Motie GL borging financien jeugdzorg bijlage van-systemen-naar-mensen

5

een nieuwe doorverwijzing onderaan de wachtlijst van een andere jeugdzorgaanbieder komt5. Jeugdbescherming Ook in de jeugdbescherming bestaan wachtlijsten. Vele honderden jeugdigen moeten enkele maanden wachten. In de helft van de gevallen wordt niet tijdig een plan van aanpak gemaakt. Normtijden voor het eerste contact (binnen vijf werkdagen6) worden vaak niet gehaald en jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders slagen er vaak niet in om de noodzakelijke hulp tijdig in te zetten. Ook hier is te zien dat jeugdigen en gezinnen met de meest complexe problematiek het langst moeten wachten op hulp. Het gaat bijvoorbeeld om gezinnen waarbij de ouders niet willen meewerken of waarbij de ouders kampen met een verslaving of psychiatrische problemen. De jeugdigen hebben vaak met een cumulatie van wachttijden bij verschillende instellingen te maken. Gewerkt wordt met noodverbanden en ‘second, third of fourth best’ oplossingen. De ministeries van Justitie en Veiligheid (J&V) en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) hebben gezamenlijk een scenario ontwikkeld om de jeugdbeschermingsketen te verbeteren, zodat kwetsbare kinderen en gezinnen veel sneller passende hulp en bescherming krijgen. Het betreft de taken van Veilig Thuis, Raad voor de Kinderbescherming en de Gecertificeerde Instellingen.

De minister heeft met gemeenten afgesproken dat zij in overleg met de aanbieders, op het niveau van de jeugdzorgregio een aanpak op wachttijden opstellen. Een regionale aanpak is noodzakelijk omdat de oorzaken van te lange wachttijden per regio flink kunnen verschillen en een andere aanpak vragen. De regionale expertisecentra die momenteel in ontwikkeling zijn zullen daar ook een rol in spelen 7. 2.4

Wisselingen van jeugdprofessionals

Kinderen krijgen vaak te maken met wisselingen van jeugdprofessionals. Dit zorgt voor verwarring en teleurstelling bij de jongere en belemmert een gevoel van binding en verantwoordelijkheid van professional tot de jeugdige en andersom 8. Dit komt de relatie tussen jeugdprofessional en jeugdige en het succes van de behandeling niet ten goede. Voor een goede hulpverleningsrelatie is het belangrijk dat er een vertrouwensband opgebouwd wordt tussen de jeugdprofessional en de jeugdige. “Lastig was de voortdurende wisseling van pleegzorgmedewerkers. Dan weer die, dan weer die. Op een gegeven moment wisten we niet eens meer wie onze pleegzorgmedewerker nu eigenlijk was.” De SER heeft in februari 2021 een gesprek georganiseerd met (vertegenwoordigers van) jongeren met jeugdzorgervaring en ouders/verzorgers. In dat gesprek kwam naar voren dat door het streven naar efficiency de menselijke maat verloren is gegaan. Door de vele wisselingen en het streven naar efficiency is er voor het opbouwen van een vertrouwensband geen ruimte meer.

5

IGJ, Onvoldoende tijdige en juiste hulp voor kinderen met ernstige psychische problemen, maart 2021. Jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders zijn gehouden aan een termijn van vijf werkdagen waarbinnen het eerste contact plaatsvindt tussen de jeugdzorgwerker en de minderjarige en de met het gezag belaste ouders (artikel 4.2.2. van de Jeugdwet), nadat de gecertificeerde instelling is belast met de uitvoering van de ondertoezichtstelling of jeugdreclassering en hiervan in kennis is gesteld. De achterliggende gedachte bij deze termijn is het gegeven dat de kinderrechter een maatregel heeft uitgesproken omdat hij ernstige zorgen heeft over de minderjarige en dat het schadelijk is als er niet op een korte termijn passende, gedwongen hulp wordt ingeschakeld. 7 Kamerbrief, Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming, 30 maart 2021. 8 Het Vergeten Kind. “Ik voelde me alleen en dacht dat ik niet goed genoeg was”. Een onderzoek over opgroeien in sociaal isolement. Januari 2021 6

6

2.5

De overgang naar volwassenenzorg

Jeugdhulp en de kinderbeschermingsmaatregelenjeugdbescherming zijn bedoeld voor jeugdigen tot 18 jaar. Na de 18e verjaardag zijn andere wetten van toepassing, zoals de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) voor beschermd wonen, ambulante hulp thuis en dagbesteding, de Zorgverzekeringswet voor de geestelijke gezondheidszorg (GGZ). Voor sommige mensen met een beperking kan ook de Wet langdurige zorg voor langdurige zorg van toepassing zijn9. Soms kan verlenging van jeugdzorg na het 18e jaar verstandig zijn. Bijvoorbeeld omdat de behandeling doorloopt of omdat de jeugdige nog niet zelfstandig is. Dan kan de gemeente besluiten tot verlengde jeugdzorg. Verlengde jeugdzorg is hulp aan jeugdigen tussen de 18 en 23 jaar. Hiervoor gelden bepaalde voorwaarden. Wordt hieraan voldaan, dan kan de gemeente besluiten de jeugdzorg toe te kennen aan een ‘jeugdige’ tussen de 18 en 23 jaar. Zo kan deze hulp alleen worden ingezet voor een ‘jeugdige’ tussen de 18 en maximaal 23 jaar als op grond van de Jeugdwet: • de jeugdige al voor zijn 18e levensjaar hulp kreeg en de gemeente vindt dat voortzetting nodig is; • er voor het bereiken van de 18e leeftijd is bepaald dat jeugdhulp nodig is of • na beëindiging van de jeugdhulp (die was begonnen voor het 18e levensjaar) binnen een termijn van half jaar de gemeente vaststelt dat hervatting van de jeugdhulp noodzakelijk is.

Ook als de jeugdzorg wordt ingezet in het kader van een strafrechtelijke beslissing (jeugdreclassering) is het mogelijk dat het doorloopt tot na het bereiken van de leeftijd van 18 jaar. Voor pleegzorg en gezinshuizen geldt in principe de leeftijdsgrens van 21 jaar. Hier geldt wel dat het vrijwillig is en dat de jongeren het moeten willen. Het verlengen van pleegzorg tot 21 jaar is momenteel bestuurlijk geregeld, maar wordt met het wetsvoorstel ‘Verlening duur pleegzorg en vervallen verleningsbeschikking bij machtiging uithuisplaatsing en gesloten jeugdzorg’ ook wettelijk geregeld. Jeugdbeschermingsmaatregelen lopen nooit door tot na de 18e verjaardag. Gemeenten blijken soms terughoudend te zijn in het toekennen van verlengde jeugdzorg. In een bijeenkomst met cliënten wordt opgemerkt dat het voor jongeren lastig kan zijn om verlengde jeugdhulp te krijgen: “Ik zou de leeftijd van de gehele jeugdhulp willen verhogen naar 21 jaar. Mensen moeten smeken om verlenging van jeugdhulp na hun 18e verjaardag, terwijl zij het wel nodig hebben. In sommige gevallen zijn er zelfs wijkteams die moeten beslissen of jongeren recht op zorg hebben, terwijl beide partijen elkaar nooit hebben gezien. Er gelden dan hele strenge voorwaarden.

Mensen moeten zich slechter voordoen dan ze zijn om hulp te kunnen krijgen.” Door de soms terughoudende houding van gemeenten kan de continuïteit van zorg voor 18-jarigen in gevaar komen. Voor jongeren met een beperking zijn gemeenten terughoudend met het geven van een beschikking voor verlengde jeugdhulp, terwijl deze jongeren ook niet voldoen aan de toegangscriteria van de Wlz. En vanuit de Wmo zijn de beschikkingen die worden gegeven vaak te licht. Hierdoor vallen jongeren tussen wal en schip.

9

Niet alle mensen met een beperking voldoen aan de toegangscriteria voor de Wlz: blijvende zorgbehoefte, permanent toezicht, 24 uur per dag zorg in de nabijheid. En dan kan blijken dat de Wlz niet toegankelijk is en de Wmo niet voorziet in passende ondersteuning.

