Inkomend - ROB - Rapport Koersen op klimaatneutraal bijlage

Bekostiging verduurzaming landbouw Voor het klimaat- en energiebeleid dat betrekking heeft op de landbouw en het landgebruik is nog geen bekostiging. Het is niet meegenomen in de CDOKE, omdat het bekostigd zou worden via het Transitiefonds Landelijk Gebied en Natuur. Dit Transitiefonds ligt echter nog voor ter besluitvorming bij de Eerste Kamer. Daarom kunnen decentrale over­ heden nog onvoldoende voortvarend aan de slag met klimaat- en energie­beleid op het gebied van landbouw en landgebruik. Deze inzet is wel nodig om het doel van 55% CO2-reductie in 2030 ten opzichte van 1990 te behalen. Opdat decentrale overheden al wel een start kunnen maken met dit beleid, heeft het ministerie van LNV een klein gedeelte van de middelen uit het fonds alvast uitgekeerd aan decentrale overheden. Dit biedt ech­ ter geen meerjarige zekerheid, terwijl het ook hier gaat om structurele taken die structurele financiering behoeven. Om decentrale overheden deze zekerheid te geven en in staat te stellen hier wél voortvarend mee aan de slag te gaan, dient er zo snel mogelijk duidelijkheid te komen over de middelen die decentrale overheden hiervoor zullen krijgen.

50

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

4.3

Planbekostiging Redenen en criteria voor planbekostiging Zoals gesteld in de reflectie op de resultaten van het onderzoek zijn de uit­ voeringskosten in dit onderzoek fors hoger geraamd dan in het onderzoek uit 2020. Ook lopen de kosten op in de periode 2025 tot 2030, zoals ook in het onderzoek in 2020 geconstateerd werd. Dit komt met name door de stapeling van het aantal te verduurzamen woningen door gemeenten. Het is de vraag hoe realistisch deze stapeling van uit te voeren plannen is, want het aantal knelpunten voor het uitvoeren van het klimaat- en energiebeleid is toegeno­ men: er is krapte op de arbeidsmarkt, netcongestie verhindert mogelijk een groot deel van het energiebeleid en de noodzaak tot soortenbescherming kan tot vertraging leiden bij het verduurzamen van de gebouwde omgeving. Het is daarmee onzeker of decentrale overheden deze taken ook echt volgens het geplande tempo kunnen uitvoeren en daarmee of zij deze kosten volgens de gestelde planning gaan maken. Daarnaast kan het tempo van de uitvoering van bepaalde taken erg verschillen tussen decentrale overheden.

Het tempo kan bepaald worden door omstan­ digheden die het in de ene gemeente, provincie of waterschap aantrekkelijker of eenvoudiger maakt om een taak uit te voeren dan in een andere; of door verschillen in lokale politieke keuzes over hoe die decentrale overheid bij wil dragen aan het nationale klimaat- en energiebeleid. Als de concentratie van taken en daarmee gepaard gaande kosten in een bepaald gebied verklaard kunnen worden door een objectieve maatstaf, ligt verdeling via de basisfinan­ ciering van de CDOKE voor de hand. Dit geldt wellicht voor de industrie: hoe­ wel enkele industriële clusters hier vooral werk aan hebben, kan dit wellicht afdoende meegenomen worden door een maatstaf voor de mate van indus­ triële bedrijvigheid op te nemen in de verdeelsleutel voor de basisfinanciering van de CDOKE.59 Kortom, er zijn verschillende redenen waarom voor bepaalde taken planbe­ kostiging in de rede kan liggen: • als het tempo van de uitvoering van een taak onzeker is; • als het tempo van de uitvoering van een taak erg kan verschillen tussen overheden; • als de omvang van een taak erg kan verschillen tussen overheden, en deze verschillen niet gevangen kunnen worden in de verdeelsleutel van de CDOKE.

59 Op dit moment gebeurt dat ook: het aantal bedrijven bepaalt voor 2% welk deel van de CDOKE-middelen een gemeente ontvangt, voor provincies is dat 20%. Waarschijnlijk wordt dit verschil verklaard door het relatief grote aandeel van de taken op het gebied van indus­ trie die provincies hebben ten opzichte van gemeenten. Gemeenten hebben voornamelijk zeer grote taken op het gebied van de gebouwde omgeving.

51

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Planbekostiging houdt in dat bekostiging plaatsvindt op basis van plannen die decentrale overheden indienen en die in bepaalde mate worden getoetst door het Rijk. De mate waarin deze toetsing plaatsvindt, is afhankelijk van het doel ervan. Als het doel is het geld terecht te laten komen bij de overheden die daadwerkelijk beleidsvoornemens hebben op die taak, volstaat een lichte toets. Is het doel om via de planbekostiging meer regie te voeren, bijvoorbeeld op de aanleg van energieopwekkings- en energie-infrastructuur, dan ligt een meer inhoudelijke toets in de rede.60 Planbekostiging kan ook helpen om regie te voeren op bepaalde doelen. Energie­opwekking heeft bijvoorbeeld gevolgen voor de energie-infrastruc­ tuur. Door de plannen voor energieopwekking te toetsen aan deze gevolgen en de wenselijkheid daarvan, kan voorkomen worden dat decentrale overhe­ den plannen voor energieopwekking uitvoeren die negatieve gevolgen heb­ ben voor het elektriciteitsnet. De ROB adviseert dan ook om voor dergelijke taken planbekostiging te overwegen. Welke taken financieren via planbekostiging? Op dit moment bestaat er al planbekostiging voor één gemeentelijke taak: het vormgeven en handhaven van zero-emissiezones. Deze taak wordt namelijk slechts uitgevoerd door ongeveer 34 gemeenten, en past daardoor niet binnen de algemene verdeelsleutel van de CDOKE.

Ook vindt er, tijdens de publicatie van dit advies, een proces plaats dat moet leiden tot planbekostiging voor twee extra gemeentelijke taken: het via een wijkaanpak aardgasvrij maken van woningen en het plaatsen van zonneweides en windparken. Het is logisch om voor deze taken planbekostiging in te richten, gezien het feit dat verschil­ lende gemeenten hierin inspanningen van verschillende omvang doen en de verdeling daarvan niet samenhangt met de maatstaven aan de hand waar­ van de CDOKE de middelen verdeelt over gemeenten. Mogelijk verschilt ook de opgave voor het aanleggen van energie-infrastructuur erg tussen overhe­ den en ligt dus ook daarvoor planfinanciering in de rede. Voor het aardgasvrij maken van woningen geldt dat het tempo tussen gemeenten erg kan verschil­ len en dat het logisch is de koplopers in staat te stellen meer vaart te maken, en geen geld uit te keren aan gemeenten die nog niet zo ver zijn. Aandachtspunten bij planbekostiging Voor de vormgeving van planbekostiging geeft de ROB de volgende aan­ dachtspunten mee: • Er moeten duidelijke kaders zijn voor de aanvraag van bekostiging voor plannen. Het moet duidelijk zijn welke activiteiten voor de bekostiging in aanmerking komen en welke documenten nodig zijn voor de uitvraag. Dit om teleurstellingen te voorkomen.

60 Er zijn bijvoorbeeld gemeenten zonder buitengebied, die dus niet of nauwelijks aan de slag kunnen met windparken of zonneweides; maar dat geldt niet voor provincies.

