Op het tweede gezicht - Gemeentelijke vergaderpraktijken nader beschouwd (2009) (vng.nl)
Tekst van het document
Er wordt kortom en groter appèl gedaan op de voorbereiding door voorzitters en raadsleden. In het ontwikkelingstraject naar verdere vervolmaking is training en opleiding van de voorzitters nu het eerste aangrijpingspunt. Spelverdelers op de achtergrond: ieder zijn rol Waarom werkt dit goed in Heerenveen? Er staat continue regie op de verdeling van rollen en taken. De burgemeester vraagt in het college aandacht voor het perspectief van de raad en het belang om politieke keuzes onder de aandacht van de raad te brengen. Andersom bewaakt hij in het presidium de bestuurlijke verantwoordelijkheden van het college. De burgemeester ziet dat niet als een ‘spagaat’ maar- om in ballettermen te blijven- als een ‘tweede positie’ (dit is de benen een klein beetje uit elkaar, de voeten ietwat naar buiten wijzend) waartoe hij als voorzitter van raad en college als enige in de gelegenheid is. En: de Heerenveense raad is van oudsher wel gewend aan een beetje afstand tussen raad en college, dus zijn wijze van opereren past goed in de Heerenveense bestuurscultuur. De ruimte die aldus voor raad én college aanwezig is wordt door de griffier gebruikt om in gesprek met collegeleden en ambtenaren uit de organisatie de bijeenkomsten van It Petear, als het gaat om het benaderen van burgers en andere belanghebbenden, vorm te geven.
Ook de griffier houdt hierbij rekening met wat des college is en wat des raads. Zo kunnen bijeenkomsten die college en ambtelijke organisatie zelf organiseren goed worden afgestemd op timing en inhoudelijke thema’s, die tijdens It Petear aan de orde komen. Succes van de invoering De grote onvrede met het weinig toegankelijke commissiestelsel was een belangrijke motor om te willen veranderen. De enquête die de griffier onder de raadsleden had verspreid, gaf hem het inzicht dat men toe was aan een wijziging. Wat ook hielp was dat hij goed op de hoogte was van de ondersteuningsbehoefte van de fracties bij het organiseren van externe bijeenkomsten, óók als deze niet voor de gehele raad waren bedoeld. En burgers vinden het volgens hem wel efficiënt dat ze voor hun inbreng niet alle fracties hoeven af te lopen, maar kunnen volstaan met één maandagavond om hun belang onder de aandacht van de politiek te brengen.
32
33
5 Beeldvorming-OordeelsvormingBesluitvorming Steeds meer gemeenteraden hanteren het zogenoemde BOB-model als middel om hun besluitvormingsprocessen te structureren, als bouwsteen in hun vergaderstructuur. BOB staat voor Beeldvorming, Oordeelsvorming en Besluitvorming: drie fasen die elk hun eigen voorbereiding en toepassing hebben en waarvoor een raad verschillende werkvormen kan hanteren. De gedachte hierachter spreekt aan: als men met elkaar een ordentelijk politiek proces wil beleven, is het verstandig een vraagstuk eerst grondig te verkennen alvorens te oordelen en vervolgens te besluiten. Aan het slot van dit proces heeft het debat niet alleen als doel om tot besluitvorming te komen, maar ook om publiekelijk te verantwoorden op basis van welke argumenten de meerderheid van de raad tot besluitvorming komt. Het BOB-model kan – vooral bij complexe dossiers – leiden tot een proces waarin aparte vergaderingen van raad, commissies, of deelsessies worden georganiseerd om de stappen beeldvorming, oordeelsvorming of besluitvorming achtereenvolgens gescheiden te doorlopen, maar het is ook een heldere denklijn die helpt bij het benaderen van eenvoudige besluitpunten.
5.1
Beeldvorming
Bij Beeldvorming gaat het om het verkrijgen van een goed inzicht in de situatie. Het gaat dan om het afbakenen van het vraagstuk, inzicht krijgen in de inhoudelijke problematiek en oplossingsrichtingen, maar ook om het verkrijgen van een goed beeld van wat anderen vinden of bedoelen. De beeldvormende fase wordt in de praktijk als een verrijking ervaren. Raadsleden vinden het een toegevoegde waarde wanneer ze vanuit hun volksvertegenwoordigende en kaderstellende rol in staat worden gesteld om een vraagstuk zo breed mogelijk te verkennen. Bovendien biedt het goede mogelijkheden tot intensievere contacten met burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen. Bij deze fase passende werkvormen zijn:
t Informatieoverdracht; t Het inventariseren van politieke keuzes of argumenten pro- en contra; t Het in eigen woorden samenvatten van wat iemand anders heeft ingebracht; t Het voeren van een dialoog, actief luisteren naar wat iemand heeft ingebracht. In de praktijk is een bonte schakering van creatieve werkvormen ontstaan met aansprekende namen als: forum, luisterzitting, voorbesprekingsronde, open podium, burgerontmoetingsplaats, raadsplein, opinieplein, plein, politieke markt, de Ronde, het Rondetafelgesprek, It Petear (Fries voor rondetafelgesprek), de Avond van de raad, sprekersplein, de gesproken brief, ‘Voor de draad ermee’, het gemeenteraadsspreekuur, informatiemarkt, oriëntatieavond, enzovoorts. Al deze werkvormen zijn erop gericht om zich als raad zo goed mogelijk in stelling te (laten) brengen.
5.2
Oordeelsvorming
Oordeelsvorming is gericht op het formuleren van een politiek standpunt op grond van argumenten en de weging daarvan. De volgende werkvormen dragen hieraan bij:
t Debat gericht op oordeelsvorming – discussie om argumenten uit te zuiveren, waarbij de deelnemers luisteren naar de argumenten van anderen, en de overtuigingskracht van de eigen argumenten en die van anderen toetsen.
35
t Deelnemers benoemen de positieve elementen in het standpunt van anderen en geven aan hoe negatieve elementen voorkomen kunnen worden De oordeelsvormende fase is in de praktijk de meest weerbarstige. Het uitwisselen van argumenten wordt nog vaak ervaren als het ‘weggeven’ van standpunten en ‘zich in de politieke kaart laten kijken’. Fractiewoordvoerders hebben vaak de neiging om bij oordeelsvorming niet met andere fractiewoordvoerders te beraadslagen, maar het gesprek toch voornamelijk weer met de wethouder te voeren: ‘Wethouder, bent u bereid om…? Heb ik uw toezegging dat?…Bent u met mij van mening dat we er goed aan doen om…?’. En dat terwijl het in deze fase nu juist erop aan komt dat raadsleden vanuit hun volksvertegenwoordigende rol en met de verworven kennis en inzichten als fracties hardop nadenken over belangen, afwegingen en pro’s en contra’s rondom lastige keuzes die ze moeten maken.
5.3
Besluitvorming
De fase van Besluitvorming is gericht op het formuleren van in ieder geval een meerderheidsstandpunt (en eventueel consensus) op basis van argumentatie of onderhandeling. De deelnemers trachten tot een gezamenlijk standpunt te komen en spreken dit uit, eventueel met gebruikmaking van meerderheids- en minderheidsstandpunten. Het kan zijn dat er een stevig politiek (verantwoordings)debat gevoerd moet worden waarin voor de deelnemers én de toeschouwers politieke verschillen én overeenkomsten duidelijk worden. Het is een beraadslaging waarin partijen elkaar proberen te overtuigen, dan wel door onderhandeling of door ‘ruil’ tot een meerderheidsbesluit komen. Beraadslaging en debat hebben in deze fase meer het karakter van strategische machtsuitoefening. Het gaat vaak om het behouden of versterken van posities, het veilig stellen van specifieke doelen, kortom: om het ‘willen winnen’. Het resultaat is onderling debat tussen de fracties en kwalitatief goede besluitvorming De besluitvormende fase heeft door de driedeling van BOB aan helderheid gewonnen. De ervaring van vroeger dat commissievergaderingen in de raadsvergadering nog eens dunnetjes worden overgedaan, is aanzienlijk verminderd. Een stevig debat in de besluitvormende fase is niet altijd nodig. Het kan zijn dat het vergelijken van de voorlopige oordelen uit de oordeelsvormende fase leidt tot een hamerstuk.
Aan hamerstukken worden dan geen uitvoerige beschouwingen meer gewijd (in Gennep bestaat zelfs een ‘Hamerraad’) en voor fracties én samenleving is veel duidelijker waarop het politieke debat zich op enig moment zal toespitsen. Bij de indeling in B-O-B is het onderliggende beleidsstuk van belang. Het maakt een groot verschil of de raad beraadslaagt aan de hand van een concept-raadsvoorstel met een voorgesteld besluit of aan de hand van een discussie- en argumentennotitie waarin verschillende opties met hun voors en tegens, kansen en risico’s en financiële consequenties worden aangereikt (zie § 6.7 Stukken). Een ander element dat een rol speelt is de communicatie met de bevolking: met welke verwachtingen wonen mensen op de publieke tribune de vergadering bij? Is het publiek op de hoogte van de spelregels van het B-O-B-proces? Wat is gecommuniceerd naar de pers over het doel van de bijeenkomst? Is iedereen ervan doordrongen dat het ‘vanavond’ bijvoorbeeld gaat om een boeiende zoektocht naar argumenten en dat er nog geen besluiten worden genomen? Diverse gemeenten, waaronder Venlo, Lelystad en Woerden hebben ervaren dat het scheiden van Beeldvorming, Oordeelsvorming en Besluitvorming niet werkt als fracties ‘hun kruit droog houden’ in de fase van oordeelsvorming, en hun argumenten pro of contra bewaren voor de besluitvormende fase.
Toen men in Woerden werkte met het Voorster-model, moesten de fracties hun politieke inbreng vaak ‘sparen’ voor de meningsvormende raadsvergadering, en in een eerdere fase hun inhoudelijke stellingname voor zich houden. Indien het college daaruit afleidde dat de raad het eens was met een collegevoorstel, kon dat in de besluitvormende raadsvergadering toch anders uitpakken. In de praktijk werd oordeelsvorming daardoor vaak nog eens dunnetjes overgedaan in de besluitvormende fase. Omgekeerd komt in Heeze-Leende de meningsvormende raadsvergadering op dit moment nog onvoldoende uit de verf omdat de fracties bij veel voorstellen hun standpunt al hebben ingenomen.
36
Wijk bij Duurstede houdt de zogenoemde ´Avond van de raad´. Deze avond kent twee onderdelen: de ‘voorbesprekingsronde’ en de raadsvergadering. De voorbesprekingsronde gebruiken de raadsleden om bestuurlijke informatie te vergaren over de verschillende onderwerpen die om een besluit vragen. Meningsvorming vindt in principe plaats tijdens de voorbesprekingsronde. Alleen bij belangrijke politieke onderwerpen kan meningsvorming in de raadsvergadering plaatsvinden. In de praktijk kunnen ´kleine´onderwerpen in de voorbesprekingsronde beeldvormend én oordeelsvormend worden besproken. ´Grote´onderwerpen vragen na de beeldvorming soms meer tijd om te komen tot een oordeel, en dat gebeurt dan in de raadsvergadering. In principe wordt de voorbesprekingsronde altijd afgesloten met het identificeren van de politieke speerpunten waarop het debat zich moet richten. Het werken met het onderscheid B-O-B levert een grote positieve bijdrage aan het raadswerk.
37
Intermezzo: Voorst Gemeente
Provincie
Inwonertal
Voorst
Gelderland
23.510
Griffier
Telefoon
de heer S.J. Peet
0571 279911
h.peet@voorst.nl
Korte omschrijving vergaderpraktijk Sinds 1 april 2005 bestaat de vergaderpraktijk uit rondetafelgesprekken (RTG) en een raadsvergadering die bestaat uit een meningsvormend gedeelte (waarin het debat gevoerd wordt) en een besluitnemend gedeelte (waarin gestemd wordt). De vergaderfrequentie voor een raadslid is als volgt: week 1: rondetafelgesprekken, week 2: fractievergaderingen, week 3: raadsvergadering, week 4: rondetafelgesprekken, week 5: fractievergaderingen enz. Over onderwerpen die politiek verdeeld liggen, wordt 3 weken later in de besluitnemende raad een besluit genomen. Over onderwerpen waar politieke overeenstemming over is, wordt in diezelfde vergadering in het besluitnemende gedeelte een besluit genomen. Dit is prettig voor belanghebbenden, die graag een snelle afhandeling zien. In de meningsvormende raadsvergadering debatteren de raadsleden over vooraf geagendeerde onderwerpen. In de besluitnemende raadsvergadering neemt de raad besluiten. Er is geen rondvraag, geen ruimte voor mededelingen van het college, geen ruimte voor debat n.a.v. ingekomen stukken over verslagen en er is geen inspreekmogelijkheid voor burgers. Bij de rondetafelgesprekken verzamelen de raadsleden informatie, er wordt niet gedebatteerd en er worden geen besluiten genomen. De raad nodigt direct-belanghebbenden uit voor de rondetafelgesprekken.
Ook kunnen burgers en maatschappelijke instellingen zelf het initiatief nemen om mee te praten in een rondetafelgesprek. Er geen maximale spreektijd. Aan de vergadertafels nemen plaats: een voorzitter (raadslid), van elke fractie één raadslid, een griffiemedewerker, een vertegenwoordiger van het college en een ambtenaar en burgers, die mee willen spreken. Structuurkenmerken Vergaderdoelen
Gelijktijdig
Vaste
Naar vaste inhoud
Altijd plenair
Vaste
gescheiden?
vergaderen?
deelnemers?
vergaderen?
vergaderen?
spreektijd? per sessie en/ of spreker
Ja
Ja bij de RTG,
Nee
Nee
Nee
Ja, per sessie
Nee bij raad Doelen/motieven
t Goed, leuk en behapbaar raadswerk (Motto) t Contacten met burgers intensiveren t Laagdrempelige vergaderingen, aantrekkelijk en goed te volgen t Effectieve en efficiënte organisatie met als doel: verbeteren kwaliteit van het bestuur t Herkenbare rol en positie van college en ambtenaren Bijzonderheden ‘Hoe hebben we het ooit anders gedaan?’ Goed, leuk en behapbaar, dat waren de belangrijkste doelstellingen bij de invoering van het nieuwe model. En deze worden ook een heel eind gerealiseerd. In Voorst vragen sommige raadsleden zich af hoe het vergaderen ook alweer vóór 1 april 2005 ging. Daarmee spreken ze uit dat de nieuwe vergaderwijze in hun gemeente gegoten zit als een jas, zoals een raadslid het letterlijk uitspreekt. Eigen evaluatie heeft uitgewezen dat 70% van de raadsleden het werk leuker is gaan vinden en 80% het raadswerk beter behapbaar vindt. Ook geeft 75% van de raadsleden aan dat het contact met burgers intensiever is geworden en de interesse in politiek groter. Burgers zijn daarbij vooral enthousiast over de rondetafelgesprekken. Waren er in het verleden ongeveer 50 meesprekers per jaar, nu zijn dat er ruim 150. Het goed voeren van een debat en het leiden van gesprekken verdienen nog aandacht, maar in hoofdlijnen blijkt het vergadermodel dus te voldoen.
38
Een nadrukkelijke ‘knip’ tussen beeldvorming, meningsvorming en besluitneming Op het eerste gezicht springen de rondetafelgesprekken in het oog. Dat maakt dat zoveel gemeenten Voorst hebben bezocht en er enthousiast over zijn. Er is echter ook een ander element dat het vergadermodel kenmerkt en dat op het eerste gezicht minder in het oog springt (en wat door andere gemeenten ook wel wordt veronachtzaamd). Dat is de keuze om – ook in de tijd – een knip te maken tussen de meningsvormende fase en de besluitnemende fase. Dat is gedaan om de fracties ruimte te geven het debat in te gaan zonder vooraf bepaald fractiestandpunt. Er hoeft immers nog niet per se een besluit genomen te worden. Na het debat zijn de fracties in staat na een weging van alle argumenten op een zorgvuldige wijze tot hun uiteindelijke standpunt te komen. De gedachte is dus dat er tijd en ruimte genomen moet worden voor de onderwerpen, elkaar ruimte te geven en open te staan voor de argumenten van de anderen. Het model doet dus eveneens een sterk beroep op de fracties om hun finale oordeel op te schorten tot de besluitnemende raad. Een ander essentieel onderdeel van de gekozen werkwijze is dat er een strakke regie is op de agenda. Alleen vooraf voorbereide onderwerpen staan op de agenda. Alle ‘open’ agendapunten, die ruimte bieden voor onverwachte bespreekpunten, zijn geschrapt.
Invoering en evaluatie met zorg: alle geledingen betrokken Het invoeringstraject is zorgvuldig opgezet. Een klein groepje mensen vanuit raad, college en ambtelijke organisatie heeft van meet af aan veel energie gestoken in het organiseren van draagvlak bij raad, college en organisatie. Daarna is er bij de feitelijke invoering veel gedaan aan uitleg. Niet alleen intern, ook extern is veel gecommuniceerd. Deze uitgebreide voorbereiding heeft tot resultaat gehad dat het model nu stevig is verankerd. Natuurlijk levert de evaluatie ook verbeterpunten op. Het zijn vooral aanscherpingen van de nieuwe werkwijze. Zo verdienen het goed voeren van een debat en het leiden van gesprekken nog aandacht. Er wordt dan ook veel geïnvesteerd in de ontwikkeling van vaardigheden, waaronder interviewtechnieken voor raadsleden en ook de voorzitters worden regelmatig getraind. Elke vrijdagmorgen voorafgaande aan de rondetafelgesprekken bespreken de voorzitters met de griffier de aandachtspunten bij de behandeling van de geagendeerde onderwerpen. Gedragen door alle geledingen: samenspel met gedegen rolbesef Waarom werkt het Voorster model in Voorst? Dat komt niet alleen door de structuur te creëren, maar vooral ook door het consequent definiëren en vasthouden van de eigen rollen van raad, college en ambtelijke organisatie.
Verder blijkt er in het college een gedeeld gevoel te zijn over waar de raad op in stelling zou moeten komen bij politiek relevante zaken. Deze ‘antenne’ voor het benoemen van elkaars rollen werkt door in de driehoek burgemeester, griffier en gemeentesecretaris. Het maakt dat hier niet uitdrukkelijk op wordt gepolitiseerd, en dat degenen die in de driehoek functioneren, het vertrouwen genieten dat zij het ‘spel’ op een goede manier verdelen over de verschillende geledingen. Ook het presidium heeft een expliciet sturende rol op de agendering van de meer politiek relevante zaken. Daarom is het ook goed dat het presidium bestaat uit de fractievoorzitters. Zij worden geacht die rol met gezag te kunnen vervullen. Leidraad voor de agendering is de langetermijnagenda. Deze wordt succesvol gebruikt als planning en als aansturing voor de positie van de raad in nieuwe beleidsontwikkelingen, en niet als een ‘afrekeninstrument’. Daarbij is er geen uitgesproken sterke ‘coalitiedrang’ in Voorst. De discussies lopen eerder langs de lijnen raad – college dan langs de lijnen oppositie – coalitie. Het college moet zijn best doen om iets door de raad te krijgen, wat het debat in de raad stimuleert. Wellicht speelt hier mee dat de fracties van nature een eigen rol ten opzichte van het college kiezen, en dat sprake is van een samenwerkingspraktijk waarin men elkaar feedback kan geven én ontvangen.
Tot slot heeft de grote belangstelling die Voorst van andere gemeenten heeft gekregen ook een grote rol gespeeld. Het heeft soms zelfs een beetje mee geholpen de twijfelaars in eigen kring over de streep te trekken. Zo kon het succes van het Voorster model zijn eigen dynamiek krijgen.
39
6 Spelers en schakels
Een ordentelijke vergaderpraktijk ontstaat niet vanzelf. Het vergt organisatie en regie om het democratische proces, waarvan raadsvergaderingen deel uitmaken, goed te (onder)houden. Het is een werkproces waarbij de volgende spelers en schakels een belangrijke rol vervullen in het succes of falen ervan: 1 College en raad: is er overeenstemming en duidelijkheid over hun onderlinge rol- en spelverdeling? 2 Raadsleden, fracties en raad: hebben zij een gemeenschappelijke opvatting over wat wel en niet tot het raadsdomein behoort? 3 Burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen: welke invloed mogen zij hebben in het raadsdomein en zijn de verwachtingen daarover duidelijk? 4 Agendacommissie en presidium: in welke mate hebben ze de mogelijkheid de vergaderingen goed voor te bereiden? 5 Voorzitters: krijgen of nemen ze ruimte om de orde te vestigen of staan ze daarin alleen? 6 Griffier: welke bewegingsruimte heeft hij/zij om initiatieven te nemen? 7 Stukken: brengen deze de raad in stelling? 8 Inrichting: ondersteunen vormgeving en spelregels een goede en levendige discussie?
6.1
College en raad
In de vergaderpraktijk van de raad vervult het college een belangrijke rol. Effectief vergaderen vereist dat raad en college hun samenspel vorm kunnen geven vanuit de gedachte van ‘eenheid in verscheidenheid’. Raadsvergaderingen gaan vaak over voorstellen van of opdrachten aan het college. Het welslagen van raadsvergaderingen is daardoor in belangrijke mate afhankelijk van de afspraken tussen raad en college over hoe, waar en wanneer politieke keuzes worden voorbereid en gemaakt. Hoe verhouden beide actoren zich ten opzichte van elkaar? Is daarin een zeker evenwicht, is hun taakverdeling helder en zijn het twee herkenbare polen? 6.1.1
Checks and balances
Is er sprake van een onafhankelijke stellingname van raad en college ten opzichte van elkaar? Is er sprake van een evenwichtige verdeling van invloed tussen raad en college, de zogenaamde ‘checks and balances’? Bieden raad en college elkaar voldoende tegenwicht? Bewaken raad en college dat ze niet op elkaars stoel gaan zitten? Is er tijd en ruimte voor de raad om zich als volksvertegenwoordiger politiek in de samenleving te oriënteren en krijgt het college de ruimte om te besturen of loopt de raad het college in de uitvoering voor de voeten? Is er een duidelijke ‘confrontatie’ tussen wat de raad politiek wenselijk vindt en wat het college uitvoerbaar acht, of lopen de scheidslijnen in het gemeentebestuur eerder langs de lijn van oppositie – coalitie dan langs de lijn van raad – college? De Apeldoornse raad is een zelfbewuste raad. De raad wil effectief en efficiënt vergaderen, doelgericht en zorgvuldig. Het is een raad die zoveel mogelijk afstand wil houden van het uitvoerende primaire proces, een raad die het college op inhoud wil sturen en niet op procedureel gedoe. Een raad waarbij de politieke leiders – de fractievoorzitters in het presidium – een dominante positie hebben genomen als cultuurdragers van het veranderingsproces.
In Lelystad wilde men door een nieuwe vergaderpraktijk onder meer dubbelingen in de besluitvorming verminderen, het debat in de raad bevorderen en de doorlooptijden van voorstellen verminderen. Dat die doelen nog niet geheel gerealiseerd zijn, komt onder meer doordat er veel aandacht uitgaat naar uitvoeringszaken. De raad kan lang praten over de vraag of fietsers voorrang moeten krijgen op de ringweg, over geluidsbelasting op woningen of dienstverleningstaken van de gemeente. De raad claimt en neemt de ruimte om over alles te spreken.
41
6.1.2
Heldere taakverdeling
Is er in de praktijk sprake van een heldere taakverdeling tussen raad en college? Dat is bijvoorbeeld het geval als de raad politieke keuzes beslecht, als het college erkent dat de raad het politieke primaat heeft en als het college bestuurt binnen de door de raad aangegeven kaders. Het kan ook zijn dat het college het politieke voortouw neemt en de raad uiteindelijk op politieke keuzes in stelling brengt. Maar het kan ook zo zijn dat het college nadrukkelijk de kar trekt en dat de raad zich in de praktijk voornamelijk toelegt op zijn controlerende rol. Welke variant men ook kiest, het is vooral van belang dat de wederzijdse wensen en verwachtingen duidelijk zijn. In Enschede houdt het presidium, bestaande uit de fractievoorzitters, zich bezig met de jaaragenda: tweemaal per jaar spreken deze met het college over het volgende half jaar en hoe de raad betrokken is bij de grote thema´s die op de rol staan. Daarbij wordt de inhoudelijke en de procesmatige betrokkenheid van de raad geduid in de volgende indeling:
t ´actieve kaderstelling´: dit zijn majeure dossiers waarbij rapporteurs uit de raad de informatieverzameling verzorgen. Deze raadswerkwijze wordt gekozen als het gaat om een maatschappelijk vraagstuk dat al langere tijd speelt, zoals werkgelegenheid en de aansluiting onderwijs – arbeidsmarkt.
t ‘passieve kaderstelling plus’: dit zijn de wat grotere beleidstrajecten die door het college worden voorbereid, maar waar de raad in een vroeg stadium door het college in stelling wordt gebracht en verschillende keuzemogelijkheden krijgt voorgelegd. Voorbeeld: het college komt met voorstellen over de inzet van het reïntegratiebeleid en legt ter keuze verschillende gewenste resultaten voor (hoe groter de gewenste uitstroom van cursisten, hoe hoger de kosten).
t de ‘gewone’ passieve kaderstelling: hierbij neemt het college volledig het voortouw en komt het met een enkelvoudige voorkeur. Voorbeeld: de voorbereiding van het gemeentelijke verkeer- en vervoersplan ligt geheel bij het college. Het college doet een enkelvoudig voorstel voor de categorisering van wegen (zoals de keuze van duurzaam veilige gebieden).
In Borsele is een van de doelen van het vergadermodel dat de raad meer op hoofdlijnen gaat debatteren en besturen. Een evaluatie laat zien dat de raad worstelt met zijn kaderstellende rol. De rol- en taakverdeling tussen raad en college is onvoldoende helder. De raad wil beter aangeven hoe hij bij de besluitvorming wil worden betrokken. Daarbij zal goed worden gekeken naar de langetermijnagenda – die gevoed wordt vanuit het college, de ambtelijke organisatie en de raad – omdat deze van grote invloed is voor de keuze van onderwerpen die op raadsbijeenkomsten worden besproken met burgers. Het lukt wel goed om klachten over uitvoeringskwesties door te geleiden naar college en ambtelijke organisatie en inbreng van meer politiek-bestuurlijke aard te agenderen voor een raadsbijeenkomst.
6.1.3
Twee herkenbare polen
Treden raad en college elkaar als een zekere eenheid tegemoet? Dualisme betekent dat het gemeentebestuur uit twee herkenbare polen bestaat. Dat vereist dat raad en college beide een zekere ‘interne organisatiegraad’ hebben. Voor het college betekent dit dat er sprake is van ‘collegiaal bestuur.’ Voor de raad houdt dit in dat er samenwerking is tussen de fracties over de wijze waarop de raad functioneert en tot besluiten komt. Maar het betekent ook dat raad en college voor burgers en maatschappelijke instellingen herkenbare en betekenisvolle organen zijn. In Cranendonck kan het college in het samenspel met de raad over het algemeen goed uit de voeten. Portefeuillehouders worden niet krampachtig buiten het raadsoverleg gehouden. Ze hebben als voorbereiders van de raadsvoorstellen een volwaardige positie als natuurlijke partner. Echter, de ambtelijke organisatie worstelt nog steeds met de nieuwe verhoudingen binnen het duale bestel. Zij komt nog onvoldoende toe aan een oriëntatie op de raad, c.q. het faciliteren van het politiek-bestuurlijke samenspel tussen college en raad.
42
Sinds 1 januari 2009 werkt Velsen met drie vaste raadscommissies die zijn ingedeeld conform de hoofdstukken uit de programmabegroting: bestuur en middelen, ruimte, en welzijn. Dat is ook overzichtelijk voor de ambtelijke organisatie. Daarvóór werkte men met een minder formele vergaderstructuur die op een laagdrempelige manier overleg met burgers mogelijk moest maken: er was een raadsstructuur van raadswerkgroepen, informatiebijeenkomsten en activiteiten zoals werkbezoeken. In de praktijk verwaterde echter het onderscheid tussen informatievoorziening, oordeelsvorming en besluitvorming. Er waren onvoldoende extra activiteiten gericht op het ophalen van informatie bij burgers en maatschappelijke instellingen. Bovenal was er onduidelijkheid over de voorbereidende taak van het college. Het gevolg was dat zo’n informele raadswerkgroep zich steeds meer richtte op de bestuurlijke oplossing, in plaats van het ´klaarzetten´ van de politieke voorbespreking in de raad. Zo verliepen informatievoorziening en oordeelsvorming ongewild te veel achter gesloten deuren. Verder had het college onvoldoende mogelijkheden om met de raad te overleggen. In het nieuwe model zijn de formele structuren duidelijker voor raad, college en burgers, al moet er nog een flinke slag worden gemaakt in het expliciteren van de rollen van raad en college.
6.1.4
Wie gaat wanneer naar buiten: raad of college
‘De’ gemeente bestaat niet, het is een samenspel van raadsleden, collegeleden en ambtenaren. Toch zien ‘de’ burgers de gemeente vaak wel als één entiteit. Het is voor burgers verwarrend wanneer zij op verschillende momenten in een proces praten met verschillende mensen van de gemeente (ambtenaren, collegeleden en raadsleden) en als die verschillende mensen ook nog eens verschillende rollen en meningen hebben. Daarom moet ‘intern’ goed worden afgesproken wie wanneer naar buiten gaat. Als de raad een gesprek aanvraagt met ‘het middenveld’ over de voorstellen die het college doet over armoedebeleid, zou hij niet vreemd moeten opkijken als die instellingen verbaasd antwoorden dat zij toch al uitgebreid met ‘de gemeente’ hebben gesproken. In Gouda heeft elk onderwerp uit het collegeprogramma een status gekregen: één, twee of drie sterren. Het aantal sterren bepaalt hoe vaak de gemeenteraad over een onderwerp spreekt alvorens een besluit te nemen. In 2007 heeft de gemeenteraad drie sterren toegekend aan achtereenvolgens de Wmo, het armoedebeleid, de cultuurnota en de wijkaanpak. Voor die onderwerpen zijn tientallen lokale organisaties actief uitgenodigd om bijdragen te leveren aan de discussie en het besluitvormingsproces van de raad. De organisaties hebben van die mogelijkheid ruimschoots gebruik gemaakt.
Deze betrokkenheid heeft in veel gevallen aantoonbaar geleid tot een verhoging van de kwaliteit van de informatievoorziening van de raad en tot een bijstelling van de oorspronkelijke ideeën en voorstellen.
In Woerden heeft men kort geëxperimenteerd met het model Voorst. Voor de Rondetafelgesprekken werd gestreefd naar actieve betrokkenheid van burgers en instellingen, onder meer door hen proactief uit te nodigen. Dat werkte redelijk goed, maar na verloop van tijd ontstond er een zekere vermoeidheid bij de participanten, want die hadden regelmatig hun zegje al eerder bij het college gedaan. Wat dat betreft was de rolverdeling tussen raad en college in het oude systeem wel voor verbetering vatbaar. Verder was het de participanten niet altijd duidelijk wat ´de politiek´met hun inbreng ging doen. Dat werd pas later bepaald, omdat de kern van de Rondetafelgesprekken was dat raadsleden zich goed lieten informeren. 6.1.5
Burgemeester, secretaris en griffier zijn sleutelpersonen
Indien een gemeente werk wil maken van een goede regie op de verdeling van rollen en taken tussen raad en college, dan spelen burgemeester, gemeentesecretaris en griffier een belangrijke rol. Soms komt dat tot uitdrukking in de bilaterale overleggen tussen burgemeester en griffier, of tussen griffier en gemeentesecretaris. Om de raad goed te kunnen bedienen moet de ambtelijke organisatie achter het college immers ook de gemeenteraad ‘zien zitten’. In een aantal gemeenten functioneert er een zogenaamd bestuurlijk-ambtelijk driehoeksoverleg (‘de driehoek´) waarin burgemeester, griffier en gemeentesecretaris periodiek met elkaar overleggen. In de kern gaat het daarin om het samenspel tussen de drie functionarissen, maar tegelijk is het overleg – hoewel het zelden een formele status heeft – een belangrijk schakelpunt waarin de wensen en wederwaardigheden uit raad, college en organisatie met elkaar verbonden kunnen worden. De verschillende petten van de deelnemers aan het overleg maken het van belang dat er een zekere chemie tussen de personen bestaat: ze moeten niet alleen het spel begrijpen, maar ook elkaars rol en persoonlijkheid. De onderwerpen die zijn besproken in de vier voorgaande paragrafen over samenspel tussen raad en college, vormen in feite de agenda voor de driehoek.
De driehoek kan zorgen dat de vragen beantwoord worden, zorgen dat de afspraken concreet worden en tot acties leiden, en vervolgens helpen bewaken dat raad en college zich in de praktijk ook houden aan de afgesproken rol- en taakverdeling.
43
Het Voorster-model is veel gekopieerd. In Voorst is het een succes. Een belangrijke factor daarin is het functioneren van de driehoek, waarbij burgemeester, gemeentesecretaris en griffier met elkaar waken over de rollen die raad, college en organisatie vervullen. Zij zijn spelverdelers die zich gezamenlijk inzetten voor het proces, vanuit een gedeelde visie op de rol- en taakverdeling raad – college: de raad heeft een verantwoordelijkheid voor ingrijpende zaken, dat hoort bij een raad. Ook de gemeentesecretaris ziet erop toe dat de organisatie op die rol van de raad blijft georiënteerd. Over het algemeen is het een intuïtieve keuze en is het lastig om harde afwegingscriteria te benoemen of af te bakenen. In het grijze gebied waarin niet duidelijk is of iets des raads of des college is, wordt de keuze bij het bestuur gelegd. Dit betekent ook dat als cruciale (politieke) spelers het politieke proces tot voertuig maken van het inhoudelijke resultaat, opportuniteit dus belangrijker is dan een afgesproken (en voorspelbare) werkwijze.
Een fractievoorzitter die een belangrijke beslissing wil laten nemen en daarbij voor lief neemt dat (eenmalig) ‘de hand moet worden gelicht’ met verzendtermijn van de stukken en daar de griffier ook op aanspreekt; een burgemeester die als bestuurder ondubbelzinnig kiest voor het college en die de orde in de raad bij voorkeur overlaat aan de vicevoorzitter; het zijn omstandigheden die dan doorwerken in de driehoek.
6.2
Raadsleden, fracties en raad
Om effectief of geïnspireerd te kunnen vergaderen, moet er overeenstemming zijn over hoe raadsleden, fracties en raad zich tot elkaar verhouden. Rollen en rolopvattingen van raadsleden kleuren in belangrijke mate de beelden, verwachtingen en mogelijkheden van de vergaderstructuur. 6.2.1
De rol van het raadslid
Raadsleden zijn gewend om keuzes te maken en besluiten te nemen over hoe het in de samenleving beter kan. Raadsleden moeten echter ook continu keuzes maken over hun eigen rol en opstelling. Van een raadslid wordt veel verwacht. Raadsleden vertegenwoordigen als ‘ogen en oren van de samenleving’ de burgers naar het bestuur toe, maar vertegenwoordigen tegelijkertijd als ‘gezicht van de gemeente’ het gemeentebestuur naar burgers toe. Tussen beide rollen moet continu een balans worden gezocht. Dat leidt tot een reeks dilemma´s, waarmee een raadslid in de praktijk te maken kan krijgen (zie Kader 2). Kader 2: De 7 praktijk-dilemma’s van een raadslid4 1. bestuurder versus ombudsman
t bent u een kundig bestuurder (valkuil: bureaucraat) of een herkenbaar raadslid (valkuil: populist) 2. politicus versus verbinder
t gaat u voor uw eigen politieke visie (valkuil: beperkte blik) of voor het algemeen belang (valkuil: kleurloos) 3. politieke visie versus interactief bestuur
t gaat u voor inhoud (valkuil: isolatie) of voor draagvlak (valkuil: middelmatigheid) 4. ontspannen bestuur versus bestuurlijke daadkracht
t kiest u voor toegankelijk bestuur (valkuil: gebrek aan gezag) of voor ‘het bestuur bestuurt’ (valkuil: arrogantie van de macht) 5. opponeren versus meedenken
t bent u constant kritisch (valkuil: negatieve factor) of constant constructief (valkuil: machteloos) 6. afspraak is afspraak versus de uitzondering
t kiest u voor ordentelijkheid (valkuil: starheid) of flexibiliteit (valkuil: willekeur) 7. ambtelijke stukken versus burgerinformatie
t werkt u rationeel/inhoudelijk (valkuil: bureaucratisch) of betrokken/levensecht (valkuil: te emotioneel) De manier waarop raadsleden manoeuvreren tussen deze dilemma´s, is van grote invloed op de wijze waarop vergaderingen (kunnen) verlopen. Enkele voorbeelden kunnen dit verder verduidelijken:
t Een bestuurder zal zich meer op zijn plek voelen in een vergadering dan op straat. t Een verbinder zal meer voelen voor informele vormen van overleg waarin ontmoeten minstens zo belangrijk is als besluiten.
t Iemand die politieke visie belangrijker vindt dan interactief bestuur, zal minder belang hechten aan een afgescheiden fase van beeldvorming.
t Een raadslid dat zich bij voorkeur richt op burgerinformatie, zal prijs stellen op een ruime betrokkenheid van burgers in de vergaderpraktijk.
4
44
Ontleend aan Dilemma-dansen van een raadslid, Hennie van Deijck, 1999.
Het raakt aan de onuitgesproken motieven die eerder al in hoofdstuk 3 werden genoemd. Er zijn geen standaard goede of foute keuzes in deze dilemma’s. Elk raadslid stelt zijn eigen rol samen, passend bij zijn persoon en bij de gekozen vergaderpraktijk. Het herkennen van deze keuzemogelijkheden kan raadsleden helpen om het eigen gedrag en dat van andere raadsleden beter te begrijpen. Door deze rollen te herkennen, kunnen de keuzes, de positionering van de raadsleden, in de fracties of mogelijk zelfs in de raad bespreekbaar worden gemaakt. Dat schept vervolgens ruimte voor ontwikkeling, voor het eigen maken van nieuwe vaardigheden en het beter benutten van persoonlijke kwaliteiten. In Velsen is raadsleden aangeboden om zich in kleine groepjes – dwars door alle partijen heen – te bekwamen in het analyseren van stukken en in hun persoonlijk optreden in de raad. Bijna alle raadsleden hebben daarvan gebruik gemaakt.
In Rheden leidt het nieuwe vergadersysteem ertoe dat raadsleden meer tijd besparen die ze vervolgens kunnen inzetten op een wijze die bij henzelf past. Zij kúnnen nu bijvoorbeeld meer tijd besteden aan de invulling van hun volksvertegenwoordigende rol. Ook in Overbetuwe biedt besparing op de vergadertijd de raadsfracties meer gelegenheid om als fractie naar buiten te treden. 6.2.2
De plaats van de fractievergadering in de cyclus
Zeker wanneer een gemeenteraad de besluitvorming structureert door beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming als afzonderlijke stappen vorm te geven, is het van belang aandacht te besteden aan de plaats van de fractievergaderingen in de cyclus. In theorie is het mogelijk dat een fractievergadering wordt gebruikt om beeldvorming voor te bereiden, door gezamenlijk na te gaan op welke punten men nog aanvullende informatie over een voorstel nodig heeft. In de praktijk worden fractievergaderingen echter meestal gebruikt om een partijpolitiek standpunt voor te bereiden. Wanneer een fractielid, voorzien van een dichtgetimmerd standpunt, naar een beeldvormende of oordeelsvormende vergadering komt, zal hij of zij minder geneigd zijn om open naar informatie of argumenten van anderen te luisteren. Dat kan worden voorkomen door fractievergaderingen ná de beeldvormende ronde in te plannen. Hiermee worden de fracties dus in wezen uitgenodigd om hun politieke oordeel nog even op te schorten. In Heerenveen werkte men vóór 2008 met klassieke commissies en daarbij ging veel energie van fracties zitten in het voorbereiden van vooral vragen aan het college.
Dat leidde tot het idee om beeldvorming en informatievoorziening nadrukkelijk vóór het fractieoverleg te positioneren in combinatie met het actief uitnodigen van voor- en tegenstanders bij de onderwerpen die later in de raadsvergadering aan de orde komen. Sinds 2008 heeft men de vergaderpraktijk daarom als volgt ingericht: op de eerste maandag It Petear (rondetafelgesprekken), de volgende maandagavond de fractievergaderingen en een week later de raadsvergadering.
In Voorst zijn de fractievergaderingen bewust ná de informerende rondetafelgesprekken (RTG’s) en vóór de meningsvormende raadsvergadering ingeroosterd. De fractievergaderingen zijn nadrukkelijk gepositioneerd in het proces van beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming. Het voorkomt dat fracties tijdens de RTG’s met standpunten komen. Tijdens de meningsvormende raadsvergadering worden geen besluiten geworden. Er zit een harde knip tussen meningsvorming en besluitvorming, om te voorkomen dat de fracties met vaste standpunten naar de meningsvormende annex besluitvormende raadsvergadering komen, en er dus geen sprake meer zou zijn van open debat in de meningsvormende raadsvergadering waarbij men open staat voor de argumenten van anderen. Het vormgeven van een goed debat is echter nog altijd een zoektocht.
6.2.3
Wat is des raads, wat des fracties?
In sommige gemeenten worden burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen uitgenodigd om naar het gemeentehuis te komen, bijvoorbeeld voor een maandelijks gemeenteraadsspreekuur of fractiespreekuren. Veel gemeenteraden en raadsleden zoeken burgers op door bijeenkomsten op locatie te organiseren. Daarbij speelt de vraag wat ‘van’ de raad is, en wat ‘van’ de fracties. Voor de raad – opgebouwd uit fracties – gaat het spreekwoord ’de som is meer dan het geheel der delen’ niet altijd op. Soms willen verschillende fracties zich afzonderlijk profileren op eenzelfde thema. Met name wanneer het gaat om ontmoetingen met inwoners is het van belang om duidelijk te hebben en te maken wie in dat geval het volk vertegenwoordigt: is dat de raad of de fractie? Wanneer de raad duidelijk heeft aangegeven (bijvoorbeeld via een langetermijnagenda) over welke thema’s hij zelf de regie wil voeren en zelf in contact wil treden met burgers en organisaties om hen een zinvolle rol in het proces te laten vervullen, dienen binnen de raad heldere afspraken te zijn: wanneer de raad als collectief ‘naar buiten treedt’, wanneer dit aan de afzonderlijke fracties is (zie Kader 3). 45
Kader 3: Argumenten voor en tegen individueel of collectief naar buiten treden als fractie(s) Argumenten VOOR
Argumenten TEGEN Individuele Fracties
t Alle tijd, ruimte en aandacht om eigen goed voorbereide boodschap af te geven
t Meestal komt alleen de eigen achterban t Geen inhoudelijke confrontatie met andere meningen, en daardoor kan het overkomen als eenzijdige reclame
t Greep op de communicatie
t Als alle fracties eigen bijeenkomsten houden, moeten geïnteresseerden veel bijeenkomsten aflopen.
t Zelf organiseren kost veel tijd Raad (alle fracties gezamenlijk) t &FOGSBDUJFLBOIFUUIFNBOJFUDMBJNFO
t Betere profilering door confrontaties van verschillende meningen
t De raad komt in beeld als politiek instituut t Griffie kan organiseren
t Het is een open competitie, waarin een fractie kan ondersneeuwen
t Een fractie heeft geen greep op de organisatie en communicatie
In Apeldoorn gaan gemeenteraadsleden, fractievertegenwoordigers en collegeleden enkele keren per jaar de straat op om willekeurige voorbijgangers aan te spreken en te vragen of zij contact hebben met de gemeente en nog suggesties hebben voor veranderingen en verbeteringen. Dit doen raads- en collegeleden om nog scherper te krijgen wat burgers verwachten en om te achterhalen wat er onder hen leeft.
De gemeenteraad van Overbetuwe is vrij bestuurlijk ingesteld en richt zich primair op het nemen van besluiten. De vergaderstructuur en -cultuur zijn niet expliciet gericht op participatie van burgers en instellingen. Er is tijdswinst geboekt door bewuster te vergaderen, maar een paar fracties zetten die tijdwinst niet om in vergroting van de volksvertegenwoordigende rol op raadsniveau, maar gaan als fractie meer de boer op. Er is dus wel sprake van een versterking van de volksvertegenwoordigende rol, maar niet binnen de organisatie van de raad. Dat is een bewuste keuze.
6.2.4
Vergaderen zonder frictie
De politiek gaat in essentie over de verdeling van (schaarse) middelen om maatschappelijke effecten te bereiken. Welke effecten de verschillende partijen willen nastreven, is uiteraard afhankelijk van politieke keuzes waarover politieke partijen verschillend denken. Bij het beschouwen van vergaderpraktijken moet worden nagedacht óf, en zo ja hoe politieke keuzes expliciet bespreekbaar worden gemaakt. Al in het eerste hoofdstuk gaven we aan dat effectief vergaderen vereist dat partijen binnen de gemeenteraad hun samenspel vorm kunnen geven vanuit de gedachte van ‘eenheid in verscheidenheid’. Proces en politieke inhoud moeten gescheiden (kunnen) worden: het komt erop aan alleen de inhoud en niet het proces te politiseren. Een effectieve vergaderpraktijk kan sneller en inspirerender ontwikkeld worden als raadsleden binnen de fractie, maar ook over fractiegrenzen heen, naar elkaar toe een open houding hebben om het ‘raadsvak’ te leren. En elkaar als raadsleden aanspreken op vergaderstijlen en omgangsvormen. Hoe eenvoudig dat is, hangt af van de bestuurscultuur: elkaar aanspreken gaat over het algemeen gemakkelijker in een cultuur die meer op samenwerking en minder op ‘vechten’ is geënt. Wanneer men gewend is continu op de man of vrouw te spelen, zal het op een ordentelijke manier bespreekbaar maken van het proces veel aandacht moeten krijgen.
Het scheiden van beeldvorming en oordeelsvorming lukt alleen als fracties zich eraan willen houden. Daarvoor kunnen spelregels worden opgesteld en vastgesteld door de raad. Alle fracties en raadsleden kunnen zich daarover uitspreken, zich eraan committeren, en elkaar vervolgens daarop aanspreken als men in de praktijk daar toch van afwijkt. Wijk bij Duurstede heeft grote tijdswinst geboekt sinds alles op één avond plaatsvindt, maar ervaart als nadeel dat er per sessie maar een korte behandeltijd is. Dat wordt ondervangen met de spelregel dat elke fractie maar één informatieve bestuurlijke vraag stelt, waarop de wethouder meteen antwoordt. Er zijn zeven fracties. Als elke fractie één vraag stelt, zijn doorgaans de écht belangrijke punten aan de orde gekomen. Bij complexe onderwerpen wordt wel eens een tweede ronde toegestaan. Het is een eigen afspraak, waar men zich aan houdt. De raad heeft een groot zelfreinigend vermogen.
46
Doetinchem ondervond bij de eerste – gewijzigde – vergaderstructuur (met commissies naar duale taken) het probleem, dat grote fracties moeite hadden met het organiseren van de overdracht binnen de fractie. De fractiewoordvoerder uit de commissie Beleidsontwikkeling werd geacht zijn bevindingen door te geven aan de collega uit de commissie Regelgeving en die moest op zijn beurt een en ander weer doorgeven aan de collega van de commissie Beleidsevaluatie. Die interne communicatie was – mede gelet op de tijd die er soms was tussen twee behandelingen – wat weerbarstig. Kleine partijen hadden daar uiteraard veel minder last van. In het huidige model werken de fracties vaak samen, soms vertegenwoordigen fractiespecialisten meerdere fracties in werkgroepen.
6.3
Burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen
Raad, fracties en college kunnen naar burgers toe nooit duidelijk zijn over wat zij wel of niet van hen verwachten, als zij onderling geen duidelijkheid hebben over hun eigen rolverdeling ten aanzien van het betrekken van burgers.5 Tegelijkertijd zijn het betrekken van burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen, het bevorderen van participatie, laagdrempelig of zelfs interactief bestuur in veel gemeenten belangrijke sturende factoren bij de inrichting van de vergaderpraktijk. Dat vereist duidelijkheid over rol en betrokkenheid van externe partners, en over de mate van openheid van het politieke proces op verschillende momenten. Voor de onderwerpen waarover de raadsleden zelf de regie willen nemen, moet duidelijk zijn op welke momenten de raad als collectief naar buiten treedt, en wanneer de individuele raadsleden of fracties dat doen.6 Ga na hoe het besluitvormingsproces voor burgers zo inzichtelijk kan worden gemaakt, dat het goed is te volgen. Weten zij op welk moment zij iets kunnen of moeten inbrengen, en op welk moment het verder aan de raad is om te oordelen en besluiten? Is het duidelijk wanneer een vergaderpunt aan de orde komt? Zorg voor een duidelijke beschrijving van de gemeentelijke vergaderpraktijk en de agenda’s op de website.
Is het ook voor burgers duidelijk welke plaats de vergadering heeft in de cyclus? Dat hoeft niet ingewikkeld te zijn: de voorzitter kan – zoals in Gouda de praktijk is – bij de start van een vergadering het publiek expliciet welkom heten, en even kort (het doel van) de agenda toelichten. In de volgende paragraaf gaan we nader in op de vraag hoeveel ruimte burgers krijgen in de vergadering, welke vormen daarbij zoal worden ingezet en hoe ervoor kan worden gezorgd dat de burgers die het aangaat, weten waarover vergaderd wordt. 6.3.1
Welke ruimte krijgen burgers in de vergadering?
Over de manier waarop burgers bij besluitvorming (kunnen) worden betrokken, zijn vele handboeken en handreikingen beschikbaar. In de kern komt het erop neer dat goed wordt doordacht welke plaats en welke rol burgers krijgen in besluitvormingsprocessen, en dat vervolgens in de vergadering(en) beide daarop worden afgestemd. Het gaat om ‘grote’ vragen als ‘Zitten burgers aan het begin of het eind van de besluitvormingsketen’ en om ‘kleine’ vragen als ‘Zijn de insprekers op de vergadering het eerste agendapunt?’. In vergadermodellen worden op diverse momenten invloedsmogelijkheden voor burgers gecreëerd, die uiteenlopen van informeren aan het begin tot inspreken aan het eind. Toch blijkt uit de meeste vergaderpraktijken dat burgers, instellingen en bedrijven vooral in het begin van het proces de meeste invloed hebben op de afwegingen van de raad. In het begin zijn de bijeenkomsten van de raad veelal nog informeel en open van opzet. Raadsleden hebben dan vaak al wel een mening, maar vaak nog geen definitief standpunt ingenomen. Meestal wordt naarmate het proces de finale besluitvorming nadert, de kans op invloed voor burgers steeds geringer. Werken met een expliciet onderscheid van besluitvormingsstappen in Beeldvorming, Oordeelsvorming en Besluitvorming kan burgers (en raadsleden) helpen om te zien op welk moment zij welke invloed kunnen hebben.
Over het algemeen krijgen burgers vooral in de stap van Beeldvorming alle ruimte, en zijn bij Oordeelsvorming en Besluitvorming (alleen) de raadsleden zelf aan zet. In alle gemeenten die in deze publicatie zijn beschreven, is in meer of mindere mate bewust nagedacht over de rol en plaats die burgers (kunnen) hebben in de vergaderpraktijk. Die hoeven niet altijd door wijzigingen in het formele vergadermodel te worden vormgegeven. Zo is de gemeente Cranendonck relatief klein waardoor de meeste mensen elkaar wel kennen en het optuigen van bijzondere ontmoetingsvormen met burgers niet nodig wordt geacht. Cruciaal bij het denken over rol en plaats van burgers in vergaderpraktijken is dat niet te zeer vanuit het model – de regels – maar vanuit de mensen en vergaderdoelen wordt gedacht.
5 6
Zie hiervoor par. 6.1.4 ‘Wie gaat wanneer naar buiten: raad of college’. Zie par. 6.2.3 ‘Wat is des raads, wat des fracties’.
47
In Heerenveen was drempelverlaging het belangrijkste motief om de commissies af te schaffen. Formele commissievergaderingen bleken veel te formalistisch en aan regeltjes gebonden om burgers en maatschappelijke instellingen actief bij de discussie in de raadsvergadering te betrekken. Eigenlijk wilde de raad van Heerenveen het omdraaien: burgers zouden zich niet aan de raadsregeltjes moeten aanpassen, de raad organiseert het op de manier die het best bij de burgers past.
In Voorst krijgen burgers niet alleen figuurlijk, maar ook letterlijk het laatste woord; de praktijk is dat insprekers nog een laatste boodschap mogen uitspreken, ook als het college aan het woord is geweest. Dat wordt door alle partijen gewaardeerd. 6.3.2
Andere vormen
Wanneer de raad de betrokkenheid van burgers, bedrijven en/of maatschappelijke instellingen wil vergroten door ontmoetingen te organiseren, volgt de afweging of daartoe in de (formele) raadsvergadering ruimte wordt geboden, of dat daarvoor aanvullende bijeenkomsten worden georganiseerd. Diverse gemeenten organiseren binnen het gemeentehuis voorportalen op de bestaande vergaderstructuur om burgers, instellingen en bedrijven de kans te geven aan de raadsleden hun mening over te brengen. Zo heeft men in Woerden in de klassieke commissievergadering veel meer ruimte ingeruimd voor het gesprek met derden. Andere gemeenten organiseren nieuwe vormen op andere plekken, om raadsleden en burgers met elkaar in contact te laten komen. Gemeenten zoals Brummen en Zeevang zoeken burgers (ook) zelf op via werkbezoeken of opiniërende bijeenkomsten op locatie. Doetinchem organiseert Luisterzittingen en Terugkombijeenkomsten ten behoeve van publieke verantwoording. Bij Luisterzittingen gaat het om thema’s die de raad heeft vastgesteld. In 2007 was dat Armoedebeleid; in 2008 Dienstverlening en in 2009 ‘Dialoog met de samenleving’. Een Luisterzitting is dan één van de instrumenten voor de raad om zich in het thema te verdiepen. De naam is met opzet zo gekozen om raadsleden te herinneren aan de gemaakte afspraak dat raadsleden op zo’n zitting alleen maar luisteren.
Alleen een enkele verduidelijkende vraag wordt door de (externe) voorzitter toegestaan. Raadsleden luisteren inderdaad alleen maar, daarin zijn zij heel consequent.
Venlo heeft een klassiek commissiestelsel, waarbij is ingezet op versterking van de beeldvormende fase. Daartoe is het Sprekersplein geïntroduceerd als voorportaal op de bestaande formele vergaderstructuur. Tijdens het Sprekersplein worden presentaties gehouden, kunnen insprekers hun zegje doen over voor de commissies geagendeerde én nietgeagendeerde onderwerpen, en zijn beleidsambtenaren beschikbaar om hun stukken toe te lichten. Men is goed te spreken over deze nieuwe wijze van beeldvorming. Het levert completere informatie en nieuwe inzichten en bovenal intensiever contacten met inwoners van de stad op. Zij kunnen niet alleen inspreken in het Sprekersplein, maar ook in de raadsvergadering en in de commissievergaderingen. De besluitvorming is al met al effectiever geworden.
6.3.3
Uitnodigingenbeleid
De opkomst van (al dan niet georganiseerde) burgers bij vergaderingen is in veel gemeenten een aandachtspunt. De mensen die naar bijeenkomsten komen, zijn vooral de tegenstanders of teleurgestelde burgers. Een manier om dit meer in balans te brengen, is door mensen gericht uit te nodigen. Dat vergt een flinke investering. Het vereist allereerst duidelijkheid over wat de raad wil doen of bereiken met een vergadering. En vervolgens vereist het dat goed wordt doordacht welke mensen op welk moment worden uitgenodigd en dat deze vervolgens netjes en tijdig een uitnodiging ontvangen. Het is daarbij de uitdaging ervoor te zorgen dat zij niet alleen vanuit hun eigen belangen spreken, maar ook over de bredere politieke keuzes meepraten. Er zijn diverse gemeenten, waaronder Amersfoort, Heeze-Leende en Wijk bij Duurstede, die mensen actief uitnodigen om naar beraadslagingen van de raad te komen. In Heerenveen wordt vóór een vergadering nagegaan welke burgers en maatschappelijke instellingen actief moeten worden uitgenodigd. De griffier maakt – vaak samen met de ambtelijke organisatie – een krachtenveldanalyse om te kijken welke maatschappelijke partijen bij het onderwerp betrokken zijn. De griffier brengt de resultaten van zijn voorbereiding in bij het presidium. Alle partijen kunnen in het presidium over deze ‘actor-analyse’ meepraten en daarover overeenstemming bereiken.
Door deze samenwerking tussen de fracties om alle belangen goed in beeld te krijgen, is er sprake van een ‘politiek neutrale analyse’ en ervaren alle geledingen dat er een evenwichtig beeld ontstaat van de argumenten van alle betrokkenen. Vervolgens worden zowel voor- als tegenstanders actief uitgenodigd om deel te nemen aan It Petear.
48
In Gennep nodigt de raad burgers uit voor de zogenaamde Burgerontmoetingsplaats (BOP). In de uitnodiging staat vermeld waarover de raad met hen van gedachten wil wisselen. Het doel van de BOP is beeldvorming. Dit betekent dat een commissie tijdens deze sessie alleen informatie verzamelt door de meningen van burgers te peilen. Raadsleden vragen actief naar argumenten van burgers. De aanwezige raads- en commissieleden gaan nog niet onderling in debat, dat gebeurt in een later stadium. Toch moet men constateren dat de betrokkenheid van burgers gelijk is gebleven. De BOP heeft nog een onvoldoende duidelijk profiel als hét instrument van de raad. Daarom is nu de gedachte dat organisaties en sleutelpersonen uit de Gennepse samenleving gerichter zouden moeten worden uitgenodigd om tijdens de BOP al in een vroegtijdig stadium hun mening te geven over onderwerpen die burgers werkelijk aanspreken. De BOP zou naar gelang het onderwerp vaker op locatie gehouden moeten worden.
6.4
Agendacommissie en presidium
Een goede vergadering wordt voor een belangrijk deel buiten de vergadering zelf vormgegeven. Het komt erop aan om buiten de vergaderingen gunstige condities te scheppen voor een goede vergadering. Het vereist regie om het geheel van vergaderingen goed te (onder)houden. In veel gemeenten is dat een rol voor agendacommissie of presidium. Om dat ordentelijk te laten verlopen, dient dit orgaan expliciet een scheiding te kunnen aanbrengen tussen het proces en de politieke inhoud, zodat het proces niet wordt gepolitiseerd. Het moet mogelijk zijn ‘politiek neutraal’ te beoordelen of een vergadering goed is voorbereid, of de raad tot een zorgvuldige afweging kan komen op grond van de voorliggende stukken. Als de raad meer regie wil hebben op zijn eigen werk, kan er dus een ‘cockpit’ worden gemaakt. Die ‘cockpit’ kan in de praktijk verschillende namen hebben, zoals agendacommissie of presidium. Het presidium in de ene gemeente vervult de taken die in de andere gemeenten door de agendacommissie worden gedaan. In sommige gemeenten vormen de fractievoorzitters het presidium samen met de burgemeester, in andere gemeenten zijn dat de commissievoorzitters of een combinatie daarvan. In sommige gemeenten gaat het seniorenconvent over de werkwijze van de raad, in andere gemeenten is het een klankbord voor de voorzitters(s).
In Cranendonck zijn seniorenconvent, presidium en agendacommissie inéén geschoven. Het gaat er niet om welke naam het beestje krijgt. Het gaat erom dat een groep mensen zich verantwoordelijk voelt voor de voorbereiding (agendavorming, logistiek en planning) en nazorg (evaluatie en ontwikkeling) van de vergaderpraktijk, dat er goed is nagedacht over de samenstelling, en dat de rol van de groep voor eenieder duidelijk is. Een goede voorbereiding (en nazorg) van een vergadering, vereist antwoord op onder meer de volgende vragen:
t Is het onderwerp besluitrijp? t Is het stuk vergaderrijp? (zie par. 6.7 Stukken) t Is het doel van de behandeling duidelijk? t Is het een een hamerstuk, een beslisstuk, of een verkennend stuk? t Hoe moet het worden besproken, is het onderscheid naar B-O-B nuttig? t Welke werkvorm is daarbij het beste passend? t Hoe richten we het bespreekproces logistiek in ((welke) commissie, sessie, raad)? t Wat wordt de totale agenda voor de vergadering qua volgorde, afbakening in onderwerp en tijd, aantal agendapunten?
t En na afloop: hoe is het verloop en de uitkomst van de vergadering geëvalueerd? Om de vergaderpraktijk prettig en effectief te laten verlopen, is het van belang dat er een of meer groepen zijn die zich verantwoordelijk voelen voor het antwoord op deze vragen, en dat het voor alle betrokkenen duidelijk is welke vragen op wiens bordje liggen. In Westerveld bereidt de agendacommissie de vergaderingen van commissies en raad voor. De agendacommissie (burgemeester als voorzitter, drie commissievoorzitters, griffier en secretaris als adviseurs) maakt afspraken over de wijze van behandeling van de onderwerpen en verdeelt de onderwerpen over de commissies en de raad. De agendacommissie ziet vooral toe op de behandeling van de onderwerpen conform de afgesproken (proces)indeling: Informatievoorziening – Oordeelsvorming – Besluitvorming en de indeling naar de status van de stukken. Ook beoordeelt de agendacommissie of een onderwerp voldoende is voorbereid voor beraadslaging.
49
In Voorst heeft het presidium een expliciet sturende rol op de agendering en het plannen van ruimte voor de meer politiek relevante zaken. Daarom is het ook goed dat het presidium bestaat uit de fractievoorzitters. Zij worden geacht dit met gezag te kunnen doen. Maar het werkt óók omdat de agendaplanning in de eerste plaats wordt gezien als een planningsinstrument en niet als een ‘afrekeninstrument’.
6.4.1
Langetermijnagenda
Indien de raad duidelijk voor ogen heeft op welke dossiers er in het bijzonder politieke sturing dient te worden gegeven, kan het helpen vooraf naar het college toe duidelijk te maken op welke wijze de raad wil worden bediend. Een opsomming van dossiers die ‘met stip’ staan genoteerd, wordt in veel gemeenten wel een langetermijnagenda genoemd. Deze agenda bestaat uit een selectie van onderwerpen die de raad voor de komende periode van belang vindt. Deze onderwerpen kunnen ook in een tijdsplanning wordt geplaatst. Via de langetermijnagenda kan de raad zijn politieke prioriteiten verwoorden. Een termijnagenda helpt dan óók om gewenste inbreng van burgers tijdig te vragen of mogelijk te maken, zodat zij een rol in het proces kunnen vervullen. Maar bovenal is de termijnagenda een instrument om vanuit de raad regie te voeren over de agenda. In dat geval is het opstellen van de langetermijnagenda meer dan een procedurele stap. Het is in feite een politieke activiteit. Met een langetermijnagenda wordt het voor de raad en voor de ‘cockpit’ van de raad eenvoudiger om de regie op het raadswerk te organiseren. In Velsen is tijdens een bijeenkomst van college en fractievoorzitters kritisch gekeken naar succes- en faalfactoren voor het samenspel tussen college en raad. Dat heeft tot enige verbetering geleid, maar nog steeds is de rol- en taakverdeling tussen raad en college niet optimaal.