Inkomend - ROB - Rapport Koersen op klimaatneutraal bijlage

27

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

congestie die is ontstaan door de elektrificatie van vervoer en de gebouwde omgeving. Ook grijpt veel klimaat- en energiebeleid in op andere taken in het fysiek domein, waarbij decentrale overheden een lastige ruimtelijke puzzel moeten leggen. Deze complexiteit zal naar alle waarschijnlijkheid blijven toe­ nemen, waardoor de uitvoering van de afgesproken taken meer inzet en daar­ mee meer geld zal vragen dan geraamd. Kortom: het is plausibel dat leereffecten de uitvoering op langere termijn sneller, makkelijker en daarmee goedkoper maken, maar ook dat men in de uitvoering van plannen tegen onvoorziene complexe zaken aanloopt. Het is echter onmogelijk te ramen in welke mate en op welke termijn deze zaken optreden en welke gevolgen dat heeft voor de kosten. Dit kan slechts achteraf beoordeeld worden in een eventuele nieuwe herijking. De ROB ziet dat onder andere door toegenomen complexiteit de kosten de afgelopen jaren hard zijn gestegen, terwijl leereffecten nog niet zijn opgetreden. Voortgang en tempo van de uitvoering van beleid Zoals hierboven al werd gesteld, loopt men in de uitvoeringspraktijk vaak tegen problemen aan. Denk bijvoorbeeld aan een taak die verantwoordelijk is voor het overgrote deel van de kosten van decentrale overheden: het ver­ duurzamen van de gebouwde omgeving.

Daarbij kunnen verschillende pro­ blemen optreden die leiden tot vertraging, waaronder netcongestie, schaarste op de arbeidsmarkt en nieuwe verplichtingen rond soortenbescherming. Deze mogelijke vertraging is lastig te voorspellen, zal ook verschillen tussen decen­ trale overheden, en is daarom niet meegenomen in het onderzoek. Het is namelijk van belang zicht te krijgen op de bekostiging die decentrale overhe­ den in principe nodig hebben om het afgesproken klimaat- en energiebeleid uit te voeren, zodat tekortschietende bekostiging in ieder geval geen hindernis is. Wel kan in de bekostiging rekening gehouden worden met mogelijke ver­ traging en tempoverschillen. Daarop gaat het volgende hoofdstuk in. Inhuur van personeel De onderzoekers hebben de kosten van inhuur van personeel meegerekend wanneer dit ‘onvermijdelijk’ is vanwege ‘specialistische expertise’.30 Het gaat dan met name om ‘technisch complexere taken zoals het opstellen van soor­ tenmanagementplannen, begeleiden van windenergieprojecten en aanleg van warmtenetten’.31 De onderzoekers hebben aan de ROB meegegeven dat zij hier relatief streng in zijn geweest. De ROB acht dit een goede manier om kos­ ten van inhuur mee te rekenen: het levert een realistisch beeld op van de kos­ ten die decentrale overheden moeten maken, terwijl voor structurele taken 30 Andersson Elffers Felix & Improven (2024), p. 21.

31 Andersson Elffers Felix & Improven (2024), p. 93.

28

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

het in dienst nemen van vast personeel wordt gestimuleerd. Een noodzake­ lijke voorwaarde voor het in dienst nemen van vast personeel is wel dat decen­ trale overheden structurele middelen ontvangen voor de uitvoeringskosten en dat zij duidelijkheid hebben over deze middelen, ook voor de periode na 2030. De investeringskosten De opbrengst van het onderzoek naar de investeringskosten biedt voorals­ nog niet meer dan een eerste aanzet tot een gesprek over de financiering en de bekostiging daarvan. Het geeft nog geen goed inzicht in de omvang van de totale investeringskosten voor de komende jaren voor de decentrale over­ heden. Daarvoor zijn de gebruikte data van onvoldoende kwaliteit en zijn ze niet representatief genoeg, zoals de onderzoekers zelf ook aangeven. Voor een groot aantal taken geeft het onderzoek aan dat die wel investeringskosten met zich meebrengen, maar dat nog onduidelijk is van welke omvang deze zullen zijn. Nader onderzoek hiernaar is nodig. In paragraaf 4.4 gaat de ROB in op de middelen voor investeringskosten. Dat neemt niet weg dat de investeringskosten een behoorlijke omvang heb­ ben, volgens de eerste schattingen: • Gemeenten: de grootste investeringen moeten gemeenten waarschijnlijk doen voor de (publieke) warmtenetten. Het is duidelijk dat er behoorlijke investeringen gedaan moeten worden.

• Provincies: de investeringskosten van provincies lijken beperkt te zijn ten opzichte van die van gemeenten en waterschappen. Dat er geen taken lij­ ken te zijn die om zeer grote investeringen vragen, betekent echter niet dat provincies geen bekostiging nodig hebben voor de kosten die ze wel maken voor bijvoorbeeld het verduurzamen van het eigen vastgoed en het zero-emissie maken van het busvervoer. • Waterschappen: waterschappen moeten met name voor gemalen en ­zuiveringsinstallaties grote investeringen doen. De eerste schattingen die naar voren komen in het onderzoek van AEF en Improven duiden op sub­ stantiële bedragen.32 In veel gevallen worden deze bedragen verspreid over een afschrijvingstermijn (vanwege het baten-lastenstelsel van waterschappen). Daarnaast is het zo dat installaties van waterschappen regulier onderhoud nodig hebben en constant aangepast moeten worden om te voldoen aan nieuwe eisen op het gebied van bijvoorbeeld water­ kwaliteit. Het is de vraag of en in welke mate de extra eisen van het ­klimaat- en energiebeleid meerkosten opleveren. Ten slotte zijn gemalen 32 De totale investeringen om klimaatneutraal te worden schat de Unie van Waterschappen op € 500 mln. tot en met 2035 (Minister van Infrastructuur en Waterstaat (2023)). Veel van deze investeringen verdienen zichzelf na verloop van tijd terug.

Voor het reduceren van de uitstoot van lachgas en methaan zijn er wel nettokosten. De eerste schattingen van de investeringskosten hiervoor zijn respectievelijk € 15 mln. en € 50 mln. (Unie van Waterschap­ pen (2022)).

29

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

en installaties na verloop van tijd afgeschreven. Als waterschappen deze gemalen en installaties dan vervangen door energiezuinige, emissiearme varianten, is het de vraag in hoeverre er sprake is van kapitaalvernietiging en meerkosten door klimaat- en energiebeleid. 2.5 Conclusies over het onderzoek van AEF en Improven Het onderzoek is tot stand gekomen via een gedegen proces, met brede betrokkenheid van zowel Rijksdepartementen als decentrale overheden. Wat betreft de uitvoeringskosten acht de ROB dit onderzoek de best mogelijke onderbouwing van de uitvoeringskosten op dit moment. De reikwijdte van het onderzoek is noodgedwongen enigszins beperkt: het onderzoek is een momentopname, en alleen taken die uit de CDOKE bekostigd worden, zijn meegenomen. De ramingen uit het huidige onderzoek zijn (flink) hoger dan die uit het onder­ zoek uit 2020, met name door nieuwe taken voor decentrale overheden. De ROB acht deze stijging niet onrealistisch gezien de gestegen ambities en de toenemende complexiteit van het klimaat- en energiebeleid. Ook nemen de totale uitvoeringskosten voor decentrale overheden gedurende de periode 2025-2030 toe door de stapeling van het aantal woningen dat gemeenten aan het verduurzamen zijn.

Het is duidelijk dat deze stapeling – of misschien zelfs een grotere stapeling – nodig is om de gestelde doelen te behalen, maar de ROB vindt het onduidelijk of deze ook haalbaar is voor gemeenten. Leereffecten kunnen ervoor zorgen dat toekomstige kosten lager uitvallen dan nu geraamd; maar toenemende complexiteit kan er juist toe leiden dat kos­ ten hoger uitvallen. De ROB acht het onduidelijk in welke mate deze effecten invloed zullen hebben op de kosten en vindt het verstandig om voor nu de ramingen van AEF en Improven aan te houden. Opmerkingen over individuele taken die niet of te weinig zouden zijn meegenomen in het onderzoek behan­ delt dit advies in bijlage I. Het onderzoek biedt nog geen goed inzicht in wat de totale investeringskos­ ten voor decentrale overheden zullen zijn de komende jaren. Wel biedt het een eerste aanzet tot het gesprek hierover.