52

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

• De administratieve lasten voor de aanvraag en de verantwoording over de uitvoering van projecten moeten zo beperkt mogelijk gehouden worden. Tegelijkertijd moet duidelijk zijn welke projecten al met de planfinancie­ ring gerealiseerd zijn, zodat niet voor hetzelfde plan twee keer financie­ ring kan worden aangevraagd.61 • Er moeten duidelijke afspraken zijn over wie decentrale overheden onder­ steunt bij het indienen van de aanvragen en wie ze beoordeelt. Die orga­ nisatie moet voldoende expertise in huis hebben om dit te kunnen doen. • De plannen moeten vooraf getoetst worden op haalbaarheid, maar niet op veel uitgebreide criteria. Decentrale overheden zijn zelf verantwoorde­ lijk voor de kwaliteit van hun plannen. Uiteraard dient er achteraf wel controle plaats te vinden via de gebruikelijke methoden. De ROB adviseert om voor een deel van de energie- en klimaattaken van gemeenten geld vrij te houden voor planfinanciering, waarbij ze geld ontvan­ gen op basis van ingediende plannen. Bij planbekostiging kan het gebeuren dat het Rijk niet het hele ter beschikking gestelde bedrag kan toekennen aan decentrale overheden omdat er onvoldoende plannen zijn die voor bekos­ tiging in aanmerking komen. Dan is het van belang dat het Rijk het volle­ dige bedrag voor die taken, zoals dat in het onderzoek van AEF en Improven genoemd wordt, toevoegt aan de middelen voor de volgende jaren.

Dit maakt het mogelijk dat gemeenten en provincies in latere jaren deze taken alsnog kunnen uitvoeren. Deze inspanningen blijven dan immers nodig om onze kli­ maat- en energiedoelen te behalen. Planbekostiging via een fonds met trekkingsrechten voor decentrale overheden Voor met name het aardgasvrij maken van woningen is het een interessante optie om een fonds in te richten waar gemeenten trekkingsrechten op heb­ ben. De omvang van die rechten kan bepaald worden door de voorraad te verduurzamen woningen, eventueel bijgesteld aan de hand van factoren die het aardgasvrij maken van bepaalde woningen duurder of goedkoper maken. Dit maakt het mogelijk dat sommige gemeenten die veel vaart willen maken al hun trekkingsrechten al kunnen inzetten voor 2035 en zo al snel hun gehele woningvoorraad verduurzamen, terwijl andere gemeenten dat meer geleide­ lijk richting 2050 doen. Deze inrichting van de planbekostiging heeft verschil­ lende voordelen: • Minder administratieve lasten bij de aanvraag. Plannen hoeven namelijk niet getoetst te worden: het is aan elke gemeente om haar geld goed in te zetten. Er is een stimulans om dat doelmatig, effectief en efficiënt te 61 Met de huidige vormgeving van de planfinanciering kan dit nog niet. De verantwoording vindt plaats via de verantwoording van de CDOKE.

Daarin hoeven gemeenten slechts aan te geven hoeveel middelen zij voor welke sector binnen het klimaatbeleid hebben ingezet.

53

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

doen, want wanneer het geld op is, moet de gemeente de eigen middelen aanspreken voor deze taak. • Minder administratieve lasten bij de verantwoording. Verantwoording over de uitvoering waarvoor de middelen gebruikt zijn richting het Rijk is minder nodig. Gemeenten kunnen met deze optie immers niet voor het­ zelfde plan twee keer middelen uitgekeerd krijgen. • Er is geen financieel risico voor gemeenten die wel het geld uitgekeerd krijgen, maar wier plannen geen doorgang vinden. Zij kunnen dat geld reserveren voor wanneer dit plan wel doorgang vindt. Deze optie heeft als risico voor de Rijksfinanciën dat gemeenten op korte ter­ mijn veel van hun trekkingsrechten gebruiken en er daarmee veel geld moet worden vrijgespeeld. Dit risico kan beperkt worden door de omvang van de trekkingsrechten jaarlijks te laten oplopen. Voorkomen moet worden dat deze beperking streng is; gemeenten moeten zo veel mogelijk vaart kunnen maken met het klimaat- en energiebeleid. 4.4 Middelen voor de investeringskosten van provincies en gemeenten Duidelijkheid krijgen over investeringskosten Wat betreft de investeringskosten is nog veel onduidelijk. Het onderzoek van AEF en Improven heeft, ondanks hun inspanningen, geen eenduidige resulta­ ten opgeleverd over de hoogte ervan.

Duidelijk is dat het gewenst is dat decen­ trale overheden hiervoor middelen ontvangen: zonder investeringsmiddelen kunnen decentrale overheden voor veel taken slechts plannen maken, maar ze niet uitvoeren. Om een goed beeld te krijgen over de omvang van de investeringskosten moet duidelijk zijn: • Welke decentrale overheid voor welk type investeringskosten aan de lat staat. Hoewel AEF en Improven daar een goede inventarisatie van hebben gedaan, is het met name voor warmtenetten nog onduidelijk welke par­ tijen hierin uiteindelijk deelnemen en in welke verhoudingen. Zowel gemeenten, netbeheerders, provincies als Rijksoverheid kunnen hier par­ tij in zijn, naast de private sector. • In welke mate de overheid bereid is om onrendabele toppen aan te vul­ len. Dit bepaalt deels de hoogte van de investeringskosten. Structureel subsidiëren is geen optie; subsidies zijn bedoeld om een onrendabele top tijdelijk te overbruggen. Voor warmtenetten betekent dit dat inwoners zicht moet hebben op de betaalbaarheid van het aangesloten zijn op een warmtenet.

54

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

• Wat de wettelijke eisen en beleidsmatige wensen zijn waaraan projecten waarvoor investeringen nodig zijn, zoals warmtenetten en zuiverings­ installaties, moeten voldoen. Pas dan kunnen de investeringskosten ­duidelijk worden. • Wat de bevoegdheden van decentrale overheden zijn rond de taken waar­ voor investeringen nodig zijn. In het geval van warmtenetten: kunnen bewoners van het gas afgesloten worden en verplicht worden deel te nemen aan een warmtenet? Zijn er mogelijkheden om te voorkomen dat individuele huishoudens overschakelen op warmtepompen in wijken waarvoor de aanleg van een warmtenet voorzien is, waardoor de business­case van dat warmtenet moeilijker wordt? Wordt het mogelijk om kosten uit te smeren over alle warmtekavels, waardoor de lasten beter verdeeld kunnen worden? Wordt gebouwgebonden financiering mogelijk gemaakt? Niet voor elke taak spelen al deze vragen. De ROB adviseert de Rijksoverheid en medeoverheden om voor elk type geïdentificeerde investeringskosten waarvoor bovenstaande punten al helder zijn, samen te bepalen hoe hoog de investeringskosten hiervoor zijn en bij wie deze komen te liggen. Hoe sneller dit gebeurt, des te sneller kunnen medeoverheden met deze taken aan de slag. Voor taken waarvoor bovenstaande punten nog niet helder zijn, is het zaak die helderheid zo snel mogelijk te creëren door daar met elkaar afspraken over te maken.

De ROB adviseert om extra onderzoek te doen naar de hoogte van de inves­ teringskosten die decentrale overheden moeten maken voor het klimaat- en energiebeleid. In het onderzoek van AEF en Improven is geïnventariseerd voor welke typen investeringskosten decentrale overheden staan. In een vervolg­ onderzoek zou onderzocht moeten worden: a. in hoeverre er voor elk van deze typen investeringskosten duidelijkheid is over de genoemde factoren die van invloed zijn op de investeringskosten; b. wat op dit moment de beste raming is van die investeringskosten, welk deel daarvan al zeker is en welk deel nog onzeker; c. op welke punten nog duidelijkheid nodig is om een helderder beeld te krijgen van de investeringskosten. Bekostigingsvorm investeringsmiddelen Wanneer de investeringskosten voor een taak helder zijn, is het zaak zo snel mogelijk over te gaan tot uitkering van de middelen hiervoor. Het kan ook gebeuren dat de omvang van de investeringskosten nog niet helemaal helder is, maar al wel duidelijk is dat gemeenten ten minste voor een bepaald bedrag aan investeringskosten komen te staan. Denk bijvoorbeeld aan de verduurza­ ming van het eigen vastgoed. Het kan nog onduidelijk zijn of het verduurza­ men hiervan 3, 5 of 10% van de waarde van het eigen vastgoed kost. In zo’n

55

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

geval kan in ieder geval al 3% van de waarde uitgekeerd worden ter dekking van de investeringskosten die gemoeid zijn met deze taak. Zo zouden decen­ trale overheden daar alvast een begin mee kunnen maken. Financiering van de investeringskosten en financiële risico’s voor gemeenten en provincies Naast de bekostiging van de investeringen ligt er ook een vraag rond de financiering van grote investeringen. Gezien de mogelijk grote omvang van sommige investeringskosten moeten decentrale overheden mogelijk grote leningen aangaan voor bijvoorbeeld het aanleggen van warmtenetten. Dit kan financiële risico’s opleveren voor decentrale overheden. Hoe kleiner de decen­ trale overheid (in financiële zin), hoe groter het risico van grote investeringen. Er zijn twee manieren om deze risico’s te ondervangen. Ten eerste kunnen de investeringskosten voor (kleine) decentrale overheden kleiner gemaakt wor­ den doordat andere decentrale overheden hierin meedelen of het Rijk erin bijspringt. Ten tweede kunnen provincies of het Rijk zich garantstellen voor de investeringen van kleinere overheden. Beide benaderingen worden nu ver­ kend rondom warmtenetten. Warmtebedrijven moeten binnenkort voor meer dan 50% in publieke handen zijn. Dat betekent niet dat gemeenten deze 50% (plus 1 aandeel) volledig moe­ ten investeren.

