Op het tweede gezicht - Gemeentelijke vergaderpraktijken nader beschouwd (2009) (vng.nl)
Tekst van het document
Op het tweede gezicht GEMEENTELIJKE VERGADERPRAKTIJKEN NADER BESCHOUWD
2009/05-022
Op het tweede gezicht Gemeentelijke vergaderpraktijken nader beschouwd
Inhoud
Voorwoord
7
1. Inleiding
11
1.1
Uitgangspunt van deze publicatie
11
1.2
Opzet en leeswijzer
13
2
3
4
5
6
Intermezzo: Almere
14
Vergadermodellen in ontwikkeling
17
Intermezzo: Apeldoorn
20
Motieven
23
3.1
Motieven
23
3.2
Onuitgesproken motieven
23
Intermezzo: Doetinchem
25
Bouwstenen
29
Intermezzo: Heerenveen
31
Beeldvorming-Oordeelsvorming-Besluitvorming
35
5.1
Beeldvorming
35
5.2
Oordeelsvorming
35
5.3
Besluitvorming
36
Intermezzo: Voorst
38
Spelers en schakels
41
6.1
College en raad
41
6.1.1 Checks and balances
41
6.1.2 Heldere taakverdeling
42
6.1.3 Twee herkenbare polen
42
6.1.4 Wie gaat wanneer naar buiten: raad of college
43
6.2
6.3
6.4
6.1.5 Burgemeester, secretaris en griffier zijn sleutelpersonen
43
Raadsleden, fracties en raad
44
6.2.1 De rol van het raadslid
44
6.2.2 De plaats van de fractievergadering in de cyclus
45
6.2.3 Wat is des raads, wat des fracties?
45
6.2.4 Vergaderen zonder frictie
46
Burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen
47
6.3.1 Welke ruimte krijgen burgers in de vergadering?
47
6.3.2 Andere vormen
48
6.3.3 Uitnodigingenbeleid
48
Agendacommissie en presidium
49
6.4.1 Langetermijnagenda
50
6.4.2 Keuze: samenstelling en rol
50
Intermezzo: Woerden
51
6.5
Voorzitters
52
6.5.1 Voorzittersrollen
52
6.5.2 Wie zit voor?
53
6.5.3 Vaste voorzitters?
54
6.5.4 Spelregels of vrijspel?
54
6.5.5 De burgemeester
55
Griffier
56
6.6.1 Rolinvulling en taakopvatting
56
6.6.2 Actief of passief: ruimte krijgen, ruimte maken
57
Stukken
58
6.7.1 Beleidsstukken
58
6.7.2 Oplegnotitie
59
Inrichting
60
6.8.1 Meervoudig ruimtegebruik
60
6.8.2 Tafelschikking
60
6.8.3 Zicht op de vergadering
61
6.8.4 Ontmoetingsruimte
61
Intermezzo: Wijk bij Duurstede
62
Van veranderen naar verankeren: een stappenplan
65
7.1
Voorbereiding
65
7.1.1 Is een constructief gesprek mogelijk?
65
7.1.2 Wie gaat dat gesprek organiseren?
65
7.1.3 Wanneer kan dat gesprek worden gestart?
66
6.6
6.7
6.8
7
7.2
7.3
7.4
Oriëntatie
66
7.2.1 Analyse van de huidige situatie: ervaringen
66
7.2.2 Analyse van de gewenste situatie: doelen
67
7.2.3 Ga op excursie
67
Veranderen
67
7.3.1 Gericht aan de slag
67
7.3.2 Bouwstenen en doelen
67
7.3.3 Maak het manifest
68
Onderhoud
68
7.4.1 Verankeren
68
7.4.2 Ontwikkelen
68
7.4.3 Reflecteren
68
Bijlage: 20 vergaderpraktijken
71
Albrandswaard
72
Amersfoort
73
Beesel
74
Borsele
75
Brummen
76
Cranendonck
77
Den Bosch
78
Enschede
79
Gennep
80
Gouda
81
Heeze-Leende
82
Leek
83
Lelystad
84
Overbetuwe
85
Rheden
86
Tytsjerksteradiel
87
Velsen
88
Venlo
89
Westerveld
90
Zeevang
91
Bijlage: Respondenten
93
Colofon
96
Voorwoord
‘Hoe hebben we het ooit anders gedaan?’
Gemeenten kunnen verschillende motieven hebben om te kiezen voor een nieuw vergadermodel en zelfs binnen de raad denken fracties soms verschillend over de meest geschikte manier van vergaderen. Het meer en beter betrekken van burgers bij beleids- en besluitvorming, het versterken van de positie van de raad en het levendig houden van het debat voor burgers, zijn eveneens motieven voor raden om te kiezen voor een andere vergaderwijze. Zij hebben daarbij vooral behoefte aan ervaringen van andere gemeenten. Hoe geven zij hun vergaderingen vorm? Hoe bereiken zij burgers? En hoe ervaren de collega’s het ‘anders’ vergaderen? Vanuit gemeenten ontvangt het Actieprogramma Lokaal Bestuur, een gezamenlijk project van de VNG en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, regelmatig signalen dat bij hen behoefte bestaat aan inzicht in voorbeelden van vergaderpraktijken van gemeenteraden. Daarnaast heeft de commissie Aarts in zijn rapport ‘Van werklast naar werklust’ van mei 2008 over dit onderwerp de volgende aanbeveling gedaan: ‘De VNG zoekt naar ervaringen met innovatieve – effectieve en efficiënte – vergadermodellen en bevordert het gebruik ervan in de gemeenten’. Doel van deze aanbeveling: het raadswerk aantrekkelijker maken door effectiever en efficiënter te vergaderen.
De handreiking ‘Vernieuwend vergaderen: voorbeelden uit de praktijk’ (2005) van de Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie biedt nog steeds een praktisch overzicht van vernieuwende vergadermodellen die raden hebben ingevoerd met name in het kader van het cultuurveranderingsproces, dat de dualisering van het gemeentebestuur met zich meebracht. De publicatie die voor u ligt biedt een terugblik op de praktijkvoorbeelden uit bovengenoemde handreiking en voegt daaraan nieuwe lokale praktijkvoorbeelden toe. Op verzoek van gemeenten is in deze publicatie een stappenplan opgenomen, dat raden kan ondersteunen bij het reflecteren op de eigen vergaderpraktijk en behulpzaam kan zijn bij de afweging om wel of niet over te gaan op een nieuwe vergaderstructuur. Doel van de uitgave is niet om een alomvattend, representatief beeld van ‘de’ vergaderpraktijk in lokaal Nederland te geven, maar om een reeks illustratieve en inspirerende voorbeelden te presenteren. Wij zijn de geïnterviewden van alle beschreven gemeenten zeer erkentelijk voor hun bereidheid om zowel successen als kritische factoren te delen. In aanvulling op de gesprekken met gemeenten zijn tijdens een verdiepingsbijeenkomst de eerste bevindingen van de publicatie besproken in een breed gezelschap van vertegenwoordigers van de beschreven gemeenten.
7
Een woord van dank willen wij richten aan de leden van de klankbordgroep: mevrouw A.C.P. Balk-Lampe, raadslid van Cranendonck, tevens bestuurslid van Raadslid.NU, de heer drs. A. Oudbier, griffier van Apeldoorn, namens de Vereniging van Griffiers en de heer drs. E.W.K. Meurs, de heer G.J. Mouw, de heer W.P.G.M. Scheepens en de heer mr. H.R. Westra, allen regioconsulenten van het Actieprogramma. Deze publicatie is mede tot stand gekomen dankzij hun zinvolle bijdragen en kritisch meelezen. ‘Hoe hebben we het ooit anders gedaan?’, vroegen sommige raadsleden van één van de beschreven gemeenten zich af. Daarmee gaven zij weer dat de nieuwe vergaderwijze, die al een paar jaar in hun raad wordt gehanteerd ‘gegoten zit als een jas’, zoals één raadslid het letterlijk noemde1. Wij vertrouwen erop dat deze publicatie goede handvaten biedt wanneer u antwoord zoekt op de vraag of de huidige vergaderpraktijk van uw raad nog steeds een passende is, maar ook wanneer u overweegt een ‘nieuwe jas te zoeken die bij ú past!’