30

3 Bestuurlijke inbedding van de uitvoering van het klimaat- en energiebeleid

3.1 Inleiding De ROB is niet alleen gevraagd om te reflecteren op het onderzoek van AEF en Improven, maar ook om te adviseren over de bekostiging en governance van het decentrale klimaat- en energiebeleid. De reden dat dit advies eerst de bestuurlijke inbedding behandelt en vervolgens de bekostiging, is dat de ROB vindt dat de financiële verhoudingen moeten aansluiten bij de bestuur­ lijke verhoudingen. Pas als duidelijk is hoe de decentrale uitvoering van het klimaat- en energiebeleid bestuurlijk ingericht is en dient te worden, kan iets gezegd worden over een daarbij passende bekostiging. Dit hoofdstuk gaat eerst in op de spanning tussen decentrale beleidsvrijheid en centrale regie. Ook kijkt dit hoofdstuk naar manieren waarop decentrale overheden en de Rijksoverheid van elkaar kunnen leren en elkaar kunnen ondersteunen. 3.2 Nationale doelen en regie combineren met decentraal eigenaarschap Decentrale beleidsvrijheid of centrale regie? Binnen de huidige bestuurlijke inrichting ziet de ROB enkele uitgangspunten die soms op gespannen voet staan met elkaar. In grote lijnen zijn deze waar­ denconflicten te typeren als een spanning tussen centrale regie op nationale doelen waar Nederland zich op Europees en mondiaal niveau aan gecommit­ teerd heeft enerzijds en de decentrale aanpak met als gevolg lokaal eigenaar­ schap anderzijds.

Voor veel taken in het klimaat- en energiebeleid zijn decentrale overheden primair verantwoordelijk. Dit adviseerde de ROB ook in zijn advies Van Parijs naar praktijk: ‘Uitgangspunt is dat elke decentrale overheid primair zelf ver­ antwoordelijk is voor zijn bijdrage aan het Klimaatakkoord en daarvoor aan­ spreekbaar is door zijn volksvertegenwoordiging.’33 Dit is van grote waarde vanwege de volgende redenen: • Op decentraal niveau kan het best de afweging gemaakt worden welke maatregelen op dit moment het meest doelmatig zijn op welke plaats, en welke niet. • Veel taken moeten op lokaal niveau ingepast worden. Zo moet infrastruc­ tuur lokaal worden aangelegd, en moeten windmolens en zonnepanelen 33 Raad voor het Openbaar Bestuur (2021a), p. 36.

31

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

worden neergezet op een bepaalde plaats. Om dit proces goed te laten verlopen, is kennis van de lokale omgeving nodig. Op het gebied van ruimte, infrastructuur, gebouwde omgeving en milieu hebben gemeen­ ten, provincies en waterschappen daarom altijd al een grote rol. • Hoe lokaler de overheid is, hoe beter de kennis is van het lokale draagvlak voor bepaalde maatregelen, en hoe beter de kennis is over hoe dit draag­ vlak kan worden gecreëerd. Draagvlak voor klimaat- en energiebeleid is zeker op de lange termijn noodzakelijk voor de voortgang ervan. • Wanneer klimaat- en energiebeleid tot stand komt via lokale besluitvor­ ming, vindt er nauwere democratische controle plaats op die decentrale plannen, dan wanneer op nationaal niveau de democratische controle over al deze plannen zou moeten plaatsvinden. Er zijn dus belangrijke redenen waarom de primaire verantwoordelijkheid voor de decentrale uitvoering van het klimaat- en energiebeleid bij decentrale overheden ligt. Anderzijds moeten al deze decentrale inspanningen wel optellen tot een doel waaraan Nederland zich op Europees en mondiaal niveau gecommitteerd heeft: een reductie van 55% van de CO2-uitstoot in 2030 ten opzichte van 1990.

Voorkomen moet worden dat de vele verschillende acties en aanpakken van de verschillende overheden met veel goede bedoelingen ter hand worden genomen, maar de gezamenlijk overeengekomen doelstelling richting 2030 uit beeld raakt door een gebrek aan coördinatie en regie. Ook moet voorko­ men worden dat sommige decentrale overheden veel werk op zich nemen en andere zich minder inspannen om bij te dragen aan dit nationale doel, vanwege bijvoorbeeld andere politieke wensen of prioriteiten. Bij het opvang­ beleid voor migranten is bijvoorbeeld gebleken dat niet alle decentrale overhe­ den evenzeer bereid zijn om bij te dragen aan verplichtingen waar Nederland zich op Europees en internationaal niveau aan gecommitteerd heeft.34 Ook binnen het klimaat- en energiebeleid zijn er maatregelen die voor individuele gemeenten of provincies niet per se aantrekkelijk zijn.35 Voor regie is nodig dat er zicht is op hoe de inspanningen van de decentrale overheden zich verhouden tot de nationale doelstellingen op de verschillende onderdelen van het klimaat en energiebeleid. Daarnaast is in het geval dat de gezamenlijke inspanningen van gemeenten, provincies en waterschappen 34 Daarom pleitten de Adviesraad Migratie (ACVZ) en de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) in 2022 voor de bevoegdheid van het Rijk om gemeenten te verplichten kansrijke asielzoekers op te vangen.

35 Denk bijvoorbeeld aan het begrip NIMBY: not in my backyard. Dit begrip duidt erop dat men vaak wel gebruik wil maken van voorzieningen (bijvoorbeeld duurzame energie), maar er geen hinder van willen ondervinden (bijvoorbeeld een als minder mooi ervaren uitzicht door een windmolenpark).

32

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

te weinig opleveren, een stok achter de deur nodig. De Rijksoverheid moet instrumenten tot haar beschikking hebben om decentrale overheden aan te sporen en uiteindelijk te dwingen om bepaald klimaat- en energiebeleid uit te voeren. Ten slotte is centrale regie ook nodig omdat klimaat- en energiebeleid in veel gevallen met elkaar samenhangen. Een sprekend voorbeeld hiervan is de samenhang tussen het opwekken van duurzame energie, het coördineren van het energiegebruik en het aanleggen van de energie-infrastructuur. Als decentrale overheden in wier gebied weinig energie gebruikt wordt wel (met de beste bedoelingen) veel opwekking van duurzame energie organiseren in hun regio, kan dat grote gevolgen hebben voor de benodigde energie-infra­ structuur. Of als gemeenten besluiten het gasloos maken van woningen in hun regio vooral via warmtepompen te organiseren, vraagt dat veel van het elektriciteitsnet en de opwekking van duurzame elektriciteit in de buurt. Ook om die reden is centrale monitoring van en regie op decentrale inspanningen nodig. Monitoring en regie naar model van het NP RES Het is dus nodig om een manier te vinden waarop decentraal eigenaarschap gecombineerd wordt met regie op nationale doelen. Een goed voorbeeld hier­ van is volgens de ROB dat van de 30 energieregio’s (RES-regio’s) en het nati­ onale programma dat daarbij hoort: het NP RES.