Het is waarschijnlijk dat gemeenten deze investering samen doen en dat provincies hierbij aanhaken. Zij kunnen de samenwerking tussen de deelnemende gemeenten faciliteren en ondersteunen. Ook kan de Rijks­ overheid via het staatsbedrijf Energie Beheer Nederland (EBN) deelnemen aan publieke warmtebedrijven om de benodigde investering door decentrale overheden te verkleinen. Over al deze vormen wordt op dit moment nage­ dacht. Daarnaast wordt nagedacht over een waarborgfonds vanuit het Rijk, dat garant moet staan voor decentrale investeringen in warmtenetten. Dat verkleint de financiële risico’s voor decentrale overheden.

Groene belastingen Het kabinet-Rutte IV kondigde in zijn coalitieakkoord aan werk te maken van de herziening van het decentrale belastinggebied. Hiervoor zijn tot nu toe echter geen concrete voorstellen gedaan. De ROB gaat in dit kader kort in op de mogelijke kansen van een herziening en eventuele uitbrei­ ding van de belastinggrondslagen voor het versterken van het klimaaten energiebeleid. Die kansen lijken er op het eerste gezicht namelijk te zijn. Het heffen van ‘groene’ belastingen op decentraal niveau kan ten eerste bijdragen aan

56

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

de doelstelling van 55% -reductie in 2030 ten opzichte van 1990.62 Ten tweede voegt het heffen van groene belastingen in de beleidsmix een beprijzend element toe, waar de huidige beleidsmix sterk gericht is op subsidies en vrijwillige aanpassingen. Volgens het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Klimaat van maart 2023 zijn extra beprijzende en nor­ merende elementen hard nodig.63 Sindsdien zijn er echter juist vooral subsidie-instrumenten bijgekomen.64 Voor decentrale groene belastingen zijn enkele vormen te bedenken, waarbij de ROB ook enkele overwegingen tégen het invoeren van deze belastinggrondslagen maakt. Ten eerste kan gedacht worden aan het vervangen van de provinciale opcenten op de motorrijtuigenbelasting (MRB) door provinciale opcenten op het Betalen naar Gebruik (BnG). De belangrijkste eigen inkomstenbron van provincies worden gevormd door een percentage van die opcenten boven op de MRB. Het kabinet-Rutte IV was voornemens per 2030 de MRB te vervangen door een systeem van ‘Betalen naar Gebruik’ (BnG), waarbij niet per auto, maar per afgelegde kilometer belasting wordt betaald. Als de provinciale opcenten niet op de MRB maar op BnG worden gehe­ ven, stimuleert dit burgers (extra) om minder gebruik te maken van de auto, met een CO2-reductie tot gevolg.

Het is echter de vraag of het rechtvaardig is dat opcenten, of provincies die nu op de MRB of op het BNG heffen, de voornaamste eigen inkomstenbron van provincies vor­ men. Daardoor halen zij hun eigen inkomsten namelijk voornamelijk op bij autobezitters (bij de MRB) of autorijders (bij de BnG). Het takenpak­ ket van provincies is echter veel breder dan wegenonderhoud. Een bre­ dere belastinggrondslag kan dus rechtvaardiger zijn.65 Op gemeentelijk niveau zijn twee aanpassingen aan de onroerende­ zaakbelasting (ozb), de belangrijkste inkomstenbron van gemeenten, voorstelbaar om deze ‘groener’ te maken. Ten eerste kan deze gekoppeld worden aan het energielabel van gebouwen.66 Hierbij is zeer de vraag of dit geen regressieve belasting is: mensen die in minder goed geïso­ leerde woningen wonen, worden dan zwaarder belast, wat relatief vaak 62 De effecten van het huidige geplande beleid tot en met 2030 komen uit op een bandbreedte tussen de 46-57% reductie van CO2-uitstoot in 2030 ten opzichte van 1990 (Planbureau voor de Leefomgeving (2023)). De Raad van State adviseert om de onderkant van deze band­ breedte aan te houden als uitgangspunt voor het beleid (Raad van State (2023)). 63 Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Klimaat (2023). 64 Centraal Planbureau (2023), p. 13.

65 Zie voor een bredere overweging van het provinciaal belastinggebied Werkgroep Herziening provinciaal belastinggebied (2021). 66 Hiertoe riep bijvoorbeeld de gemeenteraad van Amsterdam op in 2016 (Binnenlands Be­ stuur (2016)).

57

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

mensen zijn met een lager inkomen en minder eigen vermogen bij de aankoop van een huis.67 Ook is het de vraag of een dergelijke mensen sti­ muleert om hun woning wél te verduurzamen. Een tweede mogelijke aanpassing is het laten vervallen van de vrij­ stelling (WOZ-waarderingsuitzondering) voor cultuurgronden, dat wil zeggen voor de agrarische sector inclusief de glastuinbouw. Deze uit­ breiding van de lokale belastinggrondslag kan worden beschouwd als groen omdat agrarische bedrijven en de glastuinbouw in relatief grote mate bijdragen aan de aan Nederland toe te rekenen CO2-uitstoot. De voornaamste reden om deze vrijstelling af te schaffen is echter dat de redenen om deze in te voeren inmiddels niet meer van toepassing zijn.68 Daarom wordt inmiddels zonder reden de ozb voor een relatief groot deel neergelegd bij huishoudens en andere bedrijven. Twee algemene nadelen van groene belastingen zijn dat ze een ondui­ delijk en onvoorspelbaar effect hebben op de CO2-uitstoot, en dat als ze succesvol zijn, ze hun eigen grondslag uithollen. Dat ze een onvoorspel­ baar effect hebben, komt doordat het Rijk belastinggrondslagen slechts kan aanbieden aan decentrale overheden, maar hen niet kan verplichten daarvan gebruik te maken. Dat zou ook het idee van een decentraal belastinggebied ondermijnen. Provincies hoeven bijvoorbeeld geen opcenten te heffen op de MRB of eventueel later op BnG.

In welke mate zij dit wel doen, staat hun vrij. Dit beïnvloedt de mate waarin zo’n belas­ ting een CO2-reducerend effect heeft. Daarnaast geldt het nadeel dat als de belasting veel effect heeft op het gedrag van mensen, het de eigen grondslag uitholt. Dat effect is nu waarneembaar bij de vrijstelling voor elektrische voertuigen op de provinciale opcenten. Doordat er steeds meer elektrische auto’s bijkomen, mede door deze vrijstelling, wordt het aantal auto’s waarop opcenten kunnen worden geheven steeds kleiner. Deze nadelen gelden overigens niet voor het laten vervallen van de ozb-vrijstelling voor cultuurgronden (agrarische bedrijven). Dit heeft dan ook geen direct CO2-besparend effect. De ROB benadrukt ten slotte dat de eigen belastingopbrengsten van decentrale overheden geen geschikte bron van middelen zijn ter dekking van de uitvoerings- en investeringskosten die zij maken voor het klimaat67 BLG Wonen (2023). 68 Namelijk regelgeving van de Europese Economische Gemeenschap (EEG, voorloper van de Europese Unie) en het feit dat agrarische bedrijven destijds een groot deel van de heffingen voor waterschappen betaalden. De betreffende regelgeving bestaat inmiddels niet meer, en agrarische bedrijven betalen tegenwoordig slechts een klein deel van de waterschapsbelas­ ting. Zie Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale Overheden (2019).

