Bijlage 4. Praktische-handreiking-ZonOpWater

Algemene beoordelingsregels De beoordelingsregels die het waterschap hanteert bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning wateractiviteit staan in de waterschapsverordening. Via de bruidsschat34 is het algemene toetsingskader dat voorheen in de Waterwet stond, toegevoegd aan het nieuwe deel van de waterschapsverordening. 34

De bruidsschat zijn voormalige rijksregels die automatisch worden toegevoegd aan de waterschapsverordening. https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/waterschapsverordening/bruidsschat-waterschapsverordening/.

Pagina 20 van 64

Deze algemene beoordelingsregels houden in dat een vergunning alleen wordt verleend als de aangevraagde activiteit in overeenstemming is met de doelen van het waterbeheer. Concreet zijn de doelen waaraan het waterschap toetst: a) het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste; b) het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen; c) het vervullen van maatschappelijke functies door watersystemen. Bij een aanvraag voor een zon-op-water project beoordeelt35 het waterschap dus de gevolgen voor het watersysteem inclusief de ecologische aspecten voor het water én de maatschappelijke functie van het water. De beoordeling richt zich niet alleen op ieder van de drie doelstellingen apart, maar ook op het effect van het zon-op-water project op het samenhangende geheel van doelstellingen. Dit is een integrale toetsing op alle aspecten: waterkwantiteit, waterkwaliteit en de functies. Het waterschap toetst de aanvraag voor een zon-op-water project integraal op waterkwantiteit, waterkwaliteit en de functies.

Aanvullende beoordelingsregels Als het waterschap een vergunningplicht opneemt in de waterschapsverordening, moeten daarbij ook de beoordelingsregels voor de vergunning worden opgenomen. Gaat het om een zon-op-water project dat gevolgen heeft voor een KRW-oppervlaktewaterlichaam36, dan geldt de instructieregel van artikel 6.2 Besluit kwaliteit leefomgeving.33 Dit gaat voor wat betreft zon-op-water projecten met name over het voldoen aan bepaalde omgevingswaarden en het bereiken van een goed ecologisch potentieel. Hierover moet het waterschap dan dus beoordelingsregels opnemen in de waterschapsverordening. Daarbij moet het waterschap rekening houden met het waterbeheerprogramma, het regionale waterprogramma van de provincie, de stroomgebiedsbeheerplannen, de overstromingsrisicobeheerplannen en het nationale waterprogramma. Rijkswaterstaat gebruikt voor het toetsen aan deze KRW-doelen bij vergunningaanvragen het ‘toetsingskader waterkwaliteit’37 uit het Beheer- en ontwikkelplan voor de rijkswateren (Bprw). Waterschappen kunnen dit toetsingskader ook gebruiken voor de toetsing van activiteiten in oppervlaktewater38 en uitwerken in beleidsregels (paragraaf 3.3). Als het waterschap een vergunningplicht instelt voor een zon-op-water project dat gevolgen heeft voor een KRW-water, dan geldt de instructieregel van artikel 6.2 Besluit kwaliteit leefomgeving.

Waterschappen kunnen voor de toetsing aan de KRW-doelen gebruik maken van het toetsingskader waterkwaliteit uit het Beheer- en ontwikkelplan voor de rijkswateren (Bprw).

Voorzorgsbeginsel Het voorzorgsbeginsel is een van de uitgangspunten die in de Omgevingswet staat. Voor een zon-op-water project kan dit inhouden dat de overheid maatregelen neemt als er goede redenen zijn om te vrezen dat het project negatieve gevolgen zal hebben voor het milieu. Het gaat daarbij om risico’s die op basis van wetenschappelijke inzichten nog niet zijn uitgekristalliseerd. Zo is er bij drijvende zonneparken nog weinig bekend over wat precies de effecten zijn op de waterkwaliteit en ecologie. Op grond van artikel 3.3 van de Omgevingswet moet de omgevingsvisie rekening houden met onder andere het voorzorgsbeginsel. Verder kan het bevoegd gezag bij het vaststellen van het gemeentelijke omgevingsplan of de provinciale 35

Als het waterschap zelf onvoldoende kennis in huis heeft om zon-op-water projecten te duiden en te beoordelen, is het raadzaam om extern expertise in te huren. 36 https://iplo.nl/thema/water/oppervlaktewater/kaderrichtlijn-water/beschermde-gebieden/. Een KRW-oppervlaktewaterlichaam heeft een aanzienlijke omvang (art.2, onder 10 Krw). In Nederland zijn lang niet alle oppervlaktewateren aangewezen als waterlichamen in de zin van de KRW. Denk aan de vele watergangen, slootjes, duinrellen. 37 https://www.rijkswaterstaat.nl/water/waterbeheer/beheer-en-ontwikkeling-rijkswateren/beheer-ontwikkelplan-rijkswateren. 38 Aangewezen KRW-oppervlaktewaterlichamen en niet-aangewezen water.

Pagina 21 van 64

omgevingsverordening rekening houden met het voorzorgsbeginsel. Ook bij vergunningverlening speelt het voorzorgsbeginsel een rol. Zo kan een vergunning worden geweigerd als er sprake is van mogelijk ernstige nadelige gevolgen voor de gezondheid (artikel 5.32 Omgevingswet). 3.3 BELEIDSREGELS ZON-OP-WATER PROJECTEN Op grond van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht kunnen waterschappen beleidsregels vaststellen. In die beleidsregels kan het waterschap aangeven hoe hij het toetsingskader invult bij aanvragen voor zon-op-water projecten. Het gaat dan vooral om het afwegen van belangen, het vaststellen van feiten en het uitleggen van de beoordelingsregels. Op deze manier is duidelijk hoe het waterschap omgaat met zijn beslisruimte. Bij het beoordelen van een aanvraag voor een zon-op-water project kan het waterschap voor de motivering dan verwijzen naar de beleidsregels. Als er geen beleidsregels zijn, moet het waterschap elk geval uitgebreid motiveren. Dat is niet effectief. De beleidsregels van elk waterschap kunnen heel verschillend zijn. Zon-op-water projecten in bijvoorbeeld Friesland waar veel grote en diepe meren zijn, zullen wezenlijk verschillen van zon-op-water projecten in bijvoorbeeld het meanderende landschap van Limburg. Het is voor elk waterschap belangrijk om specifieke beleidsregels uit te werken voor zon-op-water projecten.

In de volgende paragrafen wordt besproken welke onderwerpen in ieder geval belangrijk zijn om op te nemen in beleidsregels. Het is voor elk waterschap belangrijk om specifieke beleidsregels uit te werken voor de vergunningverlening van zon-op-water projecten. 3.3.1 Beoordelen locatie gelet op functievervulling van water Het oppervlaktewater in Nederland heeft een aantal gebruiksfuncties. Voorbeelden zijn drinkwater, zwemwater, scheepvaart en waterafhankelijke natuur.39 Het waterbeheer van het waterschap is erop gericht om die functies ook in de toekomst mogelijk te maken. Functietoekenning kan leiden tot een bepaalde inrichting en gebruik of verdere ontwikkeling van het betreffende watersysteem. Sommige functietoekenningen verhouden zich wel tot zon-op water projecten en andere niet. Drijvende zonnepanelen op water zullen bijvoorbeeld de doorvaart van schepen kunnen hinderen, dit soort projecten moet daarom door het waterschap geweerd worden op aangewezen vaarwegen. Een vergunningaanvraag zal het waterschap toetsen aan het vervullen van de (maatschappelijke) functie van de betreffende locatie. Als het water een bepaalde functie heeft, moet deze mogelijk blijven. Een project mag de invulling van de functie niet in de weg staan. Als dat niet zo is, zal het waterschap de vergunning moeten weigeren.

Mocht het water van functie veranderen40 en een bestaand zon-op-water project past niet meer bij de nieuwe functie (bijvoorbeeld een plas voor zandwinning wordt een aanwezen zwemwaterlocatie), dan zal het waterschap de vergunning aanpassen (bijv. tijdelijk maken), of in het uiterste geval moeten intrekken (art. 5.39 en 5.40 Ow). Onder vergunning aanpassen valt in dat geval het implementeren van herstelmaatregelen en het aanpassen van de monitoring. Een vergunninghouder kan niet verwachten dat een vergunning voor onbepaalde tijd nooit aan verandering onderhevig kan zijn. 41 Zo’n besluit moet zorgvuldig worden voorbereid met een goede motivering, de vergunninghouder kan mogelijk aanspraak maken op nadeelcompensatie.

