Inkomend - ROB - Rapport Koersen op klimaatneutraal bijlage

advies van de raad voor het openbaar bestuur

KOERSEN OP KLIMAATNEUTRAAL

aansturing en bekostiging van het decentrale klimaat- en energiebeleid

de raad voor het openbaar bestuur is een onafhankelijk adviesorgaan van de regering en het ­parlement. De ROB ­adviseert – gevraagd of op eigen initiatief – over de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur en de beleids­ matige aspecten van financiële verhoudin­ gen ­tussen Rijk, gemeenten en provincies. Extra aandacht gaat uit naar de beginselen van democratie en rechtsstaat. wettelijke verankering De ROB is ingesteld bij wet van 12 december 1996 (Wet op de raad voor het openbaar bestuur, Staatsblad, 1996, nr. 623). Per 1 juli 2017 is de adviesfunctie van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) overgedragen aan de Raad voor het Openbaar Bestuur. De Rfv was ingesteld bij wet van 21 februari 1997. De geschiedenis van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) gaat terug tot in 1960. Toen werd de Raad voor de ­gemeentefinanciën (Rgf) opgericht. In 1965 werd de Raad voor de Territoriale Decentralisatie (RTD) ingesteld. Beide zijn voorlopers van de huidige Raad voor het Openbaar Bestuur.

werkwijze Adviesaanvragen kunnen van alle minis­teries en van de beide Kamers der Staten-Generaal afkomstig zijn. De ROB baseert zijn adviezen op bestuurlijke kennis en e ­ rvaring, state-of-the-art wetenschappelijke inzichten en kennis­ name van opinies en inzichten uit de samenleving. Ook via andere activiteiten (lezingen, rondetafel­gesprekken, congres­ sen, inleidingen) levert de ROB een bijdrage aan het politiek-­bestuurlijke en maatschappelijke debat over het functio­ neren van het openbaar bestuur en de democratie. samenstelling De Raad bestaat uit een voorzitter en acht leden die worden benoemd bij Koninklijk Besluit. Zij zijn geselecteerd op basis van hun deskundigheid en maatschappelijke ervaring. Daarnaast kan de Raad voor ­projecten tijdelijke raadsleden aanstellen. staf Een compacte staf ondersteunt de Raad. De secretaris en zijn medewerkers leggen over hun werk verantwoording af aan de Raad. adresgegevens Bezoekadres: Korte Voorhout 7 Postadres: Postbus 20011 2500 EA Den Haag T 070 426 75 40 E info@raadopenbaarbestuur.nl www.raadopenbaarbestuur.nl @Raad_ROB

Vormgeving: Studio Tint, Den Haag © maart 2024, Raad voor het Openbaar Bestuur isbn/ean 978-90-5991-149-9 nur 805

Voorwoord

Dagelijks bereiken ons nieuwsberichten vanuit de hele wereld over de gevol­ gen van veranderingen in het klimaat. Eind 2015 werd in Parijs een nieuw Klimaatakkoord gesloten; nadat meer dan 55 landen het akkoord hadden geratificeerd, trad het in 2020 in werking. Het nationale Klimaatakkoord uit 2019 vormt de vertaling van het Klimaatakkoord van Parijs voor de Neder­ landse samenleving. Het Klimaatakkoord luidt een transitie in van ongekende omvang. Om de temperatuurstijging en de ernstige gevolgen daarvan enigs­ zins af te vlakken, is daadkracht nodig. Het akkoord dat politiek, bedrijfsle­ ven en tal van maatschappelijke organisaties afsloten, ademt terecht grote urgentie uit. Het nationale Klimaatakkoord bevat een groot aantal maatrege­ len waarvoor gemeenten, provincies aan de lat staan. Zo werkt de aanpak van een mondiaal probleem door tot in de haarvaten van het decentrale bestuur. Decentrale overheden hebben daarmee een belangrijke taak te vervullen. Bij het sluiten van het Klimaatakkoord hebben betrokken partijen afgesproken dat aan de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) gevraagd zou worden om aan de hand van een zogenoemd artikel 2-onderzoek ‘een zwaarwegend advies’ uit te brengen over de uitvoeringskosten van het akkoord voor gemeenten, provincies en waterschappen.

Het ROB-advies Van Parijs tot praktijk van begin 2020 heeft geleid tot de brede doeluitkering Capaciteit decentrale overheden voor klimaat- en energiebeleid (CDOKE). De omvang en vormgeving van deze uitkering is bijna in zijn geheel gebaseerd op het advies van de ROB. In zijn advies adviseerde de ROB ook om in 2024 een evaluatie uit te voeren over de stand van zaken, de gemaakte vorderingen en de gemaakte kosten. Met deze evaluatie kunnen vanaf 2025 de uitvoeringskosten bekostigd worden op basis van nieuw onderzoek, dat berust op betrouwbare realisatiecijfers. Sinds het Klimaatakkoord uit 2019 zijn de ambities verder aangescherpt en zijn nieuwe inzichten ontstaan over de uitvoering van bepaalde taken. Ook zijn er extra maatregelen bijgekomen. Deze komen deels voort uit de ambitie om het doel van 49% CO2-uitstootreductie in 2030 ten opzichte van 1990 aan te scherpen naar 55%. Een extra reden voor herijking was het ontbreken van inzicht in de investeringskosten. Tegen deze achtergrond vroeg de minister voor Klimaat en Energie de ROB in juni 2023 opnieuw om advies over de uit­ voerings- en investeringskosten voor decentrale overheden. De ROB dankt de minister voor het gestelde vertrouwen. Met de presentatie van dit advies hoopt de ROB een belangrijke aanzet te geven voor een succes­ vol vervolg voor de decentrale uitvoering van het klimaat- en energiebeleid.

3

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Bij de beantwoording van de adviesvraag heeft de ROB in grote lijnen dezelfde opzet gevolgd als bij de totstandkoming van het advies Van Parijs naar praktijk. Eerst is in kaart gebracht welke (nieuwe) taken decentrale overheden worden geacht uit te voeren en welke kosten daaraan verbonden zijn. De investe­ ringskosten zijn apart in beeld gebracht. Dit onderzoek is uitgevoerd door de adviesbureaus Andersson Elffers Felix (AEF) en Improven in opdracht van de ROB. Zij konden daarbij weliswaar voortbouwen op de eerder opgedane ervaringen, maar tegelijkertijd moesten nu ook de investeringskosten in beeld worden gebracht en moest het onderzoek in een veel kortere tijdsspanne worden afgerond. Het rapport van AEF en Improven vormt een degelijke basis voor dit advies. De ROB heeft aan de hand van het onderzoek een consultatieronde gehouden waarin de verschillende Rijksdepartementen en de koepels van gemeenten, provincies en waterschappen hun visie konden geven op de uitkomsten van het onderzoek. Die reacties heeft de ROB meegewogen in het uiteinde­lijke advies over de middelen voor de uitvoerings- en investeringskosten van decentrale overheden.

In dit advies besteedt de ROB ook aandacht aan de noodzakelijke regie en aansturing van het klimaat- en energiebeleid, om zicht te houden op de inspanningen van alle decentrale overheden tezamen en in hoeverre die bijdragen aan de nationale doelstellingen waaraan de Neder­ landse staat zich via het Klimaatakkoord heeft verbonden. Om de voortgang van het klimaat- en energiebeleid van gemeenten en provincies te bevorderen, is snel meerjarige financiële zekerheid nodig. Sinds de ROB de adviesvraag heeft ontvangen is driekwart jaar verstreken. In die relatief korte periode is de ROB erin geslaagd om, samen met de onderzoe­ kers van AEF en Improven, een geactualiseerd beeld te geven van de uitvoe­ ringslasten van de decentrale overheden. In de eerste plaats spreekt de ROB zijn dank uit aan het onderzoeksteam van AEF en Improven voor de inzet en betrokkenheid. Het is er daardoor in geslaagd om in deze korte tijdspanne een gedegen en gedragen onderzoeksrapport op te leveren. Een klankbordgroep met vertegenwoordigers vanuit de decentrale overheden en de Rijksoverheid fungeerde als een belangrijke schakel tussen de onder­ zoekers, de decentrale overheden en de ROB (zie bijlage IV voor de samen­ stelling van de klankbordgroep). Daarnaast sprak de ROB ook met vele andere vertegenwoordigers van Rijksdepartementen, decentrale overheden en ken­ nisinstellingen.

De ROB dankt alle partijen voor de bereidwilligheid om bij te dragen aan dit belangrijke traject, waardoor de ROB goed werd geïnformeerd voor dit advies.

4

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Het advies is voorbereid door een werkgroep bestaande uit de Raadsleden Peter Wilms (voorzitter), Huri Sahin en Peter Verheij met ondersteuning van Bart Coster en Gerber van Nijendaal vanuit de staf. Speciale dank gaat daar­ bij uit naar Peter Wilms die als werkgroeplid en voorzitter van de klankbord­ groep een belangrijke stimulerende rol heeft vervuld bij de voortgang van het onderzoek en de totstandkoming van het advies. Daarnaast moet Bart Coster worden genoemd, die als penvoerder van het advies een belangrijke bijdrage heeft geleverd. De inhoud van het advies komt geheel en al voor rekening van de ROB, met dank aan de gezamenlijke inzet en het gedeelde commitment van alle hiervoor genoemde betrokkenen. De ROB hoopt dat alle partijen eenzelfde gezamen­ lijkheid aan de dag leggen bij de uitvoering van het klimaat- en energiebeleid. Deze inzet is namelijk meer dan ooit geboden om de nationale doelstelling van 55% CO2-reductie in 2030 veilig te stellen. Aan de slag! Hopelijk luiden de nieuwsberichten in 2030 dan: ‘Decentrale overheden liggen goed op schema bij de uitvoering van het klimaat- en energiebeleid’.

Han Polman Voorzitter Raad voor het Openbaar Bestuur

5

Iris Sluiter Secretaris-directeur Raad voor het Openbaar Bestuur

Inhoud

Voorwoord

3

Advies

8

1

Inleiding 1.1 Van Parijs naar praktijk en het vervolg 1.2 De noodzaak voor herijking 1.3 Adviesaanvraag en interpretatie daarvan 1.4 Totstandkoming advies 1.5 Leeswijzer

15 15 17 18 19 20

2

Reflectie op het onderzoek van AEF en Improven 2.1 Inleiding 2.2 Het proces 2.3 Overwegingen bij de aard en scope van het onderzoek 2.4 Overwegingen bij de resultaten van het onderzoek 2.5 Conclusies over het onderzoek van AEF en Improven

21 21 21 22 24 30

3

Bestuurlijke inbedding van de uitvoering van het klimaat- en energiebeleid 3.1 Inleiding 3.2 Nationale doelen en regie combineren met decentraal ­eigenaarschap 3.3 Leren en ondersteunen 3.4 Hoe om te gaan met nieuwe (invulling van) taken voor decentrale overheden 3.5 Aanbevelingen voor de bestuurlijke inbedding

4

31 31 31 39 42 44

Bekostiging van het decentrale klimaat- en energiebeleid 45 4.1 Inleiding 45 4.2 Middelen voor uitvoeringskosten van provincies en gemeenten 45 4.3 Planbekostiging 51 4.4 Middelen voor de investeringskosten van provincies en gemeenten 54 4.5 Bekostiging van waterschappen 59 4.6 Snel zekerheid over de bekostiging 61 4.7 Aanbevelingen voor de bekostiging 64

6

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Literatuurlijst

66

Bijlage I Bijlage II Bijlage III Bijlage IV Bijlage V

68 74

7

Opmerkingen over specifieke taken Adviesaanvraag Managementsamenvatting van het onderzoek van AEF en Improven Klankbordgroep voor het onderzoek van AEF en Improven Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur

77 81 82

Advies

Inleiding In 2019 werd het nationale Klimaatakkoord gesloten: een pakket vol maat­ regelen, overeengekomen tussen overheden, bedrijven en maatschappelijke organisaties, om in 2030 tot een reductie van de CO2-uitstoot van 49% te komen ten opzichte van 1990. De beschreven maatregelen verschilden erg in omvang en in mate van concreetheid. Vaak was nog niet duidelijk hoe een bepaalde maatregel uitgevoerd moest gaan worden. Dit is ook eigen aan een grote transitie als deze. Een belangrijk deel van de uitvoering van het Klimaat­ akkoord kwam te liggen bij de decentrale overheden. Inmiddels hebben decentrale overheden met veel taken ervaring opgedaan, al vinden er ook nog constant nieuwe ontwikkelingen plaats. Er is veel geëxpe­ rimenteerd, en uit deze experimenten kunnen lessen worden getrokken voor een effectieve en efficiënte uitvoering van het klimaat- en energiebeleid. De ROB adviseert het Rijk om in overleg met decentrale overheden in deze fase meer kaders te stellen voor de uitvoering van het klimaat- en energiebeleid, op basis van deze goede voorbeelden. Overigens zijn inmiddels ook de doelstel­ lingen verder aangescherpt naar een CO2-uitstootreductie van 55% in 2030 ten opzichte van 1990, en blijkt de uitvoering van taken in de praktijk soms weer­ barstig, onder andere door vertragende factoren als netcongestie en schaarste op de arbeidsmarkt.

Monitoring en regie Het ligt voor de hand dat het Rijk in deze fase meer regie gaat voeren op subdoelen binnen het klimaat- en energiebeleid die onmisbaar zijn voor het behalen van de doelstelling van 55% CO2-reductie in 2030 ten opzichte van 1990 en uiteindelijk klimaatneutraal zijn in 2050. Deze nationale regie dient samen te gaan met decentraal eigenaarschap. Meer nationale regie is in deze fase nodig om zeker te stellen dat alle decentrale inspanningen optellen tot een voldoende bijdrage aan het nationale doel. En om ervoor te zorgen dat decentrale inspanningen nationale strategieën, bijvoorbeeld voor de energie-­ infrastructuur, niet in de wielen rijden. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht wor­ den aan het gebruik van waterstof in de gebouwde omgeving. Voor deze regievoering door het Rijk gelden drie voorwaarden. Ten eerste moeten de vastgestelde doelen voorzien zijn van duidelijke output­ indicatoren. Veel van deze doelen zijn dat al, bijvoorbeeld ‘500.000 aangeslo­ ten woningen op het warmtenet in 2030’ of ‘een landelijk dekkend netwerk aan laadpalen in 2025’. Geïnventariseerd moet worden of voor alle belangrijke

8

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

subdoelen binnen het klimaat- en energiebeleid concrete subdoelen met een duidelijke outputindicator bestaan. Mocht dat niet het geval zijn, dan moe­ ten deze subdoelen alsnog voorzien worden van concrete outputindicatoren. Ten tweede is het van belang dat op deze outputindicatoren monitoring plaatsvindt. Op dit moment is de monitoring van bestaande doelen nog incidenteel en gefragmenteerd: verschillende decentrale overheden leveren verschillende soorten data aan en deze worden niet of te weinig bij elkaar gebracht. Om monitoring beter mogelijk te maken zijn zoals gezegd output­ indicatoren nodig waarover data beschikbaar zijn. Het ligt voor de hand dat een onafhankelijk onderzoeksinstituut de monitoring uitvoert; voor het opwekken van duurzame energie doet het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) dit al. Dit heeft als voordeel dat het PBL deze data kan gebruiken in zijn jaarlijkse rapportage over de voortgang van het klimaat- en energiebeleid.1 Aan de hand van deze jaarlijkse monitor kan de minister voor Klimaat en Ener­ gie in de jaarlijkse Klimaatnota en het vijfjaarlijkse Klimaatplan rapporteren over de voortgang van de inspanningen van decentrale overheden. Ten derde heeft het Rijk mogelijkheden nodig om bij te sturen als de voort­ gang op doelen achterblijft.

Daarvoor is behoefte aan een samenhangend interbestuurlijk instrumentarium, van bestuurlijke gesprekken tot aan meer dwingende middelen als aanwijzingen. Decentrale overheden en Rijksover­ heid dienen afspraken te maken over wanneer welk bestuurlijk middel wordt ingezet om op koers te blijven voor de doelen van het klimaat- en energie­ beleid. De ROB benadrukt dat het Rijk bij de belangrijke subdoelen uiteindelijk een instrument in handen moet hebben om decentrale overheden te kunnen dwingen om bij te dragen aan de voortgang van deze subdoelen. Dit instru­ ment ontbreekt op dit moment binnen het klimaat- en energiebeleid, behalve op het gebied van het opwekken van duurzame energie. Bovenstaande vormt een raamwerk voor de bestuurlijke inbedding van het decentrale klimaat- en energiebeleid. De ROB is graag bereid om mee te den­ ken over de uitwerking hiervan. Voldoende en zekere bekostiging als randvoorwaarde voor decentrale uitvoering klimaat- en energiebeleid Om voldoende bij te dragen aan de doelen van het klimaat- en energiebeleid, hebben decentrale overheden voldoende middelen voor hun uitvoerings- en investeringskosten nodig. Ook hebben zij tijdig meerjarige zekerheid nodig over de omvang ervan. Zonder meerjarige zekerheid kunnen decentrale over­ heden moeilijk vast personeel aannemen en investeringen doen die gedu­ rende lange perioden op de begroting drukken.

Hoewel het onderzoek van 1

De Klimaat- en Energieverkenning (KEV).

9

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

AEF en Improven slechts ingaat op de kosten van decentrale overheden tot en met 2030, benadrukt de ROB dat ook voor na 2030 taken zijn afgesproken tussen Rijk en decentrale overheden. Daarom hebben decentrale overheden, in verband met hun meerjarige begrotingscyclus, ook garanties nodig over de middelen voor de jaren na 2030. In onderstaande aanbevelingen over de bekostiging maakt de ROB een onderscheid tussen de bekostiging van gemeenten en provincies enerzijds en waterschappen anderzijds, vanwege het feit dat zij een andersoortige financiële verhouding met het Rijk hebben. Ook maakt hij onderscheid tus­ sen aanbevelingen over de middelen voor uitvoeringskosten en die voor investeringskosten. Middelen voor uitvoeringskosten van gemeenten en provincies Het onderzoek van AEF en Improven vormt een goede basis voor afspraken over de omvang van de uit te keren middelen aan gemeenten en provincies voor hun uitvoeringskosten. Het onderzoek is tot stand gekomen via een gedegen proces, met brede betrokkenheid van zowel de verschillende bij het klimaat- en energiebeleid betrokken Rijksdepartementen als decentrale over­ heden. De ROB acht dit onderzoek de best mogelijke onderbouwing van de uitvoeringskosten op basis van de huidige stand van zaken. De resultaten van het onderzoek zijn als volgt (in miljoen €):

Tabel 1: Uitvoeringskosten klimaat- en energiebeleid (in miljoen €)

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Gemeenten

775

902

948

909

973

1.037

Provincies

64

68

66

59

59

59

Waterschappen

37

36

36

30

30

30

De ramingen die voortkomen uit het huidige onderzoek zijn in totaal 45% hoger dan die uit het onderzoek uit 2020, met name door nieuwe taken voor decentrale overheden. De ROB acht deze stijging plausibel, gezien de gestegen ambities en de toenemende complexiteit van het klimaat- en energiebeleid. Zijn reflectie op de resultaten van het onderzoek vormt voor de ROB geen aan­ leiding om de resultaten hiervan cijfermatig te wijzigen. De ROB adviseert de brede doeluitkering voor de uitvoeringsmiddelen van het klimaat- en energiebeleid (de CDOKE) door te zetten tot en met in elk geval

10

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

2030 en aan te vullen op basis van bovenstaande resultaten.2 Het gaat om een totaalbedrag van 5,9 miljard euro in de periode van 2025 tot en met 2030. De ROB adviseert om de middelen voor de uitvoering van het klimaat- en energiebeleid uit te keren via een brede doeluitkering, over de besteding waarvan gemeenten en provincies slechts globaal verantwoording hoeven af te leggen. Dit geeft decentrale overheden de ruimte om, binnen de door het Rijk gestelde kaders, hun eigen keuzes te maken binnen het klimaat- en ener­ giebeleid. Bovendien blijven door een brede doeluitkering de administratieve lasten beperkt, terwijl het wel de uitvoeringsmiddelen veiligstelt voor het kli­ maat- en energiebeleid. De verdeling van de CDOKE kan gehandhaafd blijven. Wel adviseert de ROB om een deel van de middelen te reserveren om uit te keren via planbekosti­ ging3, zodat het geld daar terecht komt waar het effectief kan bijdragen aan de doelstellingen van het klimaat- en energiebeleid. Planbekostiging is aan­ gewezen voor taken waarbij: • het tempo van de uitvoering onzeker is; • het tempo van de uitvoering erg kan verschillen tussen overheden; • de omvang van taken erg verschilt tussen overheden, en deze verschillen niet gevangen kunnen worden in de verdeelsleutel van de CDOKE. Ook kan planbekostiging een instrument zijn voor het Rijk om regie te voe­ ren op bepaalde taken.

Op dit moment lijkt planbekostiging met name in de rede te liggen voor 1) het vormgeven en handhaven van zero-emissiezones, 2) het aanleggen van windmolenparken en zonneweides en 3) het aardgasvrij maken van woningen. Ook de aanleg van energie-infrastructuur is mogelijk erg gelokaliseerd, waardoor planbekostiging in de rede kan liggen. Het klimaat- en energiebeleid is constant in beweging. Het is een uitdaging om de bekostiging blijvend te laten aansluiten bij de opgaven waar decen­ trale overheden voor staan. De ROB stelt voor jaarlijks te inventariseren welke taken erbij komen en welke kosten deze met zich meebrengen. Deze inven­ tarisatie kan plaatsvinden op basis van een bestuurlijk gesprek tussen Rijk en medeoverheden, eventueel ondersteund door een beperkt onderzoek. Bij de jaarlijkse inventarisatie van nieuwe taken dienen ook taken te worden mee­ genomen waarvan de bekostiging afloopt, terwijl nog wel verwacht wordt

2 3

Hierbij dienen alleen de bedragen voor gemeenten en provincies te worden meegerekend; de waterschappen bekostigen hun uitvoeringskosten via de zelf geïnde waterschaps­ belasting. Het bekostigen van taken op basis van plannen die decentrale overheden indienen bij het Rijk.

11

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

dat de decentrale overheid deze taak daarna blijft uitvoeren. 4 Bekostiging van deze nieuwe en doorlopende taken door middel van een toevoeging aan de CDOKE is daarvoor aangewezen, want dit beperkt de administratieve lasten en stelt decentrale overheden in staat zelf af te wegen welk klimaat- en ener­ giebeleid het meest effectief is in hun gebied. Dat neemt niet weg dat er rede­ nen kunnen zijn om bepaalde middelen voor decentrale overheden alsnog te uit te keren via een aparte specifieke uitkering. De vijfjaarlijkse actualisering van het Klimaatplan vormt volgens de ROB een logisch moment om de aansturing en bekostiging van decentrale over­ heden als geheel tegen het licht te houden. Deze kan er immers toe leiden dat op grond van nieuwe inzichten en/of technologische ontwikkelingen andere accenten binnen het klimaat- en energiebeleid worden gelegd. Bij het opnieuw tegen het licht houden van de aansturing en bekostiging van decen­ trale overheden, ligt het voor de hand om opnieuw opdracht te geven tot een groot onderzoek, in lijn met het onderzoek dat AEF en Improven in voorberei­ ding op dit advies hebben uitgevoerd. Hoogte van de investeringskosten en bekostiging ervan voor gemeenten en provincies Het onderzoek van AEF en Improven biedt nog geen goed inzicht in de omvang van de investeringskosten voor decentrale overheden ter realisatie van het klimaat- en energiebeleid.

Wel biedt het onderzoek inzicht in de verschillende typen investeringskosten. De ROB adviseert de minister voor Klimaat en Ener­ gie om opdracht te geven tot extra onderzoek naar de investeringskosten van decentrale overheden in het kader van het klimaat- en energiebeleid. In zo’n onderzoek zouden de volgende vragen beantwoord moeten worden: a. In hoeverre is er voor elk van deze typen investeringskosten duidelijkheid over de factoren die van invloed zijn op de investeringskosten? Denk hier­ bij onder andere aan welke decentrale overheid in welke mate aan de lat staat om dit type investeringskosten te maken, in welke mate welke over­ heid onrendabele toppen dient aan te vullen, welke wettelijke eisen en beleidsmatige wensen er zijn voor de investering en welke bevoegdheden decentrale overheden hebben rond de taken waarvoor de investering nodig is. b. Wat is op dit moment de beste raming van de omvang van het type inves­ teringskosten; welk deel daarvan is al zeker is en welk deel nog onzeker? c. Op welke punten is nog duidelijkheid nodig om een helderder beeld te krijgen van de investeringskosten, en wat is er nodig om die duidelijkheid te scheppen? 4

Een overzicht van aflopende specifieke uitkeringen is als Excel-werkblad te downloaden op de site van de Raad voor het Openbaar Bestuur (raadopenbaarbestuur.nl). Mogelijk lopen niet alle taken na afloop van de bekostiging nog door.

12

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Decentrale overheden hebben (duidelijkheid over de) middelen voor hun investeringskosten nodig om de gemaakte plannen te realiseren. Ook als de omvang van een bepaald type investeringskosten nog gedeeltelijk onzeker is, kan daarom soms al worden overgegaan op bekostiging van het deel dat al wél zeker is. Denk bijvoorbeeld aan de verduurzaming van het eigen vast­ goed. Het kan nog onduidelijk zijn of de kosten van het verduurzamen hiervan 3, 5 of 10% van de waarde van het eigen vastgoed beslaan. In zo’n geval kan in ieder geval al 3% van de waarde uitgekeerd worden als investeringskosten ten behoeve van deze taak. Zo kunnen decentrale overheden alvast een begin maken met deze taak. Bekostiging uitvoerings- en investeringskosten van waterschappen Waterschappen dienen de middelen voor hun uitvoerings- en investerings­ kosten in principe zelf te dekken. Een Rijksbijdrage is aan de orde wanneer het taken betreft die onvoldoende verband houden met de kerntaken van waterschappen. Beleid om energieneutraal te werken houdt onder de hui­ dige wetgeving al voldoende verband met de kerntaken van waterschap­ pen; momenteel ligt een wetsvoorstel voor om beleid om klimaatneutraal te werken ook hieraan toe te rekenen, zodat waterschappen ook dit kunnen en moeten bekostigen uit eigen heffingen. De investeringskosten van water­ schappen zijn nog onduidelijk.

In principe dekken zij deze kosten, net als hun uitvoeringskosten, uit eigen heffingen. Als de investeringskosten van zeer grote omvang blijken en/of zeer ongelijk over het land verspreid zijn, kunnen waterschappen overwegen het Rijk te vragen om een bijdrage hieraan te leve­ ren. Als de kosten zeer ongelijk verdeeld zijn tussen waterschappen, kunnen ze overwegen een solidariteitsregeling in het leven te roepen, waarbij ze de kosten onderling gelijk(er) verdelen. Leren en ondersteunen Naast zekerheid over voldoende financiële middelen voor hun uitvoerings- en investeringskosten hebben decentrale overheden voldoende ondersteuning en kennis nodig om tot een voortvarende uitvoering van het klimaat- en ener­ giebeleid te komen. Het is van groot belang dat decentrale overheden van elkaar kunnen leren en elkaar kunnen ondersteunen. Dat kan onder andere plaatsvinden via samenwerkingsregio’s en nationale programma’s. Via natio­ nale programma’s kan informatie van decentrale overheden gedeeld worden met het Rijk, en andersom. Daarom beveelt de ROB aan om nationale programma’s structureel te blijven financieren. De ramingen van AEF en Improven gaan over de kosten die decen­ trale overheden maken, niet over de kosten van de nationale programma’s zelf. De ramingen houden al rekening met het feit dat deze taken lichter zijn door de ondersteuning van nationale programma’s.

Het ligt dus voor de hand

13

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

om voor de bekostiging van de nationale programma’s zelf additioneel geld vrij te maken, bovenop de geraamde kosten uit het onderzoek. Als aandachtspunt geeft de ROB wel mee dat de veelheid van nationale pro­ gramma’s niet altijd bevorderlijk werkt voor een integrale decentrale aanpak. Ook op dit gebied kan het Rijk de regie pakken en, wanneer dit een effectievere en efficiëntere uitvoering van het klimaat- en energiebeleid bevordert, samen­ werking stimuleren of afdwingen.

14

1 Inleiding

1.1

Van Parijs naar praktijk en het vervolg In 2019 werd het nationale Klimaatakkoord gesloten. Daarin werd besloten dat de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) zou gaan onderzoeken wat de uitvoeringskosten van alle maatregelen zouden zijn voor gemeenten. De uitkomsten van dat onderzoek zouden worden overgenomen door zowel de Rijksoverheid als de VNG.5 Op basis van deze passage heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties destijds advies gevraagd aan de ROB.6 Daarin vroeg de minister de ROB niet alleen om de uitvoeringskosten van gemeenten te onderzoeken, maar ook die van provincies en waterschap­ pen mee te nemen. Om deze adviesaanvraag te kunnen beantwoorden, was een groot onder­ zoek nodig naar de uitvoeringskosten. Adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF) ging begin 2020 aan de slag met dit onderzoek. Voor dit onderzoek werd een klankbordgroep ingesteld met vertegenwoordigers vanuit de decentrale overheden en de Rijksoverheid. Via die weg konden de betrokken Rijksde­ partementen en decentrale overheden input leveren voor het onderzoek en toezien op een goede uitvoering ervan.

AEF leverde in september 2020 het rapport Uitvoeringskosten van het Klimaatakkoord voor decentrale overheden in 2022-2030 op.7 De belangrijkste uitkomst ervan was een cijferreeks van de uitvoeringskosten van de afspraken in het Klimaatkakoord voor gemeenten, provincies en waterschappen in de jaren 2022 tot en met 2030. Het was vervolgens aan de ROB om te reflecteren op dit onderzoek en te advi­ seren over de bekostiging en de governance van het decentrale klimaatbeleid zoals afgesproken in het Klimaatakkoord. De conclusies hiervan vindt u in het rapport Van Parijs naar praktijk.8 Kort samengevat luiden ze als volgt: • Het AEF-rapport vormt een goede basis voor de bekostiging van de uit­ voeringskosten van decentrale overheden. • Bekostiging dient plaats te vinden via een brede doeluitkering: een speci­ fieke uitkering met een breed bestedingsdoel (in dit geval uitvoeringskos­ ten voor klimaat- en energiebeleid) en over de besteding waarvan decentrale overheden slechts globaal verantwoording hoeven af te ­leggen.

5 6 7 8

Klimaatakkoord (2019), p. 31. Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2019). Andersson Elffers Felix (2020). Raad voor het Openbaar Bestuur (2021).

15

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

• De verdeling van de middelen kan plaatsvinden aan de hand van een ­globale verdeelsleutel. Voor gemeenten zijn bepalende factoren het aan­ tal inwoners of woningen, de bevolkingsdichtheid en de oppervlakte. Voor provincies zijn dat ook het aantal inwoners of woningen en de oppervlakte, maar ook een maatstaf die de industriële bedrijvigheid tot uitdrukking brengt. • Waterschappen kunnen de toename in uitvoeringskosten opvangen via het verhogen van de waterschapsbelastingen. • Herijking van de kosten in 2024 is verstandig, op basis van betrouwbare realisatiecijfers. Dat maakt het mogelijk om de taken uit het klimaat- en energiebeleid vanaf 2025 preciezer te bekostigen. • Er moet een governancestructuur ingericht worden waarmee regie gehouden kan worden op het gezamenlijk gestelde doel van het Klimaat­ akkoord (destijds 49% reductie in 2030 ten opzichte van 1990). Maar er moet ook ruimte blijven voor decentrale beleidsvrijheid en verantwoorde­ lijkheid. Dit kan door elke decentrale overheid primair verantwoordelijk te maken voor de eigen bijdrage aan het gezamenlijke doel, en deze bijdra­ gen op regionaal niveau op te tellen tot een regionaal doel. De bijdragen aan deze regionale doelen moeten dan optellen tot een voldoende bij­ drage van decentrale overheden aan het gezamenlijke doel.

Ondersteu­ ning van decentrale overheden vindt plaats via de regionale organisaties; op nationaal niveau zorgt een overkoepelend interbestuurlijk programma voor de afstemming van maatregelen op elkaar en de regie op het doel. In vervolg op dit advies maakte de minister voor Klimaat en Energie in okto­ ber 2022 bekend welke uitvoeringsmiddelen gemeenten en provincies zou­ den ontvangen voor de uitvoering van het klimaat- en energiebeleid.9 Volgens berekeningen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) omvatte deze uitkering ongeveer 95% van het bedrag dat de ROB had geadviseerd.10 Deze bedragen werden voor 2022-2024 vastgezet en uitgekeerd via de gead­ viseerde brede doeluitkering, gebaseerd op de regeling Capaciteit decen­ trale overheden voor klimaat- en energiebeleid (CDOKE).11 Aansturing van het nationale doel vond vooral plaats door de aansturing van subdoelen, via verschillende nationale programma’s. Bijvoorbeeld door het uitrollen van de laadinfrastructuur via de Nationale Agenda Laadinfrastructuur of door het isoleren van huizen via het Nationaal Isolatieprogramma (NIP).

9 Minister voor Klimaat en Energie (2022, 25 oktober). 10 Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2022). Dit geldt niet voor de middelen voor klimaat- en energiebeleid voor landbouw en landgebruik. Deze middelen zouden beschik­ baar gesteld worden via het Transitiefonds Landelijk Gebied en Natuur, maar het parlement heeft nog niet besloten over het voorstel om dit fonds in te stellen. 11 Zie Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (2023, 27 februari).

16

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

1.2

De noodzaak voor herijking Het onderzoek van AEF uit 2020 baseerde zich op inschattingen van decen­ trale overheden voor de benodigde capaciteit voor taken uit het klimaat- en energiebeleid. Deze inschattingen werden gewogen door de onderzoekers op basis van bestaande kennis, en werden vervolgens enkele malen gevalideerd. Deze taken waren in 2020 nog grotendeels nieuw: decentrale overheden had­ den er nog niet of nauwelijks ervaring mee opgedaan. Bovendien blonken de afspraken uit het Klimaatakkoord niet uit in concreetheid. Bijvangst van het onderzoek van AEF was zelfs dat het voor veel decentrale overheden na afloop van het onderzoek pas echt duidelijk was wat er nu van hen gevraagd werd door de afspraken uit het Klimaatakkoord. Kortom: de inschattingen uit 2020 bevatten de nodige onzekerheid. Desondanks waren ze destijds wel de best mogelijke basis voor de bekostiging van de taken. Vanwege deze onzekerheid gaven de onderzoekers zelf destijds al aan dat veel ervoor zou pleiten om op basis van betrouwbare realisatiecijfers over de inzet, schaalgrootte en opschaaltempo voor 2030 het onderzoek op een bepaald moment te herijken.12 De ROB adviseerde om in 2024 een evaluatie uit te voeren over de stand van zaken, de gemaakte vorderingen en de gemaakte kosten.

Daardoor zouden vanaf 2025 de middelen voor de uitvoeringskos­ ten uitgekeerd kunnen worden op basis van nieuw onderzoek dat berust op betrouwbare realisatiecijfers.13 Sinds het Klimaatakkoord uit 2019, waarover het vorige onderzoek en advies gingen, zijn de ambities aangescherpt en zijn nieuwe inzichten ontstaan over de uitvoering van bepaalde taken. Bovendien zijn er extra maatregelen bijgekomen. Deze komen deels voort uit de ambitie om het doel van 49% CO2-uitstootreductie in 2030 ten opzichte van 1990 aan te scherpen naar 55%, gebaseerd op de Europese aanscherping van de doelstelling. Sterker nog, het kabinet-Rutte IV besloot zijn beleid te richten op 60% reductie, zodat het 55%-doel zeker gehaald zou worden.14 Dit uitte zich in veel nieuwe maatrege­ len, waarvan de meeste terugkwamen in het zogenoemde ‘voorjaarspakket’ in 2023.15 Nieuwe taken voor decentrale overheden betreffen onder andere netcongestie, soortenbescherming en de provinciale Meerjarenprogramma’s Infrastructuur Energie en Klimaat (pMIEK’s).16 Een extra reden voor herijking was het ontbreken van de investeringskosten in het onderzoek en advies uit 2020/2021. Voor het uitvoeren van het klimaat-

12 13 14 15 16

Andersson Elffers Felix (2020), p. 96. Raad voor het Openbaar Bestuur (2021), p. 40. VVD, D66, CDA en ChristenUnie (2021), p. 10. Zie de betreffende Kamerbrief: Minister voor Klimaat en Energie (2023, 26 april). Voor een volledig overzicht van de nieuwe taken, zie paragraaf 8.5 van het rapport van Andersson Elffers Felix & Improven (2024), p. 101-104.

17

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

en energiebeleid moeten decentrale overheden niet alleen mensen aanne­ men en inhuren (het grootste gedeelte van de uitvoeringskosten), ze moeten ook investeringen doen. Bijvoorbeeld in een publiek warmtebedrijf of in laad­ infrastructuur. In een herijking zouden deze kosten wel meegenomen kunnen worden, zo was het beeld.17 1.3 Adviesaanvraag en interpretatie daarvan In juni 2023 vroeg de minister voor Klimaat en Energie de ROB om op een­ zelfde manier als in 2020 onderzoek te laten doen naar de uitvoerings- en investeringskosten voor decentrale overheden ten gevolge van het klimaat- en energiebeleid, en daarop in een advies te reflecteren. Kort samengevat zouden de beoogde resultaten moeten zijn: • herijking van de taken en de daarvoor benodigde middelen; • een advies over een eerlijke en efficiënte manier van verdeling van deze middelen, waarbij gekeken wordt of middelen meer opgavespecifiek kun­ nen worden verdeeld; • een beeld van de mate waarin de nationale programma’s kunnen bijdra­ gen aan een efficiënte uitvoering van de medeoverheden en de invloed die dit heeft op de kosten; • een reflectie van de ROB op het onderzoek; • een advies van de ROB over de bekostigingswijze van de uitvoeringsmid­ delen, met daarbij aandacht voor de wijze waarop de governance rondom de bekostiging en de actualisatie van de omvang van de middelen het best georganiseerd kan worden.

Daarnaast gaf de minister mee dat in het onderzoek en advies alleen de landbouwtaken dienen meegenomen te worden die niet vallen onder het Nationaal Programma Landelijk Gebied en dus bekostigd worden uit het Tran­ sitiefonds landelijk gebied en natuur. In de praktijk komt dit erop neer dat slechts de glastuinbouw hoeft te worden meegenomen. Speciale aandacht vroeg hij voor: • nieuwe taken; • de investeringskosten; • kosten voor verduurzaming van eigen bedrijfsvoering (met name mobili­ teit en vastgoed) en de bekostigingswijze daarvan; • het feit dat er vaak sprake is van structurele taken die doorlopen tot 2050. Het onderzoek zou zich moeten richten op de periode 2023 tot en met 2030. De Raad heeft besloten dat de onderzoeksresultaten slechts betrekking hoe­ ven te hebben op de periode 2025 tot en met 2030, omdat de bekostiging voor de jaren 2023 en 2024 al vaststaat.

17

Minister voor Klimaat en Energie (2023, 29 juni). Adviesaanvraag bijgevoegd als bijlage II.

18

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

De ROB heeft tijdens het schrijven een aandachtspunt aan de bovenstaand genoemde aandachtspunten toegevoegd: het verband tussen de benodigde financiële middelen en andere knelpunten als krapte op de arbeidsmarkt, net­ congestie en soortenbescherming. Er zijn signalen dat decentrale overheden bij het uitvoeren van sommige taken, waaronder de taken in de gebouwde omgeving, tegen deze knelpunten aanlopen. Dit leidt tot vertraging in de uit­ voering en in besteding van het beschikbare geld. In hoofdstuk 4 van dit advies gaat de ROB in op dit aandachtspunt. Daarnaast bespreekt de ROB in dit advies ook de bestuurlijke inbedding en de governance van de decentrale uitvoering van het klimaat- en energiebeleid. Hoe kunnen deze inbedding en governance bijdragen aan een effectieve aan­ pak van de klimaatopgave? Wat hebben decentrale overheden nodig van het Rijk? Welke structuren kunnen behulpzaam zijn? Om de bekostiging per 2025 te kunnen herzien, was het noodzakelijk dat dit advies in maart 2024 zou verschijnen, op tijd voor de voorjaarsbesluitvor­ ming en bekendmaking in de meicirculaire. De ROB heeft voorafgaand aan de adviesaanvraag ambtelijk aangegeven dat het onderzoek voor deze herijking daardoor al relatief vroeg zou plaatsvinden, aan het einde van 2023.

Het was de vraag of er al voldoende betrouwbare realisatiecijfers zouden zijn om een nieuwe raming van de uitvoeringskosten te rechtvaardigen. Deze bleken er wel te zijn, maar in beperkte mate. In hoofdstuk 2 reflecteert de ROB op de zekerheid van de inschattingen waarop het onderzoek van AEF en Improven zich baseert. 1.4 Totstandkoming advies De bevindingen uit het onderzoek van AEF en Improven vormen de belangrijk­ ste input voor het advies van de ROB. De ROB heeft de partijen uit de klank­ bordgroep uitgenodigd om na publicatie van het onderzoek hun opmerkingen over de totstandkoming en de uitkomsten ervan te delen. Hij heeft gepoogd de opmerkingen hier zo getrouw mogelijk weer te geven en zo goed mogelijk te verwerken in zijn conclusies over het onderzoek. Naast gesprekken over het onderzoek heeft de ROB ook gesprekken gevoerd over de aansturing en bekostiging van de decentrale uitvoering van het Klimaatakkoord. Hiertoe is gesproken met alle betrokken departementen en koepels van overheidslagen die betrokken zijn bij die (decentrale) uitvoering. Bij deze gesprekken zijn ook zoveel als mogelijk de relevante nationale programma’s aangehaakt. De ROB is hen erg dankbaar voor hun inbreng tijdens deze gesprekken. Uiteraard zijn de conclusies en aanbevelingen in dit advies enkel toe te schrijven aan de ROB.

19

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

1.5 Leeswijzer Eerst gaat de ROB in dit advies in op het onderzoek van AEF en Improven. Zowel de aard en de scope van het onderzoek als de resultaten komen aan bod. Daarna gaat dit advies eerst in op de bestuurlijke inbedding van het decentrale klimaat- en energiebeleid, en vervolgens pas op de bekostiging. Dit vanwege het principe dat de financiële verhoudingen altijd moeten volgen op, en moeten aansluiten bij, de bestuurlijke verhoudingen.

20

2 Reflectie op het onderzoek van AEF en Improven

2.1 Inleiding Als onderdeel van de adviesaanvraag is de ROB gevraagd om onderzoek te begeleiden naar de hoogte van de uitvoerings- en investeringskosten ten gevolge van het klimaat- en energiebeleid. Na een aanbestedingsprocedure is gekozen om de adviesbureaus Andersson Elffers Felix (AEF) en Improven het onderzoek te laten uitvoeren. De hoofdvraag van het onderzoek luidde: Welke extra uitvoerings- en inves­ teringskosten zullen decentrale overheden hebben tussen 2025 en 2030 ten gevolge van klimaat- en energiebeleid? Daarbij heeft de ROB aan AEF en Improven gevraagd om te kijken naar de kostendrijvers – de factoren die de omvang van kosten bepalen of in belangrijke mate beïnvloeden – en naar de invloed van nationale programma’s op de kosten. AEF en Improven hebben deze kostendrijvers kwantitatief in kaart gebracht; de invloed van nationale programma’s is in het onderzoek alleen kwalitatief gewogen, omdat een kwantitatieve raming niet mogelijk was. Het onderzoek betrof een herijking van het eerdere onderzoek dat in sep­ tember 2020 uitkwam, toen uitgevoerd door (alleen) AEF.18 Net als dat onder­ zoek heeft het huidige onderzoek veel nuttige informatie opgeleverd voor dit advies. Discussies rondom de methode, de zekerheid van de gebruikte data en de scope hebben het onderzoek en advies robuuster gemaakt.

Het doel van dit hoofdstuk is kort te schetsen hoe het onderzoek van AEF en Improven tot stand is gekomen. Daarnaast geeft de ROB zijn overwegingen mee bij de aard, de scope en de totstandkoming van het onderzoek. Ten slotte gaat de ROB in op de uitkomsten van het onderzoek. 2.2 Het proces Onderzoeksproces De onderzoekers begonnen met het vaststellen van een takenlijst. Deze werd gebaseerd op de takenlijst uit het onderzoek van 2020, vervolgens bijgewerkt op basis van een literatuurstudie en gesprekken met experts. De takenlijst werd vastgesteld in overleg met de klankbordgroep van vertegenwoordigers vanuit de decentrale overheden en de Rijksoverheid. Improven en AEF inventa­ riseerden vervolgens het aantal fte’s dat de decentrale overheden nodig zou­ 18

Andersson Elffers Felix (2020).

21

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

den hebben voor het uitvoeren van deze taken en activiteiten. Op basis van het aantal en de kwaliteit van de fte’s voor deze taken berekenden de onder­ zoekers de kosten van de uitvoeringslasten voor decentrale overheden. Voor het vaststellen van deze fte’s voerden Improven en AEF zestien dieptestudies uit bij decentrale overheden. Deze bestonden uit interviews met verschillende medewerkers van een decentrale overheid. Op basis daarvan werden ramin­ gen gemaakt van het aantal fte’s dat voor een bepaalde taak nodig is. Deze werden getoetst in een uitvraag waarop veel decentrale overheden reageer­ den: 144 gemeenten, alle negen provincies die nog niet in de dieptestudies waren meegenomen en elf waterschappen. Ten slotte konden medewerkers van decentrale overheden, departementen en nationale programma’s bij een bijeenkomst in januari 2024 reflecteren op de voorlopige bevindingen en enkele zaken nog kwalitatief duiden. Er waren bijvoorbeeld sessies over de organisatie van warmtenetten en de rol van nationale programma’s.

De klankbordgroep De klankbordgroep bestond zoals gezegd uit vertegenwoordigers van de koe­ pels van decentrale overheden en vertegenwoordigers van de Rijksdeparte­ menten die betrokken zijn bij het klimaat- en energiebeleid of bij de toedeling van gelden aan decentrale overheden.19 Het instellen van een klankbordgroep had voor de Raad drie doelen: draagvlak creëren voor het onderzoek, input organiseren voor het onderzoek en een soepel verloop van het onderzoek bevorderen door goede contacten met decentrale overheden en het Rijk. De klankbordgroep is in totaal zes keer bij elkaar gekomen. Ze is betrokken geweest bij het vaststellen van de onderzoeksmethode, de scope van het onderzoek, de takenlijst, de voortgang van het onderzoek, en heeft gereflec­ teerd op het conceptrapport. 2.3 Overwegingen bij de aard en scope van het onderzoek Hieronder gaat de ROB in op enkele discussiepunten over de aard en de scope van het onderzoek die tijdens de totstandkoming van het advies zijn ontstaan. De gebruikte data De gebruikte cijfers zijn voor taken die opnieuw onderzocht zijn (dus ook voor taken die in 2020 al onderzocht werden) grotendeels realisatiecijfers. Dit maakt ze betrouwbaarder dan de cijfers uit 2020. Daarbij maken de onder­ zoekers wel de kanttekening dat dit de eerste realisatiecijfers zijn, soms van pilots.

Desondanks is dit de beste onderbouwing van de kostenramingen die er nu liggen. Het rapport van AEF en Improven vormt een solide basis om de bekostiging op te baseren. Helaas zijn er nog geen cijfers beschikbaar over de besteding van de CDOKE-middelen in 2023. 19 Zie bijlage IV voor de samenstelling van de klankbordgroep.

22

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Het klimaat- en energiebeleid is een bewegend doel Tijdens het vormgeven van klimaat- en energiebeleid komen er constant taken bij en worden taken nader geconcretiseerd of veranderen van invulling. Zo wordt bijvoorbeeld steeds duidelijker wat de problematiek rond netcongestie vraagt van decentrale overheden en welke impact dat heeft op andere taken, zoals de verduurzaming van de gebouwde omgeving en het elektrificeren van het wagenpark. Een veelgehoord aandachtspunt bij het onderzoek is dat er taken buiten de scope zijn gevallen, omdat deze pas tijdens het onderzoek als taken werden vastgesteld in afspraken tussen het Rijk en decentrale over­ heden. Hoe nieuwe en veranderde taken kunnen worden meegenomen in de bekostiging, behandelt dit advies in hoofdstuk 4. De ROB wijst erop dat incompleetheid in bepaalde mate onvermijdelijk is bij het onderzoeken van de kosten van taken in het kader van transities. Wat er moet gebeuren om een bepaalde transitie te realiseren is namelijk vaak onvoorspelbaar, en plannen veranderen vaak snel. Een ‘artikel 2-onderzoek’ inventariseert de huidige en verwachte taken op een bepaald moment, maar loopt daarmee bij transities altijd achter de feiten aan. Te hernieuwen specifieke uitkeringen Het onderzoek is ingestoken als herijking van de CDOKE: de brede doeluitke­ ring voor de uitvoeringslasten van decentrale overheden.

Sinds de instelling van de CDOKE zijn er echter nog enkele taken bijgekomen die bekostigd wor­ den via aparte, specifieke uitkeringen. Deze lopen soms de komende jaren af en dienen hernieuwd te worden, omdat de taak wel doorloopt. Omdat deze uitkeringen niet tot de CDOKE behoren, zijn ze niet meegenomen in het onderzoek van AEF en Improven, dat immers een herijking is van de CDO­ KE-middelen. In paragraaf 4.2 gaat dit advies in op de bekostiging van deze taken. Geïsoleerde aanpak Het onderzoek heeft de benodigde inzet opgevraagd per taak en activiteit. In de praktijk overlappen veel taken; veel taken worden per opgave georga­ niseerd. Het is zeer de vraag in hoeverre de onderzoekers dit anders hadden kunnen aanpakken. Een dergelijke aanpak is nodig om de verschillende kosten goed te kunnen onderscheiden, uit te vragen en te beoordelen. Het is mogelijk dat de praktijk tot een meer efficiënte uitvoering leidt dan het onderzoek ver­ onderstelt. Anderzijds kan gesteld worden dat de geïsoleerde aanpak van het onderzoek de complexiteit van de taken en het effect ervan op andere taken (bijvoorbeeld woningbouw en ruimtelijke vraagstukken) niet meeneemt. Voor beide mogelijke effecten geldt dat ze onmogelijk kwantitatief te ramen zijn. Ook zijn de taken geïsoleerd per overheidslaag onderzocht. Sommige taken pakken gemeenten, provincies en waterschappen echter gezamenlijk op. In

23

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

dat geval zijn de taken wel apart toegerekend aan deze overheidslagen om de kosten voor die overheidslaag te kunnen ramen. Tijdens het onderzoek is soms naar voren gebracht dat door deze geïsoleerde aanpak bepaalde regio­ nale samenwerkingen niet goed meegenomen konden worden. Overige kosten in het kader van klimaat De ROB benadrukt dat dit onderzoek slechts ingaat op kosten die decentrale overheden moeten maken voor (de uitvoering van) beleid dat inzet op klimaat­ mitigatie (de reductie van de uitstoot van broeikasgassen) en het opwekken van duurzame energie. Decentrale overheden krijgen daarnaast echter ook te maken met kosten voor klimaatadaptatie en de kosten en financiële risico’s van klimaatschade. Ook hebben klimaat- en energiebeleid impact op andere beleidsterreinen van decentrale overheden, zoals de ruimtelijke ordening en de woningbouw, maar ook bijvoorbeeld op veiligheidsgebied.20 Deze kosten zijn niet meegenomen in het onderzoek. Ten slotte maken sommige decen­ trale overheden kosten voor grote nationale projecten die vallen binnen het klimaat- en energiebeleid. Denk hierbij aan de plaatsing van nieuwe kerncen­ trales. De kosten die decentrale overheden in dit kader maken, worden apart bekostigd en zijn dus ook niet meegenomen in het onderzoek. Landbouw Ten slotte zijn taken op het gebied van landbouw (behalve de glastuinbouw) niet meegenomen in het onderzoek.

De veronderstelling is dat deze taken worden bekostigd vanuit het Transitiefonds Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG). Vanuit het Transitiefonds NPLG kunnen echter slechts maatre­ gelen bekostigd worden die inzetten op reductie van de CO2-uitstoot, en niet op het opwekken of besparen van energie in de landbouw of bij landbouw­ bedrijven. Voor een voortvarende decentrale uitvoering van het klimaat- en energiebeleid is het van belang deze taken niet tussen wal en schip te laten vallen in de bekostiging en deze ook mee te nemen in de CDOKE. 2.4 Overwegingen bij de resultaten van het onderzoek Toename van de kosten Wat opvalt aan de onderzoeksresultaten, is dat de kostenramingen hoger uit­ vallen dan in het onderzoek uit 2020. In totaal is er, ten opzichte van het vorige onderzoek, in 2025 € 279 mln. extra nodig en in 2030 € 317 mln. Het onderzoek geeft duidelijk inzicht in de oorzaken van deze toename: meer dan de helft van de stijging wordt veroorzaakt door nieuwe taken, 7% ervan heeft te maken met de stijging van lonen en vergoedingen en het resterende deel – ongeveer 40% – komt door een hogere inschatting van het aantal benodigde fte’s en 20 Zo krijgt de brandweer te maken met extra kosten door het grotere aantal accubranden, waarvoor speciaal materieel moet worden aangeschaft.

24

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

inschaling voor taken die in het onderzoek uit 2020 ook al onderzocht waren.21 De ROB acht deze stijging niet onrealistisch gezien de gestegen ambities en de toenemende complexiteit van het klimaat- en energiebeleid, waarvan net­ congestie het voornaamste voorbeeld is. Stijgende kosten in de periode 2025-2030 door stapeling gebouwde omgeving De totale uitvoeringskosten voor decentrale overheden nemen vanaf 2025 tot 2030 toe: van € 868 mln. in 2025 tot € 1.116 mln. in 2030. Dat is een stijging van 29%.22 In lijn met het vorige onderzoek wordt deze stijging voor veruit het grootste deel veroorzaakt door de stapeling in het aantal woningen dat verduurzaamd moet worden volgens de afspraak uit het Klimaatakkoord. Het overgrote deel van de uitvoeringskosten van gemeenten komt voort uit taken rond de verduurzaming van woningen,23 en veruit de meeste uitvoeringskos­ ten liggen bij gemeenten.24 Vandaar dat de stapeling van te verduurzamen woningen een grote impact heeft op het totaal van de uitvoeringskosten. AEF en Improven komen uit op deze stapeling doordat zij zich baseren op het ritme van 200.000 te verduurzamen woningen per jaar. Dit doel staat als volgt in het Klimaatakkoord: ‘Om de klimaatdoelen voor 2030 te halen, moeten we gestaag het tempo van de verduurzaming opvoeren tot meer dan 50.000 bestaande woningen per jaar in 2021.

En vóór 2030 moeten we al in een ritme van 200.000 per jaar zitten.’25 Er staat echter nog een ander doel in het Klimaatakkoord: ‘Om de doelstelling van 3,4 Mton CO2-reductie in 2030 in de gebouwde omgeving te halen, moeten er ongeveer 1,5 miljoen bestaande woningen verduurzaamd worden.’26 Inmiddels zijn er meerdere doelen binnen de gebouwde omgeving geformu­ leerd. Het Programma Verduurzaming Gebouwde Omgeving (PVGO) beschrijft als doelen het isoleren van 2,5 miljoen woningen en het installeren van 1 mil­ joen warmtepompen. Het eerste doel is ook het doel van het Nationaal Iso­ latieprogramma (NIP). Het Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie (NPLW) wil dat in 2030 0,5 miljoen woningen aangesloten zijn op warmte­ netten. Het Klimaatakkoorddoel van 1,5 miljoen verduurzaamde woningen in 2030 wordt nog wel genoemd in de voortgangsrapportage van het PVGO,27 maar lijkt geen leidraad meer te zijn voor beleid. Al met al lijken de concreet 21 Zie Andersson Elffers Felix & Improven (2024), hoofdstuk 8.5, p. 101-104. 22 Deze stijging staat los van de toename van de kosten ten opzichte van het vorige onderzoek. Ook in het onderzoek uit 2020 werd vermeld dat de geraamde kosten tussen 2025 en 2030 sterk zouden stijgen. 23 Taken G2.1, G2.2 en G2.3 in het rapport van Improven en AEF.

In 2025 wordt 52% van hun uitvoeringskosten toegerekend aan deze taken, en dat aandeel neemt toe tot 65% in 2030. 24 89% (in 2025) tot 93% (in 2030) van de uitvoeringskosten ligt bij gemeenten. 25 Klimaatakkoord (2019), p. 15. 26 Klimaatakkoord (2019), p. 16. 27 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2023), p. 10.

25

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

te behalen resultaten op de verschillende onderdelen nog voor verschillende uitleg vatbaar. AEF en Improven kozen er in overleg met de ROB voor om het doel aan te hou­ den van 200.000 te verduurzamen woningen per jaar in 2030, omdat dit het meest haalbaar lijkt. De doelen van de nationale programma’s lijken hoger te liggen dan het doel dat AEF en Improven aanhouden. De aan te sluiten wonin­ gen op warmtenetten en warmtepompen tellen op tot de 1,5 miljoen wonin­ gen die in het Klimaatakkoord genoemd worden, een doel dat al hoger ligt dan het doel dat het onderzoek aanhoudt. Als deze woningen ook geïsoleerd worden, komen daar nog 1 miljoen te isoleren woningen bij. Daar komt bij dat gemeenten in 2025 minder ver zullen zijn met deze taken dan het onderzoek veronderstelt. Het onderzoek veronderstelt dat gemeenten in 2022 zouden starten met de verduurzaming van 100.000 woningen en al ruim een half miljoen woningen in transitie zouden hebben. Het PVGO rapporteert echter dat gemeenten in 2022 90.000 woningen in uitvoering hadden, en dat er con­ crete uitvoeringsplannen lagen voor 450.000 woningen. Er zijn dus fors min­ der woningen verduurzaamd dan AEF en Improven veronderstellen.

Kortom, in de jaren 2025-2030 moeten gemeenten waarschijnlijk meer wonin­ gen onder handen nemen dan het onderzoek van Improven en AEF veronder­ stelt, willen zij de doelen behalen die de nationale programma’s stellen: deze doelen liggen hoger dan het onderzoek aanhoudt, én er is tot nu toe minder voortgang op deze doelen geboekt dan het onderzoek veronderstelt. Dit zou betekenen dat de uitvoeringskosten tot en met 2030 nog hoger liggen voor deze taken, wil men de gestelde doelen behalen. De grote vraag is echter of het ter beschikking stellen van nog meer geld voor de uitvoeringskosten de voortgang ook echt vooruithelpt. Het is de indruk van de ROB dat een tekort aan geld op dit moment niet het knelpunt vormt bij de voortgang van de ver­ duurzaming van de gebouwde omgeving. Dit knelpunt ligt eerder bij tekorten op de arbeidsmarkt, netcongestie (voor het aanleggen van warmtepompen) en het ontbreken van beleidskaders voor het aanleggen van warmtenetten. Ook de verplichtingen op het gebied van bescherming van plant- en diersoor­ ten (en de ontbrekende specialistische kennis die nodig is om daarmee om te gaan) kunnen voor vertraging zorgen.

Ten slotte is een noodzakelijke voor­ waarde voor de realisatie van beleid bij de gebouwde omgeving, net als bij andere onderdelen van het klimaat- en energiebeleid, dat decentrale overhe­ den de beschikking hebben over middelen om investeringen te doen. Op de investeringskosten van decentrale overheden gaat de ROB in in paragraaf 4.4. Nationale programma’s De ROB benadrukt de bevinding van AEF en Improven dat nationale program­ ma’s geen werk overnemen van decentrale overheden, maar hun taken wel lichter maken door kennis en ondersteuning aan te bieden. Zonder nationale

26

koersen op klimaatneutraal – advies van de raad voor het openbaar bestuur

programma’s zouden decentrale overheden meer fte’s moeten inzetten om zelf deze kennis te ontwikkelen. De inventarisatie van AEF en Improven houdt rekening met de verlichtende werking van de nationale programma’s. Het werk dat deze programma’s doen, is niet meegerekend in het aantal fte’s en daarmee ook niet in de geraamde kosten. Niet meegenomen taken Enkele partijen hebben gemeld dat sommige taken ten onrechte niet zijn meegenomen. Soms betrof dit taken die pas in de loop van het onderzoek zijn afgesproken of nader ingevuld zijn.28 Deze taken zijn wat betreft de ROB terecht niet meegenomen in het onderzoek. In het hoofdstuk over de bekos­ tiging gaat hij in op hoe nog niet meegenomen en toekomstige taken in een later stadium wel kunnen worden opgenomen in de CDOKE. Er kwamen ook opmerkingen binnen over taken die zouden zijn onderschat of onvoldoende meegenomen in het onderzoek. Dit geldt met name voor taken op het gebied van circulaire economie, kernenergie, waterstof, mobiliteit en taken van de omgevingsdiensten. De ROB erkent dit ten dele, maar de mate waarin dit leidt tot aantoonbaar hogere uitvoeringskosten voor decentrale overheden is moeilijk eenduidig vast te stellen. Hij behandelt deze opmerkin­ gen in bijlage I. Door de opmerkingen daar te vermelden en zijn appreciatie ervan te geven hoopt de ROB recht te doen aan de ingediende opmerkingen en zienswijzen.

Leereffecten versus toenemende complexiteit De ROB heeft verschillende signalen ontvangen over enerzijds leereffecten die de kosten in de toekomst kunnen doen dalen, of toenemende complexiteit die de kosten juist kan doen stijgen. AEF en Improven hebben geen van beide meegenomen, omdat geen van beide op dit moment te onderbouwen en of te kwantificeren is. De ROB vindt het wel aannemelijk dat beide effecten in bepaalde mate zullen optreden. De realisatiecijfers waarop het onderzoek zich baseert, komen veelal uit de pilotfase van projecten die decentrale overheden afgelopen jaren hebben uitgevoerd.29 Taken voor de eerste keer uitvoeren kost meer tijd en daarmee meer geld dan wanneer het een routinematige taak is geworden. Wel is het goed mogelijk dat deze leereffecten taken pas rond 2035 goedkoper gaan maken; tot 2030 zullen decentrale overheden bij veruit de meeste taken nog niet routinematig kunnen werken. Anderzijds blijkt de uitvoeringspraktijk complexer dan decentrale overheden voorspelden in 2020. Op papier lijken sommige taken relatief eenvoudig uit te voeren, maar in de praktijk grijpen ze op elkaar in. Een sprekend voorbeeld daarvan is de net­ 28 Zo presenteerde de minister voor Klimaat en Energie begin 2024 nog de Actieagenda ­Netcongestie Laagspanningsnetten. 29 Andersson Elffers Felix & Improven (2024), p. 107-108.