58

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

en energiebeleid. Ten minste, niet van de taken die zijn afgesproken met het Rijk; wel van eigen klimaat- en energiebeleid. Eigen belasting­ opbrengsten lenen zich namelijk het beste voor bekostiging van taken waarbij decentrale overheden veel beleidsvrijheid hebben. Dan kunnen zij een integrale afweging maken tussen een hoger voorzieningenniveau en daarmee hogere belastingtarieven, of juist een lager voorzieningen­ niveau en lagere tarieven. Lokale belastingopbrengsten dienen niet ter bekostiging van medebewindstaken: taken die decentrale overheden uitvoeren vanwege taken die zij hebben afgesproken met het Rijk of die zij door het Rijk opgelegd hebben gekregen.

4.5 Bekostiging van waterschappen Waterschappen hebben een eigenstandige financiële positie en een beperkte financiële verhouding met het Rijk. Zij bekostigen hun uitgaven via eigen heffingen, gebundeld in de waterschapsbelasting. Dit zijn bestemmingshef­ fingen: waterschappen mogen deze alleen inzetten voor hun drie wettelijke taken: de zorg voor het watersysteem (watersysteemtaak), de zorg voor het zuiveren van afvalwater (zuiveringstaak) en de zorg voor waterveiligheid. Waterschappen moeten taken die tot hun kerntaken behoren, bekostigen via eigen heffingen; een Rijksbijdrage is verplicht wanneer het activiteiten betreft die onvoldoende verband houden met deze kerntaken, maar die waterschap­ pen wel moeten uitvoeren in het bredere maatschappelijke belang. Bij de bekostiging van het klimaat- en energiebeleid is de vraag dus of kli­ maat- en energiebeleid voldoende verband houdt met de kerntaken van waterschappen. De Memorie van Toelichting bij een voorstel ter wijziging van de Waterschapswet schept hier duidelijkheid over.69 De minister van Infra­ structuur en Waterstaat (IenW) stelt hierin, gebaseerd op uitspraken van de Hoge Raad, dat waterschappen wettelijke taken mogen uitvoeren volgens hedendaagse eisen, en ook heffingen mogen innen om dat niveau van uitvoe­ ring te bekostigen. Zo energieneutraal mogelijk werken is een van de eisen die tegenwoordig worden gesteld.

Dit betekent dat het produceren van ener­ gie ten behoeve van de eigen taakuitoefening voldoende verband houdt met de kerntaken van waterschappen en dat zij activiteiten hiervoor dus moeten bekostigen met eigen heffingen. Waterschappen willen echter niet alleen energieneutraal worden, maar ook klimaatneutraal. Op dit moment is volledige reductie van emissies technisch en financieel nog niet mogelijk. Om toch per saldo nul uitstoot van broeikas­ gassen te kunnen bereiken, willen de waterschappen de onvermijdelijke uit­ stoot compenseren door meer hernieuwbare energie op te wekken dan ze 69 Minister van Infrastructuur en Waterstaat (2023).

59

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

nodig hebben om te voorzien in hun eigen energiebehoefte. Het surplus aan duurzame energie kan dan geleverd worden aan derden. Ook de investerin­ gen daarvoor willen waterschappen bekostigen uit eigen heffingen. Binnen de huidige Waterschapswet kan discussie ontstaan over de vraag of deze inves­ teringen voldoende verband houden met de huidige taakuitoefening en dus bekostigd mogen en moeten worden uit eigen heffingen. Daarom stelt de minister van IenW voor om expliciet in de Waterschapswet op te nemen dat waterschappen maatregelen voor het opwekken van hernieuwbare energie kunnen en moeten bekostigen uit de eigen heffingen als het gaat om ener­ gieopwekking ter compensatie van de uitstoot van broeikasgassen die vrijko­ men als gevolg van de zorg voor het watersysteem en voor het zuiveren van afvalwater.70 Kortom: waterschappen dienen activiteiten voor energieneutraal werken zelf te bekostigen, en als het voorstel ter wijziging van de Waterschapswet akkoord wordt bevonden, geldt dat ook voor de activiteiten om klimaatneu­ traal te werken.71 Zoals gesteld zijn de investeringskosten ook voor waterschappen nog ondui­ delijk. In principe bekostigen waterschappen ook deze via eigen heffingen.

Als de investeringskosten van zeer grote omvang blijken en/of zeer ongelijk over het land verspreid zijn, kan een Rijksbijdrage overwogen worden, kun­ nen waterschappen overwegen het Rijk te vragen om een bijdrage hieraan te leveren.72 De investeringskosten verschillen mogelijk ook sterk per water­ schap. Sommige waterschappen hebben bijvoorbeeld veel kleine gemalen en installaties, terwijl andere slechts enkele grote gemalen en installaties heb­ ben. Dat maakt verschil in de kosten voor het verduurzamen hiervan. Ook kunnen waterschappen in gebieden met een hoge bevolkingsdichtheid hun kosten – die meer bepaald worden door oppervlakte dan door het aantal huis­ houdens – verhalen op een groter aantal huishoudens dan waterschappen in dunbevolkte gebieden. Als de kosten van klimaat- en energiebeleid zeer onge­ lijk verdeeld zijn tussen waterschappen, kunnen de waterschappen gezamen­

70 In het wetsvoorstel wordt de ruimte die er is om extra hernieuwbare energie op te wekken wettelijk begrensd. De waterschappen mogen alleen extra energie opwekken ter compensa­ tie van de uitstoot van broeikasgassen die vrijkomen bij hun taakuitoefening en redelij­ kerwijs nog niet vermeden kunnen worden. Om te bepalen hoeveel extra hernieuwbare energie mag worden opgewekt, wordt gebruikgemaakt van een vaste factor ten opzichte van het eigen totale primaire energiegebruik (voor watersysteembeheer geldt de factor 2 en voor waterzuivering de factor 3). 71 Er is bij de waterschappen discussie over de vraag of dit ook geldt voor het opwekken van aquathermie (duurzaam verwarmen en koelen met water). In lijn met de ingediende wijziging van de Waterschapswet lijkt aquathermie te vallen onder de duurzame energie die ingezet kan worden om energie- en klimaatneutraal te worden en dus bekostigd mag worden met waterschapsheffingen. 72 Als deze investeringskosten ten goede komen van de uitvoering van kerntaken.

60

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

lijk overwegen een solidariteitsregeling in het leven te roepen, vergelijkbaar met het Hoogwaterbeschermingsprogramma, waarbij ze de kosten onderling gelijk(er) verdelen.73 4.6 Snel zekerheid over de bekostiging Snelle besluitvorming nodig over de bekostiging Het is van belang dat de politiek een duidelijk besluit neemt over de bekos­ tiging voor de volgende jaren. Uit de PBL-doorrekening van het Nederlandse klimaatbeleid blijkt dat we het 55%-doel alleen halen bij maximale inzet en realisatie van al het geplande beleid.74 Om de voortgang van het klimaat- en energiebeleid van gemeenten en provincies te bevorderen is daarom snel dui­ delijkheid nodig over de verdere bekostiging van de taken die decentrale over­ heden moeten uitvoeren.75 Zekerheid over bekostiging klimaat- en energiebeleid De CDOKE is opengesteld sinds april 2023, en stelt middelen beschikbaar tot en met 2025. De ROB vindt dit een te korte tijdspanne om bekostiging toe te zeggen: het is namelijk duidelijk dat decentrale overheden deze taken struc­ tureel dienen uit te voeren. Volgens het Besluit begroting en verantwoor­ ding provincies en gemeenten moeten zij elk jaar voor de komende vier jaar een sluitende begroting opstellen.