7

“Er is veel aan de hand. Denk bijvoorbeeld aan de leeftijdsgrens van achttien jaar. Dan zegt jeugdzorg: het houdt hier op. Maar jongeren zijn vaak nog helemaal niet klaar met jeugdhulp als ze achttien zijn. Ze vallen in een gat, weten niet waar ze vervolghulp kunnen krijgen of lopen aan tegen lange wachttijden.” Bij elke stelselgrens is het belangrijk dat de overgang naar een ander wettelijk domein (Zvw, Wlz en/of Wmo) soepel verloopt en dat de benodigde (integrale) zorg beschikbaar is. Het is belangrijk dat gemeenten, zorgverzekeraars en zorgkantoren in partnerschap met zorgaanbieders hier afspraken over maken in een regionale samenwerkingsagenda. Gemeenten zouden niet alleen oog moeten hebben voor de continuïteit van zorg, ook de andere leefgebieden vergen veel aandacht. Niet alle gemeenten hebben voldoende oog voor wat de overgang naar volwassenheid betekent voor huisvesting, financiën en bestaanszekerheid, school of werk en sociale steun. De overgang naar volwassenenzorg vergt een brede aanpak waarbij zorgaanbieders, zorgverzekeraars, zorgkantoren en de diverse gemeente beleidsterreinen en het lokale team goed moeten samenwerken.

Het is belangrijk dat gemeenten of samenwerkingsverbanden van gemeenten afspraken maken met het betreffende gemeentelijke domein, de zorgverzekeraar en/of het zorgkantoor met het oog op continuïteit van zorg, huisvesting, financiën en bestaanszekerheid, school of werk en sociale steun.

3.

Waar lopen jeugdprofessionals tegenaan?

3.1

Procedures kunnen belemmeren dat tijdig juiste hulp wordt ingezet

Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit en continuïteit van de jeugdzorg. Vanuit deze verantwoordelijkheid, en in een poging de uitgaven te beheersen, sturen gemeenten op de kwaliteit en uitgaven van jeugdzorg door gebruik te maken diverse controle-instrumenten, zoals toestemmingsvereisten, procedurebeschrijvingen, productbeschrijvingen en -codes, kwaliteitscriteria, en monitorings- en verantwoordingseisen10. Hierbij geven veel gemeenten, soms tot in detail, aan welke zorg mag worden ingezet, welke zorgprofessional die mag verlenen en hoe lang een hulpverleningstraject mag duren. Deze procedures kunnen echter belemmerend werken voor een vlotte inzet van hulp. Voordat met een hulpverleningstraject kan worden begonnen, moet er bijvoorbeeld eerst toestemming zijn van de gemeente. Dit kan leiden tot vertraging in het starten met hulp en kan administratieve rompslomp met zich mee brengen. In diverse jeugdhulpregio’s is de procedure om een beschikking rond te krijgen erg ingewikkeld. Een jeugdprofessional heeft dat als volgt verwoord: “Het behandeltraject moet passen in de oplossingen of producten die de gemeente heeft gecontracteerd. Als de goedkeuring er eindelijk is, zijn de jongeren en gezinnen inmiddels wanhopig en boos op de hulpverlener, want het duurt zo lang en ze krijgen geen hulp.

Als er dan eindelijk hulp wordt verleend, gebeurt het dat de gemeente weer op die toekenning terugkomt, vanwege onduidelijkheid of de hulp wel voldoende resultaat heeft; dit moet ook nog binnen een bepaalde tijd, terwijl veel trajecten lang lopen om resultaat te krijgen.” Wijzigingen in het met de gemeente afgesproken behandeltraject kunnen voor administratieve lasten zorgen. Soms heeft de professional meer tijd nodig om bijvoorbeeld toe te werken naar zelfredzaamheid van de jongere of om het sociaal netwerk te versterken. Of er is meer tijd nodig om voor jeugdigen en gezinnen met

10

Handreiking kwaliteitscriteria voor jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning voor inkoop. Maart 2020

8

complexe problematiek een goede invulling te geven aan een ‘waakvlamcontact’ met hen, waardoor escalatie van problematiek is te voorkomen11. In deze gevallen moet er vaak opnieuw een beschikking of toestemming van de gemeente komen. Hierdoor is er gebrek aan flexibiliteit om passende zorg (snel en soepel) geregeld te krijgen. Ook het woonplaatsbeginsel kan vertraging, verwarring en administratieve lasten veroorzaken wanneer blijkt dat een andere gemeente verantwoordelijk is voor de te leveren zorg. Dat komt bijvoorbeeld voor als een jeugdige naar school gaat in een andere gemeente dan waar hij of zij woont. Daarnaast zijn er gemeenten die niet toestaan dat zorg wordt ‘gestapeld’. Bijvoorbeeld therapie voor een pleegkind of extra ondersteuning van pleegouders. Soms sturen gemeenten via hun lokale teams op inzet van vooral lichte vormen van jeugdhulp. Zij doen dit ook met het oog op kostenbeheersing. Jeugdprofessionals ervaren bijvoorbeeld dat kinderen en jongeren via de toegangsroute van de lokale teams minder snel een verwijzing krijgen naar de jeugd GGZ, dan via de huisarts of kinderarts. Door de sturing op inzet van lichte zorg kan het langer duren voordat kinderen en jongeren met complexe problematiek bij de juiste hulpverlener terecht komen.

Ernstige en complexe problematiek wordt niet altijd of niet altijd tijdig herkend, waardoor kinderen en jongeren pas na verschillende lichtere trajecten passende hulp krijgen. Het volgende citaat van een jeugdprofessional illustreert dit: “Als ik (gedragsdeskundige red.) bij aanvang was ingezet bij deze situatie had ik meteen de juiste diagnose kunnen stellen en was er niet zoals nu veel tijd (en geld) overheen gegaan voordat ik het kind zie. De juiste werknemers met de juiste functies moeten binnen de organisatie op het juiste moment worden ingezet, zodat direct de juiste diagnose wordt gesteld. Dat lijkt ‘duur’, maar is veel beter voor de betrokkenen en kost uiteindelijk op lange termijn minder.” “Elke maand hang ik uren aan de telefoon met een gebiedsteammedewerker van de gemeente. Hoe ver is de behandeling, waarom is het nog niet klaar, kan het niet sneller, het is te duur zo…. Dit is wel uren per ‘dossier’. Ook tussentijdse wijzigingen van behandelingen (wat op basis van expertise, of externe factoren wel eens voor komt) duren weken zo niet maanden, waardoor behandeling tijden stil ligt.” Ook uit onderzoek bij gecertificeerde instellingen komt naar voren dat de bemoeienis van gemeenten met de indicatiestelling mede als gevolg van (financiële) tekorten plaatsvindt.

Jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders merken dat dit leidt tot extra procedures, waardoor een kind of gezin nog langer moet wachten op de inzet van hulp. Jeugdbeschermers wordt gevraagd op zoek te gaan naar (goedkopere) alternatieven. Jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders ervaren dat het in gesprekken met gemeenten ook op casusniveau in de eerste plaats over de kosten gaat, in plaats van over wat er nodig is om het kind of gezin te helpen12. “Het bureau van de gemeente beslist welke hulp wordt ingekocht en ingezet. Op het moment dat jeugdbescherming al een besluit heeft genomen over welke hulp nodig is, gaat de gemeente daar nog eens naar kijken. Dat kan al weken duren en als daar dan ook nog eens iemand zegt “gaan we niet doen”, dan kunnen we weer opnieuw beginnen of moet je daar de discussie mee aan’(..).”13 11

Integraal werken in de wijk. 10 aandachtsgebieden voor functioneren sociale wijkteams. 2020 IGJ en IJenV. Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd. Toezicht bij de jeugdbescherming en jeugdreclassering. November 2019 13 IGJ en IJenV. Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd. Toezicht bij de jeugdbescherming en jeugdreclassering. November 2019 12

9

3.2

Hoge administratieve lasten en hoge werkdruk

De kwaliteit van de zorg staat onder druk door de werkdruk en de personeelstekorten. Hierbij spelen de hoge administratieve lasten, het gebrek aan autonomie en een beperkt loopbaanperspectief een rol. In deze paragraaf gaan we hier dieper op. Een van de problemen waar jeugdprofessionals en jeugdzorgaanbieders tegenaan lopen, is de hoogte van de administratieve lasten. Sinds de invoering van de Jeugdwet in 2015 zijn gemeenten en regio’s voortvarend aan de slag gegaan met inkopen en contracteren. Hierbij zijn er soms aanzienlijke verschillen in contractvormen, kwaliteitseisen, contractduur en administratieve processen. Dit heeft geleid tot een grote versnippering van de contractering. Oplopende tekorten bij gemeenten leiden daarnaast soms tot toename van de verantwoordingeisen. Deze factoren hebben tot een toename van de administratieve lasten geleid14. “Het frustreert me dat er zoveel bijzaken zijn die me van die zorg afhouden. Sinds de decentralisatie van de jeugdzorg is de rapporteerdruk enorm hoog: elke stap in het traject moet geautoriseerd worden, elke keuze moet ik vastleggen; en elke gemeente heeft daar ook weer eigen richtlijnen voor.

