Op het tweede gezicht - Gemeentelijke vergaderpraktijken nader beschouwd (2009) (vng.nl)

De raad krijgt maar geen regie op zijn eigen werk. Er wordt gewerkt aan een langetermijnagenda, en nu is een aantal onderwerpen voorzien van politieke prioriteit, maar het college bepaalt nog altijd welke onderwerpen wanneer op de agenda van de raad komen. Het ontbreekt nog aan een onderliggende planning. Ook het toespitsen van raadsstukken op politieke keuzevragen komt ondanks positieve intenties, nog niet voldoende van de grond. De politieke actualiteit zorgt ervoor dat bezinning op de vergaderwijze zowel bij college als raad in de praktijk minder prioriteit krijgt, waardoor college en raad regelmatig last hebben van elkaar, maar onvoldoende tijd vinden of maken om daarover met elkaar een fundamenteel gesprek te voeren.

In Tytsjerksteradiel is men in het nieuwe model minder gaan vergaderen en de daarmee gewonnen tijd is ingezet om meer naar buiten te gaan. In de langetermijnagenda heeft de raad vastgelegd over welke politiek gevoelige onderwerpen hij zelf actief naar buiten wil treden.

6.4.2

Keuze: samenstelling en rol

Wie er plaatsnemen in de ‘cockpit’ is mede afhankelijk van de rol die aan de ‘cockpit’ wordt gegeven: procedureel of politiek-inhoudelijk. Wanneer ook de politieke relevantie van de besluitvorming moet worden bewaakt en bevorderd, is het een optie om de politieke leiders (veelal de fractievoorzitters) een plek te geven in de ‘cockpit’. Daarbij is het een afweging of er een politiek evenwichtige samenstelling moet worden nagestreefd, om het draagvlak voor de keuzes in politieke relevantie zo breed mogelijk te maken. Als presidium en agendacommissie naast elkaar bestaan, moeten taken en samenstelling helder en adequaat op elkaar worden afgestemd. Indien niet-fractievoorzitters fungeren als voorzitters, is het van belang dat deze voorzitters op een goede manier betrokken zijn bij de voorbereiding van de vergadering. Het kan belemmerend werken indien een groep raadsleden (bijvoorbeeld de fractievoorzitters in het presidium) het vergaderdoel en de vergaderorde bepalen en andere mensen – die niet bij die bespreking aanwezig waren – dat doel en die orde vervolgens als voorzitter moeten realiseren. In Enschede is het presidium, bestaande uit fractievoorzitters, de politieke spelverdeler.

Het presidium bepaalt de jaaragenda, legt de hoofdlijnen van de spelverdeling tussen raad en college vast en duidt de procesmatige en inhoudelijke rol ervan in actieve, passieve en gewone kaderstelling. Daarnaast is er een agendacommissie (met daarin de burgemeester, de griffier en drie stadsdeelcommissie voorzitters) die een operationele rol vervult en verantwoordelijk is voor de praktische uitwerking en dagelijkse gang van zaken.

In Velsen mag elke fractie onderwerpen agenderen voor politieke sessies. Duidelijke criteria ontbreken omdat de raadsleden niet willen worden ‘ingeperkt’ en dat leidt soms tot ‘ruis’ in de bespreking. Het presidium (fractievoorzitters en burgemeester) laat de organisatie van de besluitvorming veelal over aan de agendacommissie (sessievoorzitters). Het presidium bespreekt strategische zaken, zoals de inrichting van de P&C-cyclus, maar heeft nu – mogelijk uit politieke motieven – ook besloten de agenda’s van de vergadering vast te stellen. Het is lastig dat de ene groep agenda’s vaststelt voor vergaderingen die anderen moeten voorzitten. De griffier moet vervolgens de agendacommissie gaan bijpraten over wat er in het presidium is besproken. 50

Intermezzo: Woerden Gemeente

Provincie

Inwonertal

Woerden

Utrecht

47.912

Griffier

Telefoon

E-mail

de heer G. Karssenberg

0348 428805

karssenberg.g@woerden.nl

Korte omschrijving vergaderpraktijk De gemeenteraad werkt per 1 september 2008 op basis van een commissiestructuur, met als commissies:

t
Inwoners (onder andere zorg, maatschappelijke opvang, onderwijs, Wmo, sociale zaken, integratie). t
Omgeving (onder andere milieu, ruimtelijke ordening, wonen, handhaving, integrale veiligheid). t
Samenleving (politie, brandweer, financiën, cultuur, sport & recreatie, personeel & organisatie). Ook is er één keer in de maand een informatiebijeenkomst/reserveavond. De gemeenteraad wil goed contact met de inwoners en scherpe politieke discussies voeren tijdens de raadsvergaderingen. Burgers, bedrijven en instellingen zijn uitgenodigd mee te praten tijdens commissievergaderingen. Dit element heeft men als waardevol element uit het Voorster vergadermodel gehandhaafd toen men besloot dit vergadermodel (waarmee men begin 2007 was gestart) weer te verlaten. Structuurkenmerken Vergaderdoelen

Gelijktijdig

Vaste

Naar vaste inhoud

Altijd plenair

Vaste

gescheiden?

vergaderen?

deelnemers?

vergaderen?

vergaderen?

spreektijd? per sessie en/ of spreker

Nee

Nee

Nee

Ja

Nee

Ja, per sessie, niet per spreker

Doelen/motieven Ongeacht de vergaderstructuur koerst de raad op:

t
een goede interactie met burgers; t
tijd en ruimte voor politieke profilering; t
vergroting van doelmatigheid en doeltreffendheid; en t
een leuker vergaderproces. De jas die niet paste Woerden heeft zijn vergaderstructuur de afgelopen twee jaar twee keer aangepast. Op 1 januari 2007 werd het model Voorst ingevoerd. De commissies werden afgeschaft en daarvoor in de plaats kwamen rondetafelgesprekken, parallelle sessies en aparte informatiebijeenkomsten. De plenaire raadsbijeenkomsten werden opgeknipt in een aparte meningsvormende en een aparte besluitvormende raadsvergadering. Op die manier wilde de raad de contacten met burgers versterken, tijd nemen voor een meer uitgesproken profilering, doelmatiger en efficiënter vergaderen en ‘last but not least’ het plezier in het raadswerk vergroten. Terugkijkend oordeelt een aantal deelnemers dat dit alles maar zeer ten dele is geslaagd. Wat ging er mis? Het belangrijkste is wel dat een aantal vooraf gestelde doelen onvoldoende aansloot op de vergaderwensen en -verwachtingen van een groot aantal raadsleden. De raad trok die conclusie nadat de resultaten van een enquête (waaronder een groot aantal open vragen, zodat er flink ‘gespuid’ kon worden) onder alle raadsleden op een rijtje waren gezet.

Het Voorster model opende weliswaar meer mogelijkheden om met burgers in gesprek te komen, maar de vergaderpraktijk die met dit model meekwam, leidde – naar het oordeel van de raadsleden – tot een veel te druk bezette agenda en hier en daar ook een onoverzichtelijk aantal werkvormen met aparte spelregels. Het werd te veel als een blauwdruk ervaren. Ook het college was niet erg te spreken over de nieuwe werkwijze.

51

Te veel participatie? Voor de rondetafelgesprekken werden burgers en maatschappelijke instellingen actief uitgenodigd. Dat werkte in het begin wel goed, maar na verloop van tijd werd ook bij verschillende participanten een zekere vermoeidheid geconstateerd, vaak omdat die hun zegje al bij het college hadden gedaan. Op het uitnodigingenbeleid zat ook niet altijd een centrale regie. In de huidige situatie verloopt het uitnodigingenbeleid via de griffie. De gesprekken hadden tot doel dat de raadsleden zich informeerden, zodat zij later in het proces geïnformeerd het gesprek konden voeren met het college. Wat de politiek met de geleverde inbreng ging doen, kwam dus pas later aan de orde. Dat werd door de externe deelnemers niet altijd als bevredigend ervaren. Samenspel raad - college verliep stroef Ook het samenspel tussen raad en college verliep in de nieuwe vergaderstructuur niet naar behoren. Raadsleden waren gewend om in de commissie (de oude structuur dus) te argumenteren en standpunten uit te wisselen. In de nieuwe situatie was de plenaire raad opgesplitst in een meningsvormend en een besluitvormend deel. Wat gebeurde was dat de fracties op basis van de nieuwe structuur hun politieke inbreng moesten ‘sparen’ voor de meningsvormende raadsvergadering en in de rondetafelgesprekken hun inhoudelijke stellingname voor zich moesten houden.

Verschillende raadsleden hadden daar moeite mee. Bovendien leidde het college daaruit af dat de raad het eens was met een collegevoorstel, maar dat kon dan in de raad toch nog anders uitpakken. Ook de inbreng van het college kwam niet altijd even goed uit de verf in de meningsvormende raadsvergadering, aangezien het de bedoeling was dat het gesprek nu juist tussen de fracties zou plaatsvinden. Een ander kenmerk van het Voorster model, namelijk de knip – ook in de tijd – tussen de oordeelsvormende en besluitvormende (plenaire) raad, sloot niet aan op de ideeën over adequate en voortvarende besluitvorming. Dit leidde regelmatig tot discussies over de effectiviteit van het gekozen model. Terug naar een ‘commissie-plus’ model: sneller, efficiënter, burgers blijven welkom De besluitvorming verloopt nu onbetwist een stuk sneller. Tegelijkertijd worden de dossiers beter gestructureerd en voorbereid besproken. Eén punt heeft men van het Voorster model gehandhaafd: de mogelijkheid om burgers en maatschappelijke instellingen ruim inbreng te laten leveren in de commissies. Daarbij is er tevens sprake van politieke meningsuitwisseling. Lessen Belangrijke leerpunten zijn dat doelstellingen met betrekking tot dualisering, zoals burgerparticipatie, niet altijd vanzelfsprekend aansluiten op ‘werkwensen’ van raadsleden.

Ambities met betrekking tot bestuurlijke vernieuwing werken niet als ze buiten de raadsleden zelf liggen. Voor deze personen is de terugkeer naar het commissiemodel een verantwoorde beslissing, want dat model past het beste bij de vormgeving van hun raadslidmaatschap. Het raadslid dat zich uitsluitend wil beperken tot bijvoorbeeld ruimtelijke ordening en er prijs op stelt in hetzelfde gezelschap daarover eenmaal per maand van gedachten te wisselen, is het best gebaat met een commissiestructuur met vaste deelnemers. Ook de collegeleden stellen een vast aanspreekpunt in de raad op prijs.

6.5

Voorzitters

De kwaliteit van een vergadering wordt voor een groot deel bepaald door de kwaliteit van de voorzitter. Voor een ordentelijk verlopende vergaderpraktijk is het van belang dat goed wordt afgesproken (en nageleefd) welke rollen voorzitters dienen te vervullen, wie geschikt is als voorzitter en aan welke regels de voorzitters zich dienen te houden. In het monistische stelsel was weinig discussie over wie de vergaderingen voorzat: de burgemeester zat de gemeenteraad voor en de wethouders ‘hun’ vakcommissies. Nu gemeenten steeds creatiever zijn geworden in werken met gevarieerde vergaderpraktijken, is ook een veelheid aan mogelijkheden ontstaan om de rol van voorzitter in te vullen. 6.5.1

Voorzittersrollen

Een voorzitter van vergaderingen – hetzij van de raad, een commissie, een deelsessie of andere raadsbijeenkomsten – kan binnen en buiten de vergadering verschillende rollen vervullen. In de meeste gemeenten kiest men ervoor dat een voorzitter zijn of haar politieke pet afzet en zich neutraal ten dienste stelt van een ordentelijk politiek proces. De rol van neutrale voorzitter kan op verschillende manieren worden ingevuld en uitgebouwd (zie Kader 4).

52

Kader 4: Neutrale voorzittersrollen De basisrol is die van technisch voorzitter. De rol omvat zaken als het bewaken van het Reglement van orde, de agenda en (spreek)tijd en bewaken dat de vragen worden beantwoord. De basisrol kan verder worden uitgebouwd met onderstaande vier rollen. Als controller heeft de voorzitter een rol in het bewaken en bevorderen van de kwaliteit van het besluitvormingsproces. Hij stelt vragen als: is het voorstel vergaderwaardig, hebben we alle relevante informatie, et cetera. In de rol van politiek organisator vervult de voorzitter een politieke procesrol: hij/zij ondersteunt het werk van de raad als politiek orgaan, zonder zelf politiek-inhoudelijk mee te sturen. Het gaat om het organiseren van de besluitvorming door onder meer het bundelen van agendapunten, het bewaken van de termijnagenda en het organiseren van de aandacht op de politiek relevante zaken. Als moderator ondersteunt de voorzitter verschillende wijzen van vergadering passend bij het doel van de bespreking. Hij komt met voorstellen voor werk- en vergadervormen en faciliteert de vergadering vervolgens op deze vormen.

De voorzitter kan tenslotte de rol van omgangsvormer vervullen, en stimuleren dat de raad een gemeenschappelijk beeld ontwikkelt van wenselijke omgangsvormen en -regels (zoals beleefdheid, openheid en respect), en de raad vervolgens ondersteunen in het bewaken van die regels. Het komt voor dat voorzitters zelf inhoudelijk deelnemen aan de vergadering. Zij hebben dan in feite twee petten op. Die petten kunnen zij zoveel mogelijk expliciet scheiden, maar ze kunnen ook impliciet vanuit een neutrale positie politiek bedrijven. Dat kan, mits alle deelnemers aan de vergadering dit accepteren en het geen afbreuk doet aan de rol van neutrale voorzitter. Over het algemeen beperkt een inhoudelijke rol die van de neutrale: het is lastig om als voorzitter actief ervoor te zorgen dat de deelnemers zich richten op politiek wezenlijke zaken als de voorzitter zelf inhoudelijk deelneemt. Een interventie door de voorzitter wordt gauw ervaren als inhoudelijk politieke sturing. Het vervullen van een neutrale voorzittersrol vereist veelal dat de voorzitter boven de partijen staat. In Heerenveen investeren de voorzitters van It Petear in hun vaardigheden om adequaat in te spelen op emoties en het kanaliseren van uiteenlopende inbreng. Dat vraagt allemaal veel meer dan alleen technisch voorzitterschap. Voorzitters moeten kunnen inspelen op onverwachte inbreng en wendingen in het gesprek.

Ook moeten voorzitter en raadsleden extra investeren om een slag dieper te komen in de vraag- en probleemstelling. Dat vereist het vermogen om goede ‘onderzoeksvragen’ te stellen. Er wordt kortom een groter appèl gedaan op de voorbereiding door voorzitters en raadsleden. In het ontwikkelingstraject naar verdere vervolmaking is training en opleiding van de voorzitters nu het eerste aandachtspunt.

In Leek is een gezamenlijke keuze gemaakt voor de nieuwe werkwijze onder het motto: niet alles tot op de millimeter willen voorzien en overzien, maar werkendeweg kijken hoe dingen werken en of er nadere invulling moet plaatsvinden. Tegen die achtergrond gaat de voorzitterspoule eerst ervaring opdoen voordat ze leervragen formuleert die eventueel tot een voorzitterstraining zouden kunnen leiden.

In Amersfoort worden de voorzitters aangemoedigd het onderwerp beter neer te zetten, óók ter wille van de aanwezige toehoorders. De voorzitters zijn tevens uitgenodigd de discussie inhoudelijk aan te zwengelen, én hen wordt gevraagd snelheid in het debat te brengen door politieke keuzes toe te lichten. 6.5.2

Wie zit voor?

Wordt het voorzitten van de commissies of deelsessies van een vergadering gekoppeld aan persoonlijke competenties of aan een bepaalde functie, bijvoorbeeld fractievoorzitters? Het een sluit het ander natuurlijk niet uit. In sommige gemeenten zijn het de fractievoorzitters die sessies voorzitten. Als fractievoorzitters raadsdiscussies voorzitten, kan er een spanning ontstaan tussen hun rol als politiek leider en hun rol als (technisch) voorzitter. In sommige gemeenten worden externen ingehuurd om de vergaderingen voor te zitten.7

7

Dit kan overigens alleen indien er geen sprake is van een formele raadscommissie ex artikel 82 gemeentewet. Lid 4 schrijft voor dergelijke commissies door een raadslid worden voorgezeten.

53

Aanvankelijk hadden sommige fractievoorzitters in Apeldoorn aarzelingen ten aanzien van het voorstel dat zij de sessies zouden voorzitten, omdat zij hun handen wilden vrijhouden voor hun fracties en contact met burgers. Inmiddels werkt het in Apeldoorn als een voordeel dat fractievoorzitters de sessies voorzitten. Zij nemen hun verantwoordelijkheid en hebben ook ‘gezag’. Een kanttekening is dat hun rol als politiek leider soms als te sturend wordt ervaren.

In Doetinchem houdt men Luisterzittingen ter voorbereiding op politieke besluitvorming. Daarvoor worden inwoners en experts actief door de raad uitgenodigd om hun beleving van en ervaring met een vraagstuk met de raad te delen. Het beslaat één, soms twee avonden. De avond wordt geleid door een externe gespreksleider. Dit helpt om de luisterende rol van de raadsleden te realiseren. De taak van de externe voorzitter is vooral om het publiek zo veel en zo gericht mogelijk aan het spreken te krijgen. De voorzitter bewaakt dat raadsleden alleen maar vragen stellen en niet met elkaar of met het publiek in debat gaan. 6.5.3

Vaste voorzitters?

Veel gemeenteraden werken met vaste voorzitters voor deelsessies of commissies. De voordelen daarvan zijn dat deze veel ervaring opdoen met voorzitten, intensief begeleid of getraind kunnen worden en gezicht en gezag krijgen als ‘de’ voorzitter. Er zijn echter ook gemeenten die er bewust voor kiezen niet met vaste voorzitters te werken. Wanneer er gewerkt wordt met een flexibele indeling (en samenstelling) van sessies kan ervoor worden gekozen om per geval te bezien wie de betreffende sessie het beste kan voorzitten. Daarnaast leert de ervaring dat wanneer de keuze is om niet met een poule van voorzitters te werken, maar ervanuit te gaan dat in principe iedereen de rol van voorzitter moet kunnen vervullen, dit het inzicht van alle raadsleden kan vergroten voor wat er zoal komt kijken om een vergadering goed te laten verlopen. In Leek kan in principe elk raadslid een keer sessievoorzitter zijn. Van de 17 raadsleden hebben er 7 plaatsgenomen in een voorzitterspoule die tevens de agendacommissie vormt. Maar mocht het zo uitkomen – door ziekte, vakantie, woordvoerderschap ten aanzien van een specifiek geagendeerd onderwerp – dan is elk raadslid in principe bereid de rol van voorzitter te vervullen. Er zijn dus ook geen officieel door de raad benoemde voorzitters.

Bijkomend aspect is dat alle raadsleden zich inleven in de noden en mechanismen waarmee een voorzitter te maken kan krijgen.

Apeldoorn werkt met een vaste selecte groep voorzitters: de fractievoorzitters die ook het presidium vormen. Als cultuurdragers van het proces houden ze elkaar scherp. Inmiddels werkt men al een tijd op deze manier, raakt de cultuur steeds meer verankerd en nodigen zij nu ook andere raadsleden uit om zo nu en dan een sessie voor te zitten.

6.5.4

Spelregels of vrijspel?

Zijn er systematische afspraken over rol en taakinvulling van de voorzitter of wordt het aan de voorzitter overgelaten hoe de vergadering vorm wordt gegeven? Welke mate van improvisatie en variatie is wenselijk? Het is mogelijk om per vergadervorm een vaste procesbeschrijving te maken waarlangs de voorzitter de vergadering moet leiden. Een optie is ook om variatie toe te laten, en toe te staan dat een voorzitter soms (al dan niet gemotiveerd) afwijkt van de afgesproken vergaderorde. Een andere mogelijkheid is om de vergaderorde geheel de verantwoordelijkheid van de voorzitter te maken. Dat laatste heeft als voordeel dat hij optimaal kan inspelen op omstandigheden, maar als nadeel dat het verloop van de vergadering onvoorspelbaar kan worden. Bij het bepalen in welke mate de vergaderregels verankerd (moeten) worden, moet ook rekening worden gehouden met wie binnen die regels de rol van voorzitter kan vervullen: sommigen ervaren het als houvast om een vaste procedure te hanteren, terwijl anderen die als knellend ervaren. Uiteraard moeten procesbeschrijvingen niet heilig worden, ze zijn geen doel op zich, maar het uitwerken van een ordentelijk verloop van de vergadering kan bijdragen aan beter inzicht in gewenste doel en inrichting van de vergadering.

Vier gouden regels voor voorzitters Voor vrijwel elke vergadering kunnen voorzitters baat hebben bij de volgende vier algemene regels: 1 Maak vooraf voor deelnemers en publiek duidelijk wat het doel van de bespreking is: gaat het om beeldvorming, oordeelsvorming, besluitvorming en/of publieke verantwoording? 2 Ga aan het begin van de bespreking na of er bij alle deelnemers overeenstemming bestaat over het doel van de discussie. Ga pas door met de bespreking als deze overeenstemming er is. 3 Houd u aan het doel van de discussie. Zorg ervoor dat beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming gescheiden plaats vinden. Als bijvoorbeeld tijdens de besluitvorming relevante nieuwe informatie op tafel komt, kan dit aanleiding zijn om de besluitvorming even stop te zetten en opnieuw tot beeldvorming te komen. In elke fase kan het nodig zijn te verhelderen wat iemand zegt of bedoelt (ook dit maakt onderdeel uit van beeldvorming). 54

4 Geef een korte samenvatting van de geleverde inbreng en markeer de plaats in het proces die de bijeenkomst inneemt: geef aan wat er verder gaat gebeuren. In Den Bosch krijgen fracties in de raadsvergadering het woord in volgorde van fractiegrootte, terwijl in de commissies de voorzitter zelf bepaalt wie het eerst het woord krijgt. In het laatste geval heeft een voorzitter meer mogelijkheden om het debat te sturen door bijvoorbeeld eerst een voorstander het woord te geven.

In Doetinchem heeft men de eerste en tweede termijn in de commissies laten vervallen. Het werken met termijnen stamde uit de tijd dat commissiewerk vooral het bevragen van de wethouder was: in de eerste termijn werden vragen gesteld en in de tweede termijn werd gekeken welke vragen nog onvoldoende beantwoord waren. Omdat men nu ook in de commissie opiniërend bezig wil zijn, is het meer een open beraadslaging geworden, waarin vragen en meningen elkaar afwisselen. De ervaringen zijn zeer positief. Er vindt vrijere discussie plaats. Fractiewoordvoerders reageren directer op elkaar en er is meer ruimte voor interactie met het publiek.

6.5.5

De burgemeester

Toezien op de kwaliteit van de besluitvorming is de wettelijke plicht van de burgemeester. De burgemeester heeft daarvoor ook een goede uitgangspositie: als voorzitter van raad en college dient hij de vergaderingen van beide besluitvormende organen van de gemeente in goede banen te leiden. Verder kan hij of zij8 in het driehoeksoverleg samen met griffier en gemeentesecretaris een belangrijke bijdrage leveren aan het bewaken en verbeteren van de kwaliteit van het politieke proces. De zaken die hiervoor zijn benoemd voor voorzitters, gelden natuurlijk ook voor de burgemeester in zijn functie van voorzitter, en worden hier niet herhaald. De burgemeester heeft als voorzitter van zowel college als raad een grote invloed op de vergaderpraktijk. Wanneer er een nieuwe burgemeester moet worden benoemd, kan de raad via de profielschets en de vertrouwenscommissie een flinke invloed uitoefenen op wie zijn voorzitter wordt en daarbij bevorderen dat het type voorzitter dat wordt gezocht en benoemd aansluit bij de gewenste vergaderpraktijk. Het is verstandig, dat goede afspraken worden gemaakt tussen de raad en de voorzitter over de wederzijdse wensen en verwachtingen, en dat daarover regelmatig gesproken wordt.

Raad en burgemeester kunnen de functioneringsgesprekken gebruiken om na te gaan of de burgemeester zijn taken als voorzitter tot wederzijdse tevredenheid invult, maar het is ook mogelijk daar minder formele momenten voor aan te grijpen of te creëren. Het is van belang hierover goed met elkaar van gedachten te wisselen, omdat een burgemeester meer is dan technisch voorzitter. Hij vervult in een gemeente diverse rollen. Daarbij kan hij eigen accenten leggen, maar moet hij ook rekening houden met wat raad, college, ambtelijke organisatie, maar ook burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen van hem verwachten. Rollen van de burgemeester t
"MT
symbolisch leider vertegenwoordigt hij het gemeentebestuur naar buiten en is hij het ´publieke gezicht´ van de gemeente, onder meer bij ceremoniële bijeenkomsten. t
)JK
LBO
PQ
UXFF
NBOJFSFO
PQFSFSFO
BMT
bestuurder: de burgemeester is enerzijds een zelfstandig orgaan, belast met het handhaven van de openbare orde. Daarnaast kan hij als collegelid ook dossiers behartigen die tot de portefeuille van een wethouder kunnen behoren, zoals financiën of communicatie. t
"MT
kwaliteitsbewaker bewaakt en stimuleert hij de kwaliteit van het gemeentebestuur, waaronder een ordentelijke besluitvorming, goede procedures voor burgerparticipatie en zorgvuldige behandeling van klachten en bezwaarschriften.

t
)JK
LBO
PPL
PQFSFSFO
BMT
procesbegeleider of coach, waarbij hij het samenspel tussen partijen bevordert zodat politiek-bestuurlijke processen op een goede manier verlopen. t


5PU
TMPU
LBO
IJK
[JDI
PPL
BMT
politicus opstellen. Burgemeesters kunnen zich bijvoorbeeld profileren op thema´s als veiligheid, kwaliteit van dienstverlening en integer bestuur. Het vergt behendigheid van een burgemeester om deze rollen op een goede manier naast elkaar te vervullen of af te wisselen. Rollen als symbolisch leider, kwaliteitsbewaker en coach, vragen om een onafhankelijke positie waarbij de burgemeester boven de partijen staat. Als bestuurder en politicus is hij echter zélf partij. Er zijn burgemeesters die met

8

Verder gaan we omwille van de leesbaarheid uit van een mannelijke burgemeester.

55

succes laveren tussen alle rollen, meestal door zich bij alle rollen wat terughoudend op te stellen. Een actieve interventie als procesbegeleider om via andere werkvormen aan te sturen op meer politiek debat tijdens een vergadering, is moeilijk te combineren met een uitgesproken inhoudelijke bemoeienis met het onderwerp dat aan de orde is. In sommige gemeenten draagt de burgemeester de voorzittershamer tijdelijk over aan de plaatsvervangend voorzitter wanneer hij als portefeuillehouder het woord moet voeren. De burgemeester moet ook laveren tussen raad en college. Kan hij vanuit een neutrale positie beide partijen verbinden, wordt hij vermalen tussen beiden, of kiest hij voor één van beiden? Hij kan deze spanning hanteerbaar maken door vanuit een procesondersteunende rol constructieve samenwerking tussen raad en college te bevorderen, bijvoorbeeld door aan te sturen op een heldere taakverdeling tussen beide partijen. Tot slot moet de burgemeester niet alleen het gemeentebestuur, maar ook de burgers vertegenwoordigen. Hij is in de meeste gemeenten de best bekende bestuurder. Het is de vraag of de burgemeester de verwachtingen die burgers van hem hebben – en de verwachtingen die hij soms zelf wekt – ook binnen en buiten het gemeentehuis kan waarmaken.

Deze spanning is gemakkelijker hanteerbaar indien burgers vooral verwachten dat de burgemeester een verbinder is die boven de partijen staat. De burgemeester van Heerenveen vindt zijn dubbele pet als voorzitter van zowel raad en college – door sommigen als een spagaat benoemd – een waardevol onderdeel van de functie: ’In het college loop ik ver met de raad mee en in het presidium houd ik het collegebelang in de gaten. Ik zie de spagaat niet als een probleem, die positie is juist een belangrijk element’.

De positie van de burgemeester als voorzitter van het presidium (in sommige gemeenten als lid van het presidium) kan spanning opleveren als hij zijn verbindingsrol te veel inhoudelijk invult. Het gevaar dreigt dan dat hij als boodschappenjongen tussen college en presidium heen en weer pendelt. Die spagaat kan worden voorkomen door – zoals dat bijvoorbeeld in Apeldoorn gebruikelijk is – de spelregel te hanteren: wethouders die iets willen inbrengen in het presidium vragen zelf belet.

6.6

Griffier

Hoezeer de griffiers9 in Nederlandse gemeenten ook verschillen in de manier waarop ze hun functie invullen, één ding staat vrijwel altijd hoog op zijn of haar takenlijst: een goede voorbereiding van de vergaderingen (agenda, stukken, insprekers, locatie, uitnodigingen, et cetera). De griffier is in veel gemeenten de stille kracht achter de vergaderpraktijk. De verschillende modellen en het ontstaan daarvan, zijn voor een belangrijk deel verweven met de mogelijkheden en de ambities van (gemeenteraden met) de griffiers, en keuzes voor hun rol en zichtbaarheid. 6.6.1

Rolinvulling en taakopvatting

De rolinvulling van de griffier kent flinke variatie. Een griffier kan zich (laten) beperken tot een uitvoerende rol, tot secretariële taken om de vergaderingen soepel te laten verlopen. De rol van de griffier kan ook verder gaan, door er taken als kwaliteitsbewaking of zelfs /verbetering aan te verbinden. Kortom: de griffiersfunctie kan op verschillende manieren worden ingevuld. Oplopend in complexiteit onderscheiden we vijf verschillende rollen, van waaruit griffiers ook verschillend kijken naar vergaderingen (zie Kader 5).

9

56

Omdat veel griffies in praktijk uit één persoon bestaan, wordt gemakshalve steeds gesproken van ‘griffier’.

Kader 5: Mogelijke rollen griffier en bijbehorende visie op vergaderen10 Rol

Kenmerken rol

Visie op vergaderen

1. Logistiek-secretarieel

Geringe vrijheid van handelen

Een vergadering moet volgens de regels verlopen

Technisch karakter Korte termijn 2. Procesbeheer/voort-

Het vergaderproces moet ordentelijk worden ingevuld

gangsbewaker 3. Inhoudelijke ondersteu-

Vrijheid van handelen

ning

Politiek gevoelig

Een vergadering moet inhoudelijke kwaliteit hebben

Inhoudelijke kennis vereist Belangentegenstellingen Korte termijn 4. Interne ontwikkeling

Vrijheid van handelen

Vergaderen als instrument om de rol van de raad en

Politiek gevoelig

interactie raad-college te verbeteren

Brede kennis nodig Belangentegenstellingen 5. Externe ontwikkeling

Veel aspecten

Vergaderen als instrument van bestuurlijke vernieuwing

Lange termijn

met een extern perspectief

Welke rol passend is, komt in essentie neer op de vraag of de bestaande bestuurscultuur wel of niet als een vaststaand gegeven wordt beschouwd. Als de raad tevreden is met de bestaande werkwijze, of daar om andere redenen geen verandering in wenst aan te brengen, is het niet aan te raden om de griffier een ontwikkelrol toe te delen. Hoe groter de veranderwens en -bereidheid van de raad zijn, hoe meer de griffier van secretarieel raadsmedewerker moet kunnen opschuiven richting ontwikkelaar. Afhankelijk van de rol die raad en de griffier wenselijk en mogelijk achten voor de griffier, kan vervolgens worden nagegaan welke taken wel tot die van de griffier behoren en welke niet. Taken als communicatie/voorlichting, ondersteuning rekenkamerfunctie, administratief-secretariële werkzaamheden, commissieondersteuning en ontwikkeling van de raad, kunnen op verschillende manieren geregeld worden: deze taken kunnen door de griffier worden vervuld, worden weggezet in de ambtelijke organisatie of worden uitbesteed aan derden. In Venlo heeft de griffie een expliciete taak om te zorgen voor de interne ontwikkeling. Zo volgden alle griffiemedewerkers een ‘coach to coach’-cursus om raadsleden te coachen.

In Enschede heeft de griffier een inhoudelijk ondersteunende rol bij die dossiers waar de raad op basis van de met het college gemaakte afspraken een actieve rol heeft en raadsleden als rapporteurs aan de raad verslag uitbrengen. 6.6.2

Actief of passief: ruimte krijgen, ruimte maken

Binnen elk van de vijf rollen die hiervoor zijn geschetst, kan de griffier actief werken aan interne of externe ontwikkeling of een meer ‘passieve’ houding aannemen als opdrachtnemer. Een rol als procesbeheerder kan bijvoorbeeld worden vervuld door het proces goed te registreren, of actief door waar nodig in te grijpen. Een rol als intern ontwikkelaar kan passief worden ingevuld door het uitvoeren van plannen van de raad, maar ook actief worden ingevuld door zelf plannen te ontwikkelen. Van belang daarbij is de ruimte die de griffier van de raad krijgt (krijgt hij een duidelijke opdracht of mandaat van de raad?), maar ook welke ruimte de griffier voor zichzelf maakt (denkt de griffier in mogelijkheden of problemen en is hij of zij in staat om te veranderen?). Als een griffier mede is aangesteld om veranderingen te ondersteunen, krijgt hij of zij te maken met alle vragen, spelers en schakels die in deze publicatie zijn besproken. De kwantiteit (en kwaliteit) van het griffiewerk verschilt per model. Zo is het denkbaar dat een griffier minder regelwerk heeft bij een vaste traditionele commissiestructuur dan bij een per keer anders in te richten carrousel. Velsen werkt met een vergaderfrequentie van twee weken, waardoor de griffier continu bezig is met voorbereiden én afhandelen en de werkdruk navenant hoog is.

Wanneer de raad een goede opdrachtgever is van de griffier, wordt ook aan zijn persoonlijke en professionele ontwik10 Deels ontleend aan Notitie opzet griffie, gemeenten Sassenheim, Voorhout en Warmond, d.d. 7 maart 2005: www.vng.nl/praktijkvoorbeelden/BR/2005/173946.pdf

57

keling aandacht besteed. Daarbij is het van belang om de motieven van de griffier zelf in ogenschouw te nemen. Als de griffier zwaar inzet op ontwikkeling van de raad, waarom doet hij of zij dat? Wil de griffier de positie van de raad, of zijn eigen positie verbeteren of veilig stellen? Eerder gaven we al het – theoretische – voorbeeld van een griffier die zichzelf wil profileren en daarom zwaar inzet op betere (lees: zwaardere) griffieondersteuning bij raads- en commissievergaderingen. Ook bij griffiers is soms sprake van onderliggende motieven. De werkhouding en -opvatting van de griffier is van groot belang voor een effectieve vergaderpraktijk. Het is van groot belang dat goede afspraken worden gemaakt tussen de raad en de griffier over de wederzijdse wensen en verwachtingen, en dat dit met zekere regelmaat besproken wordt. Raad en griffier kunnen functioneringsgesprekken gebruiken om na te gaan of de rollen van raad als opdrachtgever en van griffier als opdrachtnemer tot wederzijdse tevredenheid worden ingevuld, maar het is ook mogelijk daar minder formele momenten voor aan te grijpen of te creëren. Het vergadermodel in Voorst is voor een belangrijk deel ontwikkeld en succesvol geworden door de rol die de griffier vervult. In het model is het van groot belang dat er een strikt onderscheid wordt gemaakt tussen Beeldvorming en Oordeelsvorming.

De griffier heeft gestimuleerd dat er in de tijd een knip zit tussen beide fasen, en stimuleert daarnaast dat de fasen ook gemarkeerd en onderscheiden worden door te bevorderen dat er verschillende werkvormen worden ingezet. Daarnaast is de rol die hij vervult in het driehoeksoverleg van groot belang voor het goed (onder) houden van de vergaderpraktijk.

In Cranendonck – waar men werkt met één vaste vergaderavond voor de raad – bewaakt de griffier scherp dat de raad niet op andere momenten toch weer bijeen moet komen, bijvoorbeeld op uitnodiging van het college. Voor iedereen moet helder zijn: wat zijn raadsbijeenkomsten en wat niet? Presidium en griffier varen daarin een ‘harde’ koers vanuit de gedachte: als we de teugels laten vieren komt het principe in gevaar.

6.7

Stukken

Wat betreft de schriftelijke voorbereiding van vergaderingen komt het aan op het laveren tussen aan de ene kant de spreekwoordelijke enveloppe met raadsstukken die niet door de brievenbus past en aan de andere kant het A-4tje met politiek relevante informatie. Een raad die te weinig informatie ontvangt kan zijn werk niet goed doen, maar hetzelfde geldt voor een raad die te veel informatie ontvangt. In veel gemeenten worden raadsleden door het college overladen met informatie, zodat dat de raad geen informatie mist. Een bewuste selectie van informatie is echter vereist: welke stukken moeten op welk moment naar de raad? De relatie tussen vergaderwijze en vergaderstukken is vergelijkbaar met de aloude vraag van de kip en het ei: enerzijds weerspiegelen de stukken de bestaande vergaderpraktijk, anderzijds stimuleren stukken de raad om een bepaalde rol al dan niet te pakken. Als de raad kiest voor een bescheiden passieve rol, en zich vooral richt op het volgen van de activiteiten van het college, dan zijn afzonderlijke stukken voor de raad niet echt nodig. Als de raad echter politieke keuzes wil kunnen maken en raad en college nadrukkelijk eigenstandige rollen (moeten) vervullen, dan is het een vereiste dat de raadsstukken zijn afgestemd op de taken van de raad (zie Kader 10). 6.7.1

Beleidsstukken

Eén van de factoren die effectief en efficiënt vergaderen sterk beïnvloeden, is de kwaliteit van de onderliggende beleidsstukken en met name de mate waarin die stukken de beraadslaging in commissies, sessies of raadsvergaderingen faciliteert. Hoe een beleidsmedewerker beleidsstukken ook opstelt, hoe collegevoorstellen er ook uitzien: het is van groot belang dat de informatie uit de stukken de raad in zijn kernrollen ondersteunt. Dat betekent dat bij het opstellen van de stukken de politieke behandeling ten behoeve van volksvertegenwoordiging, kaderstelling en controle door de raad leidend is. Vanuit die gedachte richten ideale raadsstukken zich uitsluitend op de politieke relevantie van een onderwerp en roeren zij geen uitvoeringsgerichte zaken aan: die laat de raad immers aan het college. Beleidsstukken waarin aspecten van politieke besluitvorming en uitvoering van beleid door elkaar lopen, nodigen de raad als het ware uit om zich met uitvoeringszaken te bemoeien! Een duidelijk accent op de politiek relevante aspecten maakt het bovendien gemakkelijker om heel precies het doel van de behandeling van het stuk aan te geven. En voor commissie- c.q. sessievoorzitters is het vervolgens veel eenvoudiger om dat doel van de behandeling scherper te benoemen en te handhaven. Tenslotte: zo werkend kan tevens een ander taalgebruik ontstaan.

In overlegsituaties en in de wandelgangen heet het dan niet langer: ‘Hoe krijgen we dit voorstel door de raad?’, maar ‘Hoe kunnen we de raad optimaal in stelling brengen?’

58

Eisen aan een beleidsstuk voor de raad Wanneer de raad er voor kiest om een eigenstandige (duale) rol te vervullen in het politieke proces en daarbij de regie wenst te nemen, kunnen de volgende eisen worden gesteld aan een goed vergaderstuk: t
)FU
NBBLU
EVJEFMJKL
XBBS
XF
TUBBO
JO
IFU
QSPDFT
XBU
EF
SBBE
UPU
EBO
UPF
IFFGU
HFEBBO
FO
XBU
EF
WFSWPMHTUBQQFO
voor de raad zijn. t
)FU
EPFM
FO
EF
CFIBOEFMJOH
WBO
IFU
TUVL
[JKO
EVJEFMJKL
PNTDISFWFO
FO
IFU
TUVL
TMVJU
EBBS
PPL
CJK
BBO
t
)FU
HFFGU
FFO
LPSUF
TDIFUT
WBO
EF
QSPCMFNBUJFL
FO
SFMFWBOUF
POUXJLLFMJOHFO t
)FU
CFWBU
FFO
PWFS[JDIU
WBO
EF
CFTUBBOEF
LBEFST t
)FU
MBBU
[JFO
XBU
FS
JO
EF
TBNFOMFWJOH
PWFS
EJU
POEFSXFSQ
MFFGU t
)FU
CFWBU
FFO
IFMEFS
PWFS[JDIU
WBO
QPMJUJFL
SFMFWBOUF
LFV[FWSBBHTUVLLFO t
)FU
GPDVTU
OJFU
PQ
CFTUVVST
PG
VJUWPFSJOHT[BLFO
 t
)FU
CJFEU
SVJNUF
FO
TUJNVMBOT
BBO
QPMJUJFLF
BGXFHJOH
EPPS
EF
SBBE
EPPS
EF
SFÑMF
QPMJUJFLF
LFV[FSVJNUF
BBO
UF
HFven, en reële alternatieven te onderbouwen. t
)FU
NBBLU
EVJEFMJKL
XBOOFFS
FO
XBBSPQ
EF
SBBE
EF
VJUWPFSJOH
DPOUSPMFFSU
FO
IFU
CFMFJE
FWBMVFFSU Raadsstukken die aan deze eisen voldoen, stimuleren een effectief verloop van de vergadering waarin ze worden besproken. Sommige gemeenten hebben daartoe een ‘format’ voor raadsvoorstellen opgesteld. Overigens dient bovenstaand lijstje bij voorkeur door de ambtelijke organisatie zélf te worden gehanteerd.

Grote grief van veel raadsleden is dat ze in de ambtelijke beleidsstukken als een detective op zoek moeten naar wat relevant is voor het uitoefenen van hun kernrollen. Soms worden intenties tot verbetering uitgesproken, maar komt die ambitie toch niet van de grond. Echter niet in Wijk bij Duurstede, waar de agenda en de stukken van de raad een stuk interessanter zijn geworden sinds de raad de regie op de eigen agenda heeft genomen, die daardoor veel meer een politiek-bestuurlijke agenda is geworden. Het college heeft de rol van toeleverancier, niet omdat het college dat leuk vindt maar omdat de raad in stelling gebracht wil worden op onderwerpen en thema´s die híj belangrijk vindt. In het verlengde daarvan is aanlevering van de stukken op tijd en zijn ze ambtelijk goed voorbereid voor raadsbehandeling: ze zijn toegesneden op de politieke keuzevraagstukken waarover de raad zich moet uitspreken.

Apeldoorn werkt met een format voor raadsvoorstellen, dat niet alleen bestemd is voor stukken uit de ambtelijke organisatie maar ook voor agenderingsvoorstellen van fracties. Raadsleden hebben daarmee moeten leren omgaan, maar inmiddels loopt het goed.

6.7.2

Oplegnotitie

In sommige gemeenten maakt de griffier een oplegnotitie, waarin hij het doel van de behandeling nader toelicht en soms aanvullende informatie over de aanleiding of achtergrond van het voorstel aangeeft. Het is een principiële keuze om dit wel of juist niet te doen, die mede afhangt van de rol die de griffier kan of moet vervullen in de gemeente (zie daarvoor par. 6.6). We onderscheiden de volgende argumenten vóór en tegen het werken met oplegnotities (zie Kader 6). Kader 6: Argumenten voor en tegen oplegnotities Argumenten VOOR

Argumenten TEGEN

t
het ondersteunt de raad t
de griffier weet goed wat de raad moet weten t
op termijn kunnen ambtenaren via oplegnotities zien

t
stukken zouden dit niet nodig moeten hebben t
het is veel werk voor de griffier die daarmee risico loopt

wat de raad nodig heeft en dat zelf al bij voorbaat in

t
het is een lapmiddel dat de schamele kwaliteit van de

voorstel opnemen.

op de stoel van de ambtenaar of de politiek te zitten. stukken ondervangt, maar het probleem niet aanpakt.

In Brummen wordt bij een raadsvoorstel een oplegnotitie van de griffie gevoegd, waarin doel van de behandeling, de voorgestelde behandelwijze en nadere relevante achtergrondinformatie worden opgenomen. Die service van de griffie wordt door de raad zeer op prijs gesteld. In Westerveld bevatten raadsvoorstellen standaard een A-4tje met een beschrijving van het (maatschappelijk) doel dat een besluit wil bereiken en de politieke keuzes die gemaakt moeten worden. 59

6.8

Inrichting

Bij bestuurlijke vernieuwingsdiscussies, maar ook in de voorgaande bladzijden van deze publicatie, is veel aandacht uitgegaan naar hoe structuur en cultuur op elkaar inwerken. Het is echter evenzeer een uitdaging om bij het denken over structuur en cultuur ook aan de fysieke kant te denken: welke mogelijkheden bieden de ruimten in en om het gemeentehuis om met elkaar te spreken, te debatteren of te ontmoeten? Hoe krijgt de vergadering letterlijk vorm? En belangrijker nog: hoe zitten raadsleden in een vergadering, wat zien ze, wat ervaren ze? En wat ziet en ervaart het publiek? 6.8.1

Meervoudig ruimtegebruik

Ruimten werken in op mensen. In een lichte, open publieke ruimte voelen de meeste mensen zich prettiger dan in een bedompt achterkamertje. Een formeel debat kan prima worden gevoerd in de traditionele raadszaal, maar wanneer men een beeldvormend oriënterend gesprek tussen raadsleden, burgers en instellingen wil voeren, kan een traditionele raadszaal belemmerend werken: in de raadszaal zijn raadsleden gauw geneigd om te gaan ´raadsvergaderen´. Zoek zo mogelijk een passende ruimte voor de vergadersessie: het hoeft niet altijd op dezelfde plek en in dezelfde vorm. In een kleine ruimte komt men letterlijk gemakkelijker nader tot elkaar, dan in een afstandelijk grote ruimte. In Apeldoorn vinden sessies veelal in klein zaaltjes plaats, waardoor men dicht bij elkaar zit en er een mate van gezamenlijkheid ontstaat. In Voorst slaagt men er vaak in – mede door het kleine aantal fracties – het vergaderen intiem te maken door per fractie maar één fractielid aan een Rondetafelgesprek te laten deelnemen. Hoe kan de vergaderruimte zo worden ingericht dat het een uitdrukking is van wat men wil bereiken? Als men anders wil vergaderen, kan het helpen om van setting, soms ook van omgeving, te veranderen. Niet elk raadhuis is geschikt voor een politieke markt met parallelle sessies en uiteenlopende werkvormen.

Het is ook nuttig om goed na te denken over simpele vragen als: komt er een katheder in de raadszaal, voeren raadsleden het woord staand of zittend? Apeldoorn organiseert in de politieke markt bewust veel korte bijeenkomsten, waardoor mensen niet lang stilzitten, maar veel in beweging komen. Een effectieve succesfactor is daarnaast dat in de sessies per fractie één woordvoerder wordt toegelaten en dat er in kleine zaaltjes wordt vergaderd. Het feit dat de raadsleden dicht bij elkaar zitten, bevordert in hoge mate een sfeer van gezamenlijk denkkracht mobiliseren en geïnspireerd politiek bedrijven.

Wijk bij Duurstede werkt bij het debat in de plenaire raadsvergadering met spreekgestoelten. Raadsleden die het woord voeren, ook de raadsleden die willen interrumperen, spreken vanachter die gestoelten. Hierdoor moeten raadsleden opstaan en naar het spreekgestoelte lopen om te interrumperen. Alleen al het opstaan van een raadslid krijgt daardoor een betekenis tijdens een debat: het feit dat iemand naar het spreekgestoelte loopt terwijl een ander spreekt, geeft al een zekere spanning en dynamiek.

6.8.2

Tafelschikking

´Where you stand depends on where you sit´ is een bekend Engels spreekwoord. De tafelschikking beïnvloedt de vergadering. Wie kijkt wie aan? Welke vorm heeft de vergadertafel? Een ronde of ovalen tafel – waarin niemand aan het hoofd van de tafel zit – straalt gelijkheid uit en nodigt meer uit tot samenwerking dan een rechthoekige tafel. In een ‘Lagerhuisopstelling’ gaat men vanzelf anders debatteren dan aan een ronde raadstafel. Krijgt het publiek op de publieke tribune een prominente plek, gelijkwaardig aan de politieke arena, of zit het publiek ergens weggestopt? Wie zit met de rug naar het publiek? Waar zitten de collegeleden en de ambtenaren? Bij flexibele vergadervormen kan een verplaatsbare tafel een uitkomst zijn. In Gouda heeft men een aantal verschillende opstellingen waaruit men per sessie kan kiezen. Er wordt steeds bewust nagedacht over de vraag wat het publiek kan zien. Raadsleden zitten zoveel mogelijk met het gezicht naar het publiek. De voorzitter zit soms met de rug naar de publieke tribune, maar hij opent de vergadering door zich om te draaien naar de mensen op de publieke tribune, hen welkom te heten en de agenda toe te lichten.

In Apeldoorn zat men vroeger in commissies van 30 raadsleden letterlijk met de rug naar het volk te vergaderen. Tegenwoordig zitten negen raadsleden aan een U-vormige tafel naar het publiek gekeerd, en het publiek zit aan het hoofd van de tafel! Zo’n vorm maakt een wereld van verschil.

Ook in Wijk bij Duurstede zitten de raadsleden met hun gezicht naar het publiek, dus niet met de ‘rug naar het volk’. Het publiek ziet steeds goed wie het woord voert, maar ziet ook de non-verbale reacties van de andere raadsleden, en kan daardoor het vergaderproces goed volgen. 60

6.8.3

Zicht op de vergadering

Hoe kan een raad laten zien wat er gebeurt in zijn vergadering: hoe kan de besluitvorming letterlijk inzichtelijk worden gemaakt? Het is technisch mogelijk om tijdens de raadsvergadering steeds het agendapunt dat aan de orde is, te voorzien van de te maken politieke keuzes en op een scherm te projecteren. Als een raad wil dat burgers het debat kunnen volgen, is het goed wanneer tijdens een vergadering duidelijk zichtbaar is wie de raadsleden zijn en welke partij zij vertegenwoordigen. Dat kan door duidelijke naambordjes neer te zetten, maar ook door op de tribune een duidelijke plattegrond op te hangen met de indeling van de raadstafel (wie zit waar) inclusief foto´s. Ook zijn er gemeenten waarin de sprekers tijdens een raadsvergadering gefilmd en ´live´op een scherm geprojecteerd worden opdat zij voor iedereen – ook voor zichzelf – goed zichtbaar zijn. Sommige gemeenten zenden de integrale raadsvergadering uit via internettelevisie. Het kan voor raadsleden zelf heilzaam werken hun eigen debat(techniek) terug te zien en te weten dat ze geobserveerd worden. Anderzijds kan het ertoe leiden dat raadsleden misschien juist vragen stellen om in beeld te komen. Het zichtbaar maken kan ook letterlijk. Zo worden in Amersfoort de resultaten van stemmingen geprojecteerd op schermen en gevisualiseerd met ‘taartpunten’.

In Gouda wordt met één, twee of drie sterren in het collegeprogramma duidelijk gemaakt in welke mate de raad betrokken is of wil zijn bij een bepaald onderwerp. Het aantal sterren laat zien hoe vaak de gemeenteraad over een onderwerp spreekt alvorens een besluit te nemen. In een fraaie handout wordt het sterrensysteem aan geïnteresseerde burgers toegelicht.

6.8.4

Ontmoetingsruimte

Veel zaken worden in de ‘rafelranden’ van de vergadering - bij de nazit, de borrel of tijdens schorsingen of pauzes geregeld. Het belang van dergelijk informele ontmoetingsmomenten is breed erkend. Het is nuttig voor raadsleden om elkaar even ongedwongen te kunnen polsen of bijpraten. Maar ook als burgers de moeite nemen om naar een vergadering te komen, is het prettig als er een mogelijkheid is voor burgers en raadsleden om elkaar na een vergadering of tijdens een pauze op informele wijze te spreken. Als er veel publiek op een vergadering afkomt kan het verstandig zijn om op een zeker moment een pauze in te lassen. In veel gemeenten wordt standaard een gezellig samenzijn gecreëerd waarin burgers en raadsleden elkaar kunnen ontmoeten. Zeevang kent Kennis- en Opiniebijeenkomsten. Daarin worden presentaties afgewisseld met rondetafelgesprekken met betrokken burgers, waarbij steeds ervoor wordt gezorgd dat de raadsleden over de verschillende tafelgroepen zijn verspreid.

Brummen organiseert opiniërende bijeenkomsten als regel buiten het gemeentehuis en probeert er een ´event´ van te maken. Dat wordt ondersteund door nadrukkelijk aandacht te hebben voor facilitaire organisatie (geluid, koffiehoek, ruimten…). Het wordt voor inwoners niet alleen gemakkelijker, maar ook bewust leuker gemaakt om met raadsleden van gedachten te wisselen.

61

Intermezzo: Wijk bij Duurstede Gemeente

Provincie

Inwonertal

Wijk bij Duurstede

Utrecht

23.366

Griffier

Telefoon

E-mail

Mevrouw M. van Esterik

0343 595584

mvanesterik@wijkbijduurstede.nl

Korte omschrijving vergaderpraktijk Sinds 1 januari 2005 werkt de gemeenteraad van Wijk bij Duurstede met de zogenaamde Avond van de raad. De avond kent twee onderdelen: de ‘voorbesprekingsronde’ en de raadsvergadering. De voorbesprekingsronde gebruiken de raadsleden om bestuurlijke informatie te verzamelen over de verschillende onderwerpen die om een besluit vragen. Technische vragen hebben zij vooraf gesteld aan de ambtenaar die het voorstel heeft geschreven. In maximaal 2 parallelle sessies kunnen onderwerpen worden behandeld. Ze worden strak op tijd gepland, zodat geïnteresseerde burgers precies weten wanneer een onderwerp aan bod komt. Nadat alle informatie helder is, moeten de leden van de raad zich een mening vormen over het onderwerp. Ook dat kunnen ze doen in de voorbesprekingsronde. Alleen bij belangrijke politieke onderwerpen kunnen ze die meningsvorming in de raadsvergadering laten plaatsvinden. Fracties in de gemeenteraad kunnen zich in de voorbesprekingsronde laten bijstaan door steunfractieleden. Vooral kleine fracties maken hiervan gebruik, omdat de leden van een fractie in de voorbesprekingsronde vaak op verschillende plaatsen tegelijk aanwezig moeten zijn. Een andere reden om steunfractieleden mee te laten draaien is om hen te laten wennen aan het politieke bedrijf: een leerschool voor eventueel toekomstig raadslidmaatschap.

De Avond van de raad vindt eens in de drie weken plaats, en start altijd om 19.30 uur. Dan worden de voorbesprekingen gehouden die een half uur, drie kwartier of langer in beslag nemen. Na de afronding van de voorbespreking van één onderwerp, start een volgende. Na de voorbesprekingsronde vindt een korte pauze plaats. Na die pauze start de raadsvergadering. Burgers kunnen inspreken in de voorbesprekingsronde en aan het begin van de raadsvergadering. Structuurkenmerken Vergaderdoelen

Gelijktijdig

Vaste

Naar vaste

Altijd plenair

Vaste spreektijd?

gescheiden?

vergaderen?

deelnemers?

inhoud

vergaderen?

per sessie en/of spreker

vergaderen? Ja

Ja

Nee

Nee

Nee

Nee

Waarom deze aanpak? De raad heeft zijn eigen werkelijkheid opnieuw bekeken, en betere afspraken gemaakt om effectief en efficiënt te vergaderen. Vroeger was het: ‘doe wat je wilt’; nu is het: ‘doe wat je wilt, maar binnen afgesproken grenzen’. De raad heeft de verandering niet speciaal gefocust op dualisering maar vooral op de verandering van gedrag. Verder is een lang gekoesterde wens in vervulling gegaan om in commissievergaderingen niet per se álles te bespreken. De wijze van bespreken is nu meer integraal, meer gericht op de samenleving én op een herkenbaar vast tijdstip. Voor het veranderproces heeft men als motieven geformuleerd: 1. Boeken van tijdswinst 2. Verlevendiging van het politieke bedrijf 3. Meer betrekken van burgers bij het politieke bedrijf 4. Beeldvorming en oordeelsvorming scheiden van de besluitvorming 5. Meer inhoudelijk en aantrekkelijker raadsdebat bij besluitvorming

62

Worden deze doelen gerealiseerd? 1. Doordat alles op één avond plaatsvindt wordt veel tijdwinst geboekt. De raad is tevreden over de nieuwe situatie. Men accepteert dat zo’n vergaderavond lang kan duren doordat alles op één avond moet. De gestelde tijdsduur (doorgaans 45 minuten) voor de behandeling van een onderwerp in een sessie wordt soms als een beperking ervaren. Om geen tijd te verliezen aan ‘dubbelingen’ hanteert men de spelregel dat elke fractie één informatieve bestuurlijke vraag stelt, waarop de portefeuillehouder meteen antwoordt. De ervaring is dat zo – met 7 fracties – doorgaans de meest relevante informatie wordt vergaard. Het werkt omdat het hun eigen afspraak is. De raad heeft een groot zelfreinigend vermogen. De voorzitters zijn geen roependen in de woestijn. De raad corrigeert zichzelf. De agendacommissie probeert van tevoren al zo goed mogelijk de benodigde tijdsduur in te schatten, maar soms vraagt een onderwerp meer tijd. Dat is soms lastig. In september 2009 wordt de gehele werkwijze van de raad (en daarmee ook het vergaderstelsel) geëvalueerd en wordt gekeken naar mogelijkheden om tot een doorontwikkeling te komen. 2 en 3. Het politieke bedrijf is levendiger geworden, maar het contact met burgers kan intensiever. Bij belangrijke vraagstukken worden betrokkenen proactief uitgenodigd om de ‘Avond van de raad’ bij te wonen. De belangstelling is dan groot.

Ook willen raadsleden vaker op locatie gaan vergaderen. 4. Het BOB-onderscheid maakt het raadswerk duidelijker, ook voor college en ambtelijke organisatie. ‘Kleine´onderwerpen kunnen in de voorbesprekingsronde uiteraard beeldvormend én oordeelsvormend worden besproken. ´Grote´onderwerpen vragen na de beeldvorming meer tijd om te komen tot een oordeel. Dat gebeurt dan in de raadsvergadering. Elke voorbesprekingsronde wordt afgesloten met het identificeren van de politieke speerpunten waarop het debat zich moet richten. Tijdens de Oordeelsvormende fase is de neiging van fractiewoordvoerders toch nog om bij oordeelsvorming het gesprek voornamelijk met de wethouder te voeren in plaats van met elkaar. 5. Het raadsdebat komt steeds beter uit de verf, ook omdat fracties beargumenteerd moeten aangeven waarop het raadsdebat zich moet toespitsen. Discussies uit de sessies worden niet meer over gedaan. De agenda van de raad is een stuk interessanter geworden. De raad heeft de regie op zijn agenda genomen, waardoor het veel meer een politiek-bestuurlijke agenda is geworden. Het college is toeleverancier: niet omdat het college dat leuk vindt, maar omdat de raad in stelling gebracht wil worden op onderwerpen en thema´s die híj belangrijk vindt. En: stukken komen op tijd en zijn ambtelijk goed voorbereid voor raadsbehandeling.

Bijzondere voorzieningen en afspraken t Bij het debat in de plenaire raad wordt gewerkt met meerdere spreekgestoelten, zowel voor de woordvoerder als voor interrupties. Men moet zich hierdoor naar het spreekgestoelte begeven om te mogen interrumperen. Deze werkvorm is stimulerend voor het debat. t De resultaten van het raadsdebat worden vanaf dit jaar door de griffie gecommuniceerd via een raadspagina in de krant. Dus niet alleen vóóraf maar ook achteraf wordt het raadswerk in beeld gebracht en worden burgers actief geïnformeerd. Verder stelt de griffie na elke raadsvergadering een aansprekende interne nieuwsbrief op met daarin een samenvatting van de vergadering en de moties/amendementen. Zo wordt ook de verbinding met het ambtelijk apparaat gemaakt.

t
De ervaringen met de nieuwe vergaderwijze worden in 2010 nadrukkelijk overgedragen aan de nieuwe raad. Niet alles tot in het oneindige doordenken Een raadswerkgroep heeft samen met de griffier en een wethouder de gewenste nieuwe werkwijze doordacht. Vervolgens is gesproken met fractievoorzitters, burgemeester en griffier. Het voorstel is voorbereid door de gezamenlijke fracties, maar het college was erbij betrokken. De ambtelijke organisatie was niet betrokken bij de ‘veranderstrategie’. Men durfde het aan om niet alles eerst tot in het oneindige te doordenken en ging het experiment aan met de gedachte: als iets niet goed werkt, dan passen we het aan.

63

7 Van veranderen naar verankeren: een stappenplan Dit hoofdstuk biedt een stappenplan om u als gemeente te helpen bij het reflecteren over uw vergaderpraktijk en bij het maken van de juiste afwegingen om al dan niet over te gaan op een nieuwe vergaderpraktijk: welke stappen kunnen worden gezet en welke vragen moeten worden gesteld om te komen tot goede reflectie en besluitvorming over (de wijziging van) de vergaderpraktijk? Uitgangspunt hierbij is dat gemeenteraadsleden en griffiers worden geholpen bij het inrichten van een vergadervorm die het beste past bij de eigen wensen en behoeften. Zoals uit voorgaande hoofdstukken blijkt, kunnen initiatieven om wel of niet te veranderen komen vanuit de raad en/of de griffie(r). De concrete stappen die vervolgens moeten worden genomen, worden in de meeste gevallen door de griffie(r) gedaan. Dit hoofdstuk biedt – ter afsluiting van de publicatie – praktische handvaten voor het veranderingsproces, dat bij uw gemeente past. Het stappenplan kent de volgende onderdelen: 1

Voorbereiding

2

Oriëntatie

3

Veranderen

4

Onderhoud

7.1

Voorbereiding

Eerste vereiste is het aannemen van een open en onbevangen houding ten opzichte van wat u in de politiek bestuurlijke omgeving ziet gebeuren. Neem waar, zonder te oordelen. De grootste valkuil is om meteen met een inventarisatie van vraagstukken en oplossingen te komen, die wellicht passen bij uw eigen idee over wat een ideaaltypische raad en/of een ideaaltypische roluitoefening is. Echter, de raad – of een aantal fracties daaruit – hoeft het daar helemaal niet mee eens te zijn. Bovendien spreekt u dan impliciet een oordeel uit over wat u hebt waargenomen. Dat kan een belemmering zijn om een gedragen verandering te helpen realiseren. Zeg niet: fractie x heeft geen zin om een burgerontmoetingsplaats te organiseren want deze fractie loopt aan de leiband van haar eigen wethouder. Maar zeg: deze fractie lijkt ervoor te kiezen het college in principe in al zijn voorstellen te steunen. Daarom heeft de fractie minder behoefte aan gesprekken met burgers ín de raad dan andere fracties. Op die wijze kunt u – met uitschakeling van eigen vooringenomen ideeën en opvattingen – zicht krijgen op:

t
krachten die wel of geen constructief gesprek willen aangaan over eventuele wijzigingen in de vergaderpraktijk;

t
wie initiatiefnemer kan zijn en met wie het gesprek gevoerd kan worden; t
wanneer het gesprek kan worden gestart. 7.1.1

Is een constructief gesprek mogelijk?

Ga na of en in welke mate de raad gericht is op het politiek inhoudelijke gesprek. Als partijen het geen punt vinden om een politiek inhoudelijk debat uit de weg te gaan omdat dat debat ten koste zou kunnen gaan van hun machtpositie, dan is dat een belangrijke (negatieve) indicator voor het welslagen van bijvoorbeeld een doel als ‘het bevorderen van het politieke debat’. Eenzelfde indicator is er als u waarneemt dat fracties er moeite mee hebben (of juist niet) om met elkaar spelregels te maken en die als leidraad voor de werkwijze in de raad te bewaken. Deze waarnemingen helpen om een inschatting te maken bij de vraag of er een voedingsbodem is voor organisatie en regie op het eigen raadswerk, ’ondanks de politieke getijdenstroom’.

65

7.1.2

Wie gaat dat gesprek organiseren?

Vanaf het begin dient goed te worden nagedacht over wie het proces opstart en gaande houdt. Is dat de gehele raad, een werkgroep of wordt het aan de griffier overgelaten? Ga na wat de ‘kritische verandermassa’ is: een persoon, een klein groepje of de gehele raad? Een belangrijke vraag is ook of het mogelijk en wenselijk is om hierbij – al vanaf het begin – ook college en ambtelijke organisatie te betrekken. Wanneer alle betrokken partijen meegaan in het denk- en veranderproces, kan dat de betrokkenheid bevorderen en vrijblijvendheid verminderen. Aan de andere kant kan het streven naar een gemeenschappelijke aanpak van raad, college en organisatie ertoe leiden dat de visie van de raadsleden letterlijk of figuurlijk minder uitgesproken wordt, met als gevolg dat het haalbare belangrijk wordt gemaakt, in plaats van het belangrijke haalbaar. In deze publicatie laten we zien dat in die gemeenten waar college en ambtelijke organisatie van meet af aan bij de discussie waren betrokken, een duurzaam resultaat is bereikt. 7.1.3