Omdat 2025 al snel nadert, hebben Rijk, gemeenten en provincies afgesproken dat de gemeenten de CDOKE-­middelen als structureel dekkingsmiddel mogen aanmerken, en daar dus ook structu­ rele taken uit mogen bekostigen. Ook mogen zij deze middelen als baten opnemen in de begrotingen in de jaren na 2025. De ROB zou het beter vinden als het Rijk de CDOKE-middelen voor langere tijd toezegt, in ieder geval tot en met 2030, zodat een dergelijke tussenoplossing niet meer nodig is. In 2027 moeten gemeenten al begroten voor het jaar 2031. Om gemeenten en pro­ vincies in staat te stellen een sluitende begroting op te leveren, dient het Rijk dus begin 2027 duidelijkheid te verschaffen over de middelen voor 2031 en vol­ gende jaren. De ROB roept gemeenten op om voorlopig gebruik te maken van de nu geboden tussenoplossing en de CDOKE-middelen vooralsnog gewoon als structureel dekkingsmiddel te beschouwen, zodat zij niet alleen voortva­ rend verder kunnen met het klimaat- en energiebeleid, maar ook kunnen bou­ wen aan een bestendige organisatiestructuur.

73 In het Hoogwaterbeschermingsprogramma delen waterschappen met lage kosten voor waterveiligheidstaken mee in de kosten van waterschappen die hier wel hoge kosten voor moeten maken, omdat ze aan de kust liggen of omdat er grote rivieren doorheen stromen. 74 Planbureau voor de Leefomgeving (2023). 75 De Raad van State (2023) stelt in zijn advies over de concept-Klimaatnota 2023 zelfs dat het kabinet veiligheidshalve moet uitgaan van de ondergrens van de bandbreedte (46%). Dat betekent dat er nog een lange weg te gaan is tot 55% CO2-reductie in 2030.

61

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Overigens geldt dit ook voor specifieke uitkeringen die het Rijk naast de CDOKE beschikbaar stelt voor het klimaat- en energiebeleid. Nu lopen de meeste specifieke uitkeringen vaak korter dan de feitelijke duur van de taak. Daardoor kunnen decentrale overheden voor deze langere periode geen mensen in vaste dienst aannemen. Volgens artikel 2 van de Financiële-ver­ houdingswet moet het Rijk inzichtelijk maken hoe decentrale overheden de kosten voor afgesproken taken kunnen opvangen, en op basis van artikel 108 lid 3 van de Gemeentewet geldt dat het Rijk bij medebewindstaken deze kos­ ten ook moet vergoeden. De ROB benadrukt dat dit niet alleen geldt voor de eerstvolgende jaren, maar voor de gehele looptijd van de afgesproken taak. Dat kan voor taken in het klimaat- en energiebeleid betekenen dat het Rijk bekostiging voor de komende tien jaar moet toezeggen. Zekerheid over de normeringssystematiek Hoewel bekostiging van de taken rond het klimaat- en energiebeleid bekos­ tigd worden vanuit de CDOKE, maakt financiële zekerheid in bredere zin het decentrale overheden makkelijker om grote investeringen te doen en per­ soneel vast in dienst te nemen. De afgelopen jaren is er echter veel onrust en onzekerheid in de financiële verhoudingen geslopen.76 Dat verhoudt zich slecht met de benodigde financiële zekerheid in bredere zin.

Een van de belangrijkste inkomstenbronnen van gemeenten en provincies is de algemene uitkering. Deze vormt samen met de decentralisatie-uitkerin­ gen het gemeentefonds. Het gemeentefonds groeit sinds 1994 mee met de stijging van de Rijksuitgaven.77 Het coalitieakkoord van het kabinet-Rutte IV bevatte de aankondiging dat deze systematiek wordt geschrapt.78 Lang is er onzekerheid geweest over de nieuwe vorm ter vervanging van deze systema­ tiek. In het voorjaar van 2023 kondigde het Rijk aan vanaf 2027 de groei van de algemene uitkering te willen koppelen aan de langjarige groei van het bruto binnenlands product (bbp).79 Dit nieuwe plan zorgt voor onrust bij decen­ trale overheden: de vraag is of deze systematiek voldoende tegemoetkomt

76 Zie voor een analyse hiervan Raad voor het Openbaar Bestuur (2021b) en voor een recente update van deze analyse: Raad voor het Openbaar Bestuur (2024). 77 Tot 2018 telden hiervoor alleen de begrotingsgefinancierde uitgaven van het Rijk mee (de netto gecorrigeerde rijksuitgaven, NGRU). Vanaf 2018 is het accres gekoppeld aan de ontwikkeling van alle uitgaven onder het uitgavenplafond van het Rijk (de accresrelevante uitgaven, ARU). Onder deze nieuwe systematiek lopen ook de premiegefinancierde uitgaven aan sociale zekerheid en zorg mee in de accresontwikkeling. Het principe bleef hetzelfde: samen de trap op, samen de trap af. Voor een weergave van de geschiedenis van de norme­ ringssystematiek, zie het essay van Bart Leurs in de bundel Een financieel fundament voor grote opgaven: over (on)zekerheid in de financiële verhoudingen (Raad voor het Openbaar Bestuur (2023a), p. 28-45. 78 VVD, D66, CDA en ChristenUnie (2021), p. 6. 79 Minister van Financiën (2023, 28 april), p. 39-40.

62

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

aan de ontwikkeling van uitgaven op het gebied van onder andere zorg en infrastructuur.80 Wel is inmiddels grotendeels duidelijk op welke algemene middelen decen­ trale overheden kunnen rekenen vanaf 2026 en 2027. Deze zekerheid hebben zij nodig om personeel vast in dienst te kunnen nemen. Dat is des te belang­ rijker nu er al lange tijd sprake is van krapte op de arbeidsmarkt. Ook voor grote investeringen is langjarige zekerheid belangrijk. Decentrale overheden betalen deze namelijk niet in één keer, maar deze investeringen komen als kapitaallasten terug op de begroting zo lang als de afschrijvingstermijn en de lening ter financiering van de investering lopen.81 Als het beleidsvoornemen om de algemene uitkering voor decentrale overhe­ den niet langer te koppelen aan de Rijksuitgaven doorgang vindt, kan dat ook gevolgen hebben voor de bekostiging van de decentrale uitvoering van het klimaat- en energiebeleid. In zijn advies Van Parijs naar praktijk adviseerde de ROB de uitvoeringskosten voor de verduurzaming van het eigen vastgoed, de verduurzaming van de eigen mobiliteit en het circulair inkopen van grond-, weg- en waterwerken niet apart te bekostigen via de CDOKE. Immers, het Rijk maakt deze meerkosten ook voor deze taken. De algemene uitkering zou daarmee meegroeien, waardoor decentrale overheden op deze wijze indirect gecompenseerd zouden worden voor hun hogere kosten.

Deze redenering gaat echter niet meer op als de omvang van de algemene uitkering gekoppeld wordt aan het bbp. Daarom lijkt het op het eerste gezicht in de rede te liggen om vanaf 2025 de uitvoerings- en investeringskosten voor deze taak wel te bekostigen, door hiervoor extra middelen toe te voegen aan de CDOKE. De ROB wil wel een overweging meegeven waarom aparte bekostiging voor deze taken mogelijk toch niet in de rede ligt. Ook in de bbp-systematiek groeit de algemene uitkering namelijk automatisch mee, namelijk met de algehele Nederlandse economische activiteit. Daarin zijn ook verduurzamingsactivitei­ ten inbegrepen. Als aan decentrale overheden ongeveer dezelfde duurzaam­ heidseisen gesteld worden als aan de rest van de samenleving, ligt het niet in de rede hen daar nog eens aparte financiële middelen voor te verstrekken. Immers, die verduurzaming komt dan ook tot uitdrukking in de economische activiteit en dus in het bbp, waardoor de algemene uitkering aan gemeenten en provincies stijgt. De eisen aan decentrale overheden wat betreft de ver­ duurzaming van het eigen vastgoed en de eigen mobiliteit, en het circulair inkopen van grond-, weg- en waterwerken lijken echter hoger dan de eisen die

80 Raad voor het Openbaar Bestuur (2024). 81 Zie voor een analyse van de invloed van deze financiële onzekerheid op grote opgaven het essay van Bart Coster in de bundel Een financieel fundament voor grote opgaven (Raad voor het Openbaar Bestuur (2023a), p. 8-27.