Dat getuigt toch van wantrouwen? Stel je voor dat een hartchirurg zo zou moeten werken?” VWS werkt in het programma Ontregel de Zorg samen met de sector aan het terugdringen van administratieve lasten bij professionals in de jeugdzorg en het Wmodomein15. Ondanks de inspanningen om de administratieve lasten te verminderen, zijn deze nog steeds erg hoog. Jeugdprofessionals geven aan veel tijd kwijt te zijn met het verkrijgen van de benodigde toestemming, het inpassen van de zorg in de ingekochte zorgproducten en het bijhouden van de gevraagde monitoringseisen en registraties. Hierdoor duurt het langer voordat passende zorg kan worden ingezet. Maar het gaat ook direct ten koste van de behandeltijd van de cliënt, het verhoogt de werkdruk en heeft een negatief effect op het werkplezier van de jeugdprofessional. “Wat me op de been houdt is de dankbaarheid en de trots van de gezinnen, als een hulptraject succesvol is afgerond. Dat is keer op keer weer zo leuk, dat ik alle rompslomp die erbij komt kijken maar slik. Nog wel.” Hoewel 92% van de werknemers in de jeugdzorg aangeeft inhoudelijk leuk werk te hebben en vindt 85% dat hij/zij zinvol werk doet, blijkt ook uit het AZWwerknemersonderzoek van het CBS (2019) dat 53% van de werknemers in de jeugdzorg de werkdruk (veel) te hoog vindt. Dit is hoger dan het gemiddelde in de sector Zorg en Welzijn (44%).

De werkdruk wordt bepaald door de balans tussen de werkstressoren en de persoonlijke hulpbronnen en werkhulpbronnen. In de jeugdzorg zijn de volgende werkstressoren het meest bepalend voor de werkdruk: Hoog werktempo door targets, doelen en deadlines en caseload verhoging Organisatieverandering (fusie, reorganisatie, krimp met en zonder ontslag) Veel beeldschermwerk Hoge moeilijkheidsgraad van het werk en emotioneel zwaar werk o Externe agressie (63% van de werknemers in de jeugdzorg heeft in de afgelopen twaalf maanden te maken gehad met externe agressie16, 29%

14

VNG, Zorg voor de Jeugd, EHdK, Routekaart ‘norm voor opdrachtgeverschap’ november 2020. https://www.ordz.nl/sociaal-domein/schrapsessies 16 Rapportage arbeidsmarktproblematiek in de sector Zorg en Welzijn, november 2019 15

10

-

-

3.3

van de werknemers heeft het idee dat intimidatie, agressie en geweld door patiënten en cliënten het afgelopen jaar zijn toegenomen17 o Geen mogelijkheid tot doorverwijzen o Verzakelijking van het werk o Vermindering steun van collega’s en slechte werksfeer o Dreiging van klachten Hoge eisen van de inspectie en van de gemeenten, terwijl de noodzakelijk efficiëntieslag nog niet is gemaakt. Organisatie van het werk (hoge administratieve lasten, falende ondersteunende systemen, verplichtingen waaraan de jeugdprofessionals moeten voldoen voor de SKJ-registratie). Arbeidsvoorwaarden (baanonzekerheid, onderbezetting door toename ziekteverzuim, overwerk, continue bereikbaarheid)18. Personeelstekorten

De jeugdzorg heeft te maken met personeelstekorten. De uitstroom uit de sector is hoog, vacatures zijn moeilijk te vervullen en er is een hoog verzuim. Over de jaren heen is het aantal mensen dat in de Jeugdzorg werkt vrij stabiel gebleven 19. Onderstaande figuur laat zien dat het aantal werknemers in de jeugdzorg sinds het eerste kwartaal van 2019 echter daalt20.

Bron: https://azwstatline.cbs.nl

17

AZW Statline, werkgevers- en werknemersenquête , september 2019 CBS, AZW Werknemersonderzoek, 2019 19 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/10/06/beantwoording-kamervragenover-het-bericht-sterke-daling-nieuwe-werknemers-in-de-jeugdzorg-zo-gaat-het-kapot 20 De gepresenteerde gegevens hebben betrekking op de jeugdzorg exclusief de jeugd-GGZ en exclusief de jeugdzorg voor jeugdigen met een beperking. 18

11

In de Jeugdzorg heeft 29% van de werknemers in de afgelopen 12 maanden actie ondernomen om ander werk te zoeken; 43% van de werknemers heeft de wens om binnen 5 jaar te vertrekken bij de huidige werkgever. Dit is hoger dan gemiddeld in de zorgsector21. De uitstroom uit de sector is hoog en dan betreft het vaak ervaren personeel. Ook komt het vaak voor dat nieuwe mensen de sector relatief snel verlaten, vanwege niet uitgekomen verwachtingen. Ontevredenheid over de arbeidsvoorwaarden is de belangrijkste reden om ander werk te zoeken. Het gaat dan om het niet kunnen krijgen van een vast contract of het gewenste aantal uren, het onvrijwillig overstappen naar andere teams/rollen/taken, beperkte doorgroeimogelijkheden, onderbezetting door toename ziekteverzuim, overwerk en continue bereikbaarheid. Organisaties kunnen werknemers geen baanzekerheid geven of het aantal uren geven, doordat hun financiële toekomstperspectief onzeker is. Daarnaast is verbetering van salarissen nodig om het werken in de sector aantrekkelijker te maken. Naast de arbeidsvoorwaarden worden de arbeidsomstandigheden en de hoge werkdruk door werknemers genoemd om de sector te (willen) verlaten22. Het verzuim bedroeg over de eerste drie kwartalen van 2020 gemiddeld 6,2%. Dit percentage is ongeveer gelijk aan het percentage in de gehele sector Zorg en welzijn breed (6,3%) 23.

Bij 26% van de werknemers die verzuimen is het verzuim (deels) het gevolg van het werk. In 50% van het werkgerelateerde verzuim onder jeugdprofessionals is het verzuim gerelateerd aan de hoge werkdruk en werkstress. Uit het AZW-werkgeversonderzoek van het CBS (2019) blijkt dat 44% van de jeugdzorginstellingen moeilijk vervulbare vacatures heeft. In de gehele sector Zorg en Welzijn bedraagt dit percentage 67%. Personeelstekorten zijn ook zichtbaar in de jeugdbescherming en jeugdreclassering. Ook instellingen die er alles aan doen om personeel te werven en te behouden, hebben een structureel personeelstekort van 20%. Dat maakt dat één op de vijf gezinnen in de (preventieve) jeugdbescherming of jeugdreclassering geen vaste jeugdbeschermer of jeugdreclasseerder heeft. Een aantal instellingen ervaart dat nieuwe medewerkers na een jaar weer afhaken omdat zij niet zijn berekend op hun zware taak. Nieuwe medewerkers starten met de verwachting met kinderen te gaan werken, maar in de praktijk werken zij met volwassen ouders met complexe problematiek en met de druk die ontstaat als gevolg van de juridische procedures die zij inzetten. De uitstroom in de jeugdbescherming en jeugdreclassering bedraagt zo’n 20% 24.

Zoals de inspecties ook in het signalement ‘Jeugdbeschermingsketen in gevaar’ benoemen, vergt het deskundigheid, vakmanschap en professionele ruimte om ouders en jeugdigen te motiveren voor hulp voor henzelf en voor hun kinderen, deze hulp te organiseren en om soms ingrijpende keuzes te maken die nodig zijn om de veiligheid van een kind te herstellen. Professionals die dit werk aandurven en aankunnen, verdienen hier erkenning én financiële en immateriële waardering voor. De personeelstekorten doen zich in de gehele keten voor. Ook het voorveld, het sociaal werk, waaronder het jongerenwerk en jeugdwelzijnswerk, en het schoolmaatschappelijk werk hebben te maken met personeelstekorten. Naast het personeelstekort en de moeilijk vervulbare vacatures, is er ook een groot tekort aan pleegouders. Eind 2019 wachtten 970 jeugdigen op plaatsing bij pleegouders25.