39

Lees meer uitleg op https://iplo.nl/thema/water/gebruiksfuncties-water/. Dit geldt ook bij aantoonbare verslechtering van de waterkwaliteit als gevolg van het hebben van een zonnepark op water. 41 Putter de, P.J., ‘Peilbeheer als middel om bodemdaling in veenweidegebieden terug te dringen’, in MenR 2021/20. 40

Pagina 22 van 64

Een vergunningaanvraag zal het waterschap toetsen aan het vervullen van de (maatschappelijke) functie van de betreffende locatie. Als het water een bepaalde functie heeft, moet deze mogelijk blijven. Als dat niet zo is, zal het waterschap de vergunning moeten weigeren. Mocht het water van functie veranderen en een bestaand zon-op-water project past niet meer bij de nieuwe functie (bijvoorbeeld een plas voor zandwinning wordt een aanwezen zwemwaterlocatie), dan zal het waterschap de vergunning aanpassen (bijv. tijdelijk maken), of in het uiterste geval moeten intrekken (art. 5.39 en 5.40 Ow). Zo’n besluit moet het waterschap zorgvuldig voorbereiden met een goede motivering, de vergunninghouder kan mogelijk aanspraak maken op nadeelcompensatie. 3.3.2 Beoordelen op gevolgen watersysteem

Beoordelen geschikte locatie: zonneladder

Onder welke voorwaarden kan het waterschap projecten toestaan? Hiervoor kan het waterschap een afwegingskader opstellen en opnemen in de beleidsregels voor vergunningverlening. Voor de beoordeling of een locatie geschikt is gelet op omvang en soort water, kan het waterschap gebruik maken van een zogeheten zonneladder. De Nationale omgevingsvisie (NOVI)42 bevat naar aanleiding van de motie Dik-Faber een zonneladder. In de NOVI staat dat de duurzame opwekking van elektriciteit op land door middel van zon met name op daken moet plaatsvinden volgens de ‘ladder’: zonnepanelen (1) op daken en gevels van gebouwen, (2) op onbenutte terreinen in bebouwd gebied en (3) in landelijk gebied. Het is geen dwingend kader voor de decentrale overheden. Provincie en gemeenten mogen zelf afwegen waar en op welke wijze de benodigde hernieuwbare elektriciteit op een zorgvuldige wijze en met oog voor het landschap, landbouwkundige en natuurwaarden kan worden ingepast. Ook provincies en gemeenten hanteren een zonneladder om de opwekking van elektriciteit via zonnepanelen op daken, bedrijventerreinen en bedrijfspanden te stimuleren.43 Mocht het waterschap overwegen om een eigen zonneladder te maken, dan zal het waterschap een eigen zonneladder moeten afstemmen op die van het Rijk en de provincie (art. 2.2 Ow).

In zo’n ladder moet duidelijk worden opgenomen of de treden via een vaste volgorde doorlopen moeten worden.

Projecten weigeren in geval van bepaalde watertypen De volgende waterypen gebaseerd op de KRW systematiek zijn uit te sluiten van zon-op-water toepassingen44: • Vennen of hoogveenplassen. Vennen en hoogveenplassen vormen een habitat voor kwetsbare soorten. Daarnaast is het watervolume beperkt, waardoor vennen en hoogveenplassen zich niet lenen voor toepassing van zon-op-water.45 • Bronnen. Bronnen vormen een habitat voor kwetsbare soorten. Daarnaast is het debiet van bronnen beperkt (deze kunnen ook droogvallen), waardoor bronnen zich niet lenen voor toepassing van zon-op-water. • Moerassen. Moerassen vormen een habitat voor kwetsbare soorten. Daarnaast is het debiet in moerassen beperkt (droogval is mogelijk), waardoor moerassen zich niet lenen voor toepassing van zon-op-water. Mogelijk zouden uit voorzorgsprincipe ook de typen op veenbodems uitgesloten moeten worden, zie ook paragraaf 4.3.3.

42

https://denationaleomgevingsvisie.nl/default.aspx. NOVI, zie beleidskeuze 1.4, p. 84 ev. Zie bijvoorbeeld provincie Zuid-Holland, https://www.zuid-holland.nl/onderwerpen/ruimte/ruimtelijke/handreiking/ en het Aanvalsplan Zon, mei 2020. 44 Dit is gebaseerd op de indeling van het Beoordelingskader koudelozingen , STOWA (2021). https://www.stowa.nl/onderwerpen/energietransitie/produceren-van-energie-om-aquathermie/beoordelingskader-koudelozingen. 45 Deltares heeft halverwege november 2021 advies gevraagd bij het Nederlands Instituut voor Ecologie over de vraag of het verstandig is veenbodems generiek uit te zonderen; hier is nog geen duidelijkheid over. 43

Pagina 23 van 64

Beoordelen waterkwaliteit wateren Hierboven is aangegeven dat bepaalde watertypen niet de voorkeur hebben voor het realiseren van een zon-op-water project. Als een zon-op-water project echter toch is voorzien in zo’n watertype is het belangrijk dat het waterschap hiervoor beleidsregels heeft opgesteld. Zoals in paragraaf 3.2 al aangegeven, kan het waterschap het ‘Toetsingskader waterkwaliteit’ uit het Bprw gebruiken om beleidsregels te formuleren voor de toetsing van vergunningaanvragen voor activiteiten in regionaal water waar het waterschap bevoegd gezag voor is (zoals een zon-op-water project) op aspecten van ecologie. Onderdeel van dit toetsingskader is een ‘beslisschema ecologie’, waarin fysieke ingrepen in water stapsgewijs beoordeeld worden. De volgende vragen zijn daarbij relevant: • Kunnen de KRW-doelstellingen - met name het bereiken van ‘een goede toestand’46 - nog behaald worden als het zon-op-water project doorgang vindt? o De ‘goede toestand’ heeft een ecologische en een chemische component. De chemische component speelt bij zon-op-water projecten niet, op voorwaarde dat er geen uitlogende materialen worden geloosd.

• Gaat het om een zon-op-water project van beperkte omvang en duur (dit beoordeelt het waterschap) en buiten een ecologisch relevant areaal of kwetsbaar gebied (zie kader 3 op pagina 296 Bprw)? o Dan is het een ingreep die in principe kan worden toegestaan, omdat significante effecten op de biologische kwaliteitselementen die onderdeel uitmaken van de goede toestand zijn uitgesloten. Compensatie van eventuele negatieve effecten is wel van belang. Vervolgens geldt een aanvullend watertype-specifiek toetsingskader (rivier, meer, overgangswater of kustwater). Hiervoor is de expertise van een ecoloog nodig. Deze beoordeelt of de activiteit een negatief effect kan hebben op de kwaliteitselementen (zoals de macrofauna, morfologie, riviercontinuïteit etc.) van het watertype. De ecoloog beoordeelt of: • de ingreep 1% of meer van het ecologisch relevant areaal beslaat; • de ingreep effect heeft op 1% of meer van het ecologisch relevante areaal. Het waterschap kan de vergunning verlenen als de activiteit op beide punten onder die 1% valt. Als de activiteit meer dan 1% van het ecologisch relevant areaal beslaat of effect heeft op meer dan 1% van het ecologisch areaal, dan gaat de ecoloog na of de ingreep effect heeft op de stuurvariabelen en maatlatten voor dat watertype.

Blijft effect hier uit, ook na cumulatie van effecten op de kwaliteitselementen, dan kan de vergunning worden verleend. Voor de regionale wateren heeft de Unie van Waterschappen in haar model Keurkwartet een ‘beleidsregel ecologie’ opgesteld die een ecologisch beslisschema bevat dat inhoudelijk nagenoeg identiek is aan het beslisschema ecologie van het Bprw.47 Waterschappen moeten deze beleidsregel nog wel zelf vaststellen. Doen ze dat niet, dan kan het waterschap bij het nemen van het besluit op de aanvraag om een vergunning ook ad hoc de inhoud van die schema’s toepassen om voldoende te toetsen op ecologie.48

Beoordelen waterkwantiteit en beheer en onderhoud Onderwerpen die het waterschap ook kan uitwerken in de beleidsregels voor de vergunningverlening gaan over stabiliteit van oevers en waterbodem, onderhoud, doorstroming en waterberging. Het aanleggen en hebben van zon-op-water projecten in of langs een watergang kan een negatief effect 46

KRW-oppervlaktewaterlichamen moeten tijdig in een 'goede ecologische toestand' verkeren (Bkl, artikel 2.11). Waterbeheerders moeten er voor zorgen dat de toestand van waterlichamen niet achter uitgaan (art. 4.15 Bkl). Zij moeten hiervoor voldoende maatregelen plannen en treffen. Zie https://iplo.nl/thema/water/oppervlaktewater/kaderrichtlijn-water/uitvoering-kaderrichtlijnwater/rijn-west/we-uitvoering-plannen-maatregelen-rijn-west/krw/vragen-antwoorden-ecologische-doelen/#h2542d48e-a5da-40dc88a1-63d96a25fce0. 47 https://www.uvw.nl/publicatie/keurkwartet-modelkeur-2013/. 48 mr.dr. H.J.M. Havekes, mr. P.J. de Putter en mr. W.J. Wensink, Wegwijzer van Waterwet naar Omgevingswet , 2018, Wolters Kluwer, p. 385 en 386.

Pagina 24 van 64

hebben op de doorstroming in de watergang en de bergingscapaciteit. Dit geldt ook voor het onderhoud. Vaak zal een deel van de wateren in beheer en onderhoud zijn bij het waterschap. Door het toenemende tekort aan ruimte wordt steeds meer gebruik gemaakt van de kanten van wateren. Dit betekent veelal dat daarmee het doelmatig onderhoud van een water wordt bemoeilijkt. Om hiertegen voldoende zekerheden in te bouwen, kan het waterschap criteria opstellen voor de gevallen waarin een vergunning al dan niet kan worden verleend. Als bijvoorbeeld het jaarlijks maai- of baggeronderhoud ernstig wordt belemmerd, kan dat een reden zijn om geen vergunning te verlenen, tenzij de betreffende watergang bijvoorbeeld dusdanig breed is dat er ter plaatse van de aan te leggen zonnepanelen niet gemaaid hoeft te worden. Het waterschap kan criteria opstellen voor de gevallen waarin een vergunning al dan niet kan worden verleend, bijvoorbeeld ten aanzien van stabiliteit van oevers en waterbodem, onderhoud, doorstroming en waterberging. 3.3.3 Bedekkingspercentages Er bestaan momenteel geen landelijke richtlijnen die het waterschap kan hanteren voor bedekkingspercentages door drijvende zonnepanelen op waterlichamen in relatie tot neveneffecten op waterkwaliteit en ecologie. Momenteel loopt daar onderzoek naar, de resultaten zijn op dit moment echter nog niet beschikbaar.

Hoewel er nog veel onderzoek moet plaatsvinden over de relatie “bedekkingsgraden-effecten op waterkwaliteit en ecologie” heeft Aquatisch Kenniscentrum Wageningen (AKWA) inschattingen gedaan ten aanzien van maximale bedekkingsgraden in relatie tot ecosysteemdiensten van waterlichamen. Deze gingen van 0% bedekking (ecosysteemdienst: voorziening van voedsel) tot 100% (ecosysteemdienst: waterregulatie). Als we kijken naar de ecosysteemdiensten die gekoppeld zijn aan waterkwaliteit (drinkwater productie, industrie, landbouw, voedselvoorziening, koolstofvastlegging, water purificatie, (groene) recreatie, natuurlijk en cultureel-historisch erfgoed) dan hebben bedekkingsgraden een range van 0-50%. Deze geadviseerde bedekkingsgraden zijn maximaal toelaatbare waarden om de betreffende functies niet in gevaar te laten komen. Hierbij geldt het voorzorgsprincipe omdat de kennis hierover nog ontwikkeld moet worden. Bedekkingsgraden die de geadviseerde grenzen overschrijden kunnen leiden tot negatieve effecten op het leveren van de ecosysteemdienst door het desbetreffende waterlichaam. Er is enige informatie bekend uit modelstudies.

Uit de modelexercities van de handreiking uit 2019 berekende het model dat een bedekking van 50% of meer kon leiden tot het niet halen van de KRW doelen.49 Het model bevat echter nog veel aannames en onzekerheden omdat er nog altijd weinig bekend is over de effecten van drijvende zonnepanelen op waterkwaliteit en ecologie. Bovendien zal het effect van een bepaald bedekkingspercentage afhankelijk zijn van (onder meer) ligging van de panelen in de watergang, ruimte tussen panelen en kenmerken van het waterlichaam zoals de diepte. Watersystemen zijn te divers om één richtlijn bedekkingspercentage te definiëren, hiervoor is meer onderzoek nodig. In 2021 heeft Deltares voor PWN een nieuwe modelstudie uitgevoerd naar menging en zuurstof in een drinkwaterbekken waarin het de bedoeling is dat deze een bedekkingspercentage van 44% zal krijgen. Dit model was gevalideerd voor temperatuur in de referentiesituatie (geen zonnepark). De situatie met 44% bedekking door zonnepanelen leidde in deze studie tot een iets lagere temperatuur. Deze beperkte informatie is onvoldoende basis voor het waterschap om uit te werken in beleidsregels en aanvragen te toetsen op mate van bedekking. Gelet op het voorzorgsbeginsel (hierboven uitgelegd in paragraaf 3.2) is het verstandig om dit aspect zeer voorzichtig in te vullen en de grenzen niet te ruim te stellen.

49

Handreiking voor vergunningverlening drijvende zonneparken op water (STOWA, 2019), p. 37 en 54.

Pagina 25 van 64

3.4 VOORSCHRIFTEN OMGEVINGSVERGUNNING WATERACTIVITEIT Het waterschap kan voorschriften opnemen in de vergunning voor wateractiviteiten. In vergunningsvoorschriften regelt het waterschap onder welke voorwaarden de vergunninghouder de vergunde activiteit mag uitvoeren. Handelen in strijd met de vergunningvoorschriften is verboden. Op grond van artikel 5.34 Ow moeten de voorschriften wel zijn gericht op de belangen uit de beoordelingsregels die van toepassing zijn. En verder moet het waterschap bij het stellen van vergunningvoorschriften de regels uit de waterschapsverordening toepassen. Op grond van artikel 8.85 Bkl kan het waterschap ook voorschriften aan de vergunning verbinden over het wegnemen, compenseren of beperken van nadelige gevolgen voor het watersysteem nadat het zon-op-water project is gerealiseerd. Onder ‘voorschriften’ worden ook ‘beperkingen’ verstaan.50 Beperkingen kunnen onder meer gaan over omvang, locatie en duur van de vergunning. Een voorbeeld van een beperking in geldigheidsduur is een vergunning met een tijdelijke duur van 10 jaar.

Het kan zijn dat een initiatiefnemer bij het Rijk via de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RvO) een subsidie aanvraagt en daarbij wordt voorgeschreven dat de benodigde vergunningen een minimale duur moeten hebben.51 Het waterschap heeft beleidsvrijheid in het bepalen van de tijdelijke duur van de vergunning en kan daarbij ook rekening houden met de positie van de initiatiefnemer.52 Het stellen van inhoudelijke vergunningvoorschriften gebeurt in de vorm van doelvoorschriften of middelvoorschriften. Een doelvoorschrift beschrijft het doel dat moet worden bereikt. Daarbij wordt gebruik gemaakt van objectieve termen, zoals eenheden die je kunt meten of berekenen. De initiatiefnemer kan zelf bepalen hoe het doel wordt behaald. Een middelvoorschrift beschrijft de maatregelen die de initiatiefnemer moet treffen. Dit kan gaan over technische maatregelen, maar ook bijvoorbeeld over hoe bepaalde werkzaamheden georganiseerd moeten worden. Op grond van artikel 5.37, eerste lid Omgevingswet geldt de omgevingsvergunning voor degene die de activiteit verricht waarop zij betrekking heeft. Diegene is vergunninghouder en draagt zorg voor de naleving van de vergunningvoorschriften. Door de formulering van dit artikel is duidelijk dat dit ook geldt voor de rechtsopvolger. De vergunning geldt voor degene die de activiteit verricht.

Dat is automatisch ook de opvolger, want vanaf de opvolging is dat degene die de activiteit verricht. In die zin is in de Omgevingswet duidelijker wie de normadressaat is, want de Waterwet bepaalt dat niet expliciet. De omgevingsvergunning is dus in eerste instantie zaaksgebonden. Op grond van het derde lid van dit artikel kan het bevoegd gezag echter besluiten om de omgevingsvergunning een persoonsgebonden karakter te geven. Dat kan alleen als de persoon van de vergunninghouder van belang is voor de toepassing van de regels over het verlenen of weigeren van de omgevingsvergunning. 3.4.1 Vergunningvoorschriften, voorbeelden Sommige waterschappen nemen een beperkte set van vergunningvoorschriften op. Deze gaan over: • aanleg van zonnepanelen • monitoring van waterkwaliteit • onderhoud en verwijderen van de zonnepanelen Een uitgebreidere set aan voorschriften kan de volgende onderwerpen omvatten: • ongewone voorvallen 50

Kamerstukken 33 962 (Memorie van Toelichting Omgevingswet), nr. 3, p. 503. Zie bijvoorbeeld (de inmiddels gesloten) subsidieregeling Zon SDE++: https://www.rvo.nl/subsidie-enfinancieringswijzer/sde/aanvragen/zon. 52 Het Klimaatakkoord (2019) meldt op p. 166 het volgende: “Decentrale overheden verstrekken in de regel vergunningen voor een periode van bij voorkeur minimaal 25 jaar.” 51

Pagina 26 van 64

• • • • • •

aanwijzen contactpersoon uitvoering van werkzaamheden leggen van stroomkabels en/of leidingen aanbrengen zonnepark met verankering onderhoud ter plaatse monitoren van de waterkwaliteit

Wat betreft de waterkwaliteit worden in de voorschriften watertemperatuur, zuurstof en lichtinval altijd voorgeschreven. Sommige waterschappen stellen ook eisen aan chlorofyl-a en doorzicht. In de meeste gevallen wordt een nulmeting gevraagd. De nulmeting moet in ieder geval watertemperatuur, zuurstof en lichtinval omvatten en liefst ook chlorofyl-a. Afhankelijk van het type water moeten deze parameters op verschillende dieptes gemeten worden (zie hoofdstuk 4). De redenen voor het meten van deze parameters worden ook in hoofdstuk 4 toegelicht. Voor een effectieve werking zal het waterschap een nulmeting moeten voorschrijven die wordt uitgevoerd vóór aanvang van de werkzaamheden. Om voldoende inzicht te krijgen (en houden) op de waterkwaliteit is het ook verstandig een terugkerende meetverplichting op te nemen voor de vergunninghouder (maandelijks, per kwartaal). Voor sommige parameters is het ook mogelijk om deze continue (digitaal) te meten. In de vergunning moet dan wel worden vastgelegd hoe deze data wordt aangeleverd. Voorbeelden van monitoringsvoorschriften uit de praktijk van de waterschappen staan in bijlage 2 van deze handreiking. Bijlage 2 bevat ook model vergunningvoorschriften. Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden heeft in haar ontwerp-uitvoeringsregels53 opgenomen dat een vergunning eerst wordt verleend voor maximaal 5 jaar.

Daarna wordt aan de hand van de monitoringsresultaten bepaald of de vergunning wordt verlengd of voor onbepaalde duur wordt verleend.54 In vergunningsvoorschriften regelt het waterschap onder welke voorwaarden de vergunninghouder de vergunde activiteit mag uitvoeren. Handelen in strijd met de vergunningvoorschriften is verboden. 3.4.2 Mogelijkheden voor compensatie Zoals hierboven uitgelegd, kan het waterschap voorschriften aan de vergunning verbinden over het compenseren van nadelige gevolgen voor het watersysteem nadat het zon-op-water project is gerealiseerd (art. 8.85 Bkl). Een grote zorg als het gaat om de achteruitgang van de ecologie en waterkwaliteit in een watersysteem zit bij (ondergedoken) waterplanten. Waterplanten vervullen een centrale rol in verschillende watersystemen zoals het bieden van schuilplaats aan zoöplankton en jonge vis, het wegvangen van zwevend stof en voedsel voor plantetende vogels. Maatregelen ter compensatie van eventuele negatieve effecten op waterkwaliteit en ecologie moeten dan ook in eerste instantie zich richten op stimulering van de ontwikkeling van ondergedoken vegetatie. Dat kan door: • Aanleg van natuurvriendelijke oevers. • Aanbrengen van verondiepingen in bestaand water. • Creëren van eilanden, zodat in de luwte waterplanten zich kunnen vestigen.

In het IJsselmeergebied wordt momenteel voor verschillende ontwerpen voor eilanden voor de kust van Wieringen (ten behoeve van stimulering vegetatie en nieuw habitat voor vogels) gekeken of deze te combineren zijn met een drijvend zonnepark.

53

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/wsb-2021-13107.html (ontwerp-besluit tot wijziging van de Uitvoeringsregels bij de Keur Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 2018). 54 Paragraaf 3.2 Afwegingskader van HDSR.

Pagina 27 van 64

•

Indien een waterlichaam voldoende groot is, kan nagedacht worden over het aanleggen van een eiland in hetzelfde water als waar zich het drijvende zonnepark bevindt om zo rust en broedgebied voor vogels te creëren. Dit kan tevens als voordeel hebben dat er minder vogels op de zonnepanelen zullen gaan zitten.

Het streven in waterlichamen waar zon-op-water toepassingen plaatsvinden is om een gezond ecologisch evenwicht te houden of te verkrijgen. Om te voorkomen dat een achteruitgang van de waterkwaliteit en/of ecologie plaatsvindt dient de maximale toelaatbare bedekkingsgraad door een zonnepark conservatief ingestoken te worden (zie paragraaf 3.3.3). In drinkwaterbassins kunnen waterkwaliteit-gerelateerde effecten zoals lagere zuurstofconcentraties tegengegaan worden door bellenschermen of propellers in te zetten om meer waterbeweging te creëren. Er kunnen ook mitigerende maatregelen getroffen worden. Mitigerende maatregelen moeten op dezelfde locatie plaats te vinden. Het aanbrengen van natuurvriendelijke oevers in hetzelfde waterlichaam als het zonnepark is zo'n voorbeeld. Bij het verlenen van een omgevingsvergunning kan het waterschap een compenserende maatregel opleggen. Als zo’n maatregel voor de initiatiefnemer feitelijk onmogelijk is, kan het waterschap ook een financiële compensatieplicht opdragen. Voorwaarde voor het kunnen opleggen van een financiële compensatieverplichting is de oprichting en instelling van een fonds. 55 Het waterschap kan voorschriften aan de vergunning verbinden over het compenseren van nadelige gevolgen voor het watersysteem nadat het zon-op-water project is gerealiseerd.

3.4.3 Procedure vaststelling en wijziging beleidsregels Het dagelijks bestuur van het waterschap is bevoegd gezag voor de vergunningverlening van de wateractiviteiten. Het vaststellen en wijzigen van beleidsregels voor de vergunningverlening ligt dan ook bij het dagelijks bestuur. Voor de voorbereiding en totstandkoming van beleidsregels geldt geen wettelijke verplichting tot inspraak. Het kan zijn dat het waterschap in de eigen inspraakverordening56 heeft vastgelegd dat voor dit soort beleidsregels inspraak wordt toegepast volgens afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht. Participatie is een belangrijke pijler onder de Omgevingswet.57 Met vroegtijdige participatie kunnen overheden op tijd belangen, meningen en creativiteit op tafel krijgen. Participatie is volgens de Omgevingswet: “het in een

vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden [...] bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit.”

Het is aan te raden om voor de totstandkoming van de beleidsregels te kiezen voor participatie. Met participatie bij beleidsregels, wil een waterschap de kwaliteit van het beleid verbeteren én het draagvlak hiervoor vergroten. Na vaststelling van de (gewijzigde) beleidsregels moet het waterschap het besluit bekend maken zodat het in werking kan treden (art. 3:40 Awb) en digitaal beschikbaar stellen via overheid.nl.58

55

Zie praktijk bij de gemeenten in het verlenen van omgevingsvergunningen, herplantplicht en het instellen van een bomenfonds, bijvoorbeeld Bomenbeleidsplan gemeente Uden (2018). 56 Op grond van artikel 79 Waterschapswet. 57 Zie voor meer uitleg en informatie over participatie onder de Ow: https://iplo.nl/participatieomgevingswet/. 58 Op 1 juli 2021 is de Wet elektronische publicaties (Wep) in werking getreden. De Wep verplicht bestuursorganen om alle officiële publicaties online te zetten via de website officielebekendmakingen.nl. Nieuwe beleidsregels moeten vanaf 1 juli 2021 worden geconsolideerd en bekend gemaakt in het eigen elektronische publicatieblad. Voor bestaande beleidsregels is 2022 de deadline. Op 1 juli 2022 is het verplicht om de gehele collectie van geldende beleidsregels beschikbaar te hebben in de decentrale regelingenbank.

Pagina 28 van 64

Het is aan te raden om voor de totstandkoming van beleidsregels voor vergunningverlening participatie toe te passen. Het waterschap moet beleidsregels bekendmaken en digitaal beschikbaar stellen. 3.5 PROCEDURE VERGUNNINGVERLENING In deze paragraaf is een schema opgenomen (zie hieronder figuur 1) dat de procedure beschrijft in het geval dat het waterschap een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit binnenkrijgt in het zaaksysteem voor vergunningverlening. Uitgangspunten van het schema: • Het uitgangspunt van het schema is de situatie dat een activiteit in de waterschapsverordening als omgevingsvergunningplichtig is aangewezen. Als een initiatiefnemer een gecombineerde aanvraag heeft gedaan van een wateractiviteit met een nietwateractiviteit, dan is de coördinatieregeling van afdeling 3.5 Awb van toepassing. In geval van zon-opwater: bijvoorbeeld als de initiatiefnemer tegelijkertijd een vergunning heeft aangevraagd voor het binnenplans of buitenplans afwijken van het omgevingsplan (niet-wateractiviteit) en voor het aanleggen van zonnepanelen op regionaal water (wateractiviteit). Artikel 10.25 van het Omgevingsbesluit geeft aan dat de gemeente in zo’n geval de gecombineerde aanvraag coördineert. •

• •

In principe geldt bijna altijd de reguliere procedure. Alleen in uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld als een MER nodig is, geldt de uitgebreide procedure. Het waterschap kan er niet zelf voor kiezen om de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren. De groene pijl en rand om blokjes geeft aan dat dit een actie is door de initiatiefnemer. De blauwe pijl of rand geeft actie door het waterschap aan. Dit schema is ook te gebruiken voor een aanvraag om wijziging van de voorschriften van een omgevingsvergunning of om intrekking van een omgevingsvergunning.

Figuur 1. Schema procedure omgevingsvergunning

Pagina 29 van 64

Toelichting bij schema omgevingsvergunning: Participatie. Een initiatiefnemer moet in de aanvraag voor een omgevingsvergunning aangeven of, en zo ja, hoe er overleg is geweest met belanghebbenden (art. 7.4 Omgevingsregeling). Eventueel vooroverleg. Vooroverleg is niet verplicht. Maar het kan nuttig zijn. Tijdens het vooroverleg kan de initiatiefnemer in overleg met vergunningverleners nagaan of inderdaad een vergunning of maatwerkvoorschrift nodig is. Het vooroverleg geeft zowel de initiatiefnemer als het waterschap in het begin van het proces goed inzicht in: • welke toestemmingen er (mogelijk nog meer) nodig zijn. Denk naast vergunningen ook aan meldingen en informatieplichten. • welke (algemene) regels of zorgplichten er gelden. • welk bevoegd gezag de aanvraag zal behandelen en hoe de procedure ongeveer zal verlopen. Handig als er toestemmingen van meerdere verschillende bestuursorganen nodig zijn. En ook biedt dit kansen voor bijvoorbeeld het waterschap en de gemeente om in een vroeg stadium afstemming te zoeken. Het vooroverleg bevordert het indienen van een complete aanvraag, waardoor de procedure voor alle partijen prettiger zal verlopen. Indienen aanvraag. De initiatiefnemer dient de aanvraag in via het centrale loket (Digitaal Stelsel Omgevingswet).

De aanvraag komt terecht in het zaaksysteem van het waterschap of de gemeente als er sprake is van de hierboven genoemde gecombineerde aanvraag. Ontvangstbevestiging sturen aan initiatiefnemer. De beslistermijn gaat nu lopen. Let op: de datum van ontvangst is de datum waarop de aanvraag binnenkomt in het zaaksysteem van een van de bij de aanvraag betrokken bestuursorganen. Het hoeft niet het zaaksysteem van het bevoegde bestuursorgaan te zijn. Het is dus zaak dat aanvragen door het betrokken bestuursorgaan altijd snel en goed worden doorgestuurd naar het bevoegde gezag (art. 16.54 lid 2 Ow). Vaststellen en mededelen welke procedure van toepassing is en controleren gegevens. Het bevoegd gezag stuurt de mededeling dat het bevoegd is, en geeft in dit bericht aan: • welke procedure er wordt gevolgd. • welke beslistermijn er van toepassing is. • welke rechtsmiddelen openstaan. Dit volgt uit artikel 16.54 lid 4 van de Omgevingswet. Aanvraag niet ontvankelijk. Het waterschap kan tot de conclusie komen dat de aanvraag niet ontvankelijk is. Bijvoorbeeld omdat er evident privaatrechtelijke belemmeringen zijn, zoals gebrek aan toestemming van een grondeigenaar. De initiatiefnemer kan bezwaar maken en beroep instellen tegen de nietontvankelijkheidsverklaring van de aanvraag. Vergunningaanvraag bekendmaken. Publicatie van de vergunningaanvraag in het (digitale) Waterschapsblad.

Indien aanvraag niet compleet initiatiefnemer mogelijkheid geven tot aanvullen. Het bevoegde gezag gaat na of het voldoende gegevens heeft gekregen van de initiatiefnemer om de aanvraag te kunnen beoordelen (de volledigheidstoets). Als blijkt dat dit niet het geval is, geeft het de initiatiefnemer de mogelijkheid om de aanvraag aan te vullen. Het stelt de aanvrager een termijn waarbinnen de aanvraag aangevuld moet worden.

Pagina 30 van 64

Aanvraag buiten behandeling laten. Als de aanvrager een onvolledige aanvraag heeft ingediend, en de termijn die het waterschap heeft gegeven om de aanvraag aan te vullen, is verstreken, dan kan het waterschap besluiten de aanvraag buiten behandeling te laten. De initiatiefnemer kan bezwaar maken en daarna beroep instellen tegen het besluit van het waterschap om de aanvraag buiten behandeling te laten. Een besluit om de aanvraag niet te behandelen wordt aan de aanvrager bekendgemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken (16.49 lid 3 Ow). Inhoudelijke beoordeling aanvraag. Het waterschap gaat de stukken inhoudelijk beoordelen en afwegen of het de vergunning kan verlenen. Aanvrager/direct belanghebbenden benaderen voor mogelijke zienswijze. In de gevallen, genoemd in de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb, benadert het waterschap de aanvrager of belanghebbenden voor een zienswijze. De in art. 4:7 Awb genoemde situaties zullen zich in de regel niet vaak voordoen, waardoor dit blokje een stippellijn heeft. Bij zon-op-water projecten zullen er over het algemeen geen of weinig belanghebbenden (in de zin van de Awb) zijn. Maar in het geval dat er direct-belanghebbenden bij het besluit betrokken zijn, zal het waterschap deze een brief sturen. Dit volgt uit artikel 4:8 Awb. Advies of Advies met instemming vragen.

In bepaalde gevallen moet om advies worden gevraagd voordat een vergunning kan worden verleend. Soms is er ook instemming nodig van dat adviesorgaan. Zie afdeling 4.2 van het Omgevingsbesluit. In paragraaf 2.2.5 is de situatie beschreven, waarin het waterschap advies (met of zonder instemming) geeft aan een ander bevoegd gezag. Dit blokje draait om de situatie waarin het waterschap als bevoegd gezag zelf een ander bestuursorgaan om advies moet vragen. Of dit nodig is, is al eerder in het proces vastgesteld (bij ‘Vaststellen en mededelen welke procedure van toepassing is en controleren gegevens). 3.6 RANDVOORWAARDEN UIT JURISPRUDENTIE Het opwekken van zonne-energie via drijvende zonneparken is een relatief nieuwe ontwikkeling binnen de energietransitie. Toch is er al een aantal (lagere) rechterlijke uitspraken gedaan die ook van belang zijn voor de waterschappen. In een uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 juli 202159 komt naar voren dat met name het natuurbelang kan conflicteren met het belang van het opwekken van zonne-energie op water. De rechter oordeelt in deze casus dat het drijvende zonnepark een opzettelijke beschadiging van de rustplaatsen van vogels tot gevolg heeft en laat dit belang zeer zwaar meewegen.

Dit is wel een provinciale aangelegenheid, maar het waterschap is hier ook in beeld omdat de verstoring wordt veroorzaakt door het grote aantal hectare water dat wordt bedekt. Dit is dus een belangrijk onderdeel in de afstemming tussen de provincie en het waterschap. Een andere uitspraak, eveneens van de rechtbank Noord-Nederland, d.d. 10 september 201960, geeft ook een aantal belangrijke randvoorwaarden die van belang zijn voor de waterschappen: • Bij een drijvend zonnepark is het aantal zonnepanelen in principe niet leidend. Het gaat om het aantal hectare water dat met de zonnepanelen wordt bedekt. • Het waterschap kan compenserende maatregelen eisen als bij de realisatie van het zonnepark water wordt gedempt of zaken worden verhard.

59 60

https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBNNE:2021:3180. https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBNNE:2019:3853.

Pagina 31 van 64

•

• • •

•

•

• •

Als het zon-op-water project plaatsvindt in een zandwinningsput is het belangrijk dat het waterschap aangeeft dat de hoofdwatergang in het midden beschikbaar moet blijven voor beheer en onderhoud en dat het doorstroomprofiel van de hoofdwatergang moet worden gewaarborgd. Het waterschap kan bij het zon-op-water project ook eisen stellen aan de aanleg van bruggen die eventueel nodig zijn. Het is belangrijk dat de locatie, aard en omvang van het bouwplan op basis van duidelijke tekeningen aan het waterschap worden voorgelegd. Als de aanleg van een drijvend zonnepark gepaard gaat met een herinrichting van het gebied, is het belangrijk dat eventueel vrijgekomen grond op locatie wordt verwerkt. Voor het waterschap is het belangrijk dat het gebruik van lokale grond niet conflicteert met de bestaande functie van water in het gebied. Het is van belang welke functie het gebied heeft gekregen door de regels die in het omgevingsplan staan. Een drijvend zonnepark in een zandwinput of op water valt onder meervoudig ruimtegebruik. Middels een inrichtingsplan moet worden voorzien in inpassing van het zonnepark met oog voor de kwaliteit van het bestaande landschap.

Het is belangrijk dat het bouwplan geen onevenredige afbreuk doet aan de natuurlijke waarden van het gebied, dat de ingreep geen schade veroorzaakt die moet worden gemitigeerd of gecompenseerd en dat het project ook kansen biedt voor de natuur zoals door het aanleggen van natuurvriendelijke oevers. Voor het waterschap is het van belang om ook met deze belangen rekening te houden voor zover dit uiteraard past binnen zijn functionele taak voor het waterbeheer. Bij een drijvend zonnepark zijn verschillende overheden betrokken. Het is belangrijk om samen te werken en de belangen op elkaar af te stemmen. Daarnaast is het echter ook belangrijk om goed in beeld te hebben welke overheid over welk onderdeel gaat. Zo is de provincie in beeld bij bijvoorbeeld compenserende rustgebieden voor ganzen in de omgeving van de plas. Uit de rechterlijke uitspraken blijkt dat dit een zwaarwegend belang is. Het waterschap heeft hierin echter geen rol. Het is belangrijk om in beeld te hebben dat de drijvers en de coating op de panelen schadelijke gevolgen kunnen hebben voor de ecologische waarden in het gebied. Het is belangrijk dat het waterschap in beeld heeft wat de functie is van een bepaald water waar een drijvend zonnepark is beoogd. Er wordt bijvoorbeeld naast diepe plassen ook vaker gekeken naar ondiepe plassen. Ondiepe plassen zijn echter al sneller ook geschikt voor recreatie.

Zoals in paragraaf 3.2 aan de orde is gekomen, is het belangrijk om juist ook voor de lange termijn een visie te ontwikkelen voor eventuele toekomstige functies van de verschillende wateren.

Het is belangrijk dat het waterschap bij de vergunningverlening rekening houdt met een aantal rechterlijke uitspraken die zijn gedaan voor zon-op-water projecten. 3.7 VERHOUDING PUBLIEKRECHT EN PRIVAATRECHT Het waterschap kan in bepaalde gevallen eigenaar zijn van wateren (inclusief de waterbodem) en gronden waar een zon-op-water project is beoogd. De vraag rijst dan of het waterschap eventueel gebruik kan maken van zijn privaatrechtelijke bevoegdheden om een zon-op-water project te sturen of tegen te houden. Bijvoorbeeld door het niet meewerken aan eigendomsoverdracht, een recht van opstal, verhuur of een gebruiksregeling. Het is echter voor overheden juridisch niet altijd toegestaan om het publieke algemene belang, waaronder dus zon-op-water projecten, via het privaatrecht te behartigen. Om te beoordelen of het gebruik van het privaatrecht in een bepaald geval een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht oplevert, worden de Windmill-criteria uit het arrest Windmill/Staat61 gebruikt (‘tweewegenleer’ of ‘doorkruisingsleer’ genoemd):

61

Hoge Raad 26 januari 1990, NJ 1991/393, ECLI:NL:HR:1990:AC0965.

Pagina 32 van 64

1. Geeft de wet zelf een uitdrukkelijk antwoord op de vraag of de privaatrechtelijke weg is toegestaan, of is er een algemeen gebruikelijke praktijk of eerdere jurisprudentie die dit duidelijk maakt? 2. Wat kan worden afgeleid uit de inhoud en strekking van de betrokken regeling? 3. Wat kan worden afgeleid uit de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van burgers zijn beschermd? 4. Kan de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat bereiken?62 De bovenstaande criteria bieden geen ruimte voor het waterschap om via de privaatrechtelijke weg sturing te geven aan een zon-op-water project dan wel deze tegen te houden. Er is geen wettelijke regeling, bestaande praktijk of jurisprudentie die bepaalt dat het waterschap bij dergelijke projecten uitdrukkelijk gebruik kan maken van zijn privaatrechtelijke bevoegdheden. Ook het tweede en derde punt geven geen aanknopingspunten. Uit de inhoud en strekking van de betrokken regelingen, met name de Omgevingswet, de onderliggende regelgeving en de Waterschapswet, blijkt voldoende welke rol het waterschap speelt bij zon-op-water projecten en welke belangen in het geding zijn. Ook de belangen van burgers zijn in dit kader voldoende beschermd door participatie, zienswijzen en bezwaar- en beroepmogelijkheden.

Het vierde punt roept de vraag op of het waterschap wellicht via de privaatrechtelijke weg de waterbelangen bij zon-op-water projecten beter kan behartigen dan via de publiekrechtelijke weg. Daarbij is ook van belang dat als gebruik kan worden gemaakt van het privaatrecht, dit niet op onaanvaardbare wijze de publiekrechtelijke regeling mag doorkruisen. Voor wat betreft zon-op-water projecten kan echter niet gezegd worden dat de mogelijkheden voor het waterschap om sturing te geven aan de waterbelangen niet voldoende via het publiekrecht kunnen worden bereikt. Immers, via de watertoets, de waterschapsverordening, de vergunningverlening en via advies met instemming heeft het waterschap voldoende juridische mogelijkheden om de waterbelangen bij een drijvend zonnepark te waarborgen. Conclusie moet daarom zijn dat het waterschap niet zijn privaatrechtelijke bevoegdheden kan inzetten om een bepaald zon-op-water project tegen te houden. Verder is hier nog van belang dat op basis van jurisprudentie63 kan worden geconcludeerd dat als een zonop-water project wordt gerealiseerd op overheidsgrond, dit een zogenaamde bijzondere vorm van gebruik is. Dit houdt in dat als het waterschap eigenaar is van de betreffende wateren of gronden er naast de publiekrechtelijke toestemming ook privaatrechtelijke toestemming moet worden verleend. Beide trajecten staan los van elkaar.

Op grond van de bovengenoemde jurisprudentie is duidelijk dat publiekrechtelijke ontheffing of vergunning tot het gebruik van publiek eigendom niet inhoudt dat daarmee ook privaatrechtelijke toestemming is gegeven. De privaatrechtelijke mogelijkheden voor het waterschap staan uitgebreid beschreven in het Rapport Vergunbaarheid omgevingsdeel Zon op Water.64 Het waterschap kan niet zijn privaatrechtelijke bevoegdheden inzetten om een bepaald zon-op-water project tegen te houden. Het publiekrecht biedt hiervoor voldoende mogelijkheden. Als het waterschap eigenaar is van het water of de grond moet er naast de publiekrechtelijke toestemming ook privaatrechtelijke toestemming worden verleend.

Vereniging Nederlandse Gemeenten, De doorkruisingsleer in perspectief. Een onderzoek naar de mogelijke inzet van het privaatrecht ter behartiging van publieke belangen in de gemeentelijke praktijk , (VNG 2010), p.14-15. 62

63 64

Hoge Raad 9 november 2012 (LJN: BX0736). Dit is de toelichting op het stroomschema van de handreiking uit 2019, Vergunbaarheid omgevingsdeel Zon op Water, (2020).

Pagina 33 van 64

4. MONITORING ESSENTIE Om te weten wat de effecten zijn van zon-op-water-projecten op de ecologie en waterkwaliteit in verschillende watersystemen, is het nodig om daarvoor een monitoringsprogramma uit te voeren. Het waterschap kan via vergunningvoorschriften sturen op verplichte monitoring en op de inhoud van de monitoringsgegevens, waardoor een indirecte toetsing plaatsvindt van de waterkwaliteitsdoelen. Om veranderingen in het ecosysteem te kunnen volgen en bij te sturen indien nodig worden de volgende parameters als eerste aanzet voor een minimaal meetprogramma opgesomd. Toekomstige kennisontwikkeling kan leiden tot aanpassing van onderstaand meetpakket: • Veld: temperatuur, lichtuitdoving (en doorzicht), zuurstof, pH, EGV65 • Fysisch-chemisch: ortho-fosftaat (PO4), totaal-fosfaat, ammonium, nitriet-nitraat, Kjeldahl-N • Biotisch: chlorofyl-a en ondergedoken vegetatie Het verdient aanbeveling om ook primaire productie te meten aangezien het een mogelijkheid is dat deze afneemt door zon-op-waterprojecten. Onder primaire productie wordt verstaan de productie van organische verbindingen via fotosynthese door fytoplankton en planten. Monitoring van ecologie en waterkwaliteit moet als een verplichte activiteit in de vergunning opgenomen worden. Per watertype wordt in de volgende paragrafen de frequentie van monitoring genoemd.

4.1 INLEIDING In de volgende paragrafen wordt ingegaan op de inhoudelijk technische aspecten van monitoring. Eerst wordt uitgelegd wat monitoring betekent onder de Omgevingswet. Vervolgens komt het meten van de ecologische effecten van zon-op-water projecten aan de orde (met onder andere het zogenaamde meetadvies) en de verschillende type wateren die in potentie in aanmerking komen voor zon-op-water projecten. Dat zijn meren, kanalen en vaarten. Het hoofdstuk sluit af met hoe waterschappen monitoring kunnen afdwingen en de monitoring in de huidige praktijk kunnen toepassen. 4.2 MONITORING Monitoring betekent dat een bestuursorgaan gedurende een langere periode gegevens verzamelt over de fysieke leefomgeving of onderdelen daarvan. In het geval van zon-op-water projecten gaat het dan met name over de waterkwaliteit en de ecologie. In hoofdstuk 20 van de Omgevingswet staan de grondslagen voor monitoring. De nadere regels zijn uitgewerkt in het Besluit kwaliteit leefomgeving. De informatie die wordt verkregen door monitoring speelt een grote rol bij de besluitvorming door bestuursorganen.

Maar ook voor initiatiefnemers is deze informatie belangrijk, monitoringsgegevens zijn dan ook openbaar en publiekelijk toegankelijk.66 Dat zal gaan plaatsvinden via de op te zetten database in het TKI Deltatechnologie project Zon op water: impact op waterkwaliteit en biodiversiteit (ZWIMP).67 Monitoring op grond van de Omgevingswet gaat over de gevallen waarin monitoring verplicht is, namelijk bij KRW-wateren. De regels voor monitoring van de waterkwaliteit van KRW-wateren zijn uitgewerkt in paragraaf 11.2.3 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. De waterkwaliteitsdoelstellingen zijn daarbij vaak

65

EGV is de afkorting van elektrisch geleidingsvermogen. Het zoutgehalte is te meten door het EGV van het water te meten. Waar de resultaten te vinden zijn, hoe wordt de waterkwaliteit wordt getoetst en beoordeeld is te vinden op de website: https://iplo.nl/thema/water/monitoring-water/. 67 Zie https://www.deltares.nl/nl/projecten/zon-op-water-impact-op-waterkwaliteit-en-biodiversiteit/. 66

Pagina 34 van 64

vormgegeven als omgevingswaarde.68 Een omgevingswaarde is een specifieke kwaliteit die op een bepaalde locatie en tijdstip moet worden bereikt, nagestreefd of in stand worden gehouden. De provincie kan in de omgevingsverordening aanvullende omgevingswaarden voor de waterkwaliteit vastleggen. Ook de manier van monitoren van deze omgevingswaarden moet de provincie opnemen in de omgevingsverordening. De omgevingswaarden en monitoring uit het Bkl gaan alleen over KRW-wateren. Veel waterbeheerders hanteren in de praktijk echter dezelfde normen voor de overige wateren. Het waterschap kan dan de normen uit het Bkl hanteren als vertrekpunt en deze als verbeterdoelen voor de waterkwaliteit opnemen in het waterbeheerprogramma. Aanvragen voor omgevingsvergunningen voor wateractiviteiten moeten worden getoetst aan het waterbeheerprogramma. En ook kan het waterschap via vergunningvoorschriften hierop sturen. Op deze manier vindt dus een indirecte toetsing plaats van de waterkwaliteitsdoelen voor overige wateren die het waterschap in het waterbeheerprogramma heeft opgenomen. 4.3 EISEN PER WATERTYPE Momenteel is er nog weinig bekend over de ecologische effecten van zon-op-water toepassingen in het algemeen, laat staan per watertype.

De komende jaren zal er vanuit verschillende toepassingen in Nederland kennis hierover verzameld worden zodat inzichtelijker zal worden wat de te verwachten effecten kunnen zijn in verschillende systemen. Onderstaande eisen voor monitoring kunnen daarom in de toekomst aangepast worden. Om te weten wat de effecten zijn van zon-op-water-projecten op de ecologie en waterkwaliteit in verschillende watersystemen, is het nodig dat er een monitoringsprogramma uitgevoerd wordt, en dat het waterschap monitoringsverplichtingen oplegt aan de vergunninghouder. Aanvullend zelf monitoren door het waterschap is ook mogelijk: zie hiervoor de uitleg in paragraaf 4.4. In deze handreiking wordt aangesloten op de KRW watertypen. Een zon-op-water project kan echter niet in alle watertypen toegepast worden. We beperken ons tot vaarten, kanalen en de verschillende type meren, dit zijn de type wateren die in potentie in aanmerking komen voor zon-op-water.

De volgende watertypen worden hieronder verder behandeld: • Vaarten • Grote ondiepe kanalen • Grote diepe kanalen • Kleine ondiepe meren • Matig grote ondiepe meren • Kleine diepe meren • Matig grote diepe meren • Grote diepe meren Om te weten wat de effecten zijn van zon-op-water-projecten op de ecologie en waterkwaliteit in verschillende watersystemen, is het nodig dat er een monitoringsprogramma uitgevoerd wordt, en dat het waterschap hiervoor monitoringsverplichtingen oplegt aan de vergunninghouder. Deze handreiking sluit aan op de KRW-watertypen. De eisen voor monitoring beperken zich tot vaarten, kanalen en de verschillende type meren, dit zijn de type wateren die in potentie in aanmerking komen voor zon-opwater.

68

Op de website van het Informatiepunt leefomgeving is te lezen wanneer wel of niet sprake is van een omgevingswaarde bij KRW wateren: https://iplo.nl/thema/water/oppervlaktewater/oppervlaktewaterkwaliteitsdoelen/.

Pagina 35 van 64

4.3.1 Meetadvies monitoring In 2020 heeft Deltares een generiek advies opgesteld voor het meten van ecologische effecten van zon-opwater toepassingen (hierna te noemen: meetadvies).69 Dat meetadvies kent verschillende niveaus van intensiteit van monitoring, zowel qua aantal variabelen als frequentie van het meten. Dat meetadvies maakt weinig onderscheid in type waterlichamen. Er is enkel onderscheid tussen diepe en ondiepe systemen en tussen groot en kleine waterlichamen zonder deze onderscheidingen te kwantificeren. Voor die indeling is in 2020 gekozen omdat dit een herkenbaar onderscheid was in waterlichamen waarin het makkelijk was te meten variabelen voor waterkwaliteit en ecologie te definiëren. De basismonitoring gaat uit van het eerste dat verwacht kan worden bij de plaatsing van drijvende zonnepanelen op water, namelijk het wegvangen van licht. Plaatsing van drijvende zonnepanelen leidt in ondiepe systemen tot minder licht op de bodem waardoor de productie van wortelende waterplanten afneemt waardoor deze zich mogelijk minder goed vestigen en de fysisch-chemische waterkwaliteit verandert. Ook in het open deel van het water kan de primaire productie (fytoplankton) afnemen. Afname van de dichtheid van waterplanten zal leiden tot veranderingen in populaties macrofauna, zoöplankton en vis.

Ook leidt het tot minder licht in het pelagisch systeem dat mogelijk kan leiden tot minder primaire productie. Omdat licht meteen ook een effect kan hebben op temperatuur en zuurstof bestaat de meest simpele monitoring uit deze drie parameters. Gelijk een niveau hoger wordt deze basisset uitgebreid met een keuze uit vijf parameters. Het meetadvies bevat daarna een lijst voor uitgebreidere monitoring (in het meetadvies worden deze ‘projectmatige uitbreidingen’ genoemd).

Figuur 2. Denkbare positieve en negatieve effecten van een drijvend zonnepark op water.70

Het meetadvies van Deltares bestaat uit twee documenten: (1) Zonnesystemen op water , mei 2020 en (2) Achtergrondnotitie meetadvies waterkwaliteit en ecologie drijvende zonneparken, mei 2020. Zie https://www.topsectorenergie.nl/tki-urban69

energy/kennisbank/kennis-hernieuwbare-elektriciteitsopwekking/ecologisch-meetadvies-zon. 70 Bron: https://www.deltares.nl/nl/issues/duurzame-energie-uit-water-en-ondergrond/energie-uit-zon-op-water/.

Pagina 36 van 64

Om de verwachte veranderingen als gevolg van zon-op-water toepassingen in het ecosysteem te kunnen volgen en bij te sturen indien nodig dienen de drie hierboven genoemde parameters (licht, temperatuur en zuurstof) uitgebreid te worden. De complete set is dan als volgt: • Veld: temperatuur, lichtuitdoving (en doorzicht), zuurstof, pH, EGV • Fysisch-chemisch: ortho-fosftaat (PO4), totaal-fosfaat, ammonium, nitriet-nitraat, Kjeldahl-N • Biotisch: chlorofyl-a en ondergedoken vegetatie Bovenstaand pakket wordt ook toegepast bij het verondiepen van diepe plassen. In bepaalde type wateren (met name ondiepe meren) is het advies om, aanvullend op bovenstaande set, ook primaire productie71 te laten meten aangezien het een mogelijkheid is dat deze afneemt door zon-opwaterparken (zie tekst hierboven). Er bestaan verschillende methoden om primaire productie te bepalen. Het advies is om de zuurstofconcentratie in watermonsters te bepalen volgens de methode Winkler titratie. 72 Voor alle watertypen geldt dat de kenmerken van het drijvende zonnepark en een omgevingsschets van het waterlichaam vastgelegd dienen te worden. Hiervoor is in bijlage 2 van de achtergrondnotitie van het meetadvies een protocol ontwikkeld. In het algemeen geldt dat er een nulmeting dient plaats te vinden om de veranderingen in het water als gevolg van de plaatsing van zonnepanelen goed te kunnen beoordelen.

Deze nulmeting moet bij voorkeur minstens één jaar voor aanvang van de aanleg van drijvende zonneparken plaatsvinden zodat alle seizoenen meegenomen worden. Het verdient aanbeveling om continue monitoring uit te voeren in plaats van monitoring met een frequentie van eens per maand of eens in de twee weken. Hierdoor wordt een veel beter beeld verkregen over de dynamiek op kleinere tijdschalen dan eens per maand of eens in de twee weken waardoor er een reëler beeld ontstaat over de dynamiek in de waterkwaliteit en de ecologie. Veel parameters (o.a. licht, temperatuur, zuurstof) kunnen met in situ sensoren gemeten worden waarbij de waarden en trends online te raadplegen zijn. Welke vorm van monitoring moet worden uitgevoerd, kan het waterschap in dialoog (bijvoorbeeld in het vooroverleg van de vergunningaanvraag) met vergunninghouder vaststellen. In het algemeen wordt het aanbevolen om naar effecten op vogels te kijken (aanvullend op hetgeen hierboven is aangegeven). Dit aspect valt onder de bevoegdheid van de provincies73, waterschappen gaan hier niet over.74 Enerzijds is het de verwachting dat drijvende zonneparken een aantrekking op vogels zullen hebben (rust- en nestplaats), anderzijds kan het plaatsen van een groot fysiek element in het water ervoor zorgen dat vogels naar andere locaties vertrekken.

Om de verwachte veranderingen als gevolg van zon-op-water toepassingen in het ecosysteem te kunnen volgen en bij te sturen is het advies te laten monitoren op de volgende parameters: • Veld: temperatuur, lichtuitdoving (en doorzicht), zuurstof, pH, EGV • Fysisch-chemisch: ortho-fosftaat (PO4), totaal-fosfaat, ammonium, nitriet-nitraat, Kjeldahl-N • Biotisch: chlorofyl-a en ondergedoken vegetatie Bovenstaand pakket wordt ook toegepast bij het verondiepen van diepe plassen. 71

Onder primaire productie wordt verstaan de productie van organische verbindingen via fotosynthese door fytoplankton en planten. 72 (Winkler, 1888). Zie rapport Kromkamp, J. e.a. (2015), Primaire productie in het waddengebied: meten en berekenen , NIOZ Koninklijk Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee. Het meten van de primaire productie is anders dan het meten van zuurstof ter plaatse bij een monitoringspunt: voor het meten van productie worden watermonsters genomen, die in (Winkler) flessen gaan en worden in het lab geïncubeerd. 73 Als bevoegd gezag van flora- en fauna-activiteiten. 74 Het advies is om ook de provincies te betrekken bij het opstellen van monitoringseisen in de vergunning.