63

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

gesteld worden aan de rest van de samenleving. Het is dus de vraag in welke mate deze overweging opgaat voor deze taken. 4.7 Aanbevelingen voor de bekostiging De ROB adviseert om de middelen voor de uitvoering van het klimaat- en energiebeleid uit te keren via één brede doeluitkering voor al het klimaat- en energiebeleid, waarbij gemeenten en provincies dan slechts globaal verant­ woording over de besteding van die middelen hoeven af te leggen. Een spe­ cifieke uitkering in deze vorm geeft decentrale overheden de ruimte om hun eigen keuzes te maken binnen het klimaat- en energiebeleid en beperkt de administratieve lasten, terwijl het de uitvoeringsmiddelen voor klimaat- en energiebeleid wel veiligstelt. Daarbij adviseert de ROB om zo veel mogelijk huidige en aflopende specifieke uitkeringen die bedoeld zijn voor de uitvoering van het klimaat- en energiebeleid op te nemen in deze brede doeluitkering. Ook bekostiging voor nieuwe taken kan opgenomen worden in de CDOKE. De ROB adviseert jaarlijks te inventariseren welke nieuwe taken decentrale over­ heden erbij krijgen en hebben gekregen, en hiervoor als onderdeel van de Uit­ voerbaarheidstoets Decentrale Overheden (UDO) een passende bekostiging te regelen. Bij voorkeur wordt voor deze taken geen aparte specifieke uitkering ingesteld, maar worden daarvoor extra middelen toegevoegd aan de CDOKE.

Een ‘grote’ herijking van de gehele CDOKE kan elke vijf jaar plaatsvinden, in samenloop met het vijfjaarlijkse Klimaatplan. De verdeling van de CDOKE kan in de huidige vorm gehandhaafd blijven. Planbekostiging is aangewezen voor taken die zich concentreren op bepaalde plaatsen of waarbij het tempo onvoorspelbaar is of sterk verschilt tussen decentrale overheden. De ROB beveelt aan om te verkennen of deze plan­ financiering ingericht kan worden door middel van een fonds waar individuele decentrale overheden trekkingsrechten op hebben. Dit stelt decentrale over­ heden in staat vaart te maken en het beperkt de administratieve lasten. Van veel investeringskosten is de omvang nog onduidelijk. Daarvoor is eerst duidelijkheid nodig over vragen als welk decentrale overheid voor welk type investeringskosten aan de lat staat, in welke mate onrendabele toppen op bepaalde projecten moeten worden aangevuld, aan welke wettelijke eisen investeringen moeten voldoen en welke bevoegdheden decentrale overheden rondom de taken hebben. Hier dient voor elk van de geïdentificeerde typen investeringskosten zo snel mogelijk duidelijkheid over te komen. De ROB advi­ seert Rijksoverheid en medeoverheden om, wanneer deze zaken helder zijn, samen vast te stellen bepalen wat de benodigde investeringskosten zijn en wie daarvoor welke bekostiging ontvangt.

Het ligt voor de hand om ook de investeringskosten zoveel mogelijk te bekostigen via de CDOKE. Planbekos­ tiging is vooral aangewezen als het gaat om taken die zich concentreren in bepaalde gebieden of waarvan het tempo onzeker is of sterk verschilt tus­

64

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

sen decentrale overheden. Ondanks de onduidelijkheid is het van belang dat Rijksoverheid en decentrale overheden zo snel mogelijk afspraken maken over de bekostiging van investeringskosten die decentrale overheden in ieder geval moeten maken. Voorkomen moet worden dat onvoldoende bekostiging hiervan een knelpunt gaat vormen voor de uitvoering van het klimaat- en energiebeleid. Waterschappen dienen hun uitvoeringskosten te bekostigen via verhoging van hun eigen heffingen. Als deze investeringen zwaar drukken op de tarieven en/of zeer ongelijk verdeeld zijn over waterschappen, kunnen de waterschap­ pen overwegen te vragen om een Rijksbijdrage. Ten slotte benadrukt de ROB dat gemeenten en provincies meerjarige zeker­ heid nodig hebben over de middelen die zij ontvangen, zowel voor het vast aannemen van personeel als voor het doen van investeringen. Al snel zullen decentrale overheden zekerheid nodig hebben over de kosten en bekostiging voor na 2030; het zou goed zijn als zij hier op korte termijn garanties voor krijgen, op eenzelfde wijze waarop nu is toegezegd dat zij tot en met 2030 kunnen rekenen op de voor 2022 tot 2024 afgesproken basisfinanciering van­ uit de CDOKE.

65

Literatuurlijst

Adviesraad Migratie & Raad voor het Openbaar Bestuur (2022). De asielopvang uit de crisis. Andersson Elffers Felix (2020). Uitvoeringskosten van het Klimaatakkoord voor decentrale overheden in 2022-2030. Andersson Elffers Felix & Improven (2024). Kostenonderzoek klimaat- en energiebeleid. Binnenlands Bestuur (2016). Amsterdam wil ozb koppelen aan energielabel. Beschikbaar via https://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/amsterdam-wil-ozb-koppe­ len-aan-energielabel. BLG Wonen (2023). Tweedeling op de markt voor energiezuinige koopwoningen. https:// www.blgwonen.nl/over-ons/nieuws/artikel/tweedeling-op-de-markt-voor-energie­ zuinige-koopwoningen-.html. Centraal Planbureau (2023). Klimaatverandering en intergenerationele verdeling van financiële lasten. Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale Overheden (2019). Herijking waarderingsuitzonderingen WOZ. Gemeente Den Haag (2024, 11 januari). Uitbreiding warmtenet op dit moment te duur. Be­ schikbaar via archive.is/wip/A7Zuc. Hoge Raad (2016, 30 september). ECLI:NL:HR:2016:2196. Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Klimaat (2023). Scherpe doelen, scherpe keuzes: IBO aanvullend normerend en beprijzend nationaal klimaatbeleid voor 2030 en 2050. Klimaatakkoord (2019). Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2019).

Adviesaanvraag Uitvoeringslasten decentrale overheden als gevolg van het Klimaatakkoord. Minister van Financiën (2023, 28 april). Voorjaarsnota 2023. Minister van Infrastructuur en Waterstaat (2023). Wijziging van de Waterschapswet, de Waterwet en de Algemene wet bestuursrecht in verband met het versterken van de toepassing van het profijtbeginsel bij de watersysteemheffing, het geven van ruimte aan nieuwe ontwikkelingen en het oplossen van enkele knelpunten [Memorie van Toelich­ ting]. Kamerstukken II, 2022/23, 36 412, nr. 3. Minister voor Klimaat en Energie (2022, 25 oktober). Brief aan gemeenten en provincies, betreft: Uitvoeringsmiddelen klimaat- en energiebeleid. Minister voor Klimaat en Energie (2023, 26 april). Kamerbrief, betreft: Voorjaarsbesluitvorming Klimaat. Minister voor Klimaat en Energie (2023, 29 juni). Brief aan de Raad voor het Openbaar Be­ stuur, betreft: Adviesaanvraag herijking uitvoeringslasten decentrale overheden klimaat- en energiebeleid. Minister voor Klimaat en Energie (2023, 6 juli). Brief aan de Tweede Kamer, betreft: Voortgang voorstel Wet collectieve warmte. Minister voor Klimaat en Energie (2024, 22 januari). Kamerbrief, betreft: Actieagenda Netcongestie Laagspanningsnetten. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2022). Nationaal isolatieprogramma.

