LIS 9 april tot en met 27 mei

29 Moore, M. H. 2012 30 Ministerie van LNV 2020

18

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Bij de RES’en is de taakverdeling tussen Rijk en regio nog niet volledig uitge­ kristalliseerd. Bij de 30 regio’s is een deeltaak neergelegd voortkomend uit een nationale opgave omschreven in het klimaatakkoord: het verminderen van de CO2-uitstoot in 2030 tot de helft van 1990. De opgave is in eerste instantie ruimtelijk-technisch: onderzoeken waar en hoe het best duurzame elektrici­ teit op land (wind en zon) opgewekt kan worden en welke warmtebronnen te gebruiken zijn zodat wijken en gebouwen van het aardgas af kunnen. Maar omdat het steeds de vraag is of de gevonden oplossingen maatschappelijk acceptabel en financieel haalbaar zijn, heeft deze opgave een grote maat­ schappelijke component. De Regio Deals ten slotte maken onderdeel uit van een programma waarin Rijk en regio samenwerken aan een betere woon-, werk- en leefomgeving voor bewoners en ondernemers in de regio Daarbij gaan de samenwerkende over­ heden uit van het begrip ‘brede welvaart’. Het Rijk investeert in totaal € 950 miljoen voor de maatregelen. De regio’s verdubbelen dat bedrag. Vrijwel altijd maken bedrijfsleven en kennisinstellingen onderdeel uit van de Regio Deal. Bij elk van de trajecten sprak de Raad met de voor het traject verantwoor­ delijke bestuurder in de regio. Dit waren gedeputeerden, burgemeesters of wethouders.

De ambtelijk verantwoordelijken voor deze trajecten brachten we per regio bijeen voor een groepsgesprek, met het doel ook een dialoog op gang te brengen over sterke punten en knelpunten in de samenwerking en specifiek de rol van het Rijk daarin. Ten slotte heeft de Raad ook nog via het flitspanel van het ministerie van BZK een survey uitgezet.31 1394 ambtenaren die direct of indirect betrokken zijn bij interbestuurlijke samenwerking hebben die ingevuld. Met een der­ gelijke respons vindt de Raad dat hij een kwantitatief goed verantwoorde indruk heeft over wat de beelden zijn bij de verschillende groepen ambtena­ ren van de rol(len) van het Rijk bij interbestuurlijke samenwerking (huidige situatie) en de ideeën over de passende rol van het Rijk bij interbestuurlijke samenwerking.

31

https://www.flitspanel.nl/

19

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

1.5

leeswijzer Het hiernavolgende hoofdstuk 2 geeft een schets van het maatschappelijke-­ meerwaarde model van Mark Moore en doet een poging dat model toepasbaar te maken voor een studie naar interbestuurlijke samenwerking. Hoofdstuk 3 is het hart van dit rapport. Daarin staan de uitkomsten van de gesprekken die we in de regio hebben gevoerd over de samenwerking tussen de overheden bij het MIRT, de RES en de Regio Deals. Bovendien is in dit hoofdstuk een para­ graaf opgenomen waarin de uitkomsten van de enquête staan weergegeven. Het vierde hoofdstuk reflecteert op de uitkomsten van de casestudies en het survey-onderzoek en ordent deze. Het vijfde en laatste hoofdstuk komt tot conclusies en verbindt daar aanbevelingen aan. In de bijlagen zijn enkele deel­ studies te vinden, onder meer naar het wettelijke kader van interbestuurlijke samenwerking en overzicht van eerder door de Raad gepubliceerde adviezen over de rol van het Rijk en interbestuurlijke samenwerking.

20

2 Analysekader

2.1

inleiding Het Rijk is al enige tijd op zoek naar een nieuw referentiekader om naar de bestuurlijke en maatschappelijke werkelijkheid te kunnen kijken. Enkele decennia lang is een klassiek input-throughput-output model leidend geweest dat het beste past bij het bestuurskundige paradigma van New Public Management (NPM). Daarbij is een bedrijfskundige benadering van het openbaar bestuur dominant; de overheid moet volgens een bedrijfsma­ tige logica opereren waarbij duidelijk moet zijn of een investering leidt tot een bij voorbaat SMART-geformuleerde doelstelling.32 De kritiek op dit den­ ken is veelzijdig en divers, maar in de kern komt het erop neer dat NPM geen recht doet aan de veelheid van aspecten waarmee overheden – in tegenstel­ ling tot ondernemingen – rekening moeten houden.33 Overheidsorganisaties zijn niet via maximalisatie van winst gericht op zelfbehoud, maar zouden een maatschappelijke belang moeten dienen. Daarbij dienen ze rekening te hou­ den met belangrijke aspecten als politieke steun, maatschappelijk draagvlak, rechtmatigheid en vereisten van goed en zorgvuldig bestuur. Tal van denkers hebben inmiddels alternatieve conceptuele modellen door­ dacht en ontworpen die tegemoet moeten komen aan de bekritiseerde eenzijdigheid van NPM.34 In Nederland heeft onder meer de Public Value Management-benadering van Mark Moore weerklank gevonden.

Daarmee ligt het voor de hand om de bril van de maatschappelijke meerwaarde ook toe te passen op interbestuurlijke samenwerking en de rol van het Rijk daarbij. Dit hoofdstuk beoogt Moore’s benadering van de creatie van maatschappelijke meerwaarde toepasbaar te maken voor dit adviestraject.

2.2

creatie van maatschappelijke meerwaarde Voor een juist begrip van Moore’s benadering heeft de Raad ervoor geko­ zen om public value te vertalen als ‘maatschappelijke meerwaarde’. Hier­ mee wordt het concept duidelijk onderscheiden van publieke waarde(n) in de betekenis van ‘beginselen van goed bestuur’. Voorbeelden van te creëren maatschappelijke meerwaarde zijn volksgezondheid, bereikbaarheid of een aantrekkelijk landschap. Die zijn van een andere orde dan de beginselen zoals rechtmatigheid, rechtszekerheid, integriteit en responsiviteit.35 Kortom, maat­ schappelijke meerwaarde in het model van Moore gaat over maatschappelijke

32 33 34 35

Hood, C. 1991 Drechsler, W. 2005 Torfing, J. et al 2020 Bovens et al 2017, pp. 28-33

21

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

opgaven, terwijl publieke waarden in de zin van beginselen van goed bestuur gaan over de morele principes of standaarden die hooggehouden dienen te worden in een democratische rechtsstaat. In het model van Moore hangt de mate van het succes van een overheidsor­ ganisatie af van het samenspel van drie elementen: • de maatschappelijke meerwaarde die de organisatie wil voortbrengen, bijvoorbeeld duurzame energievoorziening (RES), brede welvaart (Regio Deals) en bereikbaarheid (MIRT), maar ook: ruimtelijke kwaliteit, veilig­ heid, kansengelijkheid of sociale zekerheid. Het moet helder zijn wélke maatschappelijke meerwaarde gecreëerd dient te worden; deze vormt het bestaansrecht van de organisatie. • de legitimiteit en de steun die de organisatie van haar stakeholders krijgt (licence to operate), en • de operationele capaciteit van de organisatie. Daarbij gaat het om de mensen, middelen, processen en structuren die nodig zijn om de beoogde maatschappelijke meerwaarde voort te brengen. Figuur 2.1 Creatie van maatschappelijke meerwaarde volgens Mark Moore 36 Perspectief van legitimiteit en steun Welke bronnen van legitimiteit en steun hebben we nodig en hoe kunnen we de legitimiteit en steun in de toekomst vergroten?

Strategisch overheidshandelen

Perspectief van operationele capaciteit Hoe goed zijn we toegerust qua programma’s, procedures, menskracht en middelen om maatschappelijke meerwaarde te creëren, en hoe kunnen deze in de toekomst efficiënter en effectiever gemaakt worden?

36 Moore, M. H. 2012

22

Perspectief van maatschappelijke meerwaarde Welke typen maatschappelijke meerwaarde creëren we en hoe kunnen we deze meerwaarde in de toekomst vergroten?

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Om succesvol strategisch te handelen moet een overheidsorganisatie: 1. eenduidig definiëren welke maatschappelijke meerwaarde zij wil ­creëren; 2. een duidelijke legitimiteit hebben op grond van zowel een mandaat voortvloeiend uit wet- en regelgeving, als door steun vanuit belang­ hebbende partijen; en: 3. over de benodigde capaciteit beschikken om te kunnen waarmaken wat zij wil bereiken. Wanneer een organisatie niet aan alle drie deze voorwaarden voldoet, is zij niet in staat om duurzaam maatschappelijke meerwaarde te realiseren. In de ideale situatie is er voortdurende aandacht voor elk van deze drie ele­ menten en neemt de kracht van de organisatie steeds toe doordat verbete­ ringen van één element de weg vrijmaken voor verdere verbeteringen in de andere elementen: een opwaartse spiraal. Zo kunnen organisaties niet alleen zorgen voor maatschappelijke meerwaarde op een effectieve, gelegitimeerde en efficiëntie wijze, maar stellen zij ook het eigen overleven in een turbulente politieke en maatschappelijke context veilig. Het model van Moore biedt een mogelijkheid om overheidshandelen te conceptualiseren en is als zodanig een hulpmiddel om erover in gesprek te gaan. De operationalisering van de drie elementen is taak- en contextafhankelijk, en dus voor elke organisatie verschillend.

Het model van Moore is oorspronkelijk gericht op het functioneren van afzon­ derlijke organisaties. In het Nederlandse openbaar bestuur is de afgelopen jaren steeds meer de nadruk komen te liggen op het idee dat maatschap­ pelijke meerwaarde niet door afzonderlijke organisaties wordt gerealiseerd (‘Je gaat erover of niet’) maar in samenwerking tussen, en met gedeelde ver­ antwoordelijkheid van meerdere organisaties en meerdere bestuurslagen. De benadering van Moore past ook bij die nieuwe realiteit. Met het gegeven dat een bepaalde opgave interbestuurlijk wordt aangepakt zijn er twee belangrijke aandachtspunten in het kader van Moore. Ten eerste is het niet één overheid(sorganisatie) die efficiënt en effectief strategisch moet handelen op basis van een balans tussen de drie domeinen, maar zijn het er meerdere tegelijkertijd en in samenhang. Ze ondernemen gezamenlijk een strategische activiteit maar kunnen verschillen in de operationalisering van de maatschappelijke meerwaarde die ze willen creëren – al was het alleen maar vanwege het verschil tussen bijvoorbeeld nationaal en regionaal belang. Ook moeten zij op hun eigen niveau financiële en inhoudelijke steun verwerven, moet het proces democratisch legitiem verlopen, en moeten zij hun operati­ onele capaciteit gezamenlijk maar ook elk voor zich op orde hebben. De drie

23

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

elementen van Moore moeten dus op het niveau van het samenwerkings­ verband in orde zijn, maar ook op het niveau van elk van de deelnemende organisaties. Ten tweede is interbestuurlijke samenwerking ook al een vorm van operatio­ nele capaciteit inzetten op zich. Het is een gezamenlijk proces met een bijbe­ horende governancestructuur en procedures waar meer tijd en aandacht aan besteed moet worden dan wanneer slechts een overheid een opgave uitvoert. Het is een vorm van ‘opereren’ die gekozen wordt omdat de inbreng van meer­ dere overheden nodig is om het doel te kunnen realiseren.

Voorbeeld van de samenhang van domeinen bij overheidshandelen Als voorbeeld noemen we een college van B&W dat het voornemen heeft een nieuw wijkcentrum te bouwen. Hiermee wil het de sociale cohesie in de buurt bevorderen (maatschappelijke meerwaarde creëren). De gemeenteraad stemt vooralsnog niet in met dat plan, omdat er onvoldoende participatie vanuit de wijk is geweest bij de totstandkoming van de plannen (democratische legitimatie ontbreekt en financiële steun ook). Het college wordt teruggestuurd naar de wijk. Uit participatie van de inwoners komt naar voren dat het wijkcentrum beter geïntegreerd kan worden met een dokterspraktijk en een infopost voor ouderen (maatschappelijke meerwaarde anders gedefinieerd). Dit betekent dat het college fondsen slim kan combineren (vergroting financiële steun). Maar het wordt dan wel een publiek-private samenwerking (wijziging operationele capaciteit). In deze vorm kan de gemeenteraad met het plan instemmen (democratische legitimiteit) en zegt hij het geld toe (financiële steun).

2.3

begripsomschrijvingen Uitgaand van het analysekader van Moore, definieert de Raad de centrale con­ cepten in de vraagstelling van dit advies als volgt: • Interbestuurlijke samenwerking is een samenwerking tussen overheids­ organisaties van verschillende bestuurslagen, waarbij de partners: - gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het voortbrengen van een bepaalde geëxpliciteerde maatschappelijke waarde, - zich inspannen voor legitimiteit en draagvlak voor de samenwerking bij stakeholders, en - elk de benodigde capaciteit ter beschikking stellen zodanig dat de gecombineerde inspanningen leiden tot een maximale maatschap­ pelijke meerwaarde. 24

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

2.4

•

Het Rijk is een verzamelnaam voor verschillende bestuurlijke gremia en actoren die gezamenlijk de Rijksoverheid vormen. Dit betreft natuurlijk de verschillende ministeries, maar ook zbo’s, agentschappen en uitvoe­ ringsorganisaties die op titel van de rijksoverheid acteren.

•

De rol van het Rijk in interbestuurlijke samenwerking: een verzameling van vaardigheden, (financiële) middelen, verantwoordelijkheden en stijl die het Rijk of een rijksonderdeel inzet in het plannen en uitvoeren van een beleidsstrategie waarbij meerdere bestuurslagen samen maximale maatschappelijke meerwaarde genereren. Een goede rolinvulling van alle partners is een randvoorwaarde om met succes interbestuurlijke opgaven aan te gaan. Voor het Rijk denken we hierbij ook aan de aanpas­ singen van wet- en regelgeving, maar ook aan het arrangeren van voor­ zieningen en instrumenten of het beschikbaar stellen van financiën voor zover die alleen op rijksniveau geregeld kunnen worden.

interbestuurlijke samenwerking is geen bètawetenschap Spreken over rollen impliceert dat er duidelijk afgebakende en te definiëren taken zijn. Dat is geenszins het geval. Een typologie van rollen is slechts een constructie, een handvat voor partijen om met elkaar zoveel mogelijk over hetzelfde te spreken zodat zij van elkaar weten wat wordt bedoeld en wat zij van elkaar mogen verwachten. Het is dus belangrijk om te realiseren dat er geen vaste, eendimensionale modellen voor effectieve samenwerking bestaan – bij opgave a hoort rolinvulling b – omdat in elk samenwerkingsver­ band de parameters variëren, bijvoorbeeld de financieringsrelatie, het aantal partners, de schaal, de complexiteit van de opgave, de tijdsduur enzovoort. Bovendien kan de verhouding tussen het Rijk en de medeoverheden door de tijd heen variëren. Er zijn voor het Rijk in een traject bijvoorbeeld fasen van sturen en fasen van loslaten. Daar komt nog bij dat het kiezen van een bepaalde rol geen objectieve keuze is. In ‘Loslaten met vertrouwen’ (2012) introduceerde de Raad voor het Open­ baar Bestuur de zogenoemde Overheidsparticipatietrap met vijf rollen: los­ laten, faciliteren, stimuleren, regisseren en reguleren. Daarbij maakte de Raad een belangrijk voorbehoud dat ook hier geldt: ‘voor de overheid bestaat niet één ideale of beste rol.

Per situatie en per onderwerp zullen politiek en bestuur moeten bepalen én expliciteren welke rol zij voor de overheid zien weggelegd.’37 Kortom: de opvatting over de beste rol van het Rijk is veelal een politieke keuze waarover politieke strijd gevoerd dient te worden. Elk politiek-ideologisch vertrekpunt leidt tot een andere visie op de rol van de overheid.

37 Raad voor het openbaar bestuur 2012 (2), p 68

25

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Dit betekent ook wat voor de advisering van de Raad. Hij kan niet tot een aan­ beveling komen welke rol het Rijk bij welke opgave zou moeten innemen. Dat is – als gezegd – onderwerp van politiek debat. Het is dus niet aan de Raad om aan te geven welke rol het Rijk zou moeten vervullen, maar wel hoe het zijn gekozen rollen goed kan vervullen. Kortom, aan welke voorwaarden de rol­ invulling moet voldoen om een sterke en betrouwbare partner te zijn.

26

3 Ervaringen in samenwerking met het Rijk

3.1

inleiding De Raad heeft in drie regio’s (Fryslân, Noord-Holland Zuid en Noordoost-­ Brabant) casestudies gedaan naar 3 soorten samenwerkingsverbanden, namelijk een MIRT-traject, een RES-traject en een Regio Deal. Om te laten zien hoe de aard van de verschillende samenwerkingsverbanden verschilt, hebben we ze in onderstaand schema aan de hand van een aantal karakteristieken in kaart gebracht. De bevindingen die we vervolgens presenteren over de maat­ schappelijke meerwaarde, de legitimiteit en steun en de operationele capaci­ teit zijn gebaseerd op interviews die de Raad gehouden heeft met regionale spelers en met deskundigen op nationaal niveau.38

38 Zie paragraaf 1.4 voor uitleg over de methode

27

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Tabel 3.1

Karakteristieken van de interbestuurlijke programma’s MIRT, Regio Deal en RES mirt

regio deal

res

Initiatiefnemer

Rijk of regio 39

Regio

Koepels decentrale overheden en Rijk

Doel

Duurzame verbetering infrastructuur (materieel)

Duurzame verhoging brede welvaart (immaterieel)

Opwek duurzame energie op land en boven­ gemeentelijk vraag en aanbod van warmte

Financiering

Gezamenlijk in variërende verdeling

Rijk 50% Regio 50%

Rijk, waarbij regio eigen uren en financiële middelen inbrengt.

Omvang regio

Vijf vaste regio’s (landsdelen)

Grootte afhankelijk van opgave

30 regio’s speciaal voor RES vastgesteld 40

Benadering opgave

Sectoraal Infrastructuur, Ruimte, Transport

Integraal Uiteenlopend binnen kader ‘brede welvaart’

Sectoraal Energie en duurzame opwek elektriciteit

Integraal 41 Vijf gebiedsprogramma’s: Benadering vanuit mobiliteit en wonen

Integraal Verankering RES in ruimtelijk instrumentarium

Departement

I&W I&W en EZK

LNV en BZK leidend, andere departementen waar nodig

BZK en EZK leidend, IenW, LNV, Defensie, OCW, Rijksvastgoedhoudende diensten waar nodig.

Invloed van het Rijk op keuze van activiteiten

In hoge mate

Regio neemt het voortouw, Rijk denkt mee

Kaders zijn bepaald in Klimaatakkoord

Zoals in hoofdstuk 1 is toegelicht, willen we de ervaringen van regionale betrokkenen met de wijze waarop het Rijk zijn rol invult, analyseren aan de hand van de drie perspectieven die Moore onderscheidt als onderdeel van een strategie voor het creëren van maatschappelijke meerwaarde. Elke spe­ cifieke handeling, werkwijze, overtuiging of patroon in een van de domeinen beinvloedt steeds de andere twee, waarbij alle domeinen steeds aanpassing 39 Onder ‘regio’ verstaat de ROB in dit hoofdstuk een regionaal samenwerkingsverband van – afhankelijk van de opgave – gemeenten en/of provincie(s), waterschap, kennisinstelling(en) en bedrijven 40 In elke RES-regio werken gemeenten, provincie en waterschap samen 41 Naast de ‘klassieke’ MIRT-trajecten experimenteert I&W met vijf integrale, gebiedsgerichte programma’s waarin niet Infrastructuur maar Mobiliteit centraal staat. Dit als opmaat van het vervangen van het Infrastructuurfonds door het Mobiliteitsfonds dat naar verwachting in 2021 wordt ingesteld.

28