Deze maatstaven zijn veelal conjunctuurgevoelig, wat voor jeugd niet wenselijk is. Daarom, en wegens de beperkte uitlegbaarheid, is een model gemaakt waarbij deze maatstaven niet toegestaan zijn in de regressie. - De maatstaf langdurig medicijngebruik is uit het model verwijderd. Deze maatstaf heeft grote nadelen, en voegde statistisch gezien weinig toe.

Het resulterende model heeft 5 maatstaven (jongeren, laag inkomen, klantenpotentieel, jongeren met armoederisico en gestandaardiseerd inkomen) en een verklaringsgraad van 77%. Deze verklaringsgraad is hoger dan Wmo en lager dan participatie, wat gezien de mate van beleidsvrijheid op dit domein conform verwachting is.

Het model voor sociale basisvoorzieningen bestaat uit 5 maatstaven en heeft een verklaringsgraad van 51% Voor dit cluster kan een lagere verklaringsgraad verwacht worden, omdat het cluster veel beleidsvrijheid kent, en dus grote verschillen in de kosten. In aanvulling op de algemene

5

Klantenpotentieel is een maat voor de regionale centrumfunctie van een gemeente.

GB261/AEFP-1155412026-7347

13

afwegingen is voor het model sociale basisvoorzieningen nog één bijstelling gedaan om te komen tot de variant die als beste beoordeeld is: - De maatstaven banen en loonkostensubsidie zijn verwijderd uit het model omdat de dynamiek van deze maatstaven de dynamiek van de kosten niet volgt. Het resulterende model heeft 5 maatstaven (inwoners, klantenpotentieel, migratieachtergrond, GGZ-gebruik en kernen) en een verklaringsgraad van 51%. Dat is lager dan in de andere clusters en hangt samen met het feit dat hier veel beleidsvrijheid is.

Het totale model bestaat uit 15 maatstaven en heeft een verklaringsgraad van 91% In de stuurgroep is besloten dat de relatieve omvang van de clusters bepaald wordt door de uitkomsten van de verdeelformules. Dat betekent dat het totale model een optelling is van de afzonderlijke modellen. 6 De verklaringsgraad van dit totale model is 91%. De maatstaven en hun relatieve gewicht zijn in de tabel hieronder weergegeven. Tabel 1 Maatstaven in het model en hun relatieve gewicht

Maatstaf

Verdeelt

Maatstaf

Verdeelt

Huishouden met laag inkomen 2,3,4 deciel met drempel

26%

Inwoners 75+ met drempel

4%

Bijstandsontvangers en loonkostensubsidie samen

16%

Laag opleidingsniveau met drempel

3%

Klantenpotentieel regionaal

13%

Migratieachtergrond

2%

Inwoners

12%

Doelgroepregister gemeentelijke doelgroep 1%

Gebruik specialistische GGZ

11%

Kernen met 500 of meer adressen

1%

Inwoners 0 - 18 jaar

9%

Kernen maal inwoners

1%

Jongeren met armoederisico

5%

Gestandaardiseerd inkomen maal inwoners met drempel

-3%

Het nieuwe model past beter dan het oude met minder maatstaven Van zowel de afzonderlijke clusters als het resulterende totaalmodel is geconcludeerd dat ze goed scoren ten opzichte van het beoordelingskader. Daarnaast scoren de modellen op alle criteria uit het beoordelingskader ook beter dan het oude model. Zo zijn de knelpunten die benoemd zijn in het kwalitatief onderzoek verdeelmodellen sociaal domein vrijwel allemaal opgelost. De begeleidingscommissies en stuurgroep hebben daarom geconcludeerd dat de nieuwe modellen beter zijn dan de oude modellen.