21

Rapportage Arbeidsmarktproblematiek in de sector Zorg en Welzijn, november 2019. Werkgeversonderzoek 2019, Rapportage Arbeidsmarktproblematiek Zorg en welzijn, november 2019 23 https://azwstatline.cbs.nl/#/AZW/nl/dataset/24015NED/table?ts=1615828183060 24 IGJ en IJenV, Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd. Toezicht bij de jeugdbescherming en jeugdreclassering, november 2019. 25 Factsheet pleegzorg 2019 22

12

Langs diverse sporen wordt ingezet op het aantrekkelijker maken van het werken in de jeugdzorg voor (potentiële) jeugdprofessionals. Gemeenten, aanbieders, vakbonden en beroepsorganisaties en het ministerie nemen actie om het werken in de jeugdsector aantrekkelijk te maken en te houden. Met het actieprogramma Zorg voor de Jeugd worden maatregelen genomen die bijdragen aan het vakmanschap van professionals en het bevorderen van een gezonde arbeidsmarkt. Met het actieprogramma Werken in de Zorg wordt gewerkt aan een aanpak voor de gehele sector zorg en welzijn. In alle regio’s werken partijen samen aan instroom en behoud van medewerkers voor de sector. Aanvullend hierop werken Jeugdzorg Nederland, FNV en CNV, met ondersteuning van VWS en JenV, aan projecten uit de Arbeidsmarktagenda jeugdhulp. Vanuit de Arbeidsmarkttafel Jeugd lopen concrete projecten met werkgevers en professionals. 3.4

Gevolgen van de personeelstekorten voor de zorg

Gecertificeerde instellingen geven aan dat de kwaliteit van de ingezette hulp tekortschiet, als gevolg van de tekorten op de arbeidsmarkt. Zij hebben hierdoor noodgedwongen professionals in dienst die niet voldoende zijn toegerust voor het werken met - bijvoorbeeld - kinderen met ernstige gedragsproblemen26. Jeugdprofessionals geven aan dat er door de werkdruk geen ruimte is voor innovatie. Ook de steun van collega’s en leidinggevenden kan onder druk komen te staan door de toegenomen werkdruk, al kan dat per team of organisatie heel anders zijn. Onderstaande citaat geeft weer wat het gevolg kan zijn van een te hoge caseload: “Ik ga naar gezinnen waar opvoednood is. Het liefst twee keer per week ben ik er een uur tot anderhalf uur om ze te ondersteunen. Er gaat ergens in de opvoeding iets niet goed. Of de ouders hebben zelf aan de bel getrokken, of de rechter heeft hulp verplicht gesteld. Krijgen ze die niet, dan dreigt uithuisplaatsing. Vanwege bezuinigingen en de toegenomen administratieve lasten lukt het meestal niet om twee keer per week bij een gezin op bezoek te gaan. Toen ik begon in deze functie kon ik per gezin zesenhalf uur besteden, nu nog maar vier, waar de reistijd nog vanaf moet. Dat geeft echt dilemma’s.

Of je doet meer, ten koste van je eigen tijd, of je verleent hulp die eigenlijk tekortschiet.” 39% van de werknemers in de jeugdzorg geeft aan voldoende tijd te hebben om cliënten persoonlijke aandacht te geven. Dit percentage bedraagt in de gehele sector zorg en welzijn 38%27. Jeugdprofessionals kunnen hun verantwoordelijkheid om goede jeugdhulp te bieden conform de beroepscodes van de beroepsgroep en de vakinhoudelijke richtlijnen niet waarmaken, waardoor de zorg voor jeugdigen en hun gezinnen tekort schiet. Jeugdprofessionals geven daarnaast aan niet altijd toe te komen aan de eigen ontwikkeling. Voldoende tijd en middelen voor opleiding, reflectie en intervisie zijn niet altijd beschikbaar. “Supervisie in eigen lunchtijd gedaan. In crisis (welke er nu veel vaker zijn) gaat crisis voor. Dat levert weer druk op omdat je vanuit SKJ ook supervisie moet doen. Kortom, kiezen tussen twee kwaden maar vaak wordt voor jongere/gezin gekozen en zit jeugdhulpverlener in de stress. Wat ik verder nog als groot aandachtspunt zie, is dat door alle bezuinigingen er in zijn algemeenheid weinig tot geen scholing is. In mijn organisatie wordt het scholingsbudget ingezet om GZ psychologen op te leiden, waardoor ik als HBO-er (bijna) geen budget heb om mijn eigen professionaliteit op peil te houden. Het kleine budget wat er over is, wordt gebruikt voor verplichte scholing om 26

IGJ en IJenV. Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd. Toezicht bij de jeugdbescherming en jeugdreclassering. November 2019 27 Arbeidsmarktprogramma Zorg en Welzijn, Werknemersenquête 2019.

13

het zoveelste nieuwe cliëntvolgsysteem te leren kennen. Terwijl ik me heel graag zou specialiseren in een bepaalde richting van mijn jeugdzorgwerk ipv het administratieve werk.” Hoewel 84% van de werknemers in de jeugdzorg in de afgelopen twaalf maanden scholing heeft gevolgd28, is niet bekend in hoeverre deze scholing tegemoet kwam aan hun eigen ontwikkelings- en scholingswensen. Van belang is dat de jeugdprofessional ruimte heeft voor scholing en eigen ontwikkeling, innovatie en vernieuwing in de manier van werken. Dat is niet alleen van belang voor de kwaliteit van de jeugdzorg, maar ook voor de bevordering van het werkplezier van de jeugdprofessional. Via management- en leiderschapsontwikkeling kan ook meer aandacht komen voor werkplezier en waardering. Vergroting van het werkplezier begint met aandacht van de manager over de behoefte van de professional. Daarnaast is het ook nodig om de arbeidsvoorwaarden en –omstandigheden aantrekkelijker te maken. Tegelijk met dit advies wordt een advies uitgebracht van de SER commissie Arbeidsmarkt in de Zorg. Wij verwijzen u graag naar dat advies. 4.

Impact van de coronacrisis

De coronacrisis heeft de bestaande problematiek in de jeugdzorg vergroot. De hulpvraag van jeugdigen is in omvang en ernst toegenomen en de wachtlijsten zijn toegenomen. Jeugdzorgaanbieders hebben onvoldoende geld en personeel om aan de groeiende hulpvraag te voldoen en de bestaande knelpunten zijn door de coronacrisis verergerd.

4.1

Gevolgen voor de hulpvraag van kinderen en jongeren

In het algemeen blijken jeugdigen veel veerkracht te hebben en een manier vinden hoe om te gaan met de impact van de coronamaatregelen op hun leven. Maar er is een groeiende groep jeugdigen waarover grote zorgen zijn. Hun mentale problemen zijn zo toegenomen dat zij dringend hulp nodig hebben. Door de beperkende maatregelen wordt lichte problematiek niet of minder goed gesignaleerd, waardoor op een later moment zwaardere hulp nodig is. Het aantal verwijzingen door huisartsen en wijkteams is het afgelopen jaar sterk verminderd29. Grote zorgen zijn er om kwetsbare kinderen die nog niet in beeld zijn. Jaarlijks maken ruim 100.000 kinderen mishandeling mee. Leerkrachten en kinderopvangwerkers vermoeden 2,5 keer zoveel situaties van kindermishandeling tijdens de eerste lockdown30. Hulpverleners zien dat kinderen en jongeren later aankloppen bij de jeugdzorg en dat de zorgvraag wordt uitgesteld. 80% van de aanbieders verwacht na de crisis een toename van de instroom als gevolg van uitgestelde hulp. Hierbij bestaat de kans dat dat de problematiek verergert en er intensievere vormen van hulp noodzakelijk zijn31. De verwachting is dat de vraag naar psychische hulp onder jeugdigen de komende tijd verder zal toenemen32. Nu al is een is een toename te zien van acute complexe en chronische problematiek bij jongeren, zowel in aantallen als in ernst.

Dit gaat dan bijvoorbeeld over suïcidaliteit, verslaving, gedragsproblematiek, eetstoornissen en zelfbeschadiging. Ook de vraag naar acute zorg neemt toe. 28

Arbeidsmarktprogramma Zorg en Welzijn, Werknemersenquête 2019 IGJ, Onvoldoende tijdige en juiste hulp voor jongeren met ernstige psychische problemen, maart 2021. 30 Volkskrant, 11 februari 2021, Mishandeld kind leeft altijd in een stressgezin Dus richt hulp in en na corona op dat hele gezin (o ja: jeugdzorg was vóór corona al overbelast) 31 Jeugdautoriteit, Vierde corona-quickscan jeugdhulpaanbieders, januari 2021 32 IGJ, Onvoldoende tijdige en juiste hulp voor jongeren met ernstige psychische problemen, maart 2021. 29

14

Crisissituaties worden complexer. Jeugd-ggz-instellingen hebben het aantal crisismeldingen in de laatste maanden fors zien toenemen. In sommige regio's steeg het aantal meldingen zelfs met 60 procent ten opzichte van dezelfde periode in 2019 33. Ook de Jongerendenktank Coronacrisis geeft aan dat de psychische problemen onder jongeren tijdens de coronacrisis zijn toegenomen. Het is lastig om af te spreken met vrienden, terwijl juist onderling contact nodig is voor een gezonde ontwikkeling en voor plezier in het leven van jongeren zorgt. Jongeren maken zich zorgen over de studievertraging, het vinden van stageplekken en opgelopen studieschuld, die zij door lesuitval en digitaal onderwijs kunnen oplopen. De jeugdwerkloosheid neemt toe en het is voor sommige groepen jongeren moeilijk een baan te vinden na hun opleiding. Daarnaast zijn de starterswoningen tijdens de coronacrisis alleen maar duurder en schaarser geworden. Tot slot maken jongeren zich grote zorgen over het klimaat en vrezen dat een goede aanpak langer op zich laat wachten, omdat de aandacht vooral uitgaat naar problemen op de korte termijn34. 4.2

Personeelstekorten en financiële tekorten en wachtlijsten toegenomen

Al voor de coronacrisis waren er wachtlijsten voor de reguliere jeugd-ggz en de gespecialiseerde jeugd-ggz. Het aantal jeugdigen dat wacht op hulp is echter sinds de coronacrisis fors toegenomen. De ggz-aanbieders kunnen deze jeugdigen niet meer opvangen en doorstroming naar de juiste hulp loopt vast. In de praktijk betekent dit bijvoorbeeld dat in een regio de wachttijd voor de specialistische ggz is opgelopen tot een jaar. De inspectie sprak jeugd-ggz-aanbieders die de aanmeldingen voor reguliere zorg stopzetten en alleen nog crisiscontacten hebben. In één regio zijn er jeugdigen die al sinds het najaar van 2020 op een crisisplek verblijven die voor een maximale periode van 28 dagen bestemd is. Bij een instelling is het aantal crisiscontactmomenten in 2020 fors opgelopen van 26 naar 78 per kwartaal 35. De personeelstekorten zijn door de coronacrisis verder opgelopen. Een groot deel van het ziekteverzuim in de jeugdsector (meer dan 70%) was in december 2020 (enigszins) gerelateerd aan corona. Dit komt door uitval van personeel door quarantainemaatregelen en door verzuim als gevolg van besmetting. Ook de mentale belasting op het personeel als gevolg van de coronamaatregelen speelt een rol bij het toegenomen verzuim36. Door het toegenomen verzuim is de werkdruk toegenomen.

Bij professionals voor psychische hulp is de werkdruk hoog en zij vinden het lastig om een goede balans tussen privé en werk te vinden. Zij hebben bovendien veel zorgen over een stijging van het aantal cliënten: door het ‘post-covid syndroom’ (het behouden van fysieke en psychische klachten na opname op intensive care), het verlies van dierbaren, financiële problemen of onzekerheid, en sociale isolatie. Bovendien verwachtten de professionals een extra golf cliënten door uitgestelde psychische hulp. De verwachting is dat op lange termijn de werkdruk voor professionals voor het bieden van psychische hulp nog verder toeneemt. Het is daarom extra urgent om te investeren in de duurzame inzetbaarheid van de professionals die hiermee te maken gaan krijgen 37. Ook onder sociaal werkers is de druk toegenomen door corona. Ook de hulp door de lokale teams en de preventieve jeugdzorg zoals het sociaal werk kampen met tekorten en heeft te weinig menskracht om echt goed handen in de wijk te hebben. Ook ten aanzien van de financiering zijn de zorgen groot. Gemeenten hadden al te maken met tekorten in de jeugdzorg. Door corona en de daarmee gepaard gaande extra 33

Aldus de Nederlandse GGZ op basis van een rondvraag onder 20 instellingen Jongerendenktank Coronacrisis. En nu… daden! januari 2021 35 IGJ, Onvoldoende tijdige en juiste hulp voor jongeren met ernstige psychische problemen, maart 2021. 36 Jeugdautoriteit, Vierde corona-quickscan jeugdhulpaanbieders, januari 2021 37 https://www.sociaalwerknederland.nl/thema/een-sterke-sociale-basis-in-wijken-en-buurten/blog/333hoe-maken-we-ook-van-sociaal-werk-een-kassucces 34

15

kosten zijn deze tekorten groter geworden. Het Rijk heeft aangegeven dat gemeenten hiervoor worden gecompenseerd38. De corona-gerelateerde toegenomen druk op de acute jeugd-ggz vraagt om opschaling van zorg. Landelijke financieringsafspraken hierover zijn – op moment van schrijven – nog niet gemaakt. Ondanks de toenemende problematiek onder jongeren leidt de coronacrisis bij sommige zorginstellingen die ambulante zorg bieden tot omzetverlies. Dat komt doordat wijkteams, huisartsen en rechters soms minder doorverwijzen. Dit kan lokaal of per regio verschillen. Afspraken worden afgezegd omdat cliënten ziek zijn of in quarantaine verblijven. Voor de zorg die wel gecontinueerd wordt, worden extra kosten gemaakt. Een deel van het personeel is niet beschikbaar wegens ziekte of wegens quarantaine. Een groot deel van de aanbieders (76%) moet daarom extra personeel inhuren om de lopende zorg in bijvoorbeeld leefgroepen, te kunnen continueren. Dat lukt echter niet altijd door het ontbreken van middelen of beschikbaar personeel. Bijna alle aanbieders die omzet verloren door de tweede coronagolf en aankloppen bij gemeenten, krijgen te horen dat die geen afspraken willen maken, omdat de landelijke compensatieregeling liep tot 1 juli 202039.

De jeugdautoriteit concludeert dat het uitblijven van compensatieafspraken, de mogelijke liquiditeitsproblemen, hoog ziekteverzuim en personeelstekorten en de verwachte hogere instroom na de crisis een risico vormen voor de continuïteit van de jeugdzorg op middellange- en langere termijn40. Compensatie van omzetderving is nodig wanneer de continuïteit van zorg en van het zorglandschap van cruciale jeugdhulpfuncties in het geding zijn41. Tot 1 juli 2020 was hier een generieke regeling voor opgezet, vanaf 1 juli 2020 moeten maatwerkafspraken worden gemaakt. Die maatwerkafspraken komen moeizaam tot stand. 4.3

Gevolgen voor de hulpverlening

De combinatie van traditionele face to face behandelingen en online hulpverlening (blended care) heeft tijdens de coronacrisis een grote vlucht genomen. De digitale werkwijze biedt de mogelijkheid om frequenter contact met de jongere te hebben. Dit kunnen ook kortere contactmomenten zijn. De digitale contacten kunnen de fysieke contactmomenten echter niet vervangen. De fysieke contactmomenten blijven daarom belangrijk. De non-verbale signalen zijn via een beeldscherm niet of nauwelijks op te merken en ook is het vrijwel onmogelijk om via een beeldscherm een beeld te krijgen van de thuissituatie. Ook het opbouwen van een vertrouwensband met een nieuwe cliënt is via het beeldscherm niet goed mogelijk. De verblijfszorg is in coronatijd doorgegaan. De coronacrisis heeft vooral impact voor de ambulante zorgverlening. Bepaalde vormen van ambulante hulpverlening, zoals groepsbehandeling en gezinstherapie, zijn door de coronacrisis niet of minder goed mogelijk. Er zijn uitdagingen bij het vormgeven van hulp, denk aan het vervoer, gebruik van ruimte om 1,5 meter afstand in acht te kunnen nemen en fysiek contact, zoals het bieden van troost. Medewerkers in de jeugdzorg hebben zich ingespannen om zorg zoveel mogelijk te continueren. Door inventief te zijn, door middelen als beeldbellen in te zetten, maar ook door de straat op te gaan en de jongeren toch op te zoeken.

Het voortzetten van de zorg lukte, onder deze moeilijke omstandigheden, niet altijd. Sommige jongeren zijn uit zicht geraakt. Jeugdprofessionals hebben het gevoel dat zij te weinig achter de voordeur hebben kunnen kijken42.

38

Brief aan Tweede Kamer. Voortgangsbrief Jeugd. 17 juni 2020 www.jeugdzorgnederland.nl/actueel/landelijke-compensatieregeling-tweede-coronagolf-nodig/ 40 www.jeugdautoriteit.nl/documenten/rapporten/2021/02/05/vierde-coronaquickscanjeugdhulpaanbieders 41 https://vng.nl/artikelen/continuiteit-financiering-meerkosten-en-compensatie-sociaal-domein 42 AZW Observatieonderzoek in de sector Zorg en Welzijn, 23 september 2020 39

16

“Wat mijn inziens door de corona verergerd is, is dat de gezinnen die gedwongen hulpverlening krijgen, of op het punt staan gedwongen hulpverlening te krijgen, nu van de radar verdwijnen. Ik zie in mijn team veel dat gezinnen nu meer afbellen, onder de noemer, corona klachten, waardoor een huisbezoek niet mogelijk is. Via beeldbellen is de hulpverlening écht níet hetzelfde. Je mist de nuances. Een gezinsgesprek met 1 laptop is niet te doen, omdat je niet ziet hoe de gezinnen op elkaar reageren. Ook mis je de sfeer, die mij als hulpverlener veel informatie geeft. Het onderbuik gevoel, is niet aanwezig via beeldbellen. Nu ben ik mij er van bewust dat het onderbuik gevoel iets abstracts is, maar dat gevoel geeft mij wel het zetje om op bepaalde onderwerpen door te vragen, onderwerpen aan te snijden etc. En het opbouwen van een vertrouwensband, gebeurd niet in het hulpverleningsgesprek, maar tijdens het koetjes en kalfjes praatje terwijl er koffie wordt gezet, ik mijn jas aan de kapstok hang of even de hond of kat aai, een kindertekening bewonder, of even klets over de tuin, de drukte op de weg of een ander ogenschijnlijk 'onzinnig' iets. Nogmaals dit is niet iets wat alleen in Corona tijd aan de hand is.

Algemene lijn is dat behandelingen korter en sneller moeten; ook in groepen en residentieel is er geen tijd voor een ‘normale’ situatie.” De beweging om te normaliseren wordt door de coronacrisis versterkt. Hulpverleners geven aan dat er meer contact is met welzijnsorganisaties en er is meer aandacht voor alternatieve daginvulling met kinder- en jongerenwerk, buddys, ervaringsdeskundigen en voetbalcoaches. De dienstverlening vanuit het sociaal werk is als cruciaal beroep ook doorgegaan tijdens de coronacrisis. Veelal telefonisch of op afspraak. Vanuit het kinder- en jongerenwerk zijn de contacten gebleven, ook op straat en online. 5.

Het perspectief van zorgaanbieders en gemeenten

Gemeenten werden met de invoering van de Jeugdwet in 2015 verantwoordelijk voor de jeugdzorg. omdat zij dichter bij de burger staan en hierdoor beter in staat zouden zijn zorg op maat te leveren. Gemeenten werden als meest nabije overheid beter in staat geacht de hulp en ondersteuning dicht bij kinderen en gezinnen te organiseren, maatwerk te leveren en ook de noodzakelijke verbindingen met andere levensterreinen te leggen. Een samenhangend aanbod kan worden gerealiseerd door samenwerking met (gemeentelijke) voorzieningen als het jeugdwelzijnswerk, de jeugdgezondheidszorg, maatschappelijke ondersteuning, schuldhulpverlening, huisvesting, kinderopvang en (speciaal) onderwijs. Omdat zij dichter bij de burger staan, zouden gemeenten ook beter in staat zijn de eigen kracht van burgers en het sociale netwerk aan te spreken. Op zich wordt deze transformatie breed ondersteund. Maar de manier waarop de maatregelen zijn doorgevoerd, leidt tot grote problemen in de jeugdzorg. Onbedoeld is er een stelsel ontstaan met grote versnippering, diversiteit en complexiteit waarbij de kinderen en gezinnen met complexe en ernstige problematiek te vaak in de kou staan. In dit hoofdstuk gaan we hier dieper op in. 5.1

Integrale zorg en preventie komen onvoldoende van de grond

Integraal werken Met de overheveling van de jeugdzorg (provinciaal gefinancierd), de zorg voor kinderen met een beperking (voorheen Awbz gefinancierd) en de jeugd-ggz (voorheen Zvw en deels Awbz gefinancierd) naar het gemeentelijke domein waar de lichte jeugd- en opvoedondersteuning als bij was ondergebracht, werd een transformatie beoogd naar een meer integrale hulpverlening. Veel gemeenten startten met wijkteams/lokale teams als opvolger van de Centra voor Jeugd- en Gezin. De decentralisatie heeft op veel

17

plaatsen geleid tot toenemende samenwerking tussen jeugd- en opvoedhulp in lokale teams, pleegzorg, gezinshuiszorg, ambulante en residentiele jeugdzorg, gesloten jeugdzorg, de jeugd-ggz en de zorg voor kinderen met een beperking. Deze transformatie betekent een grote opgave met veel professionele, organisatorische en financiële opgaven. Om een samenhangend en integraal aanbod van hulp en ondersteuning te kunnen bieden en kinderen en jongeren goed te kunnen helpen, is het daarnaast belangrijk dat de jeugdzorg samenwerkt met andere domeinen, zoals de kinderopvang, het (passend) onderwijs, het schoolmaatschappelijk werk, en het preventieve voorveld zoals de jeugdgezondheidszorg en het jeugd- en jongerenwerk. Een samenhangend pakket van voorzieningen voor kinderen en jongeren helpt bovendien bij het vroeg opsporen en aanpakken van (mentale) gezondheids- of ontwikkelingsproblemen. Het levert een bijdrage aan het verminderen van achterstanden en het bevorderen van gelijke kansen. Bij veel kinderen in de jeugdzorg, spelen ook problemen op andere terreinen of problemen bij de ouders/verzorgers of het gezin. In driekwart van de gezinnen waarbij kindermishandeling is geconstateerd en die in 2019 bij VeiligThuis zijn gemeld, speelt bijvoorbeeld een combinatie van alcoholmisbruik, armoede, echtscheiding, partnergeweld of werkloosheid.

In tweederde van deze gezinnen komen daar nog ernstige geestelijke gezondheidsproblemen bij43. De ontwikkelingsbedreiging van kinderen met een maatregel komt vaak voort uit de problematiek van ouders. Jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders ervaren echter dat zij onvoldoende mogelijkheden hebben om hulp en zorg voor de ouders in te zetten (GGZ, verslavingszorg) en/of met de zorgverleners van ouders samen te werken. Jeugdbescherming kan zelf geen zorg voor ouders indiceren, alleen van ouders verlangen dat zij deze accepteren in het belang van de veiligheid van de kinderen 44. Om kinderen goed te kunnen helpen is het nodig dat vanuit een breed perspectief de oorzaken van de problematiek worden aangepakt. Domeinoverstijgende samenwerking verdient extra aandacht wanneer een jongere 18 jaar wordt. Om te voorkomen dat een jongere tussen wal en schip terecht komt, is samenwerking en afstemming tussen domeinen van belang wanneer hij/zij de leeftijd van 18 of 21 jaar bereikt en met ondersteuning en zorg vanuit andere wettelijke domeinen te maken krijgt. Domeinoverstijgende samenwerking verloopt moeizaam door beleidsmatige en financiële schotten . Dit geldt niet alleen tussen het gemeentelijk domein en (passend) onderwijs, kinderopvang of het zorgdomein (Zvw of Wlz), maar ook tussen diverse gemeentelijke domeinen.