Daarbij is er een duidelijke outputindicator waarop gemonitord kan worden: het aantal opgewekte tera­ wattuur (TWh) aan groene stroom. Met daarbij ook een duidelijk doel: 35 TWh in 2030. Aan de gemeenten, provincies en waterschappen die verenigd zijn in de RES-regio’s, is gevraagd om plannen in te dienen voor het opwekken van duurzame energie op hun grondgebied. Deze plannen bleken op te tellen tot meer dan 35 TWh. Bij een lagere uitkomst zou de vraag zijn voorgelegd aan de RES-regio’s welke van die regio’s meer inspanning konden leveren. Was er geen extra inspanning gekomen, dan had het Rijk een stok achter de deur gehad om centraal de opwekking van duurzame energie aan te wijzen in bepaalde gebie­ den. Een dergelijke structuur is een goed voorbeeld van centrale regie op het doel met decentraal eigenaarschap van de middelen om dat doel te bereiken. De ROB adviseerde in Van Parijs naar praktijk om voor al het klimaat- en ener­ giebeleid een overkoepelend programma op te zetten, gemodelleerd naar het NP RES en de RES-regio’s. Dit is erg lastig gebleken. Voor het klimaat- en energiebeleid als geheel en voor veel maatregelen daarbinnen ontbreekt het namelijk aan duidelijke outputindicatoren. Bespaarde CO2-uitstoot is de meest voor de hand liggende outputindicator, maar niet alle maatregelen kunnen daarnaartoe doorgerekend worden.

Denk bijvoorbeeld aan een laad­ paal: die bespaart niet direct CO2-uitstoot, maar is wel instrumenteel om te komen tot de elektrificatie van het wagenpark, waardoor wél CO2-uitstoot

33

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

wordt beperkt. Bovendien is CO2-uitstoot lastig te begrenzen tot gemeenten, provincies of waterschappen. Dat neemt niet weg dat er op nationaal niveau duidelijke doelstellingen op onderdelen van het klimaat en energiebeleid geformuleerd zijn of zijn te formuleren die worden geacht bij te dragen aan de beoogde CO2-reductie. Zo is bijvoorbeeld het doel dat uiterlijk in 2030 een half miljoen extra woningen aangesloten moeten zijn op een warmtenet. Zonder duidelijke outputindicator is het niet mogelijk een doel te stellen voor de totale inspanningen van decentrale overheden op klimaat- en energie­ beleid en dus inzicht te krijgen in de voortgang van het doelbereik. Wel zijn per gemeente, provincie en waterschap de mogelijkheden anders, en is het ook – binnen bepaalde kaders – legitiem dat er andere politieke keuzes wor­ den gemaakt rond de invulling van het klimaat- en energiebeleid. Wel moet er zicht zijn op het totaal van de decentrale inspanningen en op de vraag of de inspanningen van individuele decentrale overheden optellen tot het lande­ lijk geformuleerde ambitieniveau. Op basis daarvan kan het gesprek worden aangegaan met decentrale overheden, eventueel op provinciaal of regionaal niveau, om te bezien op welk punt zij nog een been kunnen bijtrekken en wat zij daarvoor nodig hebben.

En als laatste redmiddel zou de Rijksoverheid in het geval dat gemeenten, provincies en waterschappen te weinig voortgang boe­ ken op een taak, een instrument in handen moeten hebben om een opdracht te geven. Monitoring en regie in de huidige uitvoeringspraktijk Het uitgangspunt van de huidige praktijk is, zoals de ROB adviseerde in Van Parijs naar praktijk, dat decentrale overheden primair verantwoordelijk zijn voor bepaalde onderdelen van de uitvoering van het klimaat- en energie­ beleid. Elke gemeente, elke provincie en elk waterschap moet de verschillende onderdelen uit het Klimaatakkoord zelf uitwerken in een plan van aanpak. Dit doen ze samen met inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Zij maken zelf de keuze welke klimaatmaatregelen zij uitvoeren en hoe zij deze inpassen in de lokale situatie. De gemeenteraad, Provinciale Staten en de alge­ mene besturen van waterschappen zien toe op deze uitvoering. Op nationaal niveau is er sprake van monitoring van de voortgang van het klimaat- en energiebeleid, om bij te houden hoe dit (geplande) beleid optelt tot de doelstellingen. Jaarlijks bekijkt het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) de voortgang van het klimaat- en energiebeleid en de effecten die het geplande beleid heeft, en beschrijft dit in de Klimaat- en Energieverkenning (KEV).

Dit is het wettelijke verantwoordingsinstrument van het klimaat- en energiebeleid. De Klimaatwet bevat behalve klimaatdoelstellingen ook een beleidskader om die doelstellingen te halen. In de wet staan daarvoor drie beleidsinstrumenten: het vijfjaarlijkse Klimaatplan, de tweejaarlijkse Voort­ gangsrapportage en de jaarlijkse Klimaatnota. Jaarlijks zendt de Minister voor

34

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Klimaat en Energie de Klimaatnota aan het parlement. De KEV behandelt ech­ ter niet expliciet de inspanningen van decentrale overheden. Het ontbreekt op dit moment aan inzicht in de mate waarin afzonderlijke gemeenten, pro­ vincies en waterschappen bijdragen aan de nationale doelstellingen, en dus indirect in hoe effectief zij hun CDOKE-middelen en andere bekostiging voor klimaat- en energiebeleid inzetten. De verantwoording over de besteding van deze middelen is zodanig globaal dat daaruit niet kan worden afgeleid wat bereikt is door decentrale overheden. De verantwoording over de besteding van deze middelen richting het minis­ terie van EZK is heel globaal: overheden verantwoorden hoeveel zij in totaal hebben besteed en hoeveel dat is per pijler van het klimaatbeleid (gebouwde omgeving, mobiliteit, landbouw, industrie en elektriciteit). De vraag is of die informatie nuttige kennis oplevert waarnaar gehandeld kan worden. Meer gedetailleerde informatie (bijvoorbeeld over de bestedingen per taak) zorgt echter voor veel administratieve lasten bij decentrale overheden: met name voor kleine taken en met name in kleine gemeenten is één medewerker ver­ antwoordelijk voor veel verschillende taken. Het is onmogelijk die kosten op te delen per taak.

Dat is ook niet wenselijk; informatie over de besteding van het geld verschilt van de gewenste informatie over de voortgang van bepaalde doelen. Overigens vindt er wel monitoring plaats op specifieke doelen, onder andere via nationale programma’s. Een aantal voorbeelden hiervan, naast het al genoemde voorbeeld van de RES-regio’s, zijn: • Het doel om in 2030 2,5 miljoen woningen te isoleren. Daarvan moeten 750.000 woningen geïsoleerd worden via een lokale aanpak met gemeen­ ten. Gemeenten moeten, om in aanmerking te komen voor de extra mid­ delen vanuit het Nationaal Isolatieprogramma, plannen indienen waarin zij aangeven hoeveel woningen zij denken te gaan verduurzamen.36 Het Rijk kan wel monitoren of deze plannen optellen tot de 750.000 geplande te isoleren woningen, maar de voortgang van de uitvoering is lastiger te monitoren. Als ‘geïsoleerd’ gelden woningen waarbij een of meerdere ­isolatiemaatregelen worden getroffen. Welke isolatiemaatregelen mee­ tellen, volgt voor een belangrijk deel uit de voorwaarden van de ISDE en de SVVE en de Nationale Prestatieafspraken. • In 2030 moet een half miljoen extra woningen zijn aangesloten op een warmtenet. Via de aanvragen voor specifieke uitkeringen kan het minis­ terie van BZK monitoren of er genoeg woningen gepland worden die ­worden aangesloten op het warmtenet.

De voortgang van de uitvoering kan gemonitord worden doordat inzichtelijk is hoeveel woningen in Nederland aangesloten zijn op warmtenetten. 36 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2022).

35

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

• In 2025 moet er een landelijk dekkend netwerk van laadpalen zijn. Het ministerie van IenW monitort de plaatsing van laadpalen in de publieke ruimte en haalt daarnaast informatie over privélaadpalen op.37 Het minis­ terie van IenW heeft wel middelen om gemeenten te verleiden laadinfra­ structuur te plaatsen, maar kan hen niet dwingen ‘witte vlekken’ in het landelijke netwerk op te vullen. Momenteel vindt er monitoring plaats op de CO2-uitstoot van verschillende sectoren per regio via de Regionale Klimaatmonitor.38 Deze CO2-uitstoot is ech­ ter lastig te relateren aan de inspanningen die decentrale overheden plegen. Een voorbeeld hiervan is dat de gemeente Hollands Kroon de gemeente is met het hoogste energieverbruik per inwoner: 19,6 ton per inwoner. De gemeente Maassluis is hekkensluiter met 1,9 ton per inwoner. Werkt Maassluis dan tien­ maal zo hard aan klimaat- en energiebeleid? Dat kan op basis van deze cij­ fers niet geconcludeerd worden. De gemeente Hollands Kroon heeft namelijk grote datacenters die het energieverbruik enorm opvoeren. Deze gemeente heeft echter ook – mede om die reden – veel inspanning geleverd om grote windmolenparken te plaatsen. De cijfers uit de Regionale Klimaatmonitor wijzen dan ook niet op een onvoldoende inspanning van deze gemeente. Ook wordt uit de Klimaatmonitor niet duidelijk welke impact het treffen van bepaalde maatregelen heeft.

Bij sommige pijlers van het klimaat- en energiebeleid zijn de inspanningen van decentrale overheden moeilijker te koppelen aan de resultaten dan bij andere. De voortgang op het gebied van de gebouwde omgeving en het aan­ tal te plaatsen laadpalen, hoewel ook afhankelijk van externe factoren, is redelijk te koppelen aan de inspanning die decentrale overheden doen. Op het gebied van onder andere industrie ligt dat anders. Decentrale overheden zorgen op dat gebied voor de randvoorwaarden, zoals het oplossen van net­ congestie en het beschikbaar stellen van de gewenste energie-infrastructuur, maar terugdringing van de CO2-uitstoot wordt met name veroorzaakt door de inspanningen die bedrijven plegen vanwege mechanismen als het Europese emissiehandelssysteem. Het is dan ook logischer om via deze mechanismen direct te sturen op de inspanningen van bedrijven. Wel kan er monitoring plaatsvinden op specifieke projecten, met name bij grote industriële clusters, waarmee decentrale overheden de randvoorwaarden voor de verduurzaming van de industrie creëren.

37 De voortgang is te zien via het Dashboard Landelijk dekkend netwerk op de site van de Nationale Agenda Laadinfrastructuur: https://www.agendalaadinfrastructuur.nl/monito­ ring+2021/dashboards/landelijk+dekkend+netwerk/default.aspx. 38 Beschikbaar via https://klimaatmonitor.databank.nl/.

36

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Aanbevelingen voor monitoring en regie Op de belangrijkste doelen van het klimaat- en energiebeleid, met name die in de gebouwde omgeving, ontbreken eenduidig geformuleerde outputindi­ catoren. Er is daardoor voor sommige van deze belangrijke doelen nog wei­ nig inzicht in hoever gemeenten, provincies en waterschappen zijn met hun plannen en de uitvoering daarvan. Niet alle decentrale overheden verzame­ len dezelfde soort data, en er is geen centrale plek waar deze data worden verzameld. De ROB stelt daarom voor om voor de belangrijkste doelen binnen het kli­ maat- en energiebeleid eenduidige rapportages met een beperkt aantal indi­ catoren op te zetten, zodat de voortgang op de belangrijke doelen van het klimaat- en energiebeleid in beeld is. Op deze wijze kan de Rijksoverheid bepa­ len op welke belangrijke doelen in het klimaat- en energiebeleid een extra sti­ mulans nodig is en of er uiteindelijk meer dwingende sturing nodig is. Dat zou kunnen inhouden dat als gemeenten, provincies en waterschappen te weinig voortgang boeken op een taak, het Rijk hun een opdracht kan geven. Voor zover deze eenduidige outputindicatoren er nog niet zijn, is het van belang deze zo spoedig mogelijk te formuleren.

Hoewel de nationale programma’s een belangrijke rol spelen bij het onder­ steunen van decentrale overheden in het behalen van klimaat- en ener­ giedoelen, ligt het voor de hand dat de voortgang van deze doelen worden gemonitord door een onafhankelijk onderzoeksinstituut. De monitoring van de voortgang van de hoeveelheid opgewekte duurzame energie gebeurt al door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Het PBL kan deze data gebruiken voor zijn jaarlijkse Klimaat- en Energieverkenning (KEV). Op basis van deze rapportages kan het NP RES met de RES-regio’s gesprekken voeren over hun voortgang. Het ligt voor de hand dat het PBL ook bij andere concrete doelen de voortgang monitort en opneemt in de KEV. De ‘stok achter de deur’ is met name nodig voor taken die wel bijdragen aan het nationale doel, maar die een gemeente of provincie op lokaal niveau geen profijt opleveren. Dit geldt bijvoorbeeld voor zonneweides en windmolen­ parken: deze dragen bij aan een belangrijk nationaal doel, maar kosten op lokaal niveau schaarse ruimte, en de aanleg ervan stuit vaak op weerstand van inwoners die bijvoorbeeld duidelijk laten blijken geen voorstander te zijn van windmolens in hun omgeving. Daarom is het goed dat het Rijk op dat gebied een stok achter de deur heeft. Warmtenetten zijn op dit moment lastig te realiseren op lokaal niveau.

Vaak biedt een warmtenetaansluiting burgers weinig directe voordelen, en het vraagt veel van decentrale overheden om plannen hiervoor op te stellen en draagvlak voor de uitvoering ervan te rege­ len. Daarom is het niet erg realistisch om te verwachten dat zonder een stok achter de deur op centraal niveau decentrale overheden vanuit zichzelf voort­

37

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

varend aan de slag zullen gaan met de aanleg van warmtenetten. Ook zonder dat het Rijk deze stok inzet, motiveert het bestaan ervan decentrale overhe­ den al om voortvarender te handelen. Overigens ontbreekt het ook decentrale overheden vaak nog aan instrumenten om inwoners te verleiden dan wel te dwingen deel te nemen. Provincies kunnen ook een rol spelen bij de regie op de inzet binnen hun pro­ vincie. Deze rol pakken sommige provincies al voor de opwekking van duur­ zame energie. De provincie Utrecht heeft bijvoorbeeld onlangs de gemeenten in haar gebied de opdracht gegeven om binnen zes maanden hun hand op te steken voor de plaatsing van windmolens. Als dit niet leidt tot een voldoende aantal windmolens in de RES-regio, zal de provincie zelf het besluit nemen over waar de benodigde windmolens geplaatst gaan worden.39 De voortgang en de mogelijke inzet van deze instrumenten zouden niet alleen aan bod moeten komen in de rapportages van de betreffende nationale pro­ gramma’s; ook moeten de inspanningen van decentrale overheden meer aan­ dacht krijgen in de jaarlijkse Klimaat- en Energieverkenning en aan bod komen in het vijfjaarlijkse Klimaatplan. Het Klimaatplan biedt een goede mogelijk­ heid om te reflecteren op het tot nu toe gevoerde klimaatbeleid en de ver­ antwoordelijkheden van decentrale overheden daarin.

Op welke taken moet extra worden ingezet, en welke kunnen mogelijk worden afgeschaald of op een andere manier georganiseerd worden? Als voor de belangrijke taken de monitoring goed is opgezet, kan duidelijk inzicht worden gegeven, ook aan de Tweede en Eerste Kamer, in hoeverre meer centrale regie op bepaalde doelen wellicht nodig is. Met deze aanbeveling sluit de ROB zich aan bij het advies van de Raad van State over de concept-Klimaatnota 2023. De Raad van State wijst in die beschouwing ook op de noodzaak meer inzicht te bieden in de inzet en verdeling van middelen en de daarmee de te bereiken resultaten, zodat betere afwegingen gemaakt kunnen worden over een effectieve inzet van die middelen. 40 Voor wat betreft de kleinere taken41 is het te lastig om zicht te houden op alle decentrale inspanningen binnen het klimaat- en energiebeleid en in hoeverre deze bijdragen aan de nationale doelstelling. Voor deze taken moet ervan uit worden gegaan dat decentrale overheden hun verantwoordelijkheid nemen en deze taken voldoende uitvoeren. De lokale en provinciale volksvertegen­ woordigingen zien toe op de uitvoering hiervan. 39 Provincie Utrecht (2024). 40 Raad van State (2023).

41 Waaronder: vergunningverlening, handhaving, toezicht, klimaatneutraal inkopen, verduur­ zamen van het eigen vastgoed en de eigen mobiliteit, het stimuleren van deelconcepten, het extra aanpassen van de stedelijke infrastructuur, emissieloos bus- en doelgroepenver­ voer.

38

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

3.3 Leren en ondersteunen Klimaat- en energiebeleid bestaat voor een groot deel uit onontgonnen ter­ rein. Dat betekent dat decentrale overheden kennis, expertise en advies nodig hebben om dit goed uit te voeren. Deels wordt deze kennis op lokaal niveau ontwikkeld door bijvoorbeeld provinciale planbureaus. 42 Maar ook op natio­ naal niveau kan kennis ontwikkeld worden om decentrale overheden te onder­ steunen bij de uitvoering van het klimaat- en energiebeleid. Dit is ten eerste de verantwoordelijkheid van nationale kennisinstellingen zelf. Het zou goed zijn als zij zelf kijken of hun onderzoek of advies ook ten goede kan komen aan decentrale overheden, en over de hoofden van regering en parlement heen ook Statenleden, raadsleden, wethouders en gedeputeerden adviseren en informeren. Ook kunnen parlement en regering – als opdrachtgevers van veel onderzoek en advies aandacht vragen voor de rol van decentrale overhe­ den. Ten slotte kan onderzocht worden hoe de wettelijke opdracht van plan­ bureaus, kennisinstellingen en adviescolleges verruimd kan worden, zodat zij ook decentrale overheden kunnen bedienen. 43 Decentrale overheden ontwikkelen zelf ook veel kennis tijdens het uitvoe­ ren van het klimaat- en energiebeleid.

Het is van groot belang dat decentrale overheden deze kennis met elkaar (kunnen) delen, zodat niet elke decen­ trale overheid het wiel opnieuw hoeft uit te vinden. Met name moet ervoor gezorgd worden dat deze kennis terechtkomt bij decentrale overheden die minder capaciteit hebben om deze kennis zelf te ontwikkelen, zoals de klei­ nere gemeenten. Er moet een wisselwerking zijn tussen decentraal en cen­ traal ontwikkelde kennis: decentrale overheden moeten centraal ontwikkelde kennis weten te vinden, en op nationaal niveau moeten kennisinstellingen en adviesraden toegang hebben tot decentraal ontwikkelde kennis. 44 Nationale programma’s komen ook hierbij naar voren als middel om een goede uitwisseling van kennis te realiseren tussen decentrale overheden onderling en tussen Rijk en decentrale overheden. Een van de redenen dat betrokkenen en deskundigen positief zijn over de RES-aanpak, is dat deze een lerende infrastructuur biedt. Het NP RES biedt hulp en verbindt verschillende regio’s die met eenzelfde problematiek zitten. Zo kunnen overheden samen en van elkaar leren. Structuren als nationale programma’s zorgen er ook voor dat decentrale overheden elkaar en het Rijk weten te vinden en zo hulp kun­ nen krijgen bij deze belangrijke doelen.

Nationale programma’s kunnen bij­ voorbeeld pools van experts beschikbaar stellen die zeker kleine gemeenten anders zouden moeten inhuren tegen hoge tarieven. 42 Het signalement Kennis delen beschrijft meerdere initiatieven (Raad voor het Openbaar Bestuur (2020)). 43 Raad voor het Openbaar Bestuur (2020). 44 Deze uitgangspunten heeft de ROB eerder geformuleerd in het signalement Kennis delen (2020).

39

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Provincies spelen ook een rol in de ondersteuning van gemeenten. Dit doen zij met name ten behoeve van programma’s waarvoor de provincie aan zet is, maar de provincie tegelijkertijd ook aangewezen is op de medewerking van gemeenten. Gemeenten krijgen dan soms directe ondersteuning van provin­ ciale ambtenaren, die dan gedetacheerd worden; een andere mogelijkheid is dat provincies capaciteit inhuren waar de gemeenten via een soort trekkings­ rechten een beroep op kunnen doen. Met name voor kleinere gemeenten is deze steun van provincies belangrijk. Ook kunnen gemeenten in samenwerking met elkaar en andere decentrale overheden platforms opzetten die ervoor zorgen dat niet elke decentrale overheid het wiel opnieuw hoeft uit te vinden. Denk bijvoorbeeld aan het Regionaal Energie Dienstencentrum, een initiatief van zestien Utrechtse gemeenten en de provincie Utrecht. 45 Idealiter worden dergelijke initiatieven onderdeel van een nationaal programma, zodat decentrale overheden op lan­ delijk niveau kennis kunnen delen over goed werkende praktijken en nieuwe initiatieven. De ROB adviseert om nationale programma’s structureel te bekostigen zodat zij hun ondersteunende taak kunnen waarmaken en een leerinfrastruc­ tuur kunnen blijven bieden. Ook vanuit de decentrale overheden is duidelijk gemaakt dat zij belang hechten aan de ondersteuning en leidraden vanuit de nationale programma’s.

De ramingen van AEF en Improven betreffen de kosten die decentrale overheden maken, niet de kosten van de nationale pro­ gramma’s zelf. De ramingen houden al rekening met het feit dat de taken van decentrale overheden lichter worden door ondersteuning van nationale pro­ gramma’s. Het ligt dus voor de hand om voor de bekostiging van de nationale programma’s zelf additioneel geld vrij te maken, bovenop de geraamde kosten uit het onderzoek. Als aandachtspunt geeft de ROB wel mee dat de veelheid van nationale pro­ gramma’s niet altijd bevorderlijk werkt voor een integrale decentrale aan­ pak. Als voorbeeld kan gelden dat binnen de gebouwde omgeving meerdere nationale programma’s bestaan: een Programma Verduurzaming Gebouwde Omgeving (PVGO), een Nationaal Isolatieprogramma (NIP) en een Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie (NPLW). Op het gebied van elektriciteit is er een Nationaal Programma Regionale Energiestrategie en een Programma Energiehoofdstructuur. Enerzijds is het onvermijdelijk dat veel opgaven bin­ nen het klimaat- en energiebeleid samenhangen met elkaar en met opgaven buiten het klimaat- en energiebeleid. Anderzijds is het zaak versnippering van nationale programma’s zoveel als mogelijk te voorkomen. De kracht van

45 Provincie Utrecht (2023).

40

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

deze programma’s is immers dat ze alle partijen die van belang zijn voor een opgave bij elkaar brengen. Ook decentrale initiatieven voor samenwerking kunnen zorgen voor versnip­ pering. Denk bijvoorbeeld aan het zojuist genoemde Regionaal Energie Dien­ stencentrum binnen de provincie Utrecht. Een ander voorbeeld zijn de energy boards die decentrale overheden op dit moment samen met netbeheerders opzetten om het energiesysteem in hun regio te coördineren. Dit zijn goede initiatieven, maar het lijkt voor de hand te liggen dat zij zich aansluiten bij het Nationaal Plan Energiehoofdsysteem en/of het Programma Energiehoofd­ structuur. Dit zorgt ervoor dat deze energy boards de informatie waarover zij beschikken kunnen delen met andere decentrale overheden en met het Rijk, en zij ook gebruik kunnen maken van de elders beschikbare kennis.

Leren tijdens transities In het advies Vallen, opstaan en weer doorgaan gaat de ROB46 in op hoe de overheid het best kan leren tijdens transities. De energietransitie is een complexe opgave. Dat vraagt om tijd en ruimte voor analyse, afweging, oordeelsvorming en het afleggen van verantwoording. Het probleem is dat die tijd en ruimte het openbaar bestuur niet altijd zijn gegund. Omdat de verwachtingen van de overheid hoog zijn, risico’s moeilijk worden geaccepteerd en onzekerheid weinig wordt getolereerd. Omdat het politieke bestuur roept om rekenschap. Omdat de tolerantie voor fouten laag is en de vrees om fouten te maken hoog is. Dat werkt verlammend en daardoor schiet de overheid wel eens in de kramp. En dat terwijl transities juist gepaard gaan met onzekerheid, onwaarschijn­ lijkheid en risico’s, ook onbekende risico’s. In de adviesvraag voor Vallen, opstaan en weer doorgaan is de zorg uit­ gesproken dat de risico-regelreflex vertragend werkt voor de energie­ transitie: als zich een incident voordoet, bijvoorbeeld bij het toepassen van nieuwe technieken, neemt de overheid soms maatregelen (bijvoor­ beeld nieuwe regelgeving, hogere normen, meer toezicht of extra voor­ zieningen) zonder dat bekend is wat er precies is voorgevallen, wat de oorzaken waren en of de ingrepen wel effectief en proportioneel zijn.

46 Raad voor het Openbaar Bestuur (2023b).

41

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Hoe kan geleerd worden zonder dat deze risico-regelreflex optreedt? Daarbij kunnen volgens de ROB de volgende zaken behulpzaam zijn: • wetgeving en beleid die rekening houden met complexe en onzekere processen, en met veel actoren en factoren; • democratische verantwoordingsprocessen met ruimte voor het leren van fouten (en waarin niet incidentgedreven wordt afgerekend); • een open en rechtvaardige verantwoordingscultuur waarin in plaats van een beleidsmatige overreactie (de risico-regelreflex) ruimte is voor het openbaar bestuur om te leren en structureel te verbeteren; • verbeterprocessen die zijn ingericht volgens de principes van feed­ backloops en lerend evalueren; • leerprocessen en leernetwerken waarin meerdere partijen integraal samenwerken en reflecteren op het eigen handelen; • een kritische en nieuwsgierige houding en het bijpassende gedrag van medewerkers, en aanbod van leerbevorderende activiteiten. Het advies Vallen, opstaan en weer doorgaan gaat dieper op deze punten in.

3.4 Hoe om te gaan met nieuwe (invulling van) taken voor decentrale overheden Zoals gesteld in de reflectie op het onderzoek is het klimaat- en energiebeleid een bewegend doel. Er komen constant taken bij, en bestaande taken krijgen nadere invulling. Dit geldt bijvoorbeeld op het gebied van netcongestie: het wordt steeds duidelijker hoe groot de problematiek is en wat dit vraagt van decentrale overheden. Daarnaast is het voorstelbaar dat er aanvullende maatregelen op het klimaaten energiebeleid bijkomen, om zeker te stellen dat het doel van 55% CO2-re­ ductie in 2030 ten opzichte van 1990 gehaald wordt. Het huidige beleid leidt tot 46-57% reductie. 47 Het kabinet-Rutte IV streeft echter naar 60% CO2-re­ ductie in 2030 ten opzichte van 1990, zodat ook bij tegenvallers de 55% niet in het geding komt. 48 Ook de Raad van State adviseert om zeker(der) te stel­ len dat Nederland zijn doelstelling van 55% CO2-reductie in 2030 ten opzichte van 1990 haalt en uit te gaan van de onderkant van de bandbreedte. 49 Uit dit nieuwe beleid kunnen extra taken of taakintensiveringen voor decentrale overheden voortvloeien.

47 Volgens de meest recente ramingen van het Planbureau voor de Leefomgeving (2023). 48 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2022). 49 Raad van State (2023).

42

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Kortom, nieuw klimaat- en energiebeleid voor decentrale overheden ligt voor de hand, en het is vrijwel zeker dat de invulling ervan inspanningen (met bij­ behorende kosten) van decentrale overheden zal vragen die nu nog niet in beeld zijn. Bij nieuwe taken voor decentrale overheden dient het betreffende departement een Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden (UDO) te doorlopen, waarbij de gevolgen van het beleid voor de decentrale overheden in kaart worden gebracht. De ROB stelt voor om jaarlijks, in samenhang met de jaarlijkse Klimaatnota, te inventariseren welke nieuwe taken decentrale overheden het afgelopen jaar erbij hebben gekregen vanwege nieuw beleid of nieuwe afspraken met het Rijk. Voor dit gezamenlijke decentrale klimaaten energiebeleid kan dan een UDO worden doorlopen, zodat niet voor elke nieuwe afspraak binnen het klimaat- en energiebeleid een aparte UDO hoeft te worden doorlopen. Dit beperkt de administratieve lasten voor zowel Rijks­ overheid als decentrale overheden. In deze jaarlijkse UDO klimaat- en energiebeleid dienen in ieder geval de vol­ gende zaken aandacht te krijgen: • De bevoegdheden van decentrale overheden rond deze taak. Heeft de decentrale overheid alle instrumenten in handen om de taak uit te voe­ ren? • De beschikbare kennis en kennisinfrastructuur.

Welke kennis hebben decentrale overheden nodig om de taak uit te voeren? Moet deze nog ontwikkeld worden? Hoe kunnen decentrale overheden kennis op het gebied van deze taken met elkaar uitwisselen? • Welke financiële middelen hebben decentrale overheden nodig voor de uitvoering van de taken? De ROB adviseert om deze middelen in principe toe te voegen aan de CDOKE en er geen aparte specifieke uitkeringen voor in te stellen. Dat beperkt de administratieve lasten en stelt decen­ trale overheden in staat om een integrale afweging te maken over welk klimaat- en energiebeleid in hun gebied het meest effectief is en op het meeste draagvlak kan rekenen. Deze nieuwe kosten kunnen in beeld gebracht worden op basis van een gezamenlijk overeengekomen schat­ ting/raming (bijvoorbeeld op basis van vergelijkbare taken); voor som­ mige taken kan een klein onderzoek nodig zijn. Een complete doorlichting van al het bestaande (decentrale) klimaat- en ener­ giebeleid dient elke vijf jaar plaats te vinden, waarbij wordt aangesloten bij het vijfjaarlijkse Klimaatplan. Dat is een logisch moment, omdat daarbij al het klimaat- en energiebeleid wordt geëvalueerd. Het ligt in de rede om daarbij ook de decentrale inspanningen mee te pakken. Ook de bekostiging als geheel kan dan tegen het licht worden gehouden, met een compleet onderzoek naar de kosten van alle bestaande decentrale taken.

Ten slotte kan dan de uitke­ ringsvorm heroverwogen worden (zie paragraaf 4.2 van dit advies).

43

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

3.5 Aanbevelingen voor de bestuurlijke inbedding Binnen de huidige bestuurlijke inrichting van de decentrale uitvoering van het klimaat- en energiebeleid ziet de ROB een spanning tussen decentrale beleidsvrijheid en centrale regie. Enerzijds kan op decentraal niveau het best beslist worden welke maatregelen op die plaats het meest doelmatig zijn en welke op het meeste draagvlak kunnen rekenen. Anderzijds is centrale regie nodig om zeker te stellen dat al deze decentrale inspanningen optellen tot een voldoende bijdrage aan het nationale doel van 55% CO2-reductie in 2030 ten opzichte van 1990. Voor centrale regie zijn twee zaken nodig: monitoring op de voortgang van de uitvoering en instrumenten om decentrale overheden te stimuleren en uitein­ delijk te dwingen tot de uitvoering van bepaalde taken. Voor het decentrale klimaat- en energiebeleid als geheel zijn op dit moment geen eenduidige outputindicatoren geformuleerd waarop gemonitord en gestuurd kan worden. Voor een deel is dat begrijpelijk: veel maatregelen van decentrale overheden zijn niet terug te brengen tot een specifieke indicator, zoals reductie van CO2-uitstoot. Bovendien zorgt zulke nauwe monitoring op de uitvoering door decentrale overheden voor (onnodig) veel administratieve lasten. Wel zijn er voor verschillende grote taken nationale programma’s, elk met hun eigen doelen.

De ROB acht het van belang dat voor deze doelen een beperkt aantal eenduidige outputindicatoren geformuleerd wordt, waarover decentrale overheden rapporteren aan het betreffende nationale programma. Ook moet het Rijk op de belangrijke doelen ervoor zorgen dat het beschikt over de nodige regie- en stimuleringsinstrumenten. Voor kleinere taken kan ervan uit worden gegaan dat decentrale overheden hun verantwoordelijkheid nemen en deze taken voldoende uitvoeren. Bij een decentrale aanpak van het klimaat- en energiebeleid is het van groot belang dat decentrale overheden van elkaar kunnen leren en elkaar onder­ steunen, onder andere via samenwerkingsregio’s en nationale programma’s. Voor een doelmatige uitvoering van het klimaat- en energiebeleid is het van belang dat voor de grote en complexe opgaven in onder andere de gebouwde omgeving nationale programma’s standaarden stellen en kennisdeling facili­ teren. Het is van belang dat het NP RES voortgezet en structureel gefinancierd wordt.

44

4 Bekostiging van het decentrale klimaat- en energiebeleid

4.1 Inleiding Het onderzoek van AEF en Improven geeft een duidelijk beeld van de uitvoe­ ringskosten en een wat minder duidelijk beeld van de investeringskosten. Daarbij resteert de vraag hoe deze uitvoering en investeringen bekostigd moe­ ten worden. Op deze vraag gaat de ROB in dit hoofdstuk in. Dit hoofdstuk behandelt eerst de uitvoeringskosten van provincies en gemeenten, en daarna de investeringskosten. Omdat provincies en gemeenten hun middelen hier­ voor uitgekeerd krijgen van het Rijk, terwijl waterschappen deze middelen in principe zelf ophalen via heffingen, gelden de adviezen die betrekking hebben op de CDOKE slechts voor gemeenten en provincies, en niet voor waterschap­ pen. Vervolgens gaat de ROB in op de bredere context van de financiële ver­ houdingen, die ook slechts voor de bekostiging van gemeenten en provincies relevant is. Ten slotte behandelt dit hoofdstuk de manier waarop waterschap­ pen hun uitvoerings- en investeringskosten kunnen bekostigen.

4.2 Middelen voor uitvoeringskosten van provincies en gemeenten Uitkeringsvorm: een brede doeluitkering In zijn vorige advies over de bekostiging van het klimaat- en energiebeleid heeft de ROB ervoor gepleit de middelen voor de uitvoeringskosten uit te keren via een brede doeluitkering: een specifieke uitkering met een breed bestedingsdoel (in dit geval uitvoeringskosten voor klimaat- en energiebeleid) en over de besteding waarvan decentrale overheden slechts globaal verant­ woording hoeven af te leggen.50 In beginsel is de ROB een voorstander van bekostiging van taken via de algemene middelen. Daarbij is de algemene uitkering uit het provincie- of gemeentefonds de meest ‘vrije’ optie. Omdat deze uitkering bestedingsvrij is, bestaat echter het risico dat de besteding ervan verwatert of ondersneeuwt door andere prioriteiten. De ROB acht dat een reëel risico bij de bekostiging van het klimaat- en energiebeleid omdat niet elke decentrale overheid al even goed inzicht heeft in de uitdagingen waar hij voor staat. Dat maakt het ver­ leidelijk om het geld uit te geven aan andere, concretere opgaven of andere prioriteiten te stellen dan het klimaat- en energiebeleid. Bovendien worden 50 NB: dit is geen juridisch onderscheiden uitkeringsvorm. In het uitkeringsstelsel bestaat naast de algemene uitkering (AU) en de decentralisatie-uitkering (DU) alleen de specifieke uitkering (SPUK).

De brede doeluitkering is de benaming voor een op een dergelijke manier ingerichte specifieke uitkering.

45

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

andere opgaven, met name binnen het sociaal domein, vaak urgenter gevoeld én gemaakt door burgers die direct effect ondervinden van dit beleid. Een decentralisatie-uitkering is in principe ook een mogelijkheid. Het voor­ deel van zo’n decentralisatie-uitkering ten opzichte van de algemene uitkering is dat de toedeling van de gelden voor gemeenten en provincies herkenbaar blijft. Ook voor een decentralisatie-uitkering geldt echter dat deze bestedings­ vrij is. Het geld is dus niet geoormerkt; gemeenten en provincies kunnen het inzetten voor welke taak zij willen. Daarbij ziet de ROB dezelfde problemen als bij het regelen van de bekostiging via de algemene uitkering. Het Rijk kan bij een decentralisatie-uitkering ook geen aanvullende bestedings- en of infor­ matie-eisen stellen.51 Dit maakt het lastig om zicht te houden op de inzet, de voortgang en de ontwikkeling van de kosten. Dit alles pleit vooralsnog tegen uitkering van de uitvoeringsmiddelen via het gemeente- en provinciefonds. De uitkeringsvorm die overblijft is de specifieke uitkering. Deze wordt ver­ strekt vanuit de Rijksdepartementale begroting. Daarbij dienen decentrale overheden aan het Rijk te verantwoorden dat de middelen worden besteed aan het geformuleerde doel en de daarbij gestelde voorwaarden. Het grote nadeel van specifieke uitkeringen is echter dat ze grote verantwoordingslas­ ten tot gevolg hebben.

Deze ontstaan niet zozeer door de specifieke uitkering zelf, maar vooral door de daarmee vaak gepaard gaande detaillistische voor­ waarden en verder ook door de stapeling van verschillende specifieke uitke­ ringen. Deze stapeling staat centraal in paragraaf 4.2, met daarbij suggesties om deze te verminderen. Eén specifieke uitkering voor de uitvoeringskosten van het klimaat- en energie­beleid levert dus in beginsel slechts beperkte administratieve lasten op als daar niet allerlei aanvullende bestedingsvoorwaarden aan zijn verbon­ den. Vanwege de administratieve lasten acht de ROB daarom een gedetail­ leerde specifieke uitkering ongewenst. Een gedetailleerde verantwoording past ook minder goed omdat het middelen betreft voor personele kosten. Het is lastig om aan te tonen welke tijdsbesteding van personeel te herleiden is tot taken die voortvloeien uit het klimaat- en energiebeleid. Veelal gaat het om zittend personeel dat nu een deel van de tijd zal worden belast met uitvoering van bepaalde taken binnen het klimaat- en energiebeleid. Ten slotte kan een gedetailleerde verantwoording van een specifieke uitkering een belemmering vormen voor een effectieve samenwerking tussen overheden, omdat de ver­ antwoording van de bestede gelden in een samenwerkingsverband ingewik­ kelder is.

51

Raad voor het Openbaar Bestuur (2019, p. 6). Met een herziening van het uitkeringsstelsel kan dat mogelijk wel; zie het kader verderop in deze paragraaf.

46

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Op basis van het advies van de ROB heeft het ministerie van EZK er in 2022 voor gekozen de middelen voor de decentrale uitvoering van het klimaat- en energiebeleid vorm te geven via een specifieke uitkering, waarbij slechts zeer globale verantwoording over de besteding van de middelen wordt gevraagd van decentrale overheden. De ROB heeft geen signalen van ontevredenheid opgevangen over deze wijze van bekostiging. De bekostiging lijkt afdoende en de vorm lijkt goed toegesneden op de opgave. Daarom adviseert de ROB om de bekostiging van de uitvoeringsmiddelen vorm te blijven geven via een specifieke uitkering waarover decentrale over­ heden slechts globale verantwoording hoeven af te leggen.

Herziening uitkeringsstelsel Het uitkeringsstelsel52 staat de afgelopen jaren ter discussie. Daarbij spelen twee, deels aan elkaar gerelateerde kwesties een rol: de beperkte bruikbaarheid van de decentralisatie-uitkering als bekostigingsvorm voor interbestuurlijk afgesproken taken, en het grote en groeiende aantal specifieke uitkeringen. Om uit de vele rapporten concrete aanbevelingen te destilleren bracht de Taskforce herziening uitkeringsstelsel in juni 2022 een rapport uit.53 De aanbevelingen daarin hebben mogelijk invloed op de bekostiging van de decentrale uitvoering van het klimaat- en energiebeleid. De Taskforce stelt voor om de decentralisatie-uitkering te wijzigen in een bijzondere gemeente- of provinciefondsuitkering (BFU). Inhoudelijk is de belangrijkste wijziging ten opzichte van de decentralisatie-uitkering dat het Rijk bij een BFU de mogelijkheid heeft informatie op te vragen over de doelstellingen, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gevoerde beleid, en de beleidsinstrumenten die de decentrale overheid inzet. Hieraan mogen echter geen voorwaarden worden verbonden voor bekostiging en besteding, omdat de BFU (net als de decentralisatie-uit­ kering) bestedingsvrij is: de betreffende gemeente of provincie gaat zelf over de besteding ervan. Deze voorgestelde wijziging ondervangt enkele van de nadelen die een decentralisatie-uitkering nu heeft.

Toch blijft de ROB van mening dat het Rijk de uitvoeringsmiddelen voor het klimaaten energiebeleid vooralsnog het best kan blijven uitkeren via een brede specifieke uitkering; zie hiervoor paragraaf 4.2. Wel kan de BFU in een later stadium, bijvoorbeeld vanaf 2030, een geschikte uitkeringsvorm

52 Het uitkeringsstelsel is het geheel van manieren waarop het Rijk middelen kan uitkeren aan decentrale overheden. 53 Taskforce herziening uitkeringsstelsel (2022).

47

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

zijn voor de bekostiging van het klimaat- en energiebeleid.54 Tegen die tijd is het klimaat- en energiebeleid naar verwachting in grote mate geïn­ tegreerd in het reguliere beleid van gemeenten en provincies. Wat betreft de specifieke uitkeringen stelt de Taskforce voor om verschil­ lende verantwoordingsregimes mogelijk te maken, waarbij er nu ook al ruimte is voor het Rijk om zich terughoudend op te stellen rond de verantwoording. De ROB stelt vast dat het Rijk dit bij de CDOKE al heeft gedaan: hoewel het gaat om veel geld, is de verantwoording die decen­ trale overheden over de besteding daarvan afleggen relatief eenvoudig. De controle op doelmatige besteding wordt niet uitgevoerd door het Rijk, maar door de gemeenteraad of de Provinciale Staten. Wel zijn er naast de CDOKE nog verschillende kleine specifieke uitke­ ringen bijgekomen voor taken die sinds het instellen van de CDOKE zijn ontstaan of die het Rijk via een andere verdeelsleutel wenste te bekosti­ gen.55 De Taskforce stelt voor verder onderzoek te doen naar grensbedra­ gen, waaronder kan worden gewerkt zonder verantwoording of met een beperkte verantwoording. Dit kan decentrale overheden en het Rijk werk besparen in de verantwoording over deze specifieke uitkeringen.

Zoals gesteld wordt echter het meeste werk bespaard als zo veel mogelijk spe­ cifieke uitkeringen voor de uitvoering van het klimaat- en energiebeleid worden gebundeld in de CDOKE.

Bekostiging taken die nu via specifieke uitkeringen worden bekostigd In de gesprekken met decentrale overheden tijdens het onderzoek is vaak teruggekomen dat er in de loop der tijd een groot aantal specifieke uitkerin­ gen voor het klimaat- en energiebeleid is opgetuigd. Dit ondanks het bestaan van de CDOKE, die als brede doeluitkering is ingericht voor alle uitvoerings­ kosten rond klimaat- en energiebeleid. Het bestaan van vele specifieke uitke­ ringen, elk met net andere doelen, voorwaarden en aanvraagprocedures, leidt tot veel administratieve lasten bij decentrale overheden. De ROB adviseert om zoveel mogelijk de bestaande en te hernieuwen speci­ fieke uitkeringen voor de uitvoering van het klimaat- en energiebeleid op te nemen in de brede doeluitkering CDOKE. De ROB heeft ten behoeve daarvan een overzicht van aflopende specifieke uitkeringen in de periode 2022-2030

54 Dit geldt wel slechts voor het deel van de CDOKE dat als basisfinanciering wordt uitgekeerd. Planbekostiging moet per definitie via een specifieke uitkering lopen. Op planbekostiging gaat de ROB later in dit hoofdstuk in. 55 Een overzicht van deze specifieke uitkeringen is als Excel-werkblad te downloaden op de site van de ROB (raadopenbaarbestuur.nl).

48

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

opgesteld, waarvoor mogelijk vanaf die tijd nieuwe bekostiging voor geregeld moet worden.56 Verdeling van middelen voor de uitvoeringskosten De middelen die het Rijk wel via een lumpsum aan decentrale overheden uit­ keert ter dekking van de uitvoeringskosten voor klimaat- en energiebeleid, moeten worden verdeeld via een verdeelsleutel. De huidige verdeling van dit geld tussen gemeenten vindt plaats op basis van een onderzoek van AEF uit december 2022.57 Daarbij is tijdens werksessies door betrokkenen en experts voor elke geïdentificeerde taak uit dat onderzoek ingeschat wat de kostendrij­ vers van die taak zijn. Vervolgens is dit gewogen naar het aandeel van die taak in het totaal van de kosten die via lumpsum verdeeld worden. De uitkomst is dat veruit het grootste gedeelte van het geld wordt verdeeld op basis van het aantal woningen; deze factor bepaalt voor meer dan 60% hoeveel geld een gemeente krijgt vanuit de CDOKE. Het aantal huishoudens en het aantal niet-woningen bepalen elk zo’n 10% van het uit te keren bedrag. Overige factoren zijn (van groot naar klein) een vast bedrag per gemeente, het aantal inwoners, de oppervlakte qua land, de omgevingsadressendicht­ heid (OAD), het aantal bedrijven en de hoeveelheid kernen met meer dan 500 inwoners.

Uit het onderzoek van AEF en Improven komen twee kostendrijvers voor gemeenten naar voren: het aantal inwoners en de woningdichtheid.58 Voor provincies vindt het onderzoek geen relevante kostendrijvers. De opbrengsten van het onderzoek bieden volgens de ROB geen aanleiding om de verdeelsleu­ tel van de CDOKE aan te passen. Idealiter vindt een onderzoek naar een goede verdeelsleutel plaats op basis van realisatiecijfers, waarvoor vervolgens objectieve verklarende kenmerken worden gezocht. Bij de uitvoeringsmiddelen voor klimaat- en energiebeleid is dit echter maar beperkt mogelijk om de volgende redenen: 1. Er zijn nog steeds maar beperkte realisatiecijfers. Een dergelijk onderzoek zou dus pas later kunnen plaatsvinden. 2. Er is geen informatie beschikbaar over de besteding van de CDOKE-­ middelen door decentrale overheden. Ze hoeven de besteding daarvan immers slechts globaal te verantwoorden aan het ministerie van EZK. Daarom zou een aparte steekproef gedaan moeten worden om die infor­ matie alsnog op te halen. Dit kost veel mensuren en daarmee geld.

56 Als Excel-werkblad te downloaden op de site van de ROB (raadopenbaarbestuur.nl). 57 Dit onderzoek is niet openbaar gemaakt maar wel ter beschikking gesteld van de ROB. 58 Zie Andersson Elffers Felix & Improven (2024), p. 89.

49

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

3. Ook worden de CDOKE-middelen ingezet voor kleine taken die ook nog eens zijn verweven met andere taken. Het zal voor een gemeente of ­provincie zeer lastig in te schatten zijn welk gedeelte van de CDOKE-­ middelen zij heeft ingezet voor bijvoorbeeld klimaatneutraal inkopen of het meewerken aan de RES. Precisering van de verdeelsleutel leidt gelet op het globale karakter van de CDOKE alleen maar tot schijnexactheid. Daarom adviseert de ROB om met dezelfde methode de verdeelsleutel te berekenen voor nieuwe taken en het aandeel van de verschillende taken in de lumpsum, om zo te komen tot een nieuwe verdeelsleutel. Provincies hebben de verdeelsleutel overgenomen die de ROB voorstelde in Van Parijs naar praktijk: • 10% als vast bedrag per provincie; • 50% op basis van het aantal inwoners; • 20% op basis van de landoppervlakte; • 20% op basis van industriële bedrijvigheid, waarbij het aantal vergun­ ningplichtige installaties per 1 januari 2021 als maatstaf is gekozen. Omdat deze verdeling tot nu goed werkt voor provincies, ziet de ROB geen reden om hiervan af te wijken voor de verdeling van de CDOKE vanaf 2025.