In het uiteindelijke model worden ook de uitkomsten van de andere helft van het onderzoek hierbij opgeteld wordt het bedrag geschaald naar het totale beschikbare bedrag in de algemene uitkering. Ook wordt de inkomstenverevening ervan afgetrokken. 6

GB261/AEFP-1155412026-7347

14

Verandering van de verdeling Door de nieuwe verdeling verandert de clusteromvang en de omvang van het gehele sociaal domein De clusteromvang wordt bepaald door de uitkomsten van de verdeelformule. Dat betekent dat niet alleen de verdeling binnen een cluster verandert, maar ook de omvang van de verschillende clusters. De oude en de nieuwe omvang (beide peiljaar 2017) van verschillende clusters en het totale sociaal domein zijn onderstaand weergegeven. Daarbij is nog geen rekening gehouden met de uitkomsten van het andere gedeelte van het onderzoek en is uitgegaan van de maatstaven van 2017. Bij invoering zal de omvang dus anders zijn. Tabel 2 De nieuwe en oude omvang van de clusters

Cluster

Nieuwe omvang

Oude omvang

Participatie

€ 2.753 mln

€ 2.711 mln

Individuele voorzieningen Wmo

€ 3.120 mln

€ 3.942 mln

Individuele voorzieningen Jeugd

€ 4.014 mln

€ 3.557 mln

Sociale basisvoorzieningen

€ 3.113 mln

€ 3.075 mln

Totaal

€ 13.000 mln

€ 13.285 mln

Er zijn vooral verschuivingen zichtbaar bij jeugd en Wmo. Bij jeugd zijn al langer geluiden over tekorten. Bij Wmo hangt dit vooral samen met het subcluster in de oude verdeling dat gerelateerd is aan hulpmiddelen. De omvang van dat cluster was veel te groot, wat de afname van het cluster Wmo verklaart. Het valt op dat de nieuwe omvang van het sociaal domein als geheel kleiner is. Hierbij speelt ook een wisselwerking met het andere onderzoek: de uitvoering van de gedecentraliseerde taken leidt ook tot een toename van de algemene overhead. Deze middelen zijn overgeheveld met de nieuwe budgetten, maar worden in dit onderzoek meegenomen bij het cluster bestuur en ondersteuning, dat onderzocht is in het andere onderzoek.

Het oplossen van problemen in het oude model leidt tot herverdeeleffecten De aanleiding voor het onderzoek was dat er problemen gesignaleerd werden met de oude verdeling. Een nieuwe verdeling leidt echter ook tot herverdeeleffecten. Vanuit stelselperspectief bezien zijn deze herverdeeleffecten een positief effect van de herijking: ze hangen immers samen met een betere aansluiting op de kosten, wat het doel van het onderzoek was.

Herverdeeleffecten worden zowel veroorzaakt door veranderingen in de verdeling als door de verandering van de relatieve clusteromvang In onderstaande figuur zijn de oude en de nieuwe verdeling zichtbaar, beide in het peiljaar 2017. Om het effect van de nieuwe verdeling inzichtelijk te maken, hebben we de budgetten geschaald naar de oude omvang van het sociaal domein budget. Op die manier wordt de weergave niet vertekend door macroverschuivingen, en is het effect van de verdeling beter zichtbaar.

GB261/AEFP-1155412026-7347

15

Op hoofdlijnen zijn in de nieuwe en de oude verdeling vergelijkbare patronen zichtbaar: grote gemeenten krijgen een relatief hoog budget per inwoner (gerelateerd aan de relatief hoge problematiek), en in het oosten van het land zijn de budgetten per inwoner over het algemeen hoger dan in het westen van het land. Hoewel het totale patroon vergelijkbaar is, zijn er ook forse herverdeeleffecten. De grootste herverdeeleffecten lopen van +16% tot -27% van het budget. In de duiding van de herverdeeleffecten vallen twee zaken op. - De negatieve herverdeeleffecten hangen vaak samen met het cluster Wmo: gemeenten met een relatief groot negatief herverdeeleffect kregen in de oude verdeling relatief veel budget uit de cluster. Naast een afname binnen dit cluster, speelt ook de afname van de omvang van dit cluster als geheel. Deze effecten tellen voor deze gemeenten bij elkaar op. - De grootste positieve herverdeeleffecten hangen vooral samen met het cluster jeugd. Ook hier speelt een optelling: bij gemeenten met positieve herverdeeleffecten binnen het cluster jeugd, is het effect van de toename van de omvang van dat cluster ook het grootst.

Figuur 4 Links: de totale verdeling volgens het oude model. Rechts: de verdeling aan de hand van het nieuwe model. De bedragen zijn geschaald naar het oude macrobudget om een vergelijking mogelijk te maken.