De wettelijke kaders en verantwoordingseisen van de verschillende domeinen zijn niet op elkaar afgestemd. Ook de ambtelijke en politieke verkokering helpt niet mee om problematiek integraal aan te pakken. Daarnaast blijkt het bundelen van budgetten van verschillende wettelijke domeinen, een manier om ontschot te kunnen werken, in praktijk erg moeilijk. Het achterblijven van domeinoverstijgend werken betekent in veel gevallen dat preventie onvoldoende van de grond komt en de problematiek van jeugdigen onvoldoende kan worden aangepakt. Echte oplossingen kunnen vaak pas tot stand komen als ook de problematiek in de andere domeinen wordt opgelost. Preventie Als we spreken over jeugdhulp en preventie kunnen we onderscheid maken tussen preventieve activiteiten van de gespecialiseerde jeugdhulp voor jongeren en gezinnen 43 44

Verwey Jonker Instituut. Wat als het geweld niet stopt? Mei 2020 IGJ en IJenV. Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd. Toezicht bij jeugdbescherming en jeugreclassering. November 2020

18

die geïndiceerd zijn voor jeugdhulp. Denk hierbij aan trainingen en cursussen vanuit een meer gespecialiseerd problematiek als hechtingproblematiek, verslaving en ADHD en het aanbod voor kinderen met ouders met psychische problematiek of verslavingsproblematiek. De preventieve activiteiten vanuit de voorliggende voorzieningen, die niet via indicaties werken, zijn vooral gericht op versterken van het dagelijks leven van het kind en het gezin. Dat kan gaan via collectief aanbod van groepsgerichte activiteiten in buurten en wijken. En ondersteuning van gezin en kind, en/of aanbieden van gezinsgerichte ondersteuning in de vorm van gerichte cursussen of trainingen. Voorbeelden zijn de kanjertraining, lang-leve-de liefde Onderbouw voor het primair onderwijs en home-start. We gaan uit van het zelforganiserende en zelflerende vermogen van burgers, de civil society. Van het grote belang en de effectiviteit van informele netwerken en burgerinitiatieven. De mens is een sociaal wezen en gedijt het beste in een sociale omgeving waarin hij in vrijheid kan samenleven en kan optrekken met anderen, waarin hij zich gesteund en gezien weet en waarin hij ook anderen steun kan bieden. Die sociale basisstructuur zorgt ervoor dat mensen en jongeren zich kunnen ontwikkelen en minder snel in zwaardere problemen komen en dus ook zwaardere zorg.

Gemeenten hebben de laatste jaren bezuinigd op preventie en het sociaal werk. Juist de inzet op preventie draagt bij aan de realisatie van de doelen van de jeugdzorg. Direct en indirect draagt sociaal werk bij aan vermindering van zorggebruik, een gezonder en productiever arbeidsaanbod en een hogere kwaliteit van leven. Onderzoek van SEOR, Erasmus School of Economics, heeft laten zien dat sociaal werk zich terugbetaalt. Het gemiddelde berekende rendement van sociaal werk ligt bij de 32 onderzochte cases op ongeveer 1,6: de baten liggen een factor 1,6 hoger dan de kosten45. 5.2

De inkoop belemmert samenwerking en verhoogt de administratieve lasten

De wijze van inkopen, met beheersing van uitgaven als belangrijk aandachtspunt, heeft geleid tot een toename van het aantal jeugdzorgaanbieders die met elkaar concurreren. Dit werkt belemmerend voor de samenwerking en de innovatie tussen jeugdzorgorganisaties. Gemeenten zijn genoodzaakt om de uitgaven voor jeugdzorg zo beperkt mogelijk te houden. Hogere uitgaven kunnen ten koste gaan van andere publieke voorzieningen, zoals de Wmo, de bibliotheek of het zwembad. Wanneer er tekorten zijn raken gemeenten meer gericht op uitgavenbeheersing. De huidige praktijk is dat inkoop door gemeenten vaak plaats vindt via de zogenaamde ‘Open House methode’. Hierbij schetste een gemeente vooraf onder welke voorwaarden aanbieders kunnen inschrijven; iedere aanbieder die aan de voorwaarden voldoet krijgt een contract. De cliënt kiest vervolgens door welke aanbieder hij of zij geholpen wenst te worden. Deze manier van inkopen gaat uit van maximale keuzevrijheid voor de cliënt. In 2018 kocht 90% van de Nederlandse gemeenten jeugdzorg in via de Open House methode46. Bij gemeenten die zijn overgegaan op de Open House-methode is sprake van forse toename in het aantal gecontracteerde aanbieders. Vooral bij grote gemeenten kan dit leiden tot honderden contracten, hetgeen goed contractmanagement lastig maakt en het risico op versnippering met zich meebrengt.

De wijze waarop gemeenten de Open House methode toepassen, kost zowel de gemeenten, de instellingen als de jeugdprofessionals veel tijd en geld. Tijd en geld die ten koste gaan van het bieden van goede jeugdzorg. Het grote aantal aanbieders en de 45

https://www.sociaalwerknederland.nl/actueel/nieuws/9814-onderzoek-wijst-uit-sociaal-werk-rendeertmet-een-factor-1-6 46 Follow the Money, De jeugdzorgadviseur van 1,5 miljard is het adviseren moe, 2 april 2021

19

onderlinge concurrentie staan samenwerking en kennisdeling in de weg. Het risico dat het contract niet verlengd wordt ligt altijd op de loer. Hierdoor gaat onmisbare expertise in de jeugdzorg verloren en vindt er kapitaalvernietiging plaats. Door het grote aantal zorgaanbieders is het voor veel gemeenten moeilijk grip te houden op de jeugdzorg. De jeugdzorg is voor veel gemeenten onbeheersbaar geworden. Dit kan tot gevolg hebben dat de focus meer komt te liggen een kwantitatieve invulling van het contractmanagement en financieel beheer. De relatie tussen de gemeenten en de jeugdzorginstelling is dan vooral gericht op beheersing en controle, en te weinig op inhoudelijk te realiseren doelen. Steeds vaker fungeren grotere jeugdzorginstellingen ook als hoofdaannemer. Door de constructie van hoofdaannemer – onderaannemer wordt de administratieve last voor de jeugdzorgaanbieder vergroot. Aanbieders moet contracten opstellen met andere aanbieders, tarieven afspreken, contracten onderhouden, monitoren etc., taken die bij voorheen de gemeente lagen. 5.3

Wisselende regionale samenwerkingsverbanden

Voor de specialistische en hoogspecialistische taken van jeugdzorg werken gemeenten regionaal en bovenregionaal samen. Voldoende omvang, expertise en mogelijkheden om financiële risico’s te verevenen zijn nodig om de (hoog)specialistische jeugdzorg goed uit te kunnen voeren. Eén individuele gemeente heeft hiervoor meestal niet de juiste schaalgrootte. Voor de inkoop van specialistische jeugdzorg bestaan 42 regio’s. Voor de hoogspecialistische jeugdzorg is dit schaalniveau te laag en werken gemeenten bovenregionaal samen. Daarnaast bestaan er 26 VeiligThuis regio’s. De samenwerking tussen gemeenten is echter vrijblijvend. Uit een ronde langs de velden van Jeugdzorg Nederland in het najaar van 2019, is gebleken dat de regionale gemeentelijke samenwerkingsverbanden er nu heel anders uitzien dan in 2015. Meer dan de helft van de regio’s was in 2019 gesplitst, in stukjes uiteengevallen of veranderd van samenstelling47. Wisselende en uiteenvallende samenwerkingsverbanden van gemeenten verhoogt de diversiteit aan contracten en legt een extra druk op de toch al hoge administratieve lasten voor zorgaanbieders.

Aanbieders die te maken hebben met meerdere opdrachtgevers (meerdere regio’s of gemeenten) worden geconfronteerd met verschillende productomschrijvingen, inkoopsystemen en -procedures, financiële termijnen, bekostigingsmethoden, andere kwaliteitseisen en contractvoorwaarden, andere verantwoordings- en uitvoeringseisen, andere administratieve protocollen en andere manieren van sturing. Voor aanbieders gaat er veel tijd en energie zitten in het navolgen van deze verschillende werkwijzen. Deze tijd wordt niet aan de hulp besteed. Met het Wetsvoorstel Wet Verbetering Beschikbaarheid zorg voor jeugdigen, dat nu bij de Raad van State ligt, wordt beoogd de inkoop van jeugdzorg en de governance van jeugdzorginstellingen te verbeteren. Met dit voorstel worden gemeenten verplicht om samen te werken bij de inkoop van zware jeugdzorg. Dat gebeurt volgens het kabinet nu te vrijblijvend. 5.4

Financiële tekorten

Een van de gedachten achter de decentralisatie was dat gemeenten de jeugdzorg beter en efficiënter zouden organiseren, omdat zij dichter bij de jongeren en hun gezinnen staan en daardoor eerder en effectiever voor de juiste zorg kunnen zorgen. Daarnaast werd verondersteld dat gemeenten als meest nabije overheid de jeugdzorg doelmatiger 47

https:// http://magazines.sociaalweb.nl/regionaal-samenwerken-in-de-jeugdzorg#!/regionalesamenwerking-regel-het-nog-een-keer, Hans Spigt, voorzitter Jeugdzorg Nederland.

20

of goedkoper kunnen organiseren. Ook ging men er van uit dat door investeringen in preventie en vroegsignalering het beroep op duurdere, specialistische zorg zou afnemen. Bij de decentralisatie van de jeugdzorg in 2015 werd direct een bezuiniging van 15% ingeboekt. Sinds de decentralisatie is er echter geen afname zichtbaar van het gebruik van zwaardere vormen van jeugdzorg48. Om de jeugdhulp, inclusief de preventieve jeugdhulp op waarde te kunnen schatten, moeten we een bredere maatschappelijk blik hanteren en niet alleen focussen op de jeugdzorg. Het is van onschatbare maatschappelijke waarde als we met preventie en jeugdhulp bereiken dat jeugdigen hun school kunnen afronden, maatschappelijk kunnen participeren, zich beter kunnen ontplooien en zich gelukkiger voelen. De economische baten zijn ook enorm, maar zijn vooral zichtbaar buiten het terrein van jeugdzorg. Gemeenten blijken de jeugdzorg niet doelmatiger en goedkoper uit te kunnen voeren. De decentralisatie is gepaard gegaan gaat met een toename van uitvoeringskosten. Voor de jeugdzorg betreft het geschatte aandeel coördinatiekosten 29% 49 . Het beroep op jeugdzorg is de afgelopen decennia sterk toegenomen50. Kreeg twintig jaar geleden ongeveer 1 op de 27 kinderen en jongeren jeugdhulp, nu is dat ongeveer 1 op de 10. In 2019 ontvingen 431.000 kinderen van 0 tot 22 jaar jeugdhulp.

Ongeveer 90 % van de kinderen met jeugdhulp ontving ambulante jeugdzorg, 10% ontving verblijfszorg. De toename van het gebruik zit vooral in de ambulante zorg. Het aantal jeugdigen dat ambulante jeugdhulp heeft ontvangen is in de jaren 2016-2019 met 13% gestegen. Het aantal kinderen dat jeugdhulp met verblijf ontvangt, is ongeveer stabiel gebleven51. De uitgaven voor jeugdzorg stegen van 3,6 miljard in 2015 naar 5,5 miljard in 2019. De groei in het jeugdzorggebruik wordt vooral veroorzaakt door een afnemende uitstroom en langere ambulante zorgtrajecten. De uitgaven aan jeugdzorg stegen procentueel gezien drie keer harder (53%) dan het aantal kinderen (16%). De gestegen uitgaven zijn niet per se naar kinderen uit kwetsbare groepen gegaan. De toevloed is ontstaan doordat meer kinderen uit niet-kwetsbare gezinnen gebruik gingen maken van lichte zorg. Gemeenten hebben in 2019 tussen de 1,6 en 1,8 miljard meer uitgegeven aan jeugdzorg dan dat ze aan middelen van uit rijk hiervoor ontvingen. Als we rekening houden met besparingsmogelijkheden (tussen 190 en 340 miljoen), komt het structurele tekort van gemeenten uit op 1,3 tot 1,5 miljard euro. Ruim 2 op de 3 gemeenten kampt met tekorten52. Ook steeds meer jeugdzorgaanbieders hebben moeite het hoofd boven water te houden. Het aantal jeugdzorgorganisaties met rode cijfers is in de afgelopen drie jaar met ruim 70% toegenomen53.

Bijna één op de drie jeugdzorginstellingen draaide vorig jaar met verlies en de helft van de organisaties heeft te weinig reserves om grote financiële tegenvallers op te vangen. Opvallend is dat vooral grotere organisaties het moeilijk hebben. Het gemiddelde resultaat van organisaties met een omzet van meer dan € 25 miljoen is zelfs negatief. Vaak gaat het dan om zogeheten systeempartijen, organisaties die belangrijk zijn voor de sector vanwege hun opleidingsfunctie, preventie-activiteiten en kennis van meervoudige complexe casuïstiek. Tarieven die niet kostendekkend zijn doen zich vooral voor bij instellingen die jeugdzorg bieden voor kinderen met complexe 48

SCP, Sociaal domein op koers? November 2020 Bereschot, Overzicht coördinatiekosten Wmo en Jeugd, september 2020 50 Nji, toenemend jeugdzorggebruik 51 CBS, Rapportage jeugdhulp, 2020 52 AEF, Stelsel in groei. Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg. December 2020 53 In 2017 boekten 47 instellingen verlies, in 2018 waren dat er 60 en in 2019 ging het om 80 instanties. Voor jeugdzorgorganisaties die nog wel winst boekten is het gemiddelde rendement in een jaar tijd gedaald van 1% in 2018 naar 0,5% in 2019. 49

21

problematiek54. Voor complexe problematiek betalen gemeenten hetzelfde tarief als voor eenvoudige problematiek. Deze grotere instellingen hebben naast het bieden van zorg ook een belangrijke systeemfunctie voor onderwijs, onderzoek en het bieden van crisisopvang55. Tegelijkertijd zien we dat een aantal nieuwe aanbieders goed verdienen aan jeugdzorg56. Niet duidelijk is echter in welke mate de toenemende uitgaven en tekorten te wijten zijn aan de toegenomen en intensievere zorgvraag. Het ontbreekt veel gemeenten aan een goed zicht op de besteding van de jeugdzorgmiddelen en waar de groei zit. Slechts 20 van de 155 benaderde gemeenten geven volledig inzicht in alle bestedingen 57. De financiële problematiek heeft ook tot gevolg dat er minder ruimte is voor innovatie en transformatie van de jeugdzorg, zoals bijvoorbeeld het ontwikkelen van alternatieven voor JeugdzorgPlus, alternatieven om zo thuis mogelijk op te groeien, zorg op maat voor kinderen met complexe casuïstiek, zorg op afstand etc. Door de financiële krapte gaan discussies vooral over financiële verantwoordelijkheid (wie moet wat betalen?) en de tekorten en niet over de inhoud van de zorg. Hierbij wordt vooral gedacht en gehandeld vanuit de eigen verantwoordelijkheid met afschuifgedrag tot gevolg 58. De financiële tekorten zijn niet alleen in de gespecialiseerde jeugdzorg te merken, maar ook in het sociaal werk.

Daarnaast is er een onderwaardering in de samenleving voor het preventieve werk dat vanuit sociaal werk wordt geleverd 59.

5.5

Rollen van partijen

Er is sprake van onduidelijkheid in rollen en taken van gemeenten, de rijksoverheid, jeugdzorgaanbieders en jeugdprofessionals en de verschillende partijen zijn onvoldoende in staat om hun taken goed uit te voeren. De landelijke overheid is systeemverantwoordelijk, maar heeft niet de randvoorwaarden geschapen die de verschillende partijen in staat stellen om hun taken en rollen goed te kunnen uitvoeren en vervullen. De centrale overheid is bij de decentralisatie uitgegaan van gemeentelijke autonomie en heeft slechts minimale kaders gesteld voor de inkoop, uitvoering en aansturing van de jeugdzorg. Dit heeft geleid tot een onoverzichtelijk jeugdzorglandschap, met hoge uitvoeringslasten en onduidelijkheid over de vraag welke zorg een jeugdige met een hulpvraag mag verwachten. We zien dat grote jeugdzorginstellingen die een basisfunctie vervullen in de regio, financiële tekorten hebben en de deuren moeten sluiten. De beschikbaarheid en toegankelijkheid van de jeugdzorg komen steeds meer onder druk te staan. Ook de systeemfuncties van onderzoek en opleiding en de samenhang met zorg zijn onvoldoende geborgd. Voor een toekomstbestendig jeugdstelsel is het van belang te beseffen dat (complexe) zorg, onderzoek en opleiding onlosmakelijk verbonden zijn.