66

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2023). Voortgangsrapportage PVGO (2023). Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2022). Ontwerp Beleidsprogramma Klimaat, Juni 2022. Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2023). Tabel klimaatpakket voorjaarsbesluitvorming. Planbureau voor de Leefomgeving (2023). Klimaat- en Energieverkenning 2023. Ramingen van broeikasgasemissies, hernieuwbare energie en energiebesparing op hoofdlijnen. Provincie Utrecht (2023). Jaarplan Q4 2023-2024 Energie Diensten Centrum. Provincie Utrecht (2024). Provincie stelt de meest kansrijke gebieden voor windenergie vast. Beschikbaar via archive.is/wip/rDSq4. Raad van State (2023). Advies over: Concept Klimaatnota 2023. Raad voor het Openbaar Bestuur (2020). Kennis delen [Signalement]. Raad voor het Openbaar Bestuur (2021a). Van Parijs naar praktijk: bekostiging en besturing van de decentrale uitvoering van het Klimaatakkoord. Raad voor het Openbaar Bestuur (2021b). Rust-Reinheid-Regelmaat. Evenwicht in de bestuurlijk-financiële verhoudingen. Raad voor het Openbaar Bestuur (2023a). Een financieel fundament voor grote opgaven: over (on)zekerheid in de financiële verhoudingen [Essaybundel voor de Dag van de Fi­ nanciële Verhoudingen 2023]. Raad voor het Openbaar Bestuur (2023b).

Vallen, opstaan en weer doorgaan. Ruimte voor leren in transities. Raad voor het Openbaar Bestuur (2024). Raamwerk voor toekomstbestendige financiële verhoudingen. Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (2023, 27 februari). Tijdelijke regeling capaciteit decentrale overheden voor klimaat- en energiebeleid (CDOKE). Beschikbaar via https:// www.rvo.nl/subsidies-financiering/cdoke. Rijksoverheid (zonder datum). Regionale Klimaatmonitor. Beschikbaar via https://klimaat­ monitor.databank.nl/dashboard/dashboard/. Taskforce herziening uitkeringsstelsel (2022). Overkoepelende notitie uitkeringsstelsel. Unie van Waterschappen (2022). Onderbouwing strategische visie op weg naar klimaatneutraliteit. Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2022). Uitvoeringsmiddelen en uitvoeringscapaciteit Klimaat. Presentatie bij het VNG-congres Gemeentefinanciën op 28 november 2022 te Apeldoorn. VVD, D66, CDA en ChristenUnie (2021). Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst. Coalitieakkoord 2021-2025. Waterschapswet [versie geldend vanaf 1 januari 2024]. Werkgroep Herziening provinciaal belastinggebied (2021). Herziening provinciaal belastinggebied. Werkgroep zesde evaluatie van de normeringssystematiek Gemeentefonds en Provincie­ fonds (2020). Eindrapport werkgroep zesde evaluatie van de normeringssystematiek Gemeentefonds en Provinciefonds.

67

Bijlage I

Opmerkingen over specifieke taken

Tijdens en na afloop van het onderzoek hebben verschillende Rijksdeparte­ menten en koepels van decentrale overheden in de gesprekken met de ROB opgemerkt dat sommige taken te weinig zouden zijn meegenomen in het onderzoek van AEF en Improven. Hieronder gaat de ROB op deze opmerkin­ gen in. Hiermee hoopt hij recht te doen aan de ingediende opmerkingen en zienswijzen. 1. Circulaire economie Over taken rond het circulair maken van de economie heeft de ROB veruit de meeste opmerkingen gehoord. In het onderzoek van AEF en Improven is op dit gebied slechts het circulair en klimaatneutraal inkopen van grond-, weg- en waterwerken meegenomen. Het onderzoek concludeert dat er op het gebied van circulariteit verder geen afgesproken taken zijn binnen het klimaat- en energiebeleid die uitvoeringskosten opleveren voor decentrale overheden. Grotendeels is circulaire economie een apart beleidsterrein dat geen onder­ deel is van het klimaat- en energiebeleid en dus niet bekostigd wordt uit de middelen daarvoor. Wel zijn er enkele taken in de Voorjaarsbesluitvorming Klimaat van 2023 opgenomen die betrekking hebben op circulaire economie. Die taken kunnen wel toegerekend worden aan het klimaat- en energiebeleid. Deze taken zijn:82 • normering 25-30% bijmengen plastic recyclaat of bioplastic (IC12); • ondersteuning van o.a.

ketenvorming en recyclingtechnieken voor circu­ laire plasticsketens (IC13); • aanpak Afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s): aanscherping CO2-heffing AVI’s in de CO2-heffing industrie en inbouwen prikkels in het beprijzings­ instrumentarium om recycling te stimuleren (IC15); • bevorderen van duurzaam en circulair handelen door het faciliteren en het vergroten van kennis, vaardigheden en gedrag (IC22). IC12 en IC15 betreffen maatregelen die effecten kunnen hebben op (de kosten voor) de afvalverwerking. Gemeenten kunnen deze maatregelen bekostigen via een verhoging van de afvalstoffenheffing; een Rijksbijdrage ligt hierbij niet voor de hand. IC13 bestaat uit subsidie-instrumenten voor omschakeling naar recyclaat en verhoging sorteer- en recyclecapaciteit en een kennisprogramma, waarvoor € 267 mln. is uitgetrokken. Uit IC13 ontstaan geen uitvoeringskosten voor decentrale overheden. 82 Zie voor het overzicht: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2023b).

68

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Van IC22 is het onduidelijk of en in welke mate deze maatregel kosten oplevert voor decentrale overheden. Er is cumulatief tot en met 2030 € 33,7 mln. voor uitgetrokken; de ROB stelt voor om, als uit deze taak uitvoeringskosten voort­ komen, hier middelen voor beschikbaar te stellen door deze toe te voegen aan de CDOKE. Idealiter wordt zoveel mogelijk bekostiging samengevoegd (in de CDOKE) en niet uitgekeerd via aparte specifieke uitkeringen; dit beperkt de administratieve lasten voor decentrale overheden en maakt het mogelijk dat decentrale overheden integraal afwegen welke maatregelen binnen het klimaat- en energiebeleid in hun gebied het meest effectief zijn en op het meeste draagvlak kunnen rekenen. Als het Rijk van decentrale overheden inzet verwacht op het gebied van cir­ culariteit , dient het Rijk deze verwachtingen expliciet te maken. Voor deze taken dient het Rijk dan, zoals bij al het beleid met gevolgen voor decentrale overheden, een Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden te doorlopen. Daarbij dient het Rijk ook aan te geven wat een passende bekostiging voor deze taken is.

2. Laadinfrastructuur en mobiliteit Aflopende SPUK Regionale Agenda Laadinfrastructuur De gelden voor de laadinfrastructuur zijn tot 2026 beschikbaar gesteld via een specifieke uitkering, de Specifieke Uitkering Regionale Aanpak Laadinfra­ structuur 2023-2030 (de SPUK RAL), en worden gedekt door de CDOKE. De omvang van deze SPUK is gebaseerd op het onderzoek van AEF uit 2020. Vlak na dit onderzoek is geconstateerd dat in het onderzoek de uitvoeringskos­ ten voor het aanleggen van laadinfrastructuur te laag zijn geraamd. Daarom hebben Rijk, provincies en gemeenten in 2023 gezamenlijk vastgesteld dat er voor de periode na 2026 een correctie moet plaatsvinden via het herijkingson­ derzoek en dit advies.83 Dit is niet gebeurd in het huidige onderzoek van AEF en Improven. Dit onderzoek heeft taken die al bekostigd worden via andere specifieke uitkeringen (dus niet zijnde de CDOKE) buiten beschouwing gela­ ten. Daarom zijn ook de kosten voor de Regionale Aanpak Laadinfrastructuur buiten beschouwing gelaten, ook de kosten die vanaf 2026 optreden. Duidelijk is dat deze kosten wel doorlopen en dat er ook na 2026 bekostiging nodig is. In hoofdstuk 4 van dit advies adviseerde de ROB om zoveel als mogelijk de bestaande en te hernieuwen specifieke uitkeringen op te nemen in de CDOKE.

Dit beperkt de administratieve lasten van decentrale overheden en maakt het mogelijk dat zij zelf afwegingen maken over welke klimaat- of energiemaatregel het meest effectief is in hun gemeente, provincie of water­ 83 Afgesproken in het Bestuurlijk Overleg Klimaat en Energie van 15 december 2022.