Het nieuwe model lost een scheefheid in het oude model op waardoor grote gemeenten te weinig budget kregen Uit het onderzoek blijkt dat grote gemeenten gemiddeld meer kosten maken dan kleine gemeenten. In het oude model werden grote gemeenten daar onvoldoende voor gecompenseerd. Het nieuwe model sluit beter aan op de kosten van grote en kleine gemeenten, waardoor een herverdeeleffect ontstaat tussen gemeenten van verschillende grootteklassen. Dit is weergegeven in onderstaande tabel.

GB261/AEFP-1155412026-7347

16

Tabel 3 Herverdeeleffecten en aansluitverschillen per grootteklasse

Grootteklasse

Herverdeeleffect Gemiddeld (alle gemeenten) aansluitverschil oud model (alleen steekproef)

Gemiddeld aansluitverschil nieuw model (geschaald naar oude clusteromvang, alleen steekproef)

0 – 20.000

€ -58

€ 31

€ -6

20.000 – 50.000

€ -33

€ 34

€ -4

50.000 – 100.000

€ -9

€ 16

€ 24

100.000 – 250.000

€ 18

€ -19

€ -2

250.000+

€ 106

€ -108

€ -1

Bij dergelijke tabellen moet wel opgemerkt worden dat het gemiddelde een zeer grove maat is en dat de uitkomsten erg gevoelig kunnen zijn voor de precieze afbakening van verschillende klassen. Zeker waar het gaat om aansluitverschillen, zijn de uitkomsten gevoelig voor een vertekening van individuele uitschieters. Een dergelijke tabel is dus alleen geschikt voor het inzichtelijk maken van grote verschuivingen. Er kunnen geen conclusies worden verbonden aan verschillen tot € 10 of zelfs € 20 per inwoner.

Het is van belang om de context mee te wegen bij het bepalen van het ingroeipad Om te komen tot een ingroeipad zullen de resultaten van dit onderzoek bezien moeten worden in samenhang met het klassieke deel van het gemeentefonds. In een bestuurlijk gesprek moet een balans gevonden worden tussen de wenselijkheid om snel te groeien naar een verdeling die beter past, en de haalbaarheid voor gemeenten met negatieve herverdeeleffecten om hun kostenpatroon aan te passen. De tekorten waar veel gemeenten mee te maken hebben, beperken de flexibiliteit van de begroting, en moeten dus meegewogen worden in het bestuurlijk gesprek.

Beschermd wonen In het onderzoek is veel aandacht besteed aan beschermd wonen Onderdeel van de opdracht voor het herijkingsonderzoek is een deelonderzoek naar nieuwe modellen voor de middelen voor beschermd wonen (BW), maatschappelijke opvang (MO) en vrouwenopvang (VO). Bij deze onderwerpen spelen specifieke uitdagingen en aandachtspunten. Met name voor Beschermd Wonen zijn er recent veel inhoudelijke ontwikkelingen geweest. Binnen dit onderzoek was het doel om de ontwikkelingen die op inhoudelijke gronden gewenst worden, te faciliteren met een daarbij passende financiële verdeling.

Er is besloten geen nieuwe modellen voor Maatschappelijke Opvang en Vrouwenopvang te maken In het onderzoek zijn de kosten van gemeenten voor maatschappelijke opvang en vrouwenopvang vergeleken met de oude modellen. Daaruit heeft de stuurgroep geconcludeerd dat de modellen voldoende aansluiten op de kosten. In dit onderzoek is dus geen nieuwe verdeling voor deze onderdelen gemaakt. Daarbij speelt voor MO dat er over vier

GB261/AEFP-1155412026-7347

17

jaar opnieuw bekeken wordt of verder doordecentraliseren van de taak naar alle gemeenten gewenst is. In dat geval zou de verdeling sowieso opnieuw bezien moeten worden.

De spreiding van voorzieningen beschermd wonen over het land kent een historisch gegroeide scheefheid Beschermd Wonen valt pas sinds 2015 onder de verantwoordelijkheid van de centrumgemeenten. Het aanbod voor beschermd wonen is historisch scheef over het land verdeeld, onder meer omdat voorzieningen vaak in de buurt van GGZ-instellingen en in minder dichtbevolkte delen van het land werden opgezet. Dat maakt de kosten per centrumgemeente niet goed verklaarbaar met objectieve kenmerken. De budgetten voor beschermd wonen worden daarom tot nog toe nog historisch verdeeld.

Het toekomstbeeld voor beschermd wonen is gericht op sociale inclusie en ondersteuning dichtbij In 2015 heeft de Commissie Toekomst Beschermd Wonen (vaak aangeduid als commissieDannenberg) op verzoek van de VNG een wenkend perspectief geschetst voor BW en MO, uitgaand van sociale inclusie. Mensen die nu gebruik maken van Beschermd Wonen zouden zoveel mogelijk in hun eigen omgeving moeten worden begeleid; het liefst ambulant, maar anders in ieder geval in de eigen wijk of woonplaats. Hieruit voortvloeiend adviseerde de commissie-Dannenberg om de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van beschermd wonen bij alle gemeenten te beleggen, in plaats van bij enkel de centrumgemeenten. De verdeling van middelen voor beschermd wonen moet dit mogelijk maken. De commissieDannenberg heeft daarbij ook randvoorwaarden benoemd.

Het uitgangspunt in het onderzoek was het advies van het Expertiseteam MO-BW-BG Op basis van het advies van de commissie Dannenberg is een objectief verdeelmodel ontwikkeld door Cebeon. In lijn met de verwachting leidden de uitkomsten tot grote herverdeeleffecten. Tegelijkertijd waren er nog onzekerheden over de randvoorwaarden, en over de openstelling van de Wlz voor cliënten met psychische problematiek. Daarom heeft de VNG besloten het Expertiseteam MO-BW-BG in te stellen, om de randvoorwaarden scherper in kaart te brengen. Het Expertiseteam heeft in juli 2019 advies uitgebracht. Vier financiële bouwstenen van dit advies zijn in dit onderzoek nader uitgewerkt. Deze zijn weergegeven in onderstaande figuur. Snelheid afname te bepalen in traject herijking (ingroeipad) Nieuwe cliënten: individuele gemeenten, objectief (met Wpb/ kostenregeling) Bestaande cliënten: historisch, centrumgemeenten

Verrekening op basis van werkelijke uitstroom

Uitname voor kosten Wlz-cliënten en correctie landelijke specialistische instellingen ‘21 ‘22

‘31

Figuur 5 De onderdelen van het deelonderzoek beschermd wonen samengevat.

GB261/AEFP-1155412026-7347

18

De vier uit te werken bouwstenen zijn onderstaand kort omschreven. - De verdeling van de uitname voor de openstelling van de Wlz voor cliënten met psychische problematiek; - Het financieringsarrangement van landelijke specialistische instellingen; - Een objectief verdeelmodel beschermd wonen voor alle gemeenten: het eerder ontwikkelde model sloot niet meer aan bij deze uitgangspunten, dus er moest een nieuw model ontwikkeld worden; - Een passend ingroeipad om van de oude naar de nieuwe situatie te komen, waarbij het Expertiseteam heeft aangegeven dat de duur van dit ingroeipad 10 jaar moet zijn. Bij deze uitwerking is volledig aangesloten bij de uitgangspunten van het Expertiseteam. De andere bouwstenen worden elders uitgewerkt en moesten ten tijde van de afronding van dit onderzoek nog nader ingevuld worden. Deze zijn wel cruciaal voor een goede werking van het verdeelmodel.

De voorlopige uitname voor de Wlz wordt verdeeld naar rato van het huidige budget, de definitieve wordt bepaald in lijn met nacalculatie op macroniveau Per 2021 wordt de Wlz opengesteld voor mensen met psychische problematiek. De financiering van zorg voor deze cliënten verloopt dus nu via het beschermd wonen-budget, en zal straks uit de Wlz-financieringsstromen lopen. Het bijbehorende budget wordt uitgenomen uit het gemeentefonds. De omvang van dit budget op macroniveau wordt bepaald door het Rijk in samenspraak met de VNG; binnen het onderzoek was de vraag hoe de uitname verdeeld moet worden over de centrumgemeenten. Er zal per 1 januari 2021 een initiële uitname plaatsvinden. In de meicirculaire 2021 zal een nacalculatie plaatsvinden. Over de verdeling van de uitname is het volgende besloten: - Voor de verdeling van de initiële uitname is ervoor gekozen om de uitname te verdelen naar rato van het historische budget. - Voor de verdeling van de definitieve uitname (meicirculaire 2021 en eventueel ook meicirculaire 2022) is ervoor gekozen om dezelfde nacalculatie te gebruiken als voor het macrobudget wordt aangehouden. Deze berekening wordt nog nader uitgewerkt door VWS en VNG, en wordt vermoedelijk gebaseerd op een nader te bepalen prijs maal het aantal cliënten.

De financiering van landelijke specialistische instellingen is het beste geborgd bij gemeenten, mits het financiële risico voor deze gemeenten beperkt is In het BW-domein is een klein aantal instellingen actief dat een dusdanig specialistisch aanbod heeft dat zij cliënten uit het hele land aantrekken. De kosten die voor deze zorg gemaakt worden, kunnen niet voorspeld worden op basis van objectieve kenmerken van de gemeenten waar deze instellingen staan. Dit betekent dat de middelen voor de bekostiging van deze zorg op een andere wijze verdeeld moeten worden dan via een objectief verdeelmodel. Binnen het onderzoek hebben we een uitvraag gedaan om de omvang van de budgetten in kaart te brengen, en hebben we – met inbreng van betrokken partijen – de opties voor het financieringsarrangement uitgewerkt. Op basis van de randvoorwaarden die zijn opgesteld tijdens een bijeenkomt met betrokken partijen is gekozen om de financiering bij gemeenten te beleggen. Mogelijke opties voor de financieringsvorm zijn een decentralisatieuitkering op basis van de realisatie van twee jaar eerder, of een specifieke uitkering. Een belangrijk voordeel van beide vormen is dat het risico voor de gemeenten waar deze instellingen staan wordt beperkt.

GB261/AEFP-1155412026-7347

19

Het advies van het Expertiseteam is vertaald naar een goede basis voor het model door uit te gaan van de gemeente van herkomst Op dit moment is er sprake van een historisch gegroeide scheefheid in het gebruik van bwvoorzieningen over het land: gemeenten waar veel aanbod aanwezig is, maken op dit moment ook veel kosten voor beschermd wonen. In de toekomst worden volgens het advies van het Expertiseteam alle gemeenten verantwoordelijk voor cliënten beschermd wonen. Daarbij is het de bedoeling dat cliënten in beginsel in de gemeente van herkomst geholpen worden. Waar dat niet mogelijk is, draagt de gemeente van herkomst bij aan de kosten via een kostenregeling. Het advies van het Expertiseteam beschrijft fundamentele veranderingen. Dat betekent dat het nieuwe model niet gebaseerd moet zijn op de huidige verdeling van kosten (en cliënten) over het land, maar op een verwachting waar de kosten in de nieuwe situatie zullen vallen. Om die inschatting te kunnen maken, hebben we een herkomstanalyse gedaan waarin we hebben onderzocht waar de huidige cliënten Beschermd Wonen vandaan komen. Daarmee kunnen we een inschatting maken hoe de kosten in de nieuwe situatie verdeeld zullen zijn. In de toekomst zal de gemeente van herkomst immers de kosten dragen.

Ook de herkomst van cliënten beschermd wonen is scheef verdeeld over het land Er is onderzocht waar de gemeente waar een cliënt 6 maanden voorafgaand aan de start van het traject woonde. Hierin zijn twee patronen zichtbaar. - Instroom uit andere kaders, zoals forensisch beschermd wonen, de GGZ of een TBSkliniek. - Een landelijke scheefheid die de huidige verdeling van beschermd wonen weerspiegelt. Uit de analyse werd een landelijk patroon zichtbaar waarbij vanuit regio’s met veel beschermd wonen ook relatief veel instroom is. Deze landelijke scheefheid is historisch gegroeid en daarmee niet verklaarbaar met objectieve factoren. Hij zal dan ook niet gereproduceerd worden door een objectief model. Het doel van een objectieve verdeling is juist de beweging van beschermd wonen naar beschermd thuis te faciliteren. Daarvoor is het van belang dat de huidige scheefheid gecorrigeerd wordt. In de praktijk zal het probleem rond instroom in andere kaders opgelost worden door een goede kostenregeling; voor de analyse was het echter niet mogelijk om hier goed voor te schonen. Om te voorkomen dat de analyse hierdoor vervuild raakte is besloten om grote uitschieters uit de analyse weg te laten. De landelijke scheefheid is historisch gegroeid en als onwenselijk beoordeeld door de commissie Dannenberg en het Expertiseteam.

De objectieve verdeling corrigeert de historisch gegroeide scheefheid, en faciliteert daarmee de gewenste beweging. Dit brengt uiteraard wel een transformatieopgave met zich mee voor de gemeenten die nu een relatief hoge instroom hebben. Vanuit deze context is het belang van een goed ingroeipad dus onderstreept, om gemeenten voldoende tijd te geven voor deze transformatie.

GB261/AEFP-1155412026-7347

20

Het model voor beschermd wonen bestaat uit 5 maatstaven en heeft een verklaringsgraad van 38% Het opstellen van het verdeelmodel voor beschermd wonen heeft op een vergelijkbare manier plaatsgevonden als bij de andere clusters. Op grond van de historisch gegroeide scheefheid kan voor dit model een lage verklaringsgraad verwacht worden. Een objectieve verdeling reproduceert kosten immers alleen voor zover ze objectief te verklaren zijn. Daarnaast is, in aanvulling op de algemene afwegingen voor modellen, voor het model beschermd wonen nog één bijstelling gedaan: - De maatstaven omgevingsadressendichtheid en sociale huurwoningen zijn verwijderd uit het model omdat zij met een groot negatief gewicht voorkwamen. Dit was onvoldoende uitlegbaar, ook omdat de aanwezigheid van sociale huurwoningen geen goede maat is voor de beschikbaarheid van goedkope huurwoningen. Het resulterende model is hiernaast weergegeven en heeft een verklaringsgraad van 38%.

Tabel 4 De maatstaven in het model voor beschermd wonen

Maatstaf

Verdeelt

De verklaringsgraad voor beschermd wonen is lager dan voor de andere modellen. Gezien de historisch gegroeide situatie is dit goed uitlegbaar, en de begeleidingscommissies en de stuurgroep onderschrijven dat dit model het beste past bij de uitgangspunten van het Expertiseteam. De lage verklaringsgraad kwantificeert wel de transformatieopgave waar gemeenten voor staan, en daarmee het belang van een goed ingroeipad.

Hoge zorgkosten

10%

Aantal EPA patiënten

50%

Oppervlakte land

8%

Klantenpotentieel regionaal

24%

Vast bedrag

8%

Het ingroeipad faciliteert zowel de doordecentralisatie als de landelijke herverdeling Het ingroeipad moet twee bewegingen faciliteren: - De landelijke beweging die samenhangt met de inhoudelijke transformatie en afbouw van voorzieningen; - De doordecentralisatie, waarbij alle gemeenten verantwoordelijk worden voor de uitvoering van beschermd wonen voor nieuwe cliënten en de centrumgemeenten verantwoordelijk blijven voor bestaande cliënten. Voor de eerste beweging heeft het Expertiseteam een ingroeipad van 10 jaar geadviseerd. Het ingroeipad voor de doordecentralisatie moet ervoor zorgen dat het budget op een goede manier verdeeld wordt tussen regiogemeenten en centrumgemeenten. Dit wordt bepaald door de snelheid waarmee cliënten in- en uitstromen. Daarom hebben we voor het ontwerpen van een ingroeipad een uitstroomanalyse gedaan. Van alle cliënten die op 1 januari 2015 in beschermd wonen zaten, is bekeken wanneer ze uitgestroomd zijn. Op die manier kon een uitstroomprofiel gemaakt worden, dat financieel vertaald is naar een ingroeipad. Voor de analyse waren data van 3,5 jaar beschikbaar. De resultaten zijn daarom geëxtrapoleerd. Op basis van deze analyse is de verwachting dat er iets minder dan 7 jaar nodig is voor het ingroeipad naar de doordecentralisatie. De precieze duur is afhankelijk van de omvang van de omvang van de Wlz-uitname.

Dit ingroeipad binnen de regio’s wordt gecombineerd met een ingroeipad van tien jaar tussen regio’s, zodat beide bewegingen gefaciliteerd worden.

GB261/AEFP-1155412026-7347

21

Voor een goed werkend stelsel zijn goede samenwerking en een evaluatie van belang Het Expertiseteam heeft het belang van de combinatie van alle bouwstenen samen benadrukt, en aangegeven dat na vier jaar (2025, drie jaar na de start van het ingroeipad) een evaluatie van het gehele stelsel plaats moest vinden. Het onderzoek onderstreept het belang van een goede uitwerking van alle bouwstenen. Zo heeft het onderzoek laten zien hoe belangrijk een goede kostenregeling is voor een goede werking van het verdeelmodel. Daarnaast onderstreept het ingroeipad het belang van financiële samenwerking. Het model is immers gebaseerd op gemiddelden, terwijl het zeker in de eerste jaren om relatief lage aantallen nieuwe instroom gaat. Daarnaast geeft het onderzoek handvatten voor de evaluatie. Zo kan de analyse die gedaan is voor het ingroeipad in 2025 herhaald worden. Dan zijn gegevens beschikbaar over een langere periode, en kan ook onderzocht worden wat het effect is van de uitname van de Wlz. Ook de verdeling kan op dat moment aangescherpt worden op basis van de ervaringen tot dan toe, met een vergelijkbare herkomstanalyse als hier gedaan is, en op basis van de eerste financiële beelden op dat moment.

Adviezen De implementatie van de resultaten van dit onderzoek dient met de nodige zorg te gebeuren. Op basis van dit onderzoek geven we een aantal adviezen mee.

Het is belangrijk om de zorgvuldig met de betekenis van het model om te gaan Voor de invoering van het model is het van belang om oog te hebben voor de context waarin een nieuwe verdeling wordt gepresenteerd. Met name de zorgen rondom het macrobudget vormen voor gemeenten een grote opgave. Daarnaast is het van belang de uitkomsten te interpreteren met oog voor de techniek. Op basis van de regressieanalyse is het best mogelijke model ontwikkeld, maar een model kan nooit de gehele werkelijkheid vangen. Een zorgvuldige omgang met uitschieters is daarom van belang.

Het ingroeipad moet met verschillende perspectieven rekening houden Een nieuwe verdeling leidt tot herverdeeleffecten. Hoewel deze leiden tot een betere verdeling, vormen ze een opgave voor de gemeenten die er negatieve gevolgen van ondervinden. Het is van belang om in het gesprek hierover onderscheid te maken tussen herverdeeleffecten (de verandering van de oude naar de nieuwe verdeling) en aansluitverschillen (het verschil tussen de verdeling en de kosten). Daarnaast is het van belang dat het ingroeipad zowel met het perspectief rekening houdt met gemeenten die erop achteruitgaan als met gemeenten die er voordeel van ondervinden. Het is nuttig om in het bestuurlijke gesprek meerdere opties voor het ingroeipad te verkennen.

Uit het onderzoek kwamen veel vragen over het onderhoud van de verdeling De nieuwe verdeling zal onderhoud vragen, zeker gezien het feit dat de ontwikkelingen in het sociale domein elkaar snel opvolgen. Voor de toekomst is het nuttig om te investeren in de kwaliteit van Iv3 en mogelijkheden voor nieuwe maatstaven te blijven verkennen. Daarnaast is een nieuwe verdeling een goed moment om te investeren in communicatie over en ontwikkeling van de methode van onderhoud. Daarbij is het nuttig om in de monitoring een specifiek oog houden op eventuele bijstellingen van de clusteromvang.

GB261/AEFP-1155412026-7347

22

De monitoring van de verdeling moet los gezien worden van de discussie over de toereikendheid van budgetten. Daarom is het van belang manieren te ontwikkelen om hier beter het gesprek over te voeren.

Beschermd wonen Tot slot bevat het rapport adviezen over de uitkomsten van het deelonderzoek beschermd wonen. Deze zijn grotendeels al eerder aan bod gekomen in deze managementsamenvatting. Als algemeen punt willen wij graag benadrukken dat het van belang is om de nieuwe verdeling beschermd wonen te zien in het licht van de transformatieopgave die geformuleerd is door het Expertiseteam. Het is duidelijk dat dit en grote transformatie vraagt. Het doel van de verdeling is om deze inhoudelijk gemotiveerde transformatie te faciliteren.

Tot slot Deelname aan de steekproef vroeg een significante tijdsinvestering van deelnemende gemeenten. Wij willen hen daarom nadrukkelijk bedanken voor alle moeite die ze hebben gestoken in het aanleveren van de gegevens en het beantwoorden van onze vele vragen. Ook willen we de leden van de begeleidingscommissie en diverse warme contacten in ons netwerk bedanken voor hun hulp bij het motiveren van collega’s en collega- gemeenten om deel te nemen of om nog nét een spade dieper te steken om de juiste gegevens boven tafel te krijgen.