Mr. R.J.J.M. Pans Voorzitter directieraad VNG
1
8
Uitspraak van een raadslid uit Voorst
9
1. Inleiding
Vergaderen wordt meestal beschouwd als een noodzakelijk kwaad. De meeste mensen ervaren het eerder als last dan als lust. Toch is goed kunnen vergaderen – of tenminste goed tegen vergaderen kunnen – in de Nederlandse bestuurscultuur van consultatie, compromis en consensus een voorwaarde om je staande te kunnen houden. Vergaderen is een van de meest ingezette werkvormen binnen het lokaal bestuur. Er gaat veel tijd en energie zitten in zoiets eenvoudigs als bijeenkomen om iets te bespreken en daarover een besluit nemen. Het Actieprogramma Lokaal Bestuur heeft langs meerdere wegen ervaren dat er behoefte is aan inzicht in aansprekende voorbeelden van vergaderpraktijken van gemeenteraden. Zo heeft bijvoorbeeld de commissie Aarts1 in 2008 de aanbeveling gedaan om te onderzoeken of nieuwe vormen van vergaderen bijdragen aan het verminderen van de werkdruk voor raadsleden. Daarnaast heeft de Vereniging van Griffiers medio 2008 onder haar leden een enquête gehouden over de verschillende vergaderwijzen van Nederlandse gemeenteraden Met deze publicatie wil het Actieprogramma Lokaal Bestuur voorzien in de behoefte aan inzicht in vergaderpraktijken bij gemeenten.
1.1
Uitgangspunt van deze publicatie
Het denken over vergadermodellen heeft niet stilgestaan sinds in 2005 de Handreiking ‘Vernieuwend vergaderen: voorbeelden uit de praktijk’ van de Vernieuwingimpuls Dualisme en lokale democratie verscheen met daarin een overzicht van de vergadermodellen in 13 gemeenten. Gemeenten als Almere en Voorst hebben de afgelopen jaren vanuit het hele land vele bezoekers ontvangen die hun vergadermodellen in de praktijk wilden bekijken. De raad van Almere was een van de eersten die een ‘Politieke Markt’ invoerde, waarbij de raad elke donderdag bijeenkomt en in verschillende sessies de informatievergaring, debatten en besluitvorming vormgeeft. Voorst hanteert een model waarbij de beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming in de tijd uit elkaar zijn gehaald. Eerst zijn er zogenoemde informerende ´Rondetafelgesprekken´ waarin inwoners in gesprek gaan met raadsleden. Twee weken later volgt een raadsvergadering met een meningsvormend en een besluitvormend deel. Ook dit model is een van de schoolvoorbeelden geworden en is door diverse gemeenten overgenomen. In Beesel en in Woerden bleek het Voorster model echter niet goed te werken. In beide gemeenten is het model één jaar na invoering weer afgeschaft. Het toont aan dat modellen niet zomaar kunnen worden overgenomen.
Hoe komt dat nou? Wat maakt dat een vergadermodel in de ene gemeente wel werkt en in de andere niet? In deze publicatie willen we verder kijken dan we op het eerste gezicht als structuur te zien krijgen. Een belangrijke les is dat de vergaderstructuur zeker bijdraagt aan de beleving van ‘lust of last’ van raads(en college)leden. Tegelijkertijd zien we – op ‘het tweede gezicht’ – dat er andere omstandigheden kunnen zijn die het invoeren en behouden van een vergaderpraktijk steunen of juist (letterlijk) ‘ontregelen’. Het gaat hierbij vooral om de vraag of en in welke mate er regie is en/of wordt bevorderd op politieke bestuurlijke processen. Dat uit zich in vragen als: Gaat het in de vergadering primair om maatschappelijke effecten of uitsluitend om machtsposities? Vergaderingen zijn een middel om iets in de samenleving tot stand te brengen. Het richtpunt van het vergaderen ligt ‘buiten’. Welke effecten de verschillende partijen willen nastreven is uiteraard afhankelijk
1
Commissie Positie wethouders en raadsleden (voorzitter mw. Aarts), Van werklast naar werklust, mei 2008.
11
van politieke keuzes, daarover zullen politieke partijen verschillend denken. Bij het inrichten van een vergaderpraktijk is het van belang om na te gaan of de partijen (raadsfracties en het college) bereid zijn om deze politieke keuzes expliciet te benoemen, en of zij bereid zijn dáár ook het publieke debat op te richten. Vervolgens kan dan worden nagegaan in wat voor vergaderorde deze politieke keuzes bespreekbaar kunnen worden gemaakt. Dat het gaat om politieke keuzes, impliceert dat niet alle burgers of betrokkenen gelukkig zullen zijn met het resultaat. De vergadering kan erop zijn ingericht de belangenafweging van politiek relevante keuzes goed vorm te geven, en vervolgens duidelijk te verantwoorden dat het gemeentebestuur afwegingen moet maken waarbij niet aan alle belangen tegemoet kan worden gekomen. Maar het kan ook anders gaan: indien na turbulent verlopen coalitieonderhandelingen de betrokken partijen weigeren een openbaar debat aan te gaan over de gedane politieke keuzes, en de oppositiepartijen dat vervolgens vertalen in het frustreren van elk raadsdebat over grote dossiers, dan slaat de politiek van buiten naar binnen en staat er een geheel ander ‘spel op de wagen’ waarin machtsposities prevaleren boven maatschappelijke effecten.
Kortom: bij het nadenken over vergaderpraktijken moet worden nagedacht hoe politieke keuzes bespreekbaar gemaakt worden en hoe over die keuzes verantwoording wordt afgelegd. Dan kan het in vergaderingen gaan om het bereiken van maatschappelijke effecten en niet uitsluitend om het vestigen of onderhouden van machtsposities. Kunnen en willen alle spelers inhoud en proces scheiden? Effectief vergaderen vereist dat partijen binnen de raad – maar ook raad en college – hun samenspel vorm kunnen geven vanuit de gedachte van ‘eenheid in verscheidenheid’. Het gaat erom dat zij proces en politieke inhoud kunnen scheiden en alleen de inhoud politiseren, niet het proces. Als het mogelijk is om een ‘politiek neutraal’ oordeel te geven over de vraag of een vergadering goed is voorbereid en verlopen, dan is een belangrijke voorwaarde vervuld voor de ontwikkeling en houdbaarheid van de doelen van een vergadermodel. Is er regie op het politieke (vergader)proces? Een ordentelijke vergaderpraktijk ontstaat niet vanzelf. Het vraagt organisatie en regie om het democratische proces, waarvan een raadsvergadering deel uitmaakt, goed te (onder)houden. Het is een werkproces waarbij burgers, maatschappelijke instellingen, politici, bestuurders en ambtenaren betrokken zijn en waarvan het succes of falen wordt beïnvloed door:
t het samenspel tussen college en raad en de mate van overeenstemming over de verdeling van rollen en taken; t de mate waarin raad en fracties een gemeenschappelijke opvatting (willen) hebben over wat wel en niet tot het raadsdomein behoort;
t de inbreng die burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen (mogen) hebben in het raadsdomein en de mate waarin de verwachtingen daarover duidelijk zijn;
t de voorbereiding door agendacommissie/presidium; t de sturing door de voorzitters; t de rolinvulling van de griffier; t de schriftelijke voorbereiding van vergaderingen; t en ‘last but not least’ de manier waarop deelnemers aan de vergaderingen zich houden aan de deelstappen beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming. Deze publicatie is opgesteld vanuit de notie dat het vestigen, behouden en onderhouden van een vergaderpraktijk vereist dat er goed zicht is op de bijdragen die eerdergenoemde ‘spelers en schakels’ kunnen en willen leveren. Een vergaderpraktijk is vooral de neerslag van de gezamenlijke bijdragen (steunend of ‘ontregelend’) van die spelers en schakels. Een nieuw vergadermodel zal deze bijdragen niet als vanzelf doen veranderen. Wie teleurstellingen wil voorkomen, maakt daarom eerst een analyse van het aanwezige krachtenveld en besluit dán of en zo ja, welke (structuur) verandering de meeste kans maakt op duurzame verankering. Doel van de publicatie is niet om een alomvattend, representatief beeld te geven van ‘de’ vergaderpraktijk in Nederland, maar om een reeks illustratieve en inspirerende voorbeelden te laten zien. Deze publicatie beoogt een spiegel te zijn om gemeenten te helpen reflecteren op hun vergaderpraktijken.
De publicatie geeft aandachtspunten, voorbeelden en vragen waarmee men gezamenlijk in de gemeente aan de slag kan om de eigen vergaderpraktijk beter te onderhouden en zo nodig anders vorm te geven.2
2
12
In deze publicatie bouwen we ondermeer voort op Tussen Pluche en Publiek, 2005, van Igno Pröpper en Hans Kessens, Partners+Pröpper. Her en der in deze publicatie wordt hiervan vrijelijk gebruik gemaakt.
1.2
Opzet en leeswijzer
De publicatie kan van voor naar achter worden doorgelezen, maar kan ook worden gebruikt als naslagwerk om gericht te zoeken op één of meer thema’s. De publicatie put uit de praktijken van 28 verschillende gemeenten. Door de hele publicatie heen zijn korte casussen uit de bestudeerde gemeenten cursief weergeven ter illustratie en onderbouwing. Zeven gemeenten (Almere, Apeldoorn, Doetinchem, Heerenveen, Voorst, Woerden en Wijk bij Duurstede) zijn uitvoerig beschreven in intermezzi tussen de hoofdstukken in, om de lezer nader inzicht te geven in een aantal lokale vergaderpraktijken. Van twintig andere gemeenten zijn in de bijlage kortere beschrijvingen opgenomen. Hoofdstuk 2 presenteert een beknopt overzicht van ontwikkelingen in vergadermodellen in 28 verschillende gemeenten. Hoofdstuk 3 beschrijft wat gemeenten zoal met vergaderen willen bereiken. Hoofdstuk 4 presenteert zes bouwstenen waarmee gemeenten een vergadermodel kunnen inrichten. Hoofdstuk 5 gaat in op het zinvol inzetten van het veelgehanteerde onderscheid in Beeldvorming, Oordeelsvorming en Besluitvorming. Hoofdstuk 6 beschrijft de relevante spelers en schakels bij vergaderen. Hoofdstuk 7 ten slotte biedt een stappenplan voor het proces van verandering en onderhoud van de vergaderpraktijk.
13
Intermezzo: Almere Gemeente
Provincie
Inwonertal
Almere
Flevoland
185.000
Griffier
Telefoon
de heer J.D. Pruim
036 5484421
jdpruim@almere.nl
Korte omschrijving vergaderpraktijk In januari 2004 is de raad van Almere gestart met de Politiek Markt. Daarmee zijn de raads- en commissievergaderingen in de traditionele zin beëindigd. De opzet van de Politieke Markt is op één avond in de week de gemeentelijke/politieke zaken te regelen. De Politieke Markt kent een driedeling: de carrousel, het debat en de besluitvorming. De carrousel biedt plaats aan de voorbereidende/meningsvormende fase. Er vinden op meerdere plaatsen activiteiten plaats, waarvan de vorm afhankelijk is van de inhoud van het onderwerp. Elke activiteit kent een vaste begin- en eindtijd. De drie fasen komen op één avond voor, maar een onderwerp doorloopt per week één fase. Structuurkenmerken Vergaderdoelen
Gelijktijdig
Vaste
Naar vaste
Altijd plenair
Vaste
gescheiden?
vergaderen?
deelnemers?
inhoud
vergaderen?
spreektijd? per sessie en/of
vergaderen?
spreker Ja
Ja
Nee
Nee
Ja, mits er debat
Nee, wel
of besluitvorming
vaste begin
wordt gevraagd
en eindtijd activiteiten
Doelen/motieven
t Aantrekkelijke en heldere besluitvorming voor burgers t Betere herkenbaarheid van de verantwoordelijkheden van raad en college naar de buitenwereld t Snellere besluitvorming t Slagvaardiger uitvoering van het beleid t Meer podia om te etaleren en excelleren, en mogelijkheden om als raadslid te doen waar je goed in bent t Ruim 25 vergaderingen minder per jaar Pionier van het eerste uur Almere heeft met zijn Politieke Markt school gemaakt. Het denken daarover begon al in 2001 toen een raadswerkgroep uitsprak dat ‘duaal niet direct nodig is, maar als het dan toch moet, we van Almere een van de meest duale steden gaan maken.’ De bijzondere verkiezingsuitslag met Leefbaar Almere als nieuwe partij, die meteen de grootste fractie werd, schiep in 2002 voor allen ruimte voor beweging en verandering. De helft van de raad bestond uit nieuwe mensen, met nieuwe ideeën. Ruim één jaar na de invoering van het dualisme groeide het besef dat verdere (rol)ontwikkeling van de raad gediend was met een andere structuur en met andere werkvormen want: ‘het gaat goed, maar als we niet oppassen gaan we hetzelfde doen als al de jaren te voren, alleen nóemen we het nu duaal’. Dat was niet de bedoeling. Inmiddels heeft Almere zijn 200ste Politieke Markt gehad.
Reglement van orde en de reset knop In Almere is bij de in- en uitvoering van de Politieke Markt gekozen voor een manier van werken die is gebaseerd op vertrouwen en een leerstijl die het best te typeren is als ‘leren door te doen’. De raad heeft als het ware op de ‘reset knop’ gedrukt en de eerste twee jaar zonder Reglement van orde gewerkt. De enige spelregel was: ‘niemand wordt van deze werkvorm de dupe en de griffier bewaakt dat’. Deze manier van werken is succesvol door het lef van de raad zelf. De raad durfde ruimte te bieden voor veranderingen.
14
De vele raadsleden uit andere gemeenten die naar Almere op excursie kwamen, kregen voorgehouden dat dit model alleen werkt indien alle spelers bereid zijn op deze flexibele manier te werken. Op het moment dat je het fixeert en niet toelaat om mee te bewegen met andere voorkeuren en invullingen, valt het stil. In Almere leidde de introductie van ‘geluid’ en ‘beeld’ (microfoons in elke kamer en internetuitzendingen) bijvoorbeeld tot een achteruitgang in de flexibiliteit voor settings en werkvormen. Er kwamen toen vaste tafels met vaste microfoons, waardoor er nieuwe creatieve oplossingen moesten worden gevonden. De raad heeft veel ruimte gegeven aan het presidium. Het presidium bestaat uit de vice-voorzitter van de raad, vier sessievoorzitters, de griffier, en kent de burgemeester als adviserend lid. Het presidium is actief bij het doorontwikkelen van de politieke markt met continue aanpassingen en vernieuwingen t.a.v. agendering, werkvormen en de bevordering van de oriëntatie naar buiten toe. Het maakt dat de gemeenteraad naar buiten toe een duidelijk gezicht heeft en de mensen de weg naar de Politieke Markt hebben weten te vinden. Dit mede dankzij een burgemeester die als raadsvoorzitter steevast op de Politieke Markten aanwezig is en die als ‘figurehead’ van de gemeente ook haar spreekuur soms letterlijk op de wandelgang is gaan houden.
Raadspanel: ondersteuning van de volksvertegenwoordigende rol De raad van Almere beschikt sinds 2,5 jaar over een Raadspanel van bijna 1.700 personen. Daarin zijn alle typen van burgers vertegenwoordigd: degenen die zich mede verantwoordelijk weten voor hun leefomgeving, maar ook degenen die dat niet zijn en/of ook een grote afstand tot het gemeentebestuur hebben. De vragen die aan dit panel worden voorgelegd, komen uit de raad en gaan over actuele politieke onderwerpen, zoals bijvoorbeeld stadsbussen, het afvalinzamelsysteem met duobakken of Almere 2030. Op basis hiervan kunnen raadsleden en -fracties hun ideeën vorm geven en zich informeren over de argumenten die burgers hanteren om voor of tegen een bepaalde ontwikkeling te zijn, hetgeen een goede aanvulling is op de stukken en voorstellen van het college. Samenspel binnen de raad en met het college Achter de schermen wordt veel energie verzet om de raad zo goed mogelijk zijn werk te laten doen. Er wordt flexibel ingespeeld op nieuwe vormen van overleg tijdens de Politieke Markt. Zo is daar het rondetafelgesprek tussen raadsleden (waarbij ook externen welkom zijn) om medestanders te organiseren om onderwerpen op de politieke agenda te krijgen. Je kunt het een ´lobby met open deuren´ noemen, een informele activiteit in de voorfase van een mogelijk politiek gesprek.
Door de andere werkvorm is het eigen agendarecht van de raad veel meer tot uitdrukking gekomen en is de besluitsnelheid aanzienlijk verhoogd van bijna 7 weken naar circa 2 ½ week. Onderhoud en evaluatie vinden plaats door een professionaliseringsprogramma en periodieke gesprekken over de kwaliteit van de bijeenkomsten in het presidium. De binding met de raad als ‘opdrachtgever’ naar het presidium toe vindt plaats doordat het presidium 3 à 4 maal per jaar met de fractievoorzitters spreekt. Of men zich gemakkelijk houdt aan de afgesproken werkwijzen en spelregels is – zo leert de praktijk – mede afhankelijk van de politieke relevantie van de dossiers. Als het inhoudelijk lastig wordt, moet er meer moeite worden gedaan om de spelregels in de lucht te houden en is het handhaven van de orde van de bespreking meer van de voorzitter dan van de raad als geheel. In deze politieke getijdenstroom geldt dat iedereen in die gevallen bereid is het gesprek hierover aan te gaan. De verdere doorontwikkeling van de Politieke Markt is inmiddels niet meer zozeer afhankelijk van de vraag of de raad de dingen goed doet. Een belangrijke succesfactor is nu vooral de inbreng van het college van b&w en de mate waarin deze de Politieke Markt wil en kan benutten voor het uitspreken en bediscussiëren van de keuzes die voor de steeds groter worden gemeenschap voor de komende decennia op de rol staan.
Andersom geldt dat indien een college van b&w een krachtige koers heeft ingezet en de ‘lead’ neemt in de voor de stad gewenste ontwikkelingsrichting, de Politieke Markt inmiddels de potentie van een ontmoetingsplaats heeft gekregen waar ook anderen hun belangen en politieke keuzes voor het voetlicht kunnen brengen, en het gesprek met het gemeentebestuur kunnen aanzwengelen.
15
2 Vergadermodellen in ontwikkeling
Zoveel gemeenten, zoveel vergaderpraktijken. De vergaderpraktijken in Nederlandse gemeenten zijn dusdanig gevarieerd dat het onmogelijk is om aan alle ‘eigen aardigheden’ recht te doen. Voor deze publicatie zijn 28 gemeenten beschreven die gezamenlijk een reeks van illustratieve en gevarieerde vergaderpraktijken bieden. Dertien van die gemeenten zijn in 2005 eerder beschreven in de handreiking ‘Vernieuwend Vergaderen: voorbeelden uit de parktijk’ (2005) van de Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie. Vergaderpraktijken zijn geworteld in vergadermodellen. Als we terugblikken op de modellen die deze 13 gemeenten hanteren, blijkt dat daar in vier jaar tijd flinke wijzigingen in zijn ontstaan (zie Overzicht 1). Van die 13 gemeenten zijn er vijf overgestapt op een ander model: Gouda, Leek, Rheden, Cranendonck en Doetinchem. Vijf andere gemeenten hebben hun structuur ondertussen (vrijwel) niet gewijzigd: Albrandswaard, Amersfoort, Brummen, Tytsjerksteradiel en Enschede. De resterende drie gemeenten – Overbetuwe, Zeevang en Eersel – hebben hun model aangepast zonder op een ander model over te gaan. Alle drie gemeenten die in 2005 nog werkten met commissies naar beleidsterrein – Gouda, Leek en Rheden – zijn daar inmiddels van afgestapt.
De beide gemeenten uit de handreiking, die in 2005 commissies naar duale kerntaken hadden – Doetinchem en Cranendonck – hebben die inmiddels weer afgeschaft. Ook in Overbetuwe heeft men de commissie Beleidsevaluatie & Controle afgeschaft.
Overzicht 1: 13 gemeenten uit de handreiking, toen en nu Albrandswaard hanteert al sinds 2005 het volgende schema: week 1 carrousel, week 2 carrousel, week 3 fracties en agendaoverleg, week 4 raad. Amersfoort werkt sinds 2005 met tweewekelijkse vergaderavonden, opgebouwd uit Plein (Beeldvorming), Ronde (Oordeelsvorming) en Besluit (Besluitvorming). Brummen hanteert sinds 2004 de maandelijkse cyclus van Forum, opiniërende vergadering en besluitvormende raadsvergadering. Cranendonck heeft in 2009 na zeven jaar de kaderstellende beleidscommissie en de beleidsevaluerende controlecommissie afgeschaft en is overgegaan op één adviescommissie voor de raad. Doetinchem had in 2002 commissies naar duale kerntaken, in september 2005 werd de vaste samenstelling ervan losgelaten, en in 2008 is men overgegaan op drie vakcommissies: Ruimtelijke zaken, Maatschappelijke Zaken en Bestuurlijke Zaken & Financiën. Eersel werkte in 2005 met een kadercommissie, een controlecommissie, een Opiniërende & Informerende raadsvergadering en een Besluitvormende raadsvergadering. Die indeling is inmiddels iets flexibeler gemaakt. Nu werkt men er met twee commissieavonden (die afhankelijk van de agenda kaderstellend of controlerend zijn), themabijeenkomsten (kan zowel opiniërend als informerend zijn) en een besluitvormende raadsvergadering.
Enschede hanteert sinds 2004 een stedelijke commissie en vijf stadsdeelcommissies.
17
Gouda is in 2007 overgegaan van beleidsmatige raadscommissies naar raadsdagen elke woensdag, met verschillende sessies, gescheiden naar vergaderdoelen Beeldvorming, Oordeelsvorming en Besluitvorming. Leek is in 2009 overgestapt van traditionele raadscommissies naar 2 raadsavonden per maand, met daarin maximaal 2 parallelle sessies van raadscommissies (Beeldvorming en Oordeelsvorming) en aansluitend een Besluitvormende raadsvergadering. Overbetuwe heeft vier raadscommissies (Burger, Ruimte, Huis der Gemeente en Gemeentebrede zaken). Ten opzichte van 2005 is de commissie Beleidsevaluatie & Controle vervallen, maar verder is het model in essentie niet gewijzigd. Rheden werkt al met een derde generatie: in 2006 zijn de commissies vervangen door een systeem van tweewekelijkse oriëntatie en raadsavonden. In 2007 is men overgegaan naar een maandelijkse cyclus: één oriëntatieavond, twee informatieavonden en één raadsvergadering. Tytsjerksteradiel heeft sinds 2001 een raadsvergadering per maand met eerst een vragenronde en daarna afwisselend informatieve, opiniërende en besluitvormende delen. Zeevang werkte tot 2009 met een voorbereidende en besluitvormende raadsvergaderingen. Per 2009 worden beide vergaderingen op een avond gehouden.
Om breder inzicht te krijgen in de vergaderpraktijken in den lande zijn in aanvulling op de gemeenten uit de eerste handreiking nog eens 15 gemeenten onderzocht. Die gemeenten zijn zo geselecteerd dat een gevarieerde set van vergaderpraktijken wordt geboden (zie Overzicht 2).
Overzicht 2: 15 aanvullende vergaderpraktijken Almere werkt sinds 2004 met een wekelijkse Politieke Markt, met als onderdelen de carrousel (beeldvorming), het debat (oordeelsvorming) en besluitvorming. Apeldoorn heeft elke donderdag politieke markt met op dezelfde avond verschillende parallelle sessies. Formele besluitvorming vindt om de week plaats. Beesel werkte van 2007 tot 2008 met het Voorster model, maar heeft sinds 2008 de Rondetafelgesprekken vervangen door flexibele commissies en een driewekelijkse raad. Borsele heeft als cyclus: week 1 raadsspreekuur + fracties, week 2 officiële raad, week 3 en week 4 raadsbijeenkomsten over onderwerpen. Den Bosch werkt met vier functionele commissies en een maandelijkse raad. Gennep heeft als cyclus: week 1: Burgerontmoetingsplaats en functionele commissies en hamerraad, week 3: Besluitvormende raadsvergadering Heerenveen werkt als volgt: week 1: It Petear (Rondetafelgesprek), week 2: fractie, week 3: raad. Heeze-Leende werkt met om de zes weken een raad (Opiniërend en Besluitvormend), en daaraan voorafgaand informerende Rondetafelgesprekken. Lelystad houdt twee raadsvergaderingen per maand en daarnaast een keer per maand het Opinieplein, als ontmoetingsplaats voor bevolking en raad. Velsen heeft twee keer per maand Raadsplein met op dezelfde avond verschillende parallelle sessies.
Venlo heeft op woensdag van week 1 soms themabijeenkomsten, maandag van week 2 Sprekersplein, donderdag van week 2 functionele commissie, en in week 4 raad. 18
Voorst kent als systematiek: week 1: Rondetafelgesprekken, week 2: fracties, week 3: meningsvormende en besluitvormende raadsvergadering. Westerveld hanteerde vanaf 2006 geen commissies maar werkgroepen, maar is sinds 2009 overgegaan op drie functionele commissies. Woerden hanteerde van 2007 tot 2008 het Voorster model en is per 2008 overgegaan naar functionele commissies, en 1 keer per maand een informatiebijeenkomst. Wijk bij Duurstede heeft elke 3 weken de Avond van de Raad, met twee onderdelen: de voorbesprekingsronde en de raadsvergadering. Grofweg kunnen er drie groepen worden onderscheiden: 1. Den Bosch, Westerveld, Woerden, Beesel en Venlo werken nu met een vorm van een traditioneel commissiemodel. 2. Apeldoorn, Wijk bij Duurstede en Velsen werken met een vorm van een politieke markt, waarbij op dezelfde avond in verschillende sessies verschillende vergaderdoelen worden bediend. 3. Gennep, Heerenveen, Voorst, Heeze-Leende, Borsele, Venlo en Lelystad organiseren de stappen beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming in bijeenkomsten op verschillende avonden. Al met al zien we dat er veel energie omgaat in het uitproberen en onderhouden van vergadervormen. Vergaderpraktijken worden regelmatig herijkt, veranderd, hersteld. Vrijwel elke gemeente heeft een eigen variant. Veel gemeenten hebben meerdere varianten geprobeerd, soms aangepast, soms teruggedraaid.
19
Intermezzo: Apeldoorn Gemeente
Provincie
Inwonertal
Apeldoorn
Gelderland
155.564
Griffier
Telefoon
Dhr. A. Oudbier
055 5801010
a.oudbier@apeldoorn.nl
Korte omschrijving vergaderpraktijk Sinds oktober 2004 houdt de gemeenteraad elke donderdagavond een politieke markt. Er zijn korte discussies in verschillende zalen tegelijk (als een soort carrousel). Er is een markt in de wandelgangen en om de week aan het eind van de avond regelmatig een kort raadsdebat, met om de week stemmingen. De debatten zijn kort en op vaste tijden. Er wordt alleen gepraat over onderwerpen die leven in de raad of in de stad. Raadsleden, wethouders en bezoekers zitten minder lang in de vergaderzaal. Ze lopen vaker in de wandelgangen rond. Burgers kunnen aan het begin van een debat vrijwel altijd meespreken. De vergadertijden zijn: 19.00 - 21.00 uur Markt (carrousel van vergaderingen) 21.00 - 21.30 uur Koffiepauze & marktkraam (tentoonstellingen) 21.30 - 22.30 uur Raadsdebat over één of twee actuele onderwerpen (eenmaal per twee weken) 22.30 - 23.00 uur Besluitvorming (eenmaal per twee weken) 23.00 uur Afsluiting van de avond met een drankje Structuurkenmerken Vergaderdoelen
Gelijktijdig
Vaste
Naar vaste
Altijd plenair
Vaste
gescheiden?
vergaderen?
deelnemers?
inhoud
vergaderen?
spreektijd? per sessie en/of
vergaderen?
spreker Ja
Ja
Nee
Nee
Nee
Ja, per sessie
Fractievoorzitters als cultuurdragers De fractievoorzitters zijn de gezaghebbende cultuurdragers van een veranderingsproces: dat is een cruciaal gegeven in de Apeldoornse vergaderaanpak. Daarnaast is er de gezamenlijke wil om een einde te maken aan de ‘Tibetaanse gebedsmolencultuur’ van het eindeloos afdraaien van lange betogen zonder veel meerwaarde. Vroeger zaten 40 personen in een commissie te vergaderen van zeven tot twaalf uur en per saldo had iedereen 10 á 15 minuten ‘zendtijd’. En dat was niet de enige commissie… Nog een opvallend aspect is de hoge doorloopsnelheid van besluitvorming. De gemeenteraad kan binnen twee weken over iets beslissen. Vroeger kostte besluitvorming vaak vijf, zes weken of langer. Waar vroeger verhitte discussies gevoerd werden over de deadlines is men nu veel laconieker: volgende week is er weer een vergadering… De gemeenteraad vergadert veel minder dan vroeger. Terwijl er vroeger ruim 100 vergaderingen per jaar waren, zijn dat er nu ongeveer 35 tot 40 keer per jaar. Raadsleden hebben meer tijd voor contacten met de bevolking en kunnen vaker de wijken in. Waarom deze aanpak? De raad formuleerde een reeks ambities:
t terugdringen van werkdruk en vergadertijd en t aantrekkelijker maken van het raadswerk, t effectiever en efficiënter vergaderen (weg met de rondjes eerste en tweede termijn, en alles nog eens dunnetjes overdoen in de raadsvergadering),
t verbetering van agenderingsmogelijkheden voor de raad waarbij spoedige bespreking is verzekerd, t inspelen op verwachtingen uit een steeds ‘snellere’ samenleving door snelheid en slagvaardigheid van gemeentelijke besluitvorming,
t verlagen van de drempel voor burgers om onderwerpen te agenderen, t zekerheid creëren voor burgers dat over ‘hun’ punt daadwerkelijk wordt beraadslaagd, zodat ze niet onverrichterzake naar huis gaan omdat door de overvolle agenda ‘hun’ punt niet behandeld kan worden,
t vergroten van de mogelijkheid voor burgers om raadsleden, collegeleden en ambtenaren informeel te benaderen, de raadsavond vormgeven als een ‘loket’ waar je al je politieke ‘gerechten’ kunt halen…
20
Worden deze doelen gerealiseerd? Ja, in de evaluatie van 2006 gaven alle groepen respondenten (raad, college, ambtelijke organisatie, burgers, media enzovoorts) gemiddeld het rapportcijfer 8. Aandachtspunt is dat het debat nog onvoldoende uit de verf komt. De ‘voorleeswedstrijd’ is weliswaar voorbij, maar toch ontbreekt het fractiewoordvoerders vaak aan vaardigheid, techniek en wellicht ook politieke wil om frank en vrij het debat aan te gaan. Daarbij speelt dat een brede coalitie het coalitieprogramma (bestuursakkoord) ondersteunt, waardoor de richting meestal wel duidelijk is en er minder aanleiding is tot debat. Een ander punt van aandacht vormt het voorzitterschap van de sessies. Dat is neergelegd bij de fractievoorzitters, de raadsleden met de meeste statuur. Omdat zij tegelijkertijd politiek leider zijn, worden zij soms als te sturend ervaren. Portefeuillehouders hadden aanvankelijk het gevoel dat ze te weinig in beeld kwamen, maar dat is inmiddels verbeterd. Aanvankelijk dacht de raad: het is ons feestje, en de wethouder houdt zijn mond. Dat bleek niet goed te werken: raad en college zijn immers samen partners in een besluitvormingsproces. De portefeuillehouders hebben een meer natuurlijke rol gekregen in de sessies. Ze kunnen zich daar op een passende wijze profileren, maar een openende of afsluitende ‘wethouderlijke’ preek wordt niet getolereerd.
Wat verklaart het succes? Er is geen blauwdruk gemaakt. De raad begon bij de eigen wensen. Wat willen we veranderen, wat willen we behouden? Wat past binnen de eigen cultuur? De antwoorden gaven richting aan de nieuwe werkwijze. Nog een succesfactor die ogenschijnlijk ‘zacht’ lijkt maar zeer effectief werkt, is het besluit om bij de sessies één woordvoerder per fractie toe te laten en daarbij in kleine zaaltjes te vergaderen. Met name het feit dat de raadsleden dicht bij elkaar zitten, bevordert in hoge mate een sfeer van gezamenlijk denkkracht mobiliseren en geïnspireerd politiek bedrijven. Bijzondere afspraken/voorzieningen
t Het format voor raadsvoorstel is niet alleen bestemd voor stukken uit de ambtelijke organisatie, maar ook voor agenderingsvoorstellen van fracties. Raadsleden hebben moeten leren daarmee om te gaan, maar het loopt inmiddels beter.
t Het agenderingsverzoek voor bespreking van een onderwerp in een sessie moet – gemotiveerd t.a.v. politieke relevantie – bij het presidium worden ingediend.
t Agendering door raad en presidium. Steeds meer bepaalt de raad zelf de onderwerpen van bespreking op de agenda. Dit uiteraard naast de onderwerpen die het college ter besluitvorming aan de raad voorlegt.
t ‘Voor de draad ermee’ is een soort burgerinitiatief, maar dan zonder handtekeningverplichting. Voorstellen van burgers voor onderwerpen waarover de raad zich zou moeten uitspreken kunnen in een (zowel digitale als fysieke) ideeënbus worden gedeponeerd. Vier keer per jaar kiest het presidium er drie ideeën uit (uitvoeringszaken blijven niet liggen, maar worden per omgaande doorgesluisd naar college of ambtelijke organisatie). Het presidium nodigt burgers uit om op één van de drie onderwerpen hun stem uit te brengen. Doorgaans worden 500 à 1000 stemmen uitgebracht. Het onderwerp met de meeste stemmen wordt geagendeerd: er wordt een bijeenkomst van twee uur aan gewijd. Aan het eind van die bijeenkomst concludeert de raad of hij met het onderwerp formeel verder gaat en legt over die beslissing verantwoording af.
t Op zoek naar de burger: Gemeenteraadsleden, fractievertegenwoordigers en collegeleden gaan drie keer per jaar de straat op om willekeurige voorbijgangers aan te spreken en te vragen of zij contact hebben met de gemeente en of men nog suggesties heeft voor veranderingen en verbeteringen, om zo nog scherper te krijgen wat burgers verwachten en wat er onder hen leeft.
21
3 Motieven
Er bestaan veel verschillende vergaderpraktijken. Uit hoofdstuk 2 blijkt dat diverse gemeenten meerdere vergadervarianten hebben geprobeerd en die soms hebben aangepast, soms teruggedraaid. Waarom worden er toch zoveel veranderingen ingezet? Wat zijn de verandermotieven, welke doelen streven gemeenten na, en wat zit daar achter of zelfs onder?
3.1
Motieven
Bij navraag binnen een gemeente naar de aanleiding om de vergaderwijze te veranderen, wordt vaak een aantal verandermotieven genoemd. Veelgehoorde doelen die ten grondslag liggen aan veranderingen in vergaderpraktijken zijn: 1 besparen van (vergader)tijd; 2 verbeteren van de vergaderorde; 3 burger en politiek dichter bij elkaar brengen; 4 flexibelere werkvormen; 5 snellere besluitvorming; 6 de raad meer regie geven over de raadsagenda; 7 betere ondersteuning van de kernrollen en -taken van raad en college; 8 grotere overzichtelijkheid van het vergaderstelsel; 9 ook kleine fracties de mogelijkheid geven alle bijeenkomsten te bemensen; en/of 10 meer ruimte bieden voor (partij) politieke profilering door raadsleden. Het zijn allemaal positieve doelen die elke gemeente in principe direct kan overnemen. Uit gesprekken met diverse betrokkenen werd echter duidelijk dat dat niet verstandig zou zijn: een goede verandering start bij het probleem, op basis waarvan wordt nagegaan wat er moet worden bereikt. Vervolgens moet worden nagegaan of daarvoor nodig is dat zaken worden veranderd. Soms is het verstandig om de dingen anders te gaan doen, in plaats van andere dingen te gaan doen. Pas op voor ’de veranderziekte’: continu andere dingen doen, om maar innovatief te zijn.
Velen zijn goed in het opstarten van nieuwe dingen, en minder goed in het afmaken of onderhouden van in gang gezette veranderingen of besteden daaraan minder aandacht. Als het doel is om sneller of op hoofdlijnen te vergaderen, ga dan na – zo werd opgemerkt – waardoor debatten lang duren of over details gaan, en stel de vraag of men dat echt een probleem vindt. Als het doel is ’meer naar buiten treden’, kijk dan scherp waarom de raad nu alsmaar binnenskamers blijft en ga na of er wel behoefte is aan een ‘frisse neus’. Pas ook op voor vergezichten, waarin de mens achter de horizon verdwijnt. De tien genoemde doelen streven positieve zaken na waar vrijwel niemand (openlijk) tegen zal zijn. Toch blijkt dat die doelen – zelfs als niemand er uitgesproken tegen is – in de praktijk niet altijd volledig worden nageleefd.
3.2
Onuitgesproken motieven
In de praktijk worden die goedbedoelde doelen niet altijd nageleefd, omdat er onder de generieke verandermotieven vaak onderliggende individuele of partijpolitieke doelen zijn, die soms meewerken en soms tegenwerken. Het zijn motieven die meestal pas bij nadere beschouwing ‘op het tweede gezicht’ duidelijk worden. De onderliggende motieven kunnen worden verklaard uit de visie(s) op de rol van het raadslid. Wat streven partijen en politici na, waarop beoordelen fracties en partijen hun eigen werk?
23
Enkele voorbeelden kunnen dit verduidelijken:
t Als partijen willen ‘scoren’ in de besluitvormende raadsvergadering dan zullen zij zich wellicht niet houden aan de spelregel dat je in de fase van oordeelsvorming je politieke motieven laat zien, en heeft het scheiden van oordeelsvorming en besluitvorming weinig zin.
t Een belangrijke bestuurderspartij die het van primair belang vindt om collegevoorstellen te steunen, zal waarschijnlijk weinig behoefte hebben om zich aan de afspraak te houden dat de raad gesprekken met burgers organiseert.
t Omgekeerd kan een partij die veel werk maakt van contacten met inwoners burgerparticipatie weliswaar een belangrijk doel vinden, maar de uitvoering ervan niet per sé bij de gemeenteraad willen leggen, omdat dat ten koste gaat van de eigen profileringsmogelijkheden.
t Een griffier die het belang van zijn functie wil onderstrepen en/of zich richt op persoonlijke profilering, zal wellicht zwaar inzetten op betere (lees: zwaardere) griffieondersteuning bij raads- en commissievergaderingen.
t Soms willen fracties de commissiestructuur niet kwijt omdat zij het als een uitstekende plek beschouwen om nietraadsleden mee te laten draaien in de vergaderpraktijk en ze zo klaar te stomen voor het echte raadswerk. Wanneer onvoldoende rekening wordt gehouden met deze en andere onderliggende motieven, zal – ongeacht welk model wordt afgesproken – het vergadermodel niet werken. Vergaderen wordt dan als last beschouwd, de werkdruk ervan als hoog en het plezier of de effectiviteit als laag. De ervaren werkdruk is op zichzelf dan ook geen relevante (objectieve) factor waarop vergadermodellen kunnen worden beoordeeld. Werkdruk is voor een belangrijk deel het gevolg van de wijze waarop men in de praktijk invulling geeft aan het vergadermodel, van de wijze waarop men inspeelt of aansluit op onderliggende motieven, en de mate waarin duidelijk is hoe spelers zich moeten, maar ook willen opstellen. Soms wordt na invoering van een nieuw vergadermodel per saldo meer uren vergaderd, maar met meer plezier of effectiever. Soms betekent een nieuw vergadermodel in de praktijk weliswaar minder uren vergaderen, maar verliest de raad regie en/of overzicht en ontstaat daardoor een hogere werkdruk om alles bij te houden. Om een vergaderpraktijk goed te vestigen, is ook een zo goed mogelijk inzicht in dergelijke onderliggende motieven van belang.
24
Intermezzo: Doetinchem Gemeente
Provincie
Inwonertal
Doetinchem
Gelderland
56.238
Griffier
Telefoon
de heer A.C. van der Haar
0314 377111
griffie@doetinchem.nl
Korte omschrijving vergaderpraktijk Doetinchem koos in 2002 voor het instellen van drie raadscommissies naar duale kerntaken: Beleidsontwikkeling (kaderstelling), Regelgeving (verordenende bevoegdheid) en Beleidsevaluatie (controle). Na evaluatie van dit systeem werd in september 2005 besloten de vaste samenstelling van deze raadscommissies los te laten. Het argument: raadsleden kunnen zich gemakkelijker aan beleidsterreinen c.q. projecten binden ongeacht in welke commissie ze worden behandeld. Per 1 januari 2008 is men teruggekeerd naar vakinhoudelijke commissies Ruimtelijke zaken, Maatschappelijke Zaken, en Bestuurlijke Zaken & Financiën. De vergadercyclus beslaat nu circa 5 weken: twee weken na de commissievergaderingen vindt de raadsvergadering plaats en drie weken later vinden de volgende commissievergaderingen plaats. De gemeenteraad vergadert acht maal per jaar op donderdag om 19.30 uur. Rondom nieuw beleid organiseert de raad Luisterzittingen, gemiddeld één keer per jaar, waarvoor belanghebbende en belangstellende burgers en deskundigen actief worden uitgenodigd. Ook kent men het fenomeen van de Terugkombijeenkomst die enige tijd na de besluitneming wordt georganiseerd, en waarvoor dezelfde groepen worden uitgenodigd.
Doel hiervan is publieke verantwoording over de besluitneming en de uitvoering ervan, en evaluatie van de mate waarin doelen en maatschappelijke effecten zijn bereikt. Structuurkenmerken Vergaderdoelen
Gelijktijdig
Vaste
Naar vaste
Altijd plenair
Vaste
gescheiden?
vergaderen?
deelnemers?
inhoud
vergaderen?
spreektijd? per sessie en/of
vergaderen?
spreker Nee
Nee
Nee
Ja
Nee
Nee
Doel tijdswinst niet gehaald Bij invoering van de nieuwe werkwijze werden de toen bestaande 5 raadscommissies afgeschaft en 3 ‘duale’ commissies ingevoerd. Eén van de doelen toen was het creëren van meer tijd voor overige raadstaken door minder te vergaderen. Nu er weer (weliswaar 3) vakinhoudelijke commissies zijn duren de vergaderingen langer. Een verklaring hiervoor is de drang bij de fracties om vakinhoudelijke zaken tot in detail met de portefeuillehouder door te praten. Het teruggaan naar vakcommissies was geen unaniem besluit. Een meerderheid in de raad besloot tot de structuurwijziging om meer vakinhoudelijke verdieping en specialisatie te kunnen bereiken en meer publiek op de tribunes te krijgen. Bovendien hadden grote fracties moeite met het organiseren van de overdracht binnen de fractie. De fractiewoordvoerder uit de commissie Beleidsontwikkeling werd geacht zijn bevindingen door te geven aan de collega uit de commissie Regelgeving en die moest op zijn/haar beurt een en ander weer doorgeven aan de collega uit de commissie Beleidsevaluatie. Die interne communicatie was - mede gelet op de tijd die soms tussen twee behandelingen inzat – weerbarstig. Met het loslaten van de vaste bezetting per commissie wilde men dit probleem weliswaar oplossen, maar dat lukte niet.
Een minderheid wilde aan de eerdere commissiestructuur vasthouden omdat dat meer uitnodigde tot het besturen op hoofdlijnen. Zo gebeurde het dus dat een – ooit gezamenlijk in een raadsconferentie geformuleerde – ambitie om de vergadercultuur te veranderen zich uiteindelijk toespitste op discussies over een structuurwijziging. Inmiddels heeft de minderheid zich in de situatie geschikt: ‘het is een gelopen race, dus we doen eraan mee en gaan geen obstructie plegen’.
25
Bijzondere afspraken en voorzieningen
t De Luisterzittingen ter voorbereiding op politieke besluitvorming. Groepen inwoners, belanghebbenden, belangstellenden en experts worden actief door de raad uitgenodigd om hun beleving van en ervaring met een vraagstuk met de raad te delen. In 2007 was dat ‘armoedebeleid’; in 2008 ‘dienstverlening’ en in 2009 ‘dialoog met de samenleving’.
t Het beslaat één of twee avonden. De avond wordt geleid door een externe gespreksleider wiens taak het vooral is om het publiek zoveel en gericht mogelijk aan het spreken te krijgen. Raadsleden – de naam ‘Luisterzitting’ zegt het al – luisteren alleen maar en gaan niet met elkaar of met het publiek in debat. Doorgaans gaat vervolgens een raadswerkgroep aan de slag met het ordenen van de verkregen informatie en het opstellen van mogelijke politieke moties. Soms zijn alle fracties in de werkgroep vertegenwoordigd, soms doen slechts enkele fractiespecialisten het werk voor de rest. Dat was bijvoorbeeld het geval bij armoedebeleid. Een en ander levert input voor de verdere besluitvoorbereiding door het college. Deze werkwijze wordt zowel door de raad als door de betrokken bevolking zeer gewaardeerd.
t De Terugkombijeenkomst enige tijd na de besluitneming, waarvoor dezelfde groepen als bij de Luisterzittingen worden uitgenodigd. Doel hiervan is publieke verantwoording over de besluitneming en de uitvoering ervan, en evaluatie van de mate waarin doelen en maatschappelijke effecten zijn bereikt. Men heeft er nog onvoldoende ervaring mee opgedaan om een waardering te kunnen duiden.
t Het laten vervallen van de eerste en tweede termijn in de commissies. De ervaringen hiermee zijn zeer positief: er vindt vrijere discussie plaats. Fractiewoordvoerders reageren directer op elkaar en er is meer ruimte voor interactie met het publiek.
t Een afspraak die bevorderend werkt voor het vestigen van een gewenste cultuur is het aangeven van de gewenste behandeltijd op de agenda. Een vraagstuk van beleidsontwikkeling krijgt bijv. drie kwartier à 1 uur; een uitvoeringskwestie 5 à 15 minuten. Ook wordt het doel van de behandeling vermeld. Dit soort afspraken draagt bij aan een efficiënte vergadering.
t Bij grote onderwerpen als de begroting en jaarrekening wordt – primair voor de raad maar ook voor belangstellende burgers – een informatiemarkt georganiseerd waarbij ambtelijke beleidsmedewerkers in kraampjes informatie verstrekken over de achtergronden van thema’s en vraagstukken. En overigens… Het denken staat niet stil. Men blijft kennis nemen van nieuwe werkwijzen om de eigen situatie daaraan te kunnen spiegelen.
26
27
4 Bouwstenen
Er is niet één goed standaard-vergadermodel voor alle gemeenten. Elke gemeente zal haar eigen model moeten vormgeven om aan te sluiten bij de eigen wensen en mogelijkheden. Er zijn diverse keuzes te maken bij de inrichting en invulling die men geeft aan vergaderingen. In de handreiking ‘Vernieuwend Vergaderen: voorbeelden uit de parktijk’ (2005) werd onderscheid gemaakt naar gemeenten met commissies naar duale taken, gemeenten met commissie naar beleidsterreinen en gemeenten zonder commissies. Dit onderscheid is vrij grofmazig. In de praktijk zijn er veel manieren om het vergaderproces vorm te geven. Bijeenkomsten kunnen verschillende vergaderdoelen dienen of juist alleen gericht zijn op bijvoorbeeld besluitvorming. De raad kan alles in plenaire bijeenkomsten doen, hetzij in ‘de’ raadsvergadering of in andere typen vergaderingen, maar het is ook mogelijk taken te verdelen en in subgroepen aan onderwerpen te werken. Dit laatste kan op basis van een vaste structuur – bijvoorbeeld raadscommissies voor bepaalde onderwerpen met een vaste samenstelling – maar kan ook op grond van een flexibele structuur waarbij de samenstelling van een commissie afhankelijk is van het onderwerp. Dit kan spontaan gebeuren waarbij fracties of raadsleden zelf bepalen naar welke bijeenkomst zij gaan, maar de raad kan ook ‘centraal besluiten’ over de samenstelling van deze flexibele groepen.
Het is mogelijk deze (vaste of flexibele) subgroepen na elkaar te laten werken zodat in principe iedereen overal naartoe kan gaan – kleinere fracties stellen dat meestal op prijs – maar activiteiten kunnen ook parallel georganiseerd worden.3 Dit laatste biedt de mogelijkheid één vaste avond voor het raadswerk te hanteren. Verder kan ervoor worden gekozen om met vaste spreektijden per sessie te werken, zodat iedereen weet hoe laat de volgende sessie moet beginnen. Soms wordt ook met vaste spreektijden per spreker gewerkt. Er zijn dus vele bouwstenen voor een vergadersysteem. De zes belangrijkste invalshoeken en keuzes bij het inrichten van het vergaderstelsel worden in onderstaande figuur gepresenteerd (zie Kader 1). Kader 1: Zes bouwstenen 1
Vergaderdoelen zijn per bijeenkomst gescheiden (bijvoorbeeld aparte
Bijeenkomsten dienen verschillende vergaderdoelen (in dezelfde bijeenkomst
bijeenkomsten gericht op beeldvorming,
kan bijvoorbeeld beeldvorming,
oordeelsvorming en/of besluitvorming)
oordeelsvorming en/of besluitvorming plaatsvinden)
2
Er wordt altijd plenair vergaderd
Er wordt gewerkt met subgroepen
3
Verschillende sessies vinden gelijktijdig
Verschillende sessies vinden op
Wie deelneemt aan een bijeenkomst is
(parallel) plaats 4
Een bijeenkomst heeft vaste deelnemers
verschillende tijden (in serie) plaats
flexibel (en bijvoorbeeld afhankelijk van doel of inhoud van de bijeenkomst)
5
De vergaderstructuur kent een vaste indeling naar inhoud (bijvoorbeeld vaste
Er is een flexibele indeling naar onderwerp
Er is geen verdeling van of limiet aan
commissies naar beleidsonderwerpen) 6
Er wordt gewerkt met vaste spreektijden (bijvoorbeeld per sessie of per spreker)
3
spreektijden
Verschillende gemeenten die werken met parallelle sessies, hebben het ongemak voor kleine fracties beperkt door toe te staan dat steunfractieleden (niet zijnde raadslid) aan de sessies deelnemen.
29
Met eerdergenoemde zes bouwstenen kan vrij accuraat worden beschreven hoe een vergaderpraktijk in een gemeente formeel is ingericht. Een paar voorbeelden kunnen dit illustreren. Als we met deze bouwstenen kijken naar een drietal gemeenten, komen we tot de volgende beschrijving. Tytsjerksteradiel Tytsjerksteradiel heeft sinds 2001 een raadsvergadering per maand, waarbij de vergaderdoelen per ronde gescheiden kunnen zijn naar informatieve, opiniërende en besluitvormende delen. Alles wordt plenair besproken, er wordt nooit gelijktijdig (parallel) vergaderd. De raadsleden zijn vaste deelnemers en er wordt niet gewerkt met vaste spreektijden. Den Bosch Den Bosch vergadert niet altijd plenair. Er is een maandelijkse raadsvergadering en daarnaast zijn er vier functionele commissies: Bestuurszaken, Maatschappelijke Ontwikkelingen (MO), Financiën, Economische en Sociale zaken (FES) en Ruimtelijke Ontwikkelingen en Beheer (ROB). De vergaderdoelen worden gescheiden doordat commissies informerend en opiniërend zijn en de formele besluitvorming in de raadsvergadering plaatsvindt. De commissies kennen een vaste indeling naar inhoud en hebben een vaste samenstelling. De vier commissies vergaderen in serie, op verschillende dagen (zodat ook kleine fracties bij elke commissie aanwezig kunnen zijn). Er wordt niet gewerkt met vaste spreektijden.
Venlo In Venlo zijn er zijn vier functionele raadscommissies: Sociaal Maatschappelijke Zaken (SMZ), Woonomgeving (WO), Economie, Verkeer en Beheer (EVB) en Financiën, Bestuur en Veiligheid (FBV). Deze commissies zijn aangevuld met het Sprekersplein om de beeldvorming te verrijken. Verder zijn er maandelijks themabijeenkomsten waarin de raad zich kan informeren over majeure dossiers. De vergaderdoelen zijn gescheiden door Beeldvorming een plek te geven in het Sprekersplein en themabijeenkomsten, Oordeelsvorming in de functionele commissies en Besluitvorming in de raadsvergadering. Er wordt niet altijd plenair vergaderd. De vier commissies vergaderen op 2 avonden (deels gelijktijdig). De commissies zijn ingericht naar een vaste inhoud met vaste deelnemers. Er wordt niet gewerkt met vaste spreektijden. In de bijlage en de intermezzi is voor alle beschreven gemeenten aangegeven op welke wijze zij hun vergaderpraktijk met deze bouwstenen hebben ingericht. De keuzes van deze bouwstenen kunnen op verschillende manieren inwerken op de diverse doelen:
t Zo kan bijvoorbeeld het expliciet scheiden van vergaderdoelen per sessie bij burgers het inzicht in de besluitvormingsstappen bevorderen.
t Het scheiden van doelen per sessie kan ertoe leiden dat de doorlooptijd van een onderwerp wordt verlengd. t Werken op basis van een flexibele structuur naar inhoud of onderwerp kan bijdragen aan vermindering van het aantal agendapunten.
t Als er altijd plenair of in serie wordt vergaderd (als er geen parallelle sessies zijn), kunnen ook kleine fracties overal aan deelnemen.
t Wanneer er gewerkt wordt met flexibel samengestelde commissies moet elke keer bewust worden nagedacht welke fractiegenoot naar welke vergadering gaat, en wat men met de vergadering wil bereiken. Het zorgt ervoor dat men niet kan functioneren op routine of op de automatische piloot.
t Werken met vaste spreektijden zorgt voor een grotere overzichtelijkheid van het vergaderstelsel: burgers weten hoe laat ‘hun’ agendapunt aan de orde komt.
t Werken met flexibel samengestelde groepen zorgt voor een andere – vaak lossere – binding van de portefeuillehouders met de raad.
30
Intermezzo: Heerenveen Gemeente
Provincie
Inwonertal
Heerenveen
Friesland
42.776
Griffier
Telefoon
de heer J. van Leeuwestijn
0513 617699
j.vanleeuwestijn@heerenveen.nl
Korte omschrijving vergaderpraktijk Sinds september 2008 zijn rondetafelgesprekken een beeldbepalend element in de vergaderstructuur van Heerenveen. In het Fries heten ze: ‘It Petear’. Beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming zijn verkaveld over It Petear, de fractie en de raadsvergadering. Alle bijeenkomsten vinden plaats op de maandagavond. Eerst beeldvorming in It Petear (rondetafelgesprekken), de volgende maandagavond oordeelsvorming in de fractie en een week later besluitvorming in de raadsvergadering. Dat geeft een doorlooptijd van circa 3 weken. Belangrijk punt bij It Petear is dat voor- en tegenstanders van ideeën en voorstellen voor het rondetafelgesprek worden uitgenodigd. Structuurkenmerken Vergaderdoelen
Gelijktijdig
Vaste
Naar vaste inhoud
Altijd plenair
Vaste spreektijd?
gescheiden?
vergaderen?
deelnemers?
vergaderen?
vergaderen?
Per sessie en/of spreker
Ja
‘It Petear’
Nee
Nee
Nee
parallel
Wel per sessie, niet per spreker
Doelen/motieven
t Het verbeteren van de toegankelijkheid van gesprekken tussen burgers en de raad. t Het ondersteunen van de fracties bij hun oriëntatie op dilemma’s en belangen bij burgers en instellingen. Waarom deze aanpak? Drempelverlaging was het belangrijkste motief om in Heerenveen de commissies af te schaffen. Formele commissievergaderingen bleken veel te formalistisch en aan regeltjes gebonden om burgers en maatschappelijke instellingen actief bij de discussie in de raadsvergadering te betrekken. Eigenlijk wilde de raad van Heerenveen het omdraaien: de burgers moeten zich niet aan onze regeltjes aanpassen, wij organiseren vergaderingen op de manier die het best bij burgers past. Een ander belangrijk motief is een meer evenwichtige verdeling van de (politieke) oriëntatie en dossiervoorbereiding door de fracties over burgers en maatschappelijke instellingen aan de ene kant, en de collegevoorstellen aan de andere kant. Voordat It Petear werd ingesteld, spitste de fractievoorbereiding zich vooral toe op het voorbereiden van een mening over het collegevoorstel, waardoor de discussie vaak intern gericht bleef. Deze ervaringen gaven mede richting aan de vorm van het gesprek met burgers én aan de volgorde van de gespreksmomenten: beeldvorming en informatievoorziening in overleg met burgers en maatschappelijke partijen worden vóór het fractieberaad ingepland.
Bewust voor- en tegenstanders opzoeken De kracht van It Petear is dat vooraf wordt nagegaan welke burgers en maatschappelijke instellingen actief moeten worden uitgenodigd. Indien bijvoorbeeld plattelandsontwikkeling aan de orde is en landschapsontwikkeling voor een deel mogelijk kan worden door huizen te bouwen, dan worden degenen die argumenten hebben om vóór of tegen deze ontwikkeling te zijn actief uitgenodigd: boeren, buurtvereniging, natuur- en landschapsorganisaties, recreanten, bewoners, et cetera. Uitwisseling van argumenten vindt plaats ten overstaan van de raadsfracties, die op basis hiervan een politiek oordeel kunnen voorbereiden, en desgewenst op basis hiervan ook het collegevoorstel beoordelen. Het uitnodigen van vooren tegenstanders wordt in Heerenveen dan ook niet als een ‘politieke activiteit’ gezien. Het wordt voorbereid door de griffier en deze brengt zijn voorbereiding in het presidium aan de hand waarvan wordt beslist. Alle partijen kunnen in het presidium over deze ‘actor-analyse’ meepraten en daarover overeenstemming bereiken. Door deze samenwerking tussen de fracties om alle belangen goed in beeld te krijgen, is er sprake van een ‘politiek neutrale analyse’ en ervaren alle geledingen dat er een evenwichtig beeld ontstaat van de argumenten van alle betrokkenen.
31
De praktijk van It Petear Rechtstreeks contact met alle belanghebbenden wordt als een groot succes ervaren. Dit blijkt ook uit de ervaringen die externe deelnemers aan de raad teruggeven. Dat tegenstanders soms gemakkelijker zijn te mobiliseren dan voorstanders, wil het beeld wel eens scheef trekken. Dat is een leerpunt. Er moet veel tijd worden geïnvesteerd in het maken van de ‘actor-analyse’ en het actief benaderen van belanghebbenden. Een ander leerpunt is te onderscheiden welke onderwerpen zich goed en minder goed lenen voor behandeling in It Petear. Zo kan het gebeuren dat onderwerpen eerder dan wel later klaar zijn dan gepland. Het gaat erom een goed gevoel te ontwikkelen voor de politieke relevantie van onderwerpen. Zo leert men dat een onderwerp ‘landelijk wonen in gevoelig natuurgebied’ meer discussie oproept dan bijvoorbeeld de verbouwing van een schuur. Vaardigheden De voorzitters van It Petear investeren in hun vaardigheden om adequaat in te spelen op emoties en het kanaliseren van uiteenlopende inbreng. Dat vraagt allemaal veel meer dan alleen technisch voorzitterschap. Voorzitters moeten kunnen inspelen op onverwachte inbreng en wendingen in het gesprek. Ook moeten voorzitter en raadsleden extra investeren om een slagje dieper te komen in de vraag- en probleemstelling. Dat vraagt om het vermogen om goede ‘onderzoeksvragen’ te stellen.