69

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

schap. Bij de SPUK RAL is echter bewust gekozen voor bekostiging via een aparte specifieke uitkering, zodat deze direct kan worden uitgekeerd aan de betreffende RAL-­regio’s. De ROB adviseert daarom in dit geval op basis van een nader gezamenlijk overeen te komen schatting van de extra benodigde taken (zoals ondersteuning bij de realisatie van laadinfrastructuur voor logis­ tiek en het voorkomen van netcongestie) middelen toe te voegen aan SPUK RAL vanaf 2026. Het is van belang, zoals bij al het klimaat- en energiebeleid, om de RAL-regio’s zo snel mogelijk duidelijkheid te geven over de hoogte van deze specifieke uitkering, zodat zij voor langere tijd mensen in dienst kunnen nemen en houden. Idealiter wordt de bekostiging vastgelegd voor de gehele duur van de taak waar de RAL-regio’s voor staan. Te laag geraamde kosten voor mobiliteit Ook heeft de ROB het signaal gekregen dat de fte’s en kosten voor taken rond mobiliteit te laag zouden zijn geraamd. De kosten zouden zijn toegenomen ten opzichte van drie jaar geleden, maar dit zou niet terug te zien zijn in het onderzoek.

Allereerst merkt de ROB hierover op dat de kosten zijn vastgesteld volgens een zorgvuldige methode: eerst zijn dieptestudies uitgevoerd bij ver­ schillende typen decentrale overheden, vervolgens zijn deze cijfers getoetst in een uitvraag die ingevuld is door een meerderheid van de decentrale overhe­ den, en ten slotte zijn de bevindingen geduid tijdens een live-bijeenkomst (de zogenoemde validatiesessie, die plaatsvond in januari 2024). Er is geen reden aangedragen waarom de kosten voor mobiliteit niet goed naar voren zouden zijn gekomen bij het doorlopen van deze methode. Daarnaast ziet de ROB echter wel degelijk een toename van het aantal in te zetten fte’s op het gebied van mobiliteit, die overeen zou kunnen komen met de toename van de opgave (ten opzichte van die in 2020) op het gebied van mobiliteit. Gemeenten gaan van gemiddeld 2,2 fte’s voor taken op het gebied van mobiliteit naar 2,8 fte’s; provincies van 6,7 naar 13,3 fte’s.84 3. Kernenergie Ook de plannen voor het opwekken van extra kernenergie kunnen gevolgen hebben voor decentrale overheden. De impact van grote kernreactoren slaat erg plaatselijk neer; de twee nieuwe kerncentrales staan gepland in Borssele. De kosten die de gemeente Borssele hiervoor maakt, kan zij verhalen op het Rijk.

84 Wel is begin 2023 de Samenwerkingsovereenkomst Regionale Aanpak Laadinfrastructuur 2 gesloten. Deze is niet meegenomen in het onderzoek.

70

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Provincies verkennen ook het plaatsen van kleine modulaire reactoren (SMR’s, small modular reactors). Voor het ondersteunen van deze planvorming trekt het Rijk cumulatief tot en met 2030 € 65 mln. uit.85 Deze middelen kunnen eventueel aan de CDOKE toegevoegd worden; dit verdient in principe de voor­ keur boven het opzetten van een aparte specifieke uitkering. Als slechts enkele provincies bezig zijn met de ontwikkeling van deze plannen, kunnen deze mid­ delen ook binnen de CDOKE via planfinanciering beschikbaar gesteld worden, vergelijkbaar met hoe gemeenten middelen krijgen voor het vormgeven en handhaven van zero-emissiezones. 4. Waterstof Voor waterstof worden al enorme bedragen uitgetrokken: tot en met 2030 € 7,5 mld.86 In de bekostigingsplannen van het voorjaarspakket staan niet expliciet de uitvoeringskosten van decentrale overheden. Wanneer deze hier nog niet in meegerekend zijn, is het zaak dat het ministerie van EZK wel mid­ delen beschikbaar stelt voor de inspanningen van decentrale overheden voor het maken van waterstof en het aanleggen van de juiste infrastructuur ervoor. In principe verdient het niet de voorkeur om voor de uitkering van deze mid­ delen een aparte specifieke uitkering in te stellen, vanwege de administra­ tieve lasten die dit met zich meebrengt. Niet alle decentrale overheden zullen echter taken op het gebied van waterstof uitvoeren.

Daarom ligt het voor de hand om de middelen hiervoor beschikbaar te stellen via planfinanciering bin­ nen de CDOKE, op dezelfde manier waarop nu zero-emissiezones bekostigd worden. 5.

VTH en omgevingsdiensten Bij de ROB is aangegeven dat taken op het gebied van onder andere opwek­ king van duurzame energie, maatwerkafspraken voor de verduurzaming van de industrie, circulaire economie en groen gas extra inzet vragen op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). Deze inzet wordt gepleegd door omgevingsdiensten en zou onvoldoende terugkomen in het onderzoek van AEF en Improven. Het onderzoek van AEF en Improven heeft de uitvoeringskosten in kaart gebracht door middel van dieptestudies, uitvraag en een validatiesessie. Door deze methode zijn over het algemeen de uitvoeringskosten goed in beeld gekomen. Omgevingsdiensten zijn niet direct bevraagd over hun inzet. Er is vanuit gegaan dat de middelentoedeling vanuit de decentrale overheden vol­ doende is voor de VTH-taken van de omgevingsdiensten.

85 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2023b); zie taak E16. 86 Idem; taken S4 t/m S11.

71

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Met betrekking tot VTH-taken op het gebied van groen gas en circulaire eco­ nomie merkt de ROB het volgende op: • Het onderzoek ziet geen rol voor gemeenten en provincies in de productie van groen gas, behalve bij de vergunningverlening met betrekking tot de ruimtelijke inpassing.87 VTH-taken vallen op zichzelf buiten de scope van het onderzoek als er verder op dat gebied geen formele taken aan decen­ trale overheden zijn toebedeeld. • Alleen specifieke taken op het gebied van circulaire economie worden geschaard onder het klimaat- en energiebeleid, de meeste taken vallen dus buiten de bekostiging voor klimaat- en energiebeleid, waar het onderzoek van AEF en Improven betrekking op heeft. 6. Rol van provincies bij SMP’s Provincies zijn het bevoegd gezag voor natuurbescherming en moeten dus de soortenmanagementplannen (SMP’s) goedkeuren die gemeenten bij hen indienen. Daarvoor moeten zij mensen in dienst nemen. Dit is een taak die in het onderzoek van AEF en Improven niet is meegenomen. De ROB beveelt aan om voor deze taak een aanvullend bedrag toe te voegen aan de CDOKE-mid­ delen voor provincies. Welk bedrag dit is, kan vastgesteld worden op basis van een inschatting door provincies, in overleg met BZK en EZK.

7. Overige mogelijk niet of te weinig meegenomen taken In reactie op de definitieve versie van het onderzoek van AEF en Improven is aangegeven dat onduidelijk is hoe de rol van gemeenten en provincies ten aanzien van verduurzaming van bedrijventerreinen en MKB in het onderzoek is meegenomen. Verduurzaming van bedrijven is een grote uitdaging, waarbij decentrale overheden een belangrijke rol hebben. Daarnaast zou in het rap­ port ontbreken: de rol van gemeenten bij de verduurzaming van maatschap­ pelijk vastgoed dat niet in gemeentelijk bezit is, het faciliteren van groen gas, gemeentelijke investeringen in het energiesysteem en gemeentelijke inspan­ ningen in het kader van de regionale mobiliteitsplannen. Ook provincies spe­ len hierin in de praktijk een belangrijke rol. De onderzoekers hebben de takenlijst samengesteld op basis van literatuur­ onderzoek en expertsessies.88 Deze takenlijst is vervolgens getoetst in een klankbordgroepbijeenkomst.89 Wat betreft de specifieke taken die hierboven genoemd zijn, merkt de ROB het volgende op: