LIS 9 april tot en met 27 mei

Een voorstel is aangenomen als meer dan de helft van het aantal uitgebrachte stemmen het voorstel steunt, tenzij statutair een andere meerderheid is voorgeschreven. Werkwijze digitale ALV Opnieuw een digitale ALV Als gevolg van de ontwikkelingen rond corona ziet de VNG zich, zoals vele verenigingen en organisaties, genoodzaakt om ook deze ledenvergadering digitaal te organiseren. Gelet op de huidige coronamaatregelen wordt de vergadering gepresenteerd vanuit het VNG-kantoor “De Willemshof” in Den Haag. De procedure in de voorbereiding van de ALV blijft ongewijzigd. Zie de vorige paragraaf voor een toelichting. Tijdens de vergadering zelf zijn er helaas enkele beperkingen. Werkwijze en beperkingen Voor deze digitale ALV is het volgende van belang: - De digitale ALV wordt georganiseerd door het VNG-bestuur vanuit De Willemshof in Den Haag. Alleen deelnemers die zich vooraf hebben aangemeld, kunnen het woord voeren. Het uitgangspunt is dat insprekers vanuit de Willemshof het woord voeren. In verband met de coronamaatregelen kunnen wij maar een beperkt aantal bezoekers ontvangen in de Willemshof. Indien u het woord wilt voeren, vragen wij u dit tijdig kenbaar te maken via email: motiealv@vng.nl

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

7/8

-

-

-

Per gemeente is er één vertegenwoordiger die is gemachtigd om de stemmen van de gemeente uit te brengen en via de chatfunctie vragen te stellen of opmerkingen te maken. Dit gebeurt digitaal. Alle gemeentesecretarissen ontvangen op donderdag 10 juni a.s. per e-mail een code, waarmee de vertegenwoordiger van de gemeente de stemmen uit kan brengen en gebruik kan maken van de chatfunctie. Wij vragen de gemeentesecretarissen om deze code door te sturen aan de vertegenwoordiger van de gemeente. Het voorgaande beperkt ook de mogelijkheid om in de vergadering zelf nog nieuwe moties in te dienen, in beeld te brengen, toe te lichten en in stemming te brengen. Dient u moties daarom zo vroeg mogelijk in, bij voorkeur uiterlijk 3 juni a.s.

De vergadering wordt live openbaar gestreamd, zodat alle vertegenwoordigers van de gemeenten de vergadering via www.VNG.nl/ALV kunnen volgen. Hiervoor is geen toegangscode nodig. Ik kijk er naar uit om u digitaal te ontmoeten op het VNG Jaarcongres. met vriendelijke groet, Vereniging van Nederlandse Gemeenten

mr J.H.C. van Zanen, voorzitter

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

8/8

Geachte betrokkenen, Vanuit ons netwerk werden wij erop geattendeerd dat gemeente Vlaardingen een lokaal afsteekverbod voor vuurwerk overweegt. Graag verwijzen wij u naar ons kennisdocument in de bijlage en komen wij met u in contact om dit persoonlijk nader toe te lichten. Wij kijken uit naar uw reactie en worden graag nader geïnformeerd over het interne proces/de planning en de mogelijkheden voor inspraak. Met vriendelijke groet,

Stichting Vuurwerkdealers Nederlands Consumentenvuurwerk

info@svnc.nl www.svnc.nl

Aan de leden

Datum

20 mei 2021 Kenmerk

VNGR/U202100459 Telefoonnummer

070 373 83 93 Bijlage(n)

-

Onderwerp

Inschrijving GT Mobiele Communicatie 3

Geachte leden van college en gemeenteraad, Gemeenten hebben sinds 2015 onder het label GT verscheidene gezamenlijke aanbestedingen gedaan op het gebied van telecommunicatie en ICT. Deze kunnen worden beschouwd als een concreet voorbeeld van samen organiseren avant la lettre. Een van de meest succesvolle aanbestedingen vanuit dit arrangement, is die van mobiele telecommunicatie geweest. Maar liefst 330 deelnemers hebben van de overeenkomst gebruikgemaakt. Aangezien de eerste contracten die hieronder zijn gesloten gedurende 2022 gaan aflopen en deelnemers duidelijk hebben aangegeven een opvolger te willen, heeft de VNG onderzocht of dat haalbaar en uitvoerbaar is. Dat bleek inderdaad het geval. Nieuwe gezamenlijke aanbesteding: GT Mobiele Communicatie 3 GT Mobiele Communicatie 3 voorziet net als haar voorgangers in mobiele telefoonabonnementen voor gemeenten. Het streven is om door gezamenlijk aan te besteden een zo hoog mogelijke kwaliteit te verkrijgen voor een zo goed mogelijke prijs. Ook wordt goed gekeken naar toekomstvastheid, onder meer ingegeven door de nieuwe technologie van 5G. Door het contract straks onder te brengen bij het Servicecentrum Gemeenten van VNG Realisatie worden gemeenten bovendien ontzorgd, omdat zij zelf niet hoeven aan te besteden. Gedurende de contractperiode zijn deelnemers verzekerd van een financieel en technisch marktconform contract.

De voorbereidingen op de aanbesteding zijn al in 2020 gestart. Zo is eind 2020 de verwervingsstrategie gepubliceerd en zijn de marktpartijen uitgebreid geconsulteerd. Deze tijdige start van GT Mobiele Communicatie 3 biedt de VNG, gemeenten en leveranciers de mogelijkheid extra aandacht te besteden aan de steeds verder toenemende afhankelijkheid van mobiele communicatie, aan de juiste inpassing van nieuwe mobiele communicatiemogelijkheden en aan een goede verwerking van opgedane kennis en ervaring.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten Nassaulaan 12 Den Haag | Postbus 30435 | 2500 GK Den Haag 070 - 373 83 93 | info@vng.nl

U202100459

PROD

Governance Alle gemeenten kunnen deelnemen aan GT Mobiele Communicatie 3 dat in opdracht van de VNG wordt uitgevoerd door VNG Realisatie. De VNG treedt op als contracthouder van de raamovereenkomst GT Communicatie 3. In de stuurgroep zijn de gemeenten Amsterdam, Den Haag, Eindhoven, Rotterdam, Utrecht, Equalit, VNG en VNG Realisatie vertegenwoordigd. Tevens is er een klankbordgroep samengesteld waarin een afspiegeling van de deelnemers is vertegenwoordigd. Scope, opzegging en planning De VNG wil de ingekochte diensten maximaal laten aansluiten op de wensen en eisen van alle gemeenten. Indien de scope van de aanbesteding zoals deze wordt beschreven in de AFB (Algemeen Functionele Beschrijving) na overleg met de VNG onverhoopt toch niet past op de specifieke situatie van uw gemeente, dan is opzegging van deze overeenkomst mogelijk tot vier weken voor publicatie van de aanbesteding. De publicatie staat gepland voor medio september 2021, eventuele wijzigingen van de publicatiedatum worden kenbaar gemaakt via vngrealisatie.nl, danwel via de nieuwsbrief GT. Deelnemingen (anders dan gemeenten zelf) Met een deelneming bedoelen we een activiteit die niet behoort tot de rechtspersoon van de gemeente. Denk hierbij aan samenwerkingsverbanden, gemeenschappelijke regelingen, ISD’s maar ook een gemeentelijk vervoersbedrijf, etc.

Wij verzoeken u om de aan uw gemeente gelieerde deelnemingen over de mogelijkheid tot toetreding tot GT te informeren. Meedoen De VNG vraagt u om mee te doen aan de gezamenlijke aanbesteding GT Mobiele Communicatie 3. Op de betreffende webpagina op de website van VNG Realisatie (https://www.vngrealisatie.nl/producten/gt-mobiele-communicatie) vindt u de aanmeldingsformulieren en enige achtergrondinformatie. De inschrijving is op 1 februari geopend en sluit op 30 juni aanstaande om 17.00 uur. Hoogachtend,

Leonard Geluk Algemeen directeur VNG

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2/2

Politiebond ANPV Voor elkaar De ANPV is aangesloten bij het AC, CESP, SSNP en de CvV _______________________________________________

Open brief aan gemeenteraden van de politie eenheid Rotterdam

Aan:

Gemeenteraad van de gemeente Vlaardingen

Van:

ANPV, regionale afdeling eenheid Rotterdam

Betreft:

Hulp verzoek

20 mei 2021

Beste, U leest het goed. Het bestuur van onze vereniging vraagt U om de politie eenheid Rotterdam te helpen. Hulp om oplossingen te zoeken in diverse problemen die onze eenheid raken. En wij vragen die hulp niet, omdat we ontevreden zijn over de inspanningen van de Politiechef Westerbeke of regio Burgemeester Aboutaleb. Integendeel. Wij vragen de hulp ook niet omdat wij het niet weten. We willen u nadrukkelijk deelgenoot maken van deze problematiek omdat u de burger vertegenwoordigd en de politie acteert, ondergeschikt aan het bevoegd gezag. De samenhang is derhalve dat wij beiden het beste voor hebben met de burger in onze eenheid, uiteraard daaronder mee in begrepen, de bedrijven en passanten. We duidden op de volgende problemen:    

De operationele capaciteit & werkdruk De studenten instroom opvang van nieuwe agenten in samenhang tot erkenning & waardering diversiteitsbeleid

Zonder krachtige ombuigingen blijft al het politiepersoneel in deze eenheid opnieuw en langdurig onder te grote druk prestaties na streven, die nu en in de toekomst teveel (in- en externe) slachtoffers eisen. Graag maakt het afdelingsbestuur tijd om bovenstaande problemen toe te lichten en vragen uwerzijds, te beantwoorden. We hebben ook een e-mail adres beschikbaar om reacties te ontvangen. Met de belofte dat al uw suggesties door ons bestuur zullen worden beantwoord en omarmd waar zij kunnen leiden tot heldere afspraken en oplossingen die een positieve bijdrage aan genoemde zaken leveren. Alles zodat de burger een (nog) betere politie zal zien en ervaren. Om u deels mee te nemen in één en ander zijn 2 animatie filmpjes toegevoegd. De voorzitter ANPV regionale afdeling eenheid Rotterdam ANPV-RTD@outlook.com 1

Erken, waardeer en ondersteun de mantelzorger!

10

PUNTENPLAN VOOR DE LOKALE VERKIEZINGSPROGRAMMA’S Met dit tienpunten plan kunt u invulling geven aan de mantelzorg paragraaf in uw lokale verkiezingsprogramma, om zo de positie van mantelzorgers in de gemeente Vlaardingen de komende vier jaar te versterken en te ondersteunen. Dit is een initiatief van MantelzorgNL, de landelijke vereniging die opkomt voor iedereen die belangeloos zorgt voor een naaste. In Nederland zetten ongeveer 5 miljoen mensen zich in als mantelzorger. In de gemeente Vlaardingen 1: zorgen 21826 inwoners voor een naaste zijn er 18743 mantelzorgers die langdurig zorgen (langer dan drie maanden) zorgen 3576 mantelzorgers langdurig en intensief (meer dan acht uur per week) voelen 1986 mantelzorgers zich zwaar belast groeit 20% van de kinderen op met een zorgsituatie binnen het gezin Mantelzorgers zorgen belangeloos voor een naaste en voorzien in een grote ondersteuningsbehoefte voor mensen die zorg nodig hebben. Ook in de gemeente Vlaardingen worden de komende jaren steeds meer mensen zorgbehoevend. Het aantal zorgprofessionals en potentieel aan mantelzorgers neemt echter af. Hoe gaat de gemeente Vlaardingen dat opvangen? Dat is een grote uitdaging die inzet zal vergen van verschillende partijen in de gemeente Vlaardingen. Want wat betekent het als er geen mantelzorger beschikbaar is? Dan moet de zorg door anderen, zoals professionals, geleverd worden.

Recent onderzoek toont aan dat als een professional de zorg overneemt die eigenlijk door mantelzorgers gedaan wordt, de kosten oplopen tot maar liefst 70 tot 100%2. Dat komt landelijk neer op 44 miljard euro. Voor de gemeente Vlaardingen betekent het dat er een groter beroep gedaan wordt op maatschappelijke ondersteuning (de Wmo). Het is van groot maatschappelijk én persoonlijk belang om te voorkomen dat mantelzorgers uitvallen. Mantelzorg is een onmisbare pijler in de zorg. Van mantelzorgers wordt nu echter (te) veel gevraagd. Om op een gezonde en duurzame manier te kunnen mantelzorgen, is het van belang de komende vier jaar het volgende te realiseren: 1 2

Toelichting en verantwoording: Indicatie aantal mantelzorgers per gemeente - MantelzorgNL De maatschappelijke waarde van mantelzorg, een maatschappelijke kosten-batenanalyse’, Ecorys, 2021 Waarde van mantelzorg is 22 miljard per jaar - MantelzorgNL

Heb oog voor de mantelzorger In de gemeente Vlaardingen wonen 21826 mantelzorgers. Dat zijn mensen die hun zorgtaken combineren met een baan, school, of studie, mantelzorgers met een migratie achtergrond, ouders van kinderen die veel zorg nodig hebben, mantelzorgers die zorgen voor een naaste met een psychische kwetsbaarheid. Veel mantelzorgers redden zich prima. Maar er is ook een groep die ondersteuning nodig heeft. Mantelzorgers die het zwaar hebben. Die jarenlang intensief voor iemand zorgen, zonder veel tijd voor zichzelf over te houden. Het blijkt echter uit onderzoek dat veel mantelzorgers de weg naar ondersteuning niet goed weten te vinden3. Daar ligt een taak voor de gemeente. Het begint met het in beeld brengen van de mantelzorgers. Vervolgens moet het aanbod van mantelzorgondersteuning aansluiten op de lokale behoefte. Wees daarom duidelijk in de communicatie naar mantelzorgers wat ze aan hulp en ondersteuning kunnen verwachten.

Hoe kan de gemeente Vlaardingen waarborgen dat mantelzorgers gezien worden? 1

Zorg ervoor dat het ondersteuningsaanbod voor mantelzorgers zichtbaar, vindbaar en actueel is. De gemeente zet de opdracht om mantelzorgers te informeren, bereiken en ondersteunen breed uit.4

2

Stem de mantelzorgondersteuning af op de lokale behoefte en houd hierbij rekening met specifieke doelgroepen. Zoals bijvoorbeeld mantelzorgers met een migratie-achtergrond: de gemeente neemt aandacht voor cultuur-sensitief werken mee in de opdracht die zij geeft aan de maatschappelijke partners. De mantelzorger krijgt ondersteuning die goed aansluit bij zijn of haar persoonlijke vraag.

Alloceer de budgetten voor mantelzorgondersteuning en behoud de lokale structuur voor mantelzorgondersteuning Er moet geïnvesteerd worden in het versterken en verbeteren van de ondersteuning van mantelzorgers. Het helpt daarbij om budget specifiek te alloceren voor mantelzorgondersteuning, zodat het ook werkelijk bij mantelzorgers terecht komt. Het budget wordt gekoppeld aan de invulling van de acht vraaggebieden, de gebieden waarop mantelzorgers ondersteuningsvragen hebben.5 De gemeente biedt deze ondersteuning aan, rekening houdend met de specifieke context.

Hoe kan de gemeente Vlaardingen ervoor zorgen dat het geld bestemd voor mantelzorgondersteuning goed besteed wordt? 3

Neem de acht vraaggebieden als basis van het mantelzorgbeleid. Stem daarbij het beleid af op de samenstelling van mantelzorgers in de gemeente en betrek de verschillende (zorg)partijen die met mantelzorgers te maken hebben.

4

Alloceer het bedrag voor mantelzorgondersteuning dat via de acht vraaggebieden wordt vormgegeven voor dit specifieke doel. Er wordt hier extra in geïnvesteerd. Zie de budgetten mantelzorgondersteuning en waardering 2021 om een indicatie te krijgen van een passend budget voor uw gemeente.

5

Bezuinig niet op mantelzorg ondersteunende organisaties. Zij zijn van belang als eerste aanspreekpunt voor mantelzorgers en om hen deskundige ondersteuning te bieden.

Blijvende zorg, Nationale ombudsman maakt balans op twee jaar na zijn aanbevelingen om de toegang tot zorg voor burgers te verbeteren, 2020 Rapport Blijvende zorg (nationaleombudsman.nl) Denk daarbij naast de mantelzorgondersteunende organisaties aan Centra voor Jeugd en Gezin, sociaal wijkteams, Wmo, onafhankelijke cliëntondersteuners, huisartsen. 5 Acht vraaggebieden van mantelzorgers - MantelzorgNL 3

4

Preventie loont Mantelzorgers zijn vaak te laat in beeld. Ze trekken pas aan de bel als ze zich zwaar- of overbelast voelen en de zorg hun leven beheerst. Hierdoor wordt de kans gemist om tijdig een lichtere vorm van ondersteuning te bieden. Wij doen daarom een dringend oproep te investeren in vroegtijdige ondersteuning van mantelzorgers. In het bijzonder in respijtzorg, waardoor de zorg tijdelijk overgedragen wordt. Uit recent onderzoek blijkt dat de inzet van respijtzorg loont6. Voor respijtzorg ter voorkoming van dreigende uitval, geldt dat de kosten maatschappelijk gezien al binnen een week worden terugverdiend.

Hoe kunnen mantelzorgers vroegtijdig ondersteund worden, zodat overbelasting wordt voorkomen? 6

Zorg ervoor dat mantelzorgers eerder in beeld zijn bij zorgprofessionals, mantelzorgsteunpunten en gemeente, en dat ze kunnen rekenen op adequate ondersteuning. Dit draagt dit bij aan een duurzame en gezonde zorgsituatie.

7

Laat het aanbod van respijtzorg aansluiten bij de lokale behoefte. Respijtzorg moet tijdig en op maat beschikbaar zijn.7 De aanvraagprocedure moet zo eenvoudig mogelijk zijn.

Zet in op integrale ondersteuning Mantelzorg is overal en van iedereen. Er ligt een opdracht vanuit de Wmo en Jeugdwet om mantelzorgers te ondersteunen, maar mantelzorgers hebben ook te maken met regels rondom wonen, werk, uitkeringen (participatiewet) en parkeren. Denk aan urgentie als mensen dichter bij elkaar willen gaan wonen om voor elkaar te zorgen of aan een vrijstelling ‘tegenprestatie in de bijstand’. Mantelzorgondersteuning vraagt om integrale oplossingen. De gemeente is hier regisseur in en kan dus een belangrijke rol spelen.

Hoe kan de gemeente Vlaardingen bijdragen om mantelzorgers op een integrale manier te ondersteunen? 8

Werk als gemeente samen met zorgverzekeraars, zorg- en welzijnsaanbieders, zorgprofessionals en werkgevers.

Houd mantelzorgwoningen vergunningvrij Als u het als gemeente van belang vindt dat mensen voor elkaar kunnen zorgen, dan moet de mogelijkheid tot vergunningvrije mantelzorgwoningen blijven bestaan. En dus niet worden ingeperkt als gevolg van de nieuwe omgevingswet die in 2022 van kracht wordt. Een mantelzorgwoning voldoet aan een groeiende behoefte van zorgvragers én mantelzorgers.

Hoe kan de gemeente Vlaardingen bijdragen dat mensen ook in de toekomst voor elkaar kunnen blijven zorgen? 9 10

Werp geen obstakels op voor mantelzorgwoningen. Ook onder de nieuwe omgevingswet moeten deze woningen vergunningvrij gerealiseerd kunnen worden. Zorg voor een goede woon-zorgvisie, zodat er genoeg mogelijkheden zijn voor woon-zorgvormen tussen zelfstandig thuis wonen en verpleeghuis in, afgestemd op de behoeften van zorgvragers en hun mantelzorgers.

Wilt u meer informatie over onze standpunten en het opnemen hiervan in uw verkiezingsprogramma? Neem contact op met Anne Poppema van Team Advies MantelzorgNL, 06-10231168. 6 7

De maatschappelijke waarde van mantelzorg, een maatschappelijke kosten-batenanalyse’, Ecorys, 2021 Waarde van mantelzorg is 22 miljard per jaar - MantelzorgNL Eindrapport aanjager respijtzorg Aanjager respijtzorg overhandigt haar aanbevelingen aan de minister | Nieuwsbericht | Programma Langer Thuis

Van: ROB <info@raadopenbaarbestuur.nl> Verzonden: dinsdag 25 mei 2021 11:55 Onderwerp: Aanbieding advies "Rol nemen, ruimte geven" Bijlagen: Adviesrapport 'Rol_nemen_ruimte_geven'.pdf Categorieën:

Categorie Blauw

Geachte leden van de Gemeenteraad, Bijgesloten vindt u ons advies Rol nemen, ruimte geven. Dit advies hebben wij voorbereid naar aanleiding van de adviesvraag van minister Ollongren van BZK van eind 2019 over de rol van het Rijk bij interbestuurlijke samenwerking. Voor dit advies onderzocht de Raad drie typen interbestuurlijke programma’s (MIRTtrajecten, Regio Deals en Regionale Energiestrategieën) in drie regio’s (Fryslân, NoordHolland Zuid en Noordoost-Brabant). Uit de gesprekken bleek dat decentrale overheden zeer positief zijn over de deskundigheid van hun counterparts bij het Rijk. Ook vervult het Rijk een belangrijke rol als makelaar in kennis en ervaringen tussen verschillende regio’s. Maar er zijn ook knelpunten in de samenwerking. Zo worden de wederzijds verwachtingen ten aanzien van (financiële) inzet, ambities, rol van elke deelnemer en de uitvoering bij aanvang van een samenwerking onvoldoende uitgesproken. Ook blijkt het Rijk slecht in staat om flexibel en met verschillende ministeries gezamenlijk in te spelen op de vragen die specifiek zijn voor een regio. De Raad ziet dat de Rijk vaak wel de ambitie heeft om zich als gelijkwaardig partner naar de mede-overheden op te stellen, maar dat er in de praktijk tal van obstakels zijn om die ambitie waar te maken.

Hij heeft een model voor gelijkwaardig partnerschap ontwikkeld dat kan helpen om overheden bij het opstarten van een samenwerking goede afspraken te maken. Belangrijke vragen daarbij zijn onder meer: in hoeverre is de samenwerking verplicht, wie betaalt, stelt het Rijk eisen aan de uitvoering? Gelijkwaardigheid in een samenwerking hoeft niet altijd de norm te zijn. Decentrale overheden willen niet per se dat het Rijk zich altijd nevengeschikt opstelt. Ze vinden het wel belangrijk dat van tevoren duidelijk is wat decentrale overheden van het Rijk mogen verwachten. Daar kan het model voor gelijkwaardig partnerschap bij helpen.

Wij denken dat het model voor gelijkwaardig partnerschap de overheden kan helpen om bij de start van een samenwerking goede afspraken te maken en verwachtingen duidelijk naar elkaar uit te spreken. Hoewel het advies in eerste instantie het Rijk adresseert, vermoeden wij dat het ook goede handvatten voor de decentrale overheden biedt. Wij zijn graag bereid om het advies toe te lichten. Met vriendelijke groet, Mede namens voorzitter Han Polman, Rien Fraanje Secretaris-directeur

I: http://www.raadopenbaarbestuur.nl T: @Raad_ROB ................................................................

Dit bericht kan informatie bevatten die niet voor u is bestemd. Indien u niet de geadresseerde bent of dit bericht abusievelijk aan u is toegezonden, wordt u verzocht dat aan de afzender te melden en het bericht te verwijderen. De Staat aanvaardt geen aansprakelijkheid voor schade, van welke aard ook, die verband houdt met risico's verbonden aan het elektronisch verzenden van berichten. This message may contain information that is not intended for you. If you are not the addressee or if this message was sent to you by mistake, you are requested to inform the sender and delete the message. The State accepts no liability for damage of any kind resulting from the risks inherent in the electronic transmission of messages.

advies van de raad voor het openbaar bestuur

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN

advies over de rol van het rijk bij interbestuurlijke samenwerking

de raad voor het openbaar bestuur is een onafhankelijk adviesorgaan van de regering en het parlement. De ROB ­adviseert – gevraagd of op eigen initiatief – over de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur en de beleids­ matige aspecten van financiële verhoudin­ gen ­tussen Rijk, gemeenten en provincies. Extra aandacht gaat uit naar de beginselen van democratie en rechtsstaat. wettelijke verankering De ROB is ingesteld bij Wet van 12 december 1996 (Wet op de raad voor het openbaar bestuur, Staatsblad 1996, nr. 623). Per 1 juli 2017 is de adviesfunctie van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) overgedragen aan de Raad voor het Openbaar Bestuur. De Rfv was ingesteld bij wet van 21 februari 1997. De geschiedenis van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) gaat terug tot in 1960. Toen werd de Raad voor de ­gemeentefinanciën (Rgf) opgericht. In 1965 werd de Raad voor de Territoriale Decentralisatie (RTD) ingesteld. Beide zijn voorlopers van de huidige Raad voor het Openbaar Bestuur.

werkwijze Adviesaanvragen kunnen van alle minis­teries en van de beide Kamers der Staten-Generaal afkomstig zijn. De ROB baseert zijn adviezen op bestuurlijke kennis en ­ervaring, state-of-the-art wetenschap­ pelijke inzichten en kennis­name van opinies en inzichten uit de samenleving. Ook via andere activiteiten (lezingen, rondetafel­gesprekken, congressen, inleidingen) levert de ROB een bijdrage aan het politiek-­bestuurlijke en maatschappe­ lijke debat over het functioneren van het openbaar bestuur en de democratie. samenstelling De Raad bestaat uit een voorzitter en acht leden die worden benoemd bij Koninklijk Besluit. Zij zijn geselecteerd op basis van hun deskundigheid en maatschappelijke ervaring. Daarnaast kan de Raad voor ­projecten tijdelijke raadsleden aanstellen. staf Een compacte staf ondersteunt de ROB. De secretaris en zijn medewerkers leggen over hun werk verantwoording af aan de Raad. adresgegevens Bezoekadres: Korte Voorhout 7 Postadres: Postbus 20011, 2500 EA Den Haag T 070 426 7540 E info@raadopenbaarbestuur.nl www.raadopenbaarbestuur.nl @Raad_ROB

Vormgeving: Studio Tint, Den Haag © mei 2021 Raad voor het Openbaar Bestuur isbn/ean 978-90-5991-135-2 nur 823

Voorwoord

Begin 2019 schreef ROB-voorzitter Han Polman een essay voor Binnenlands Bestuur. Daarin betoogt hij dat de grote vraagstukken van deze tijd – klimaat, wonen, economie, werk – niet meer door één overheidslaag kunnen worden opge­ pakt. Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen hebben elkaar nodig. Het Rijk mag zich in die samenwerking wat vaker als een medeoverheid opstellen, aldus het essay. Het essay was voor het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aanleiding voor een uitnodiging voor enkele boeiende gesprekken over interbe­ stuurlijke samenwerking en de rol van het Rijk daarbij. Die gesprekken leidden eind 2019 tot een adviesvraag waarin minister Ollongren de Raad voor het Open­ baar Bestuur de volgende vraag voorlegde: op welke manier kan het Rijk een goede en effectieve partner zijn voor de medeoverheden zodat er gezamenlijk tot de gewenste resultaten en meer impact kan worden gekomen voor maatschap­ pelijke opgaven, en wat is er voor nodig om een dergelijke partner te worden? De Raad voor het Openbaar Bestuur heeft de tijd genomen om deze vraag te beantwoorden. Hij zette daarvoor onder meer een vragenlijst uit onder ambte­ naren van alle betrokken bestuurslagen waarop bijna 1400 respondenten heb­ ben gereageerd.

En de Raad verdiepte zich in drie vormen van interbestuurlijke samenwerking (MIRT: Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport; Regio Deals; en Regionale Energiestrategieën (RES) in drie verschillende regio’s (Noord-Holland, Brabant en Friesland). Een afvaardiging van de Raad sprak uitge­ breid met bestuurders en ambtenaren over de bijdrage van het Rijk aan deze vor­ men van interbestuurlijke samenwerking. Het is belangrijk hier te vermelden dat de drie vormen van samenwerking voor dit advies dienst hebben gedaan als illus­ tratie en voorbeeld. Dit rapport kan en mag niet worden gelezen als een evaluatie en beoordeling van het MIRT, de Regio Deals of Regionale Energiestrategieën. De gesprekken en de reacties op de vragenlijst hebben de Raad een goed en genu­ anceerd beeld gegeven over de stand van de samenwerking van overheden aan grote opgaven. Zo is het belangrijk om vast te stellen dat er brede steun bestaat voor de één-overheidsgedachte, dat overheden moeten samenwerken om de grote opgaven het hoofd te bieden. Daarbij bestaat bij de decentrale overheden waardering voor de pogingen van het Rijk om zich daarbij als samenwerkings­ partner op te stellen en voor de aanwezige kennis bij rijksambtenaren.

3

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Tegelijk stellen onze gesprekspartners vast dat tussen de droom van het Rijk als gelijkwaardige partner en de daad veel wetten en praktische bezwaren in de weg staan. Eén daarvan is de gebrekkige explicitering van de wederzijdse verwach­ tingen op het terrein van onder meer (financiële) inzet, ambitie, commitment, rollen en uitvoering bij aanvang van een samenwerking. Een ander knelpunt is het onvermogen van het Rijk om integrale en opgavegerichte ambities en beleids­ doelen om te zetten in een integrale en opgavegerichte werkwijze, voornamelijk door de verkokerde werkwijze van de departementen. Ten slotte stelt de Raad vast dat bij het Rijk sprake is van te weinig inhoudelijke kennis over wat er speelt in de regio’s en te weinig blijk van intrinsieke belangstelling voor de zorgen en noden van de regio’s. De belangrijkste aanbevelingen in hoofdstuk 5 van dit rapport richten zich op deze drie knelpunten. Een van de aanbevelingen betreft een door de Raad opgezet model voor gelijkwaardig partnerschap. Volgens dat model moet het Rijk op zes verschillende aspecten – zoals: wie betaalt wat, wel of geen eisen aan de uitvoe­ ring, al dan niet verantwoordingsvereisten – van tevoren expliciteren met welke inzet en intentie het Rijk deelneemt aan een interbestuurlijke samenwerking.

Dit adviestraject had de Raad nimmer met goed gevolg kunnen afronden zonder de bereidheid van de vele mensen in de drie genoemde regio’s om hun ervarin­ gen met interbestuurlijke samenwerking te delen. Wij zijn hen zeer erkentelijk voor hun openhartigheid. In Bijlage IV is een overzicht van onze gesprekspartners opgenomen. Uiteraard is alleen de Raad verantwoordelijk voor de inhoud van dit rapport. Dit advies werd voorbereid door een werkgroep van Raadsleden onder voorzitter­ schap van prof. Caspar van den Berg en met Peter Verheij en Kees Jan de Vet. Van­ uit de staf was Veerle van den Broek aan de werkgroep verbonden. Gedurende het langlopende adviestraject leverden Mariet de Boer, Michael Mekel en Rien Fraanje op onderdelen ondersteuning. Met de aanbevelingen in dit advies richt de Raad zich eerst en vooral tot de spelers die het Rijk vertegenwoordigen: het kabinet, rijksambtenaren en departementen. Maar de Raad verwacht dat het advies ook handvatten biedt aan de decentrale overheden om hun eigen positie te bepalen in interbestuurlijke samenwerking of om het gesprek te voeren met vertegenwoordigers van het Rijk over hoe samen­ werking tussen overheden het beste vorm kan krijgen.

Han Polman Voorzitter Raad voor het Openbaar Bestuur 4

Rien Fraanje Secretaris-directeur

Inhoud

Voorwoord

3

Advies

7

1

Inleiding en vraagstelling 1.1 Aanleiding 1.2 Schuivende visies op interbestuurlijke verhoudingen 1.3 Vraagstelling 1.4 Aanpak 1.5 Leeswijzer

11 11 12 16 18 20

2

Analysekader 2.1 Inleiding 2.2 Creatie van maatschappelijke meerwaarde 2.3 Begripsomschrijvingen 2.4 Interbestuurlijke samenwerking is geen bètawetenschap

21 21 21 24 25

3

Ervaringen in samenwerking met het Rijk 3.1 Inleiding 3.2 Het MIRT 3.3 Regio Deals 3.4 Regionale Energiestrategieën 3.5 Survey-onderzoek

27 27 29 34 38 42

4

Reflectie: wat gaat goed en wat kan beter? 4.1 Inleiding 4.2 Enkele algemene reflecties 4.3 Wat goed gaat 4.4 Wat beter kan 4.5 Gelijkwaardigheid als leitmotif bij interbestuurlijke samenwerking? 4.6 Slot

47 47 48 48 49

5

50 51

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

5

Conclusies en aanbevelingen 5.1 Inleiding 5.2 Conclusies 5.3 Verwachtingen expliciteren: model voor gelijkwaardig partnerschap 5.4 Aanbevelingen voor een integrale werkwijze van het Rijk 5.5 Aanbevelingen voor een scherper beeld van de regio 5.6 Slot

Literatuur

53 53 54 55 60 61 62 63

Bijlage I

Adviesaanvraag

67

Bijlage II

Wettelijk kader autonomie en medebewind

71

Bijlage III

Model voor gelijkwaardig partnerschap

83

Bijlage IV

Lijst van geraadpleegde personen

85

Bijlage V

Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur

87

6

Advies

Adviesvraag Dit advies gaat over de rol van het Rijk bij interbestuurlijke samenwerking. De aanleiding daarvoor is een verzoek van minister Ollongren van BZK aan de Raad voor het Openbaar Bestuur om de rol van het Rijk bij de aanpak van regionale opgaven te beschouwen. In haar aanvraag geeft de minister aan dat zij de regio niet zozeer als een geografische eenheid beschouwt als wel als een interbestuurlijke coalitie om een regionale opgave aan te pakken waar­ bij naast verschillende overheidsniveaus ook maatschappelijke en private partners betrokken kunnen zijn. In de visie van de minister is zo’n samenwer­ kingsverband idealiter gebouwd op een ‘gelijkwaardig partnerschap’ van alle spelers; tegelijk erkent zij dat het vaak lastig is zo’n partnerschap goed vorm te geven. Bij alle deelnemers spelen namelijk ‘verwachtingen en aannames over de eigen rol en die van de anderen, en die verwachtingen en aannames kunnen zeer uiteenlopen’. Haar concrete vraag aan de Raad voor het Openbaar Bestuur luidt: Op welke manier kan het Rijk een goede en effectieve partner zijn voor de medeoverheden zodat er gezamenlijk tot de gewenste resultaten en meer impact kan worden gekomen voor maatschappelijke opgaven, en wat is er voor nodig om een dergelijke partner te worden.

Aanpak De Raad heeft voor dit adviestraject drie instrumenten ingezet: literatuur­ studie, een survey-onderzoek en kwalitatieve dataverzameling met (groeps) interviews met name rond enkele cases. Aan het begin van het traject voerde de Raad twee rondetafelgesprekken met de directeuren van de koepels (IPO, UvW, VNG) en sleutelpersonen bij de departementen, aangevuld met hoogle­ raren met expertise op het gebied van interbestuurlijke samenwerking. Daarnaast selecteerde de Raad drie regio’s om drie typen interbestuurlijke samenwerking te onderzoeken. Dat leidde tot 3 individuele en 1 groepsinter­ view in elke regio. Om geografisch en qua aard van de regio voor een goede spreiding te zorgen koos de Raad voor de regio’s Fryslân, Noordoost Brabant en Noord-Holland Zuid. In elke regio selecteerden we drie samenwerkingsver­ banden, namelijk het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Trans­ port (MIRT), de Regionale Energiestrategie (RES) en een samenwerking voor de uitvoering van het programma dat wordt gefinancierd vanuit het Regio-Deal­ programma van het ministerie van LNV dat is gericht op het verbeteren van de welvaart in brede zin. 7

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Ten slotte heeft de Raad ook nog via het flitspanel van het ministerie van BZK een survey uitgezet.1 1394 ambtenaren die direct of indirect betrokken zijn bij interbestuurlijke samenwerking hebben die ingevuld. Met een der­ gelijke respons vindt de Raad dat hij een kwantitatief goed verantwoorde indruk heeft over wat de beelden zijn bij de verschillende groepen ambtena­ ren van de rol(len) van het Rijk bij interbestuurlijke samenwerking (huidige situatie) en de ideeën over de passende rol van het Rijk bij interbestuurlijke samenwerking. Bevindingen De decentrale partners ervaren de rol van het Rijk op een aantal vlakken als bijzonder positief. Een sterk punt in de Regio Deals en in het MIRT ‘nieuwe stijl’ is de integrale benadering van regionale opgaven. Regio’s ervaren hierin een erkenning van hun unieke opgave en van de verbanden die er zijn tussen maatschappelijke problemen. De MIRT-regio’s zijn blij met de nieuwe visie van I&W op het MIRT waarbij het bredere begrip ‘mobiliteit’ centraal staat in plaats van het beperktere ‘infrastructuur’. Dat wil nog niet zeggen dat het gezamenlijk formuleren van de maatschappelijke meerwaarde nu vlekkeloos verloopt, maar men heeft op zijn minst het gevoel over hetzelfde te praten. De gesprekspartners uit de regio noemen daarnaast met nadruk de deskun­ digheid van rijksambtenaren als een sterk punt van de samenwerking met het Rijk.

Soms brengen vertegenwoordigers van het Rijk die kennis zelf mee, vaak treden zij juist op als makelaar in kennis en ervaring tussen verschillende regio’s. Bij het MIRT en de Regio Deals waardeert men de frisse blik van de bui­ tenstaander. In de RES is men positief over de rol van het Rijk als ondersteuner van het democratisch proces. De knelpunten zijn in de kern terug te brengen tot drie schuurpunten. De eerste betreft de gebrekkige explicitering van de wederzijdse verwachtingen op het terrein van onder meer (financiële) inzet, ambitie, commitment, rollen en uitvoering bij aanvang van een samenwerking. Het tweede knelpunt is het onvermogen van het Rijk om integrale en opgavegerichte ambities en beleids­ doelen om te zetten in een integrale en opgavegerichte werkwijze. Als derde en laatste stelt de Raad vast dat er bij het Rijk sprake is van te weinig inhou­ delijke kennis over wat er speelt in de regio’s en te weinig blijk van intrinsieke belangstelling voor de zorgen en noden van de regio’s.

1

https://www.flitspanel.nl/

8

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Aanbevelingen 1. Verwachtingen expliciteren, model voor gelijkwaardig partnerschap. Bij het vormgeven van grote maatschappelijke transities waar rijksoverheidsor­ ganisaties samenwerken met decentrale overheden, moet meer aandacht zijn voor een goed meerjarig procesontwerp. Dat wil onder andere zeggen dat het al bij aanvang van het programma helder moet zijn hoe de democratische aansturing door en verantwoording aan gemeenteraden, provinciale staten en algemene besturen van waterschappen wordt verankerd.2 Als handvat introduceert de Raad het Model voor gelijkwaardig partnerschap, waarbij de overheden naar elkaar uitspreken wat hun beoogde inzet is op de volgende zes onderdelen: • Heeft het Rijk een eigen beleidsambitie? • Is de samenwerking facultatief of verplichtend? • Wie betaalt? • In hoeverre stelt het Rijk eisen aan de uitvoering? • Wie is verantwoordelijk voor de uitvoering en wie monitort de uitvoe­ ring? • Moeten de decentrale overheden verantwoording afleggen aan het Rijk? 2. Aanbevelingen voor een integrale werkwijze van het Rijk. Om de muren tussen departementen af te breken, dient het kabinet de grote opgaven in het regeerakkoord expliciet aan te wijzen en uiteindelijk voor elke grote opgave één minister verantwoordelijk te maken. Die werkt voor die speci­ fieke opgave met ambtenaren van verschillende departementen en stuurt hen politiek aan.

In sommige gevallen kan een speciale programmaminister uitkomst bieden, mits deze beschikt over een eigen hoofdstuk in de begro­ ting.3 In de afgelopen kabinetsperiode is tijdens de wat langer durende afwe­ zigheid van minister Ollongren en bij de verdeling van haar portefeuille over twee bewindspersonen gebleken dat departementaal overstijgend werken in de rijksdienst zeer goed mogelijk is. De Raad benadrukt dat het aanwij­ zen van één verantwoordelijke minister voor een maatschappelijke opgave die het nieuwe kabinet politiek prioriteit wil geven, niet gepaard hoeft te gaan met een departementale herindeling. Hij is er geen voorstander van om elke vier jaar de departementale indeling op grond van politieke over­ wegingen op de schop te nemen. Het Secretarissen-Generaal Overleg (SGO) heeft een belangrijke rol om na de politieke prioriteitstelling de interne Rijksorganisatie zo vorm te geven dat de ministers zich op hun politieke pri­ oriteiten kunnen richten en geen tijd en energie verloren gaat aan organi­ satorische verschuivingen en herindelingen. Juist om de grenzen tussen 2 3

Vgl. ook het 4W-model van de Studiegroep Interbestuurlijke en financiële verhoudingen (2020): Wat, Wie, Wie doet wat, Waarmee. Geut, Van den Berg & Van Schaik, 2010; Korsten, Breed & De Jong, 2011

9

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

departementen te laten vervagen, moeten ambtenaren van verschillende departementen worden uitgedaagd om met elkaar aan één opgave te werken. Maak het departement van BZK nog scherper dan nu verantwoordelijk voor het stelsel van interbestuurlijke samenwerking, met als doel het vergemak­ kelijken van de samenwerking tussen decentrale overheden en het Rijk. Con­ creet kan dat betekenen dat de minister altijd wordt betrokken bij wetgeving die het takenpakket, de financiën en bevoegdheden van decentrale overheden raken. De minister van BZK dient verder ook kaders te stellen waaraan het Rijk bij interbestuurlijke samenwerking dient te voldoen. Daaraan zijn ( juist) ook de sectorale departementen gehouden die met de decentrale overheden interbestuurlijk samenwerken. 3. Aanbevelingen voor een beter begrip van de regio • Bevorder op rijksniveau de kennis over regio’s en de kennisuitwisseling tussen Rijk en regio op ambtelijk en bestuurlijk niveau. • Vanuit het kader dat de minister van BZK voor interbestuurlijke ­samenwerking heeft opgesteld, dient elk departement met een politieke opdracht die interbestuurlijk gerealiseerd moet worden een heldere en breed uitgedragen visie te formuleren op hoe het interbestuurlijk werken in de eigen departementale organisatiestructuur ingebed en geborgd is.

• Zorg ervoor dat het gedachtengoed en de instrumenten van inter­ bestuurlijk en gebiedsgericht werken gemeengoed worden binnen de rijksdienst. Besteed hier in het dagelijks werk en in trainings- en ­opleidingsprogramma meer aandacht aan, van de rijkstrainees tot en met de ABD. • Stel rijksambtenaren aan die werken in de regio en daar het Rijk ­integraal (bovendepartementaal) kunnen vertegenwoordigen. Geef deze ambtenaren voldoende mandaat om te handelen namens het Rijk. Maar maak het ook mogelijk om aan personele uitwisseling te doen: rijksambtenaren die een tijd bij decentrale overheden werken en andersom. Slot Het thema ‘interbestuurlijk samenwerken’ verdient een prominente plek in het volgende regeerakkoord. Het nieuwe kabinet dient zijn inzet in de samen­ werking met de decentrale overheden te expliciteren en daarbij aan te geven hoe het het interbestuurlijk, regionaal en gebiedsbericht werken verder gaat inbedden in de organisatie van de rijksdienst. De Raad vindt het raadzaam dat de aankomende coalitiepartijen in het licht van alle grote opgaven een apart hoofdstuk in het regeerakkoord opnemen waarin stevige afspraken staan over de wijze van interbestuurlijke samenwerking en uitvoering.

10

1 Inleiding en vraagstelling

1.1

aanleiding Het politiek-bestuurlijke en bestuurskundige discours werd aan het begin van deze eeuw gekenmerkt door een sterke behoefte aan overzicht en struc­ tuur. ‘Je gaat erover of niet’ was de gevleugelde titel van een adviesrapport waarin werd betoogd dat niet teveel overheden zich tegelijk met een opgave moeten bezighouden. 4 Dit denken was zo dominant dat de kersverse minis­ ter-president Mark Rutte op 27 oktober 2010 in zijn eerste regeringsverkla­ ring deze vijf woorden een prominente plaats gaf. Van dezelfde school was het zogenoemde ‘twee-bestuurslagenprincipe’ waarmee werd uitgedrukt dat maximaal twee bestuurslagen over een bepaalde taak mogen gaan.5 Politici en bestuur hadden zo kort geleden een uitgesproken hekel aan bestuurlijke drukte; bevoegdheden en verantwoordelijkheden moesten vooral helder zijn afgebakend en onderscheiden. Hoe anders is dat iets meer dan een decennium later. Inmiddels gaat het over ‘multilevel governance’, een meervoudige democratie en vooral: één over­ heid. Een effectieve aanpak van nauw met elkaar verweven maatschappelijke opgaven vraagt om samenwerkende overheden waarbij elke bestuurslaag inbrengt waar die sterk in is. De schijnbare zekerheid die de eenduidigheid van ‘Je gaat erover of niet’ bood, is losgelaten. Daar zijn oude vragen voor in de plaats gekomen.

Want bij werken als één overheid en interbestuurlijke samenwerking zijn afstemming en werkafspraken onontbeerlijk. Deze werk­ wijze lijkt bovendien een zekere gelijkwaardigheid tussen de samenwerkende partners te veronderstellen, maar de praktijk laat zien dat van die nevenge­ schiktheid vaak geen sprake is. Dit advies gaat over de rol van het Rijk bij interbestuurlijke samenwerking. De aanleiding daarvoor is een verzoek van minister Ollongren van BZK aan de Raad voor het Openbaar Bestuur om de rol van het Rijk bij de aanpak van regionale opgaven te beschouwen. In haar aanvraag geeft de minister aan dat zij de regio niet zozeer als een geografische eenheid beschouwt als wel als een interbestuurlijke coalitie om een regionale opgave aan te pakken waar­ bij naast verschillende overheidsniveaus ook maatschappelijke en private partners betrokken kunnen zijn. In de visie van de minister is zo’n samenwer­ kingsverband idealiter gebouwd op een ‘gelijkwaardig partnerschap’ van alle spelers; tegelijk erkent zij dat het vaak lastig is zo’n partnerschap goed vorm

4 5

Gemengde commissie bestuurlijke organisatie 2005 Raad voor het Openbaar Bestuur 2011

11

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

te geven. Bij alle deelnemers spelen namelijk ‘verwachtingen en aannames over de eigen rol en die van de anderen, en die verwachtingen en aannames kunnen zeer uiteenlopen’.6 De minister stelt in haar adviesaanvraag dat uit onderzoek blijkt dat aard en omvang van hedendaagse maatschappelijke opgaven vragen om een inter­ bestuurlijke benadering met een door alle deelnemers gedeelde probleem­ definitie en een gedeelde oplossing; maar de werkwijze van de verschillende overheden, de bestuurlijke organisatie van het Rijk in vakdepartementen en ook de wettelijke kaders en regelgeving zijn nog in sterke mate ingericht van­ uit het paradigma ‘je gaat erover of niet’.7 Dit botst in de praktijk met elkaar. Het is daarom dat de minister de ROB vraagt hoe het Rijk zichzelf in interbe­ stuurlijke relaties het best kan positioneren en kan bewegen. 1.2

schuivende visies op interbestuurlijke verhoudingen Het misverstand van de aanduiding ‘Het Huis van Thorbecke’ is de impliciete veronderstelling dat de Nederlandse bestuurlijke organisatie met drie ‘verdie­ pingen’ in beton zou zijn gegoten. Thorbecke heeft het sowieso zelf nooit over een huis gehad, maar heeft evenmin willen betogen dat met zijn gemeenteen provinciewet de taken tussen de overheden voortaan scherp zijn afgeba­ kend. Een zekere ordening met daarbinnen ruimte voor organisch besturen was zijn ideaal.8 In lijn met dit bestuurskundige ideaal, heeft de praktijk inmid­ dels aangetoond dat de inrichting van het binnenlands bestuur voortdurend in beweging is en als uitvloeisel daarvan dat het debat over de interbestuur­ lijke verhoudingen tussen Rijk en decentrale overheden ook constant wordt gevoerd. Vaak wordt dat debat gereduceerd tot de vraag naar de juiste organi­ satie, een passende structuur en de heilige schaal. Een korte historische terug­ blik laat dat zien. Na WOII richt het debat over de interbestuurlijke verhoudingen zich op de vraag of Nederland behoefte heeft aan een vierde bestuurslaag. Met om en nabij de duizend gemeenten en elf provincies was het gevoel dat de kloof tussen lokaal en middenbestuur groot was en dat een vierde regionale tus­ senlaag dat gat kon dichten. Een adviesraad komt in 1972 nog tot een voorstel om 44 regio’s in te stellen.

Kort daarna verandert de dominante blik. In 1976 komt het kabinet-Den Uyl met een Ontwerpweg reorganisatie binnenlands bestuur dat de dan bestaande 11 wil omvormen naar 24 provincies. De Commissie-Montijn intro­

6 7 8

Zie bijlage I voor de adviesaanvraag aan de ROB over de rol van het Rijk bij inter­ bestuurlijke samenwerking Van den Berg en Fraanje 2020 Toonen, TH. A. J. 1987

12

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

duceert eind jaren tachtig met de beroemde nota’s ‘Besturen op niveau’ zeven zogenoemde stadsregio’s waarbij rond de vier grote steden, Eindho­ ven, Twente en Arnhem-Nijmegen niet-vrijblijvende regionale samenwerking wordt opgezet. Begin jaren negentig ontstaat een debat of die stadsregio’s rond Rotterdam en Amsterdam niet omgevormd zouden moeten worden tot zogenoemde stadsprovincies, een soort gemeente- en provincievrije nieuwe bestuurslaag. De plannen daartoe zijn al vergevorderd; referenda in de twee grootste steden van ons land blokkeren uiteindelijk de implementatie ervan. Rond de eeuwwisseling slaat het debat in meerdere opzichten om. Aanvan­ kelijk blijft het structuurdebat dominant, waarbij niet pleidooien voor pro­ vinciale schaalverkleining maar schaalvergroting dominant worden. Tal van rapporten bepleiten de vorming van zo’n vijf landsdelen waarbij een van de lastigste kwesties is of de Randstad één landsdeel zou moeten worden of met een Noord- en Zuidvleugel zou moeten worden opgedeeld. Tegelijk ontstaat er een sterke drang naar overzicht en scherpe afbakening van taken en verant­ woordelijkheden met voorstellen voor het hierboven al genoemde twee-be­ stuurslagenprincipe en ‘je gaat erover of niet’. Maar daarnaast verplaatst het debat zich ook meer naar de inhoud.

Daarbij staat vooral de vraag centraal: hoe verdelen we de taken zo effectief en effi­ ciënt mogelijk? Welke bestuurslaag is het beste toegerust om een bepaalde verantwoordelijkheid te dragen? Sinds het kabinet-Balkenende I zien we ook in dat opzicht enkele golfbewegingen. 2002-2006: Van centralisatie naar afschaling Aan het begin van deze eeuw komen de verhoudingen tussen de bestuurs­ lagen onder druk te staan. De plannen van de kabinetten-Balkenende I (2002) en II (2003-2006) neigen in eerste instantie naar centralisatie van bevoegd­ heden.9 Maar er is ook een groeiende overtuiging dat bepaalde opgaven beter door gemeenten en provincies vervuld kunnen worden dan door het Rijk. In deze periode worden taken afgeschaald met als basis het idee dat elke taak zijn optimale schaalniveau heeft. De rol van het Rijk bij deze afschaling van taken bestaat uit het kader stellen om de constitutionele verhoudingen te borgen en het opstellen van de randvoorwaarden voor het uitvoeren van de taken.

9

Ministerie van BZK 2014

13

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

2007-2012: De opkomst van multi-level governance en horizontale samenwerking De decentralisatie van taken was al eerder door het Rijk in gang gezet, maar het kabinet-Balkenende IV (2007-2010) zet een ware decentralisatiegolf in gang. Het onderliggende principe is dat overheidstaken op een zo laag moge­ lijk niveau belegd moeten worden (het subsidiariteitsbeginsel)10 omdat de overheidslaag die het dichtst bij de burger staat het beste in staat zou zijn om maatwerk te leveren en weet welke behoeften in de samenleving leven.11 Taken worden op twee manieren gedecentraliseerd. In de eerste variant maakt het Rijk beleid dat een lagere overheid vervolgens uitvoert (adminis­ tratieve decentralisatie). In de tweede variant geeft het Rijk de lagere overheid beleidsvrijheid bij de uitvoering (politieke decentralisatie). Het risico daarbij is wel dat een veelheid aan arrangementen voor interbestuurlijk toezicht voor bestuurlijke drukte zorgt.12 Men tracht dit op te lossen door decentrale overhe­ den meer beleidsvrijheid te geven, maar de afbakening van taken zorgt voor discussie.13 Er ontstaat een spanning doordat hiërarchie en gelijkwaardigheid gelijktijdig nagestreefd worden.

Formeel is er wellicht geen hiërarchie tus­ sen bestuurslagen, maar materieel is de positie van het Rijk financieel en qua bevoegdheden sterker.14 Dit zorgt voor een spanning tussen autonomie en medebewind.15 Het concept multi-level governance, dat in de jaren 1990 in de bestuurswe­ tenschappen ontwikkeld werd, wordt breder in het praktische discours geïn­ troduceerd.16 Dit houdt onder meer in dat verschillende lagen van de overheid samenhangende diensten leveren aan de burger. Goede interbestuurlijke verhoudingen en onderlinge samenwerking vindt het Rijk hierbij van groot belang.17 Het kabinet-Rutte I wil in 2010 de taakverdeling tussen ministeries verduidelijken om de provincies en gemeenten meer beleidsvrijheid te geven.18 Het gaat aan het eind van deze periode niet langer alleen over de taakverde­ ling tussen de bestuurslagen, maar juist over de horizontale samenwerking tussen gemeenten en het denken vanuit ‘de regio’.

10 11 12 13 14 15 16 17 18

Raad van State 2009 Ministerie van BZK 2009 Ministerie van BZK 2014 Raad voor het Openbaar Bestuur 2020 (1) Raad van State 2009 idem Marks, G., Hooghe, L., & Blank, K. 1996 Ministerie van BZK 2009 VVD en CDA 2010

14

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

2013-2016: De opkomst van regionalisering Daar waar de Raad hierboven heeft vastgesteld dat sinds de millenniumwis­ seling de aandacht bij de interbestuurlijke samenwerking verschoof van struc­ tuur naar inhoud, geldt daar voor het kabinet-Rutte II een uitzonderling. In het regeerakkoord hebben VVD en PvdA ferme voornemens opgenomen ten aan­ zien van het binnenlands bestuur. De partijen spreken de ambitie uit te komen tot gemeenten van minimaal honderdduizend inwoners en tot vijf landsdelen waarbij in ieder geval Noord-Holland, Utrecht en Flevoland tot een nieuw te vormen eenheid moeten fuseren. Minister Plasterk van Binnenlandse Zaken stuit na zijn aantreden meteen op groot verzet en besluit na enige tijd dat het kabinet hier geen verdere energie aan zou moeten besteden. De gevol­ gen van het stil afvoeren van deze grootse ambities van het prioriteitenlijstje van dit kabinet, werken echter door tot vandaag: elk pleidooi voor aanpassing van de bestuurlijke organisatie wordt sindsdien met – al dan niet expliciete – verwijzing naar dit echec in de kiem gesmoord. Aan het einde van deze kabi­ netsperiode verschuift het rapport Maak Verschil van de Studiegroep Open­ baar Bestuur de discussie naar het regionaal, opgavegericht werken waardoor bestuurlijke herindeling naar de achtergrond verdween. Het tweede kabinet-Rutte heeft echter meer in gang gezet.

In 2013 leggen het Rijk en de decentrale overheden in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen vast hoe zij voortaan willen samenwerken. Om te garanderen dat de gemaakte afspraken ook worden nageleefd, wordt de Raad van State gevraagd elke vier jaar in een beschouwing over de interbestuurlijke verhoudingen te rapporte­ ren.19 Ondanks alle goede bedoelingen die met de Code worden vastgelegd, zijn de decentrale overheden kritisch over onder meer de ondersteuning die zij krijgen bij de uitvoering van nieuwe taken. Daarnaast constateren gemeenten dat het moeilijk is om het omvangrijke pakket aan taken dat vanaf 1 januari 2015 naar gemeenten is gedecentraliseerd adequaat uit te voeren vanwege de gebrekkige financiële middelen.20 Bovendien vinden veel gemeenten dat het Rijk te dwingend de randvoorwaarden bepaalt, waardoor maar weinig vrije beleidsruimte voor hen overblijft. De metafoor van ‘de gemeente als rijksuit­ voeringsorganisatie’ komt geregeld naar voren. Regio’s worden rond deze tijd geconceptualiseerd als daily urban systems, waarbij een stedelijke regio wordt gedefinieerd door het gebied waarbin­ nen zich de meeste dagelijkse verplaatsingen voordoen (woon-werkverkeer, school, vrije tijd). Regio’s zijn groter dan gemeenten, maar vallen niet samen met ‘s lands provincie-indeling. De omvang van de regio kan verschillen per opgave.

Het debat over de bestuurlijke structuur verdwijnt in deze periode naar de achtergrond; de focus ligt vooral op de organisatie van de opgave. 19 Raad van State 2013 20 idem

15

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

2017-2020: Taakgericht regio-denken De reden om meer op de inhoud van een vraagstuk te focussen bij interbe­ stuurlijke samenwerking en regionalisering, is het feit dat de inhoud van het probleem per regio kan verschillen.21 Nederland zou zelfs economische groei laten liggen door suboptimale inrichting van het openbaar bestuur.22 Het Nederlands openbaar bestuur moet ‘de-hiërarchiseren’, maar regionale samenwerking mag niet te vrijblijvend zijn. In het regeerakkoord van Rutte III worden nieuwe regionale programma’s aangekondigd23, naast Citydeals komen er ook Woondeals en Regio Deals. Maar het ontbreekt aan een omvat­ tende visie op de regio als focusgebied voor ontwikkeling, de vraag naar legitimiteit en effectiviteit van regionaal werken blijft onbeantwoord 24. Het verduurzamingsbeleid wordt met de Regionale Energiestrategie (RES) via de regio vormgegeven. De gezamenlijke overheden zijn van mening dat het opereren als één overheid noodzakelijk is om het vertrouwen van de burger (terug) te winnen.25 Steeds meer maatschappelijke opgaven worden op sub- en supranationaal niveau aangepakt.

Echter, uit evaluatie van het ministerie van BZK blijkt dat de grondwettelijke autonomie van lokale overheden zich niet goed verhoudt tot hun financiële afhankelijkheid van het Rijk.26 Daarnaast is democratische controle steeds moeilijker uit te oefenen door de complexe intergemeente­ lijke samenwerkingsconstructies die voortkomen uit het decentraliseren van taken zonder de organisatie van het binnenlands bestuur daar op af te stem­ men.27 Het kabinet-Rutte III (2017-2021) is geen voorstander van een nieuwe bestuurslaag in de vorm van regio’s. Liever ziet het de kennispositie van lokale overheden versterkt in de vorm van een gezamenlijke kennisinfrastructuur en wil het nadenken over de mogelijkheden van differentiatie in de toedeling van taken.28 1.3

vraagstelling Bovenstaande historie van de interbestuurlijke verhoudingen in vogelvlucht laat zien dat het Rijk inmiddels tot de overtuiging is gekomen dat het moet werken vanuit het perspectief van één overheid en tegelijkertijd dat ‘de’ regi­ onale opgave en de regionale context sterk van elkaar verschillen en dat elke interbestuurlijke samenwerking daarom ook een kwestie van maatwerk is. Dat vraagt een grote adaptiviteit en flexibiliteit van het Rijk. Wat daar door­

21 22 23 24 25 26 27 28

Minister van BZK 2014 Studiegroep Openbaar Bestuur 2016, p22 VVD, CDA, D66 en ChristenUnie 2017 Zie Schaap e.a., 2017 voor een beschouwing van het concept ‘regio’ in dit regeerakkoord Ministerie van BZK 2018 Ministerie van BZK 2019 Boogers, M. et al 2019 Ministerie van BZK 2019

16

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

heen speelt is dat het Rijk zich daarbij de ambitie oplegt om vanuit gelijkwaar­ digheid samen te werken met de medeoverheden. Tegelijk ervaart het Rijk dat het lastig is om onder woorden te brengen wat die gelijkwaardigheid inhoudt, en deze handen en voeten te geven. De minister van BZK heeft de Raad voor het Openbaar Bestuur gevraagd om met adviezen te komen hoe het Rijk in deze complexe context zijn rol ade­ quaat kan oppakken. Haar vraag luidt concreet:

Op welke manier kan het Rijk een goede en effectieve partner zijn voor de medeoverheden zodat er gezamenlijk tot de gewenste resultaten en meer impact kan worden gekomen voor maatschappelijke opgaven, en wat is er voor nodig om een dergelijke partner te worden.

De minister heeft deze hoofdvraag verder uitgesplitst in de volgende acht deelvragen: • Bij het oppakken van welke opgaven zou een gelijkwaardig partnerschap tussen de overheden het meest passend zijn, en bij welke opgaven ligt een andere vorm van samenwerking meer voor de hand? • Welke verschillende rollen neemt het Rijk in, in huidige interbestuurlijke samenwerking, en welke rollen zijn het meest passend bij gelijkwaardig partnerschap? • Welke verbeterpunten ziet u op dit moment in de praktijk bij inter­ bestuurlijke samenwerking ten aanzien van de rolneming door het Rijk? • Welke knelpunten ziet u in de huidige Organisatie en werkwijze van het Rijk om de voor gelijkwaardige interbestuurlijke samenwerking benodigde rollen aan te kunnen nemen? • Welke knelpunten ziet u in het beschikbare instrumentarium en binnen de huidige wettelijke kaders voor het Rijk de voor gelijkwaardige inter­ bestuurlijke samenwerking benodigde rollen aan te kunnen nemen? • Wat hebben medeoverheden nodig om een effectieve (gelijkwaardige) partner voor het Rijk te zijn? • Welk ontwikkelperspectief ziet u om tot succesvolle interbestuurlijke samenwerking te komen en wat zijn de belangrijkste eerste stappen daarbij? • Welke rol kan monitoring en evaluatie spelen in dit ontwikkelperspectief om tot succesvolle interbestuurlijke samenwerking te komen?

17

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

1.4

aanpak De Raad heeft voor dit adviestraject drie instrumenten ingezet: literatuur­ studie, een survey-onderzoek en kwalitatieve dataverzameling met (groeps) interviews met name rond enkele cases. Om te beginnen zijn de centrale con­ cepten uit de vraagstelling gedefinieerd en geoperationaliseerd. Hierbij maakt de Raad gebruik van het analysekader dat de Amerikaanse hoogleraar Mark Moore heeft ontwikkeld voor strategisch overheidshandelen in de publieke sector29 (zie hoofdstuk 2). Aan het begin van het traject voerde de Raad twee rondetafelgesprekken met de directeuren van de koepels (IPO, UvW, VNG) en sleutelpersonen bij de departementen, aangevuld met hoogleraren met expertise op het gebied van interbestuurlijke samenwerking. Daarnaast selecteerde de Raad drie regio’s om drie typen interbestuurlijke samenwerking te onderzoeken. Dat leidde tot 3 individuele en 1 groepsinterview in elke regio. Om geografisch en qua aard van de regio voor een goede spreiding te zorgen koos de Raad voor de regio’s Fryslân, Noordoost Brabant en Noord-Holland Zuid.

In elke regio selecteerden we drie samenwerkingsverbanden, namelijk het Meerjarenprogramma Infra­ structuur, Ruimte en Transport (MIRT), de Regionale Energiestrategie (RES) en een samenwerking voor de uitvoering van het programma dat wordt gefi­ nancierd vanuit het Regio Dealprogramma van het ministerie van LNV dat is gericht op het verbeteren van de welvaart in brede zin. Bij de afweging welke samenwerkingsprogramma’s als case voor dit advies zouden dienen, heeft de Raad gezocht naar typen samenwerkingstrajecten die duidelijk van elkaar verschillen voor wat betreft thema, governance en de rol van het Rijk. Het MIRT komt voort uit een langetermijnvisie van het Rijk tot 2040. De RES en Regio Deals zijn verbonden aan deze kabinetsperiode. Voor uitvoering van de MIRT-trajecten is Nederland ingedeeld in vijf regio’s. Voor de RES zijn dit er dertig. Voor de Regio Deals is er geen vast aantal, elke constella­ tie van samenwerkende partijen in een zelfbepaalde regio kan een aanvraag indienen. Tot heden zijn 30 Regio Deals gesloten.30 De MIRT-trajecten hebben vooral een technisch karakter. Het gaat om aanleg en verbetering van weg-, spoor- en watertrajecten. Rijk en regio investeren beide in de trajecten.