Bijlage 4. Praktische-handreiking-ZonOpWater

Handreiking voor waterschappen bij zon-op-waterprojecten

Pagina 2 van 64

Colofon

Opdracht Deze handreiking is opgesteld door FLO Legal en Deltares in opdracht van de Unie van Waterschappen. Auteurs Frédérique Minderhoud (FLO Legal) Wendy van de Leemkolk (FLO Legal) Christine Jongma (FLO Legal) Simon Handgraaf (FLO Legal) Miguel Dionisio Pires (Deltares) Foto omslag © Martijn van Hese. Drijvend zonnepark Bomhofse plas, Zwolle.

December 2021

Pagina 3 van 64

INHOUDSOPGAVE

1. INLEIDING ..................................................................................................................................................................5 1.1 ACHTERGROND, AANLEIDING ...........................................................................................................................5 1.2 DOEL .....................................................................................................................................................................5 1.3 LEESWIJZER...........................................................................................................................................................6 2.

WETTELIJK KADER ......................................................................................................................................................7 ESSENTIE .....................................................................................................................................................................7 2.1 WATERSCHAPSWET EN OMGEVINGSWET ........................................................................................................7 2.2 UITLEG BEVOEGDHEDEN EN INSTRUMENTEN OP HOOFDLIJNEN ...............................................................8 2.2.1 Beleid .............................................................................................................................................................8 2.2.2 Waterbeheerprogramma ............................................................................................................................8 2.2.3 Waterschapsverordening ............................................................................................................................9 2.2.4 Omgevingsvergunning wateractiviteit ................................................................................................... 13 2.2.5 Advies en instemming ..............................................................................................................................

14 2.3 RAAKVLAKKEN EN AFSTEMMING MET ANDERE OVERHEDEN .................................................................... 14 2.3.1 Regionale Energie Strategie (RES) ........................................................................................................... 15 2.3.2 Rijk ............................................................................................................................................................... 15 2.3.3 Provincie ..................................................................................................................................................... 15 2.3.4 Gemeente................................................................................................................................................... 17 3. VERGUNNINGVERLENING ....................................................................................................................................... 19 ESSENTIE .................................................................................................................................................................. 19 3.1 INLEIDING .........................................................................................................................................................

19 3.2 BEOORDELINGSREGELS OMGEVINGSVERGUNNING WATERACTIVITEIT .................................................. 19 3.3 BELEIDSREGELS ZON-OP-WATER PROJECTEN .............................................................................................. 21 3.3.1 Beoordelen locatie gelet op functievervulling van water .................................................................... 21 3.3.2 Beoordelen op gevolgen watersysteem ................................................................................................ 22 3.3.3 Bedekkingspercentages ........................................................................................................................... 24 3.4 VOORSCHRIFTEN OMGEVINGSVERGUNNING WATERACTIVITEIT .............................................................. 25 3.4.1 Vergunningvoorschriften, voorbeelden ................................................................................................. 25 3.4.2 Mogelijkheden voor compensatie .......................................................................................................... 26 3.4.3 Procedure vaststelling en wijziging beleidsregels ................................................................................ 27 3.5 PROCEDURE VERGUNNINGVERLENING ........................................................................................................

28 3.6 RANDVOORWAARDEN UIT JURISPRUDENTIE ............................................................................................... 30 3.7 VERHOUDING PUBLIEKRECHT EN PRIVAATRECHT ...................................................................................... 31

Pagina 4 van 64

4. MONITORING........................................................................................................................................................... 33 ESSENTIE .................................................................................................................................................................. 33 4.1 INLEIDING ......................................................................................................................................................... 33 4.2 MONITORING.................................................................................................................................................... 33 4.3 EISEN PER WATERTYPE .................................................................................................................................... 34 4.3.1 Meetadvies monitoring ............................................................................................................................ 35 4.3.2 Kanalen en vaarten ................................................................................................................................... 37 4.3.3 Meren..........................................................................................................................................................

38 4.4 AFDWINGEN VAN MONITORING .................................................................................................................... 40 4.4.1 Monitoring door vergunninghouder ...................................................................................................... 40 4.4.2 Monitoring door het waterschap ............................................................................................................ 40 4.5 MONITORING IN DE PRAKTIJK ........................................................................................................................ 41 5. HANDHAVING.......................................................................................................................................................... 42 ESSENTIE .................................................................................................................................................................. 42 5.1 TOEZICHT EN HANDHAVING .......................................................................................................................... 42 5.2 SANCTIES ........................................................................................................................................................... 43 6.

CALAMITEITEN ........................................................................................................................................................ 46 ESSENTIE .................................................................................................................................................................. 46 6.1 CALAMITEITEN .................................................................................................................................................. 46 7. INSTRUMENTEN WATERSCHAPPEN - FASES VAN GEBIEDSONTWIKKELING .................................................. 47 BIJLAGEN ..................................................................................................................................................................... 49 BIJLAGE 1. WETTELIJK KADER BELANGRIJKSTE ONDERWERPEN WATERBEHEER: HUIDIG EN NIEUW RECHT .................................................................................................................................................................................. 49 BIJLAGE 2. VERGUNNINGSVOORSCHRIFTEN: MONITORING ............................................................................ 50 Voorbeeld 1 – Wetterskip Fryslân.....................................................................................................................

50 Voorbeeld 2 – Waterschap Drents Overijsselse Delta ................................................................................... 51 Voorbeeld 3 – Waterschap Rivierenland ......................................................................................................... 54 Voorbeeld 4 – Model vergunningvoorschriften .............................................................................................. 58 BIJLAGE 3. BRONNEN ............................................................................................................................................. 63 BIJLAGE 4. GEBRUIKTE AFKORTINGEN ................................................................................................................. 64

Pagina 5 van 64

1. INLEIDING 1.1 ACHTERGROND, AANLEIDING De waterschappen zijn op zoek naar manieren om energie te besparen, terug te winnen, op te wekken en op een duurzame manier te produceren. Zij spelen een belangrijke rol in de energietransitie. De waterschappen zijn actief betrokken bij de regionale energiestrategie (RES). Hierbij vervullen zij verschillende rollen, zoals plantoetser, vergunningverlener of mede-ontwikkelaar. Niet alleen op de zuiveringsinstallaties, maar ook in het watersysteem liggen veel kansen voor energieopwekking. Een van de onderwerpen is drijvende zonneparken, ook wel zon-op-water projecten genoemd.

Drijvende zonneparken, zonnepanelen op water Zonnepanelen zijn panelen die zonne-energie kunnen omzetten in elektriciteit; ze worden ook wel fotovoltaïsche panelen genoemd. Er zijn verschillende constructies ontwikkeld waardoor het mogelijk is om zonnepanelen op het water te plaatsen, bijvoorbeeld met drijvers. Er komen steeds meer vragen af op de waterschappen over zon-op-water projecten. Waterschappen hebben daarom behoefte aan: • duidelijkheid over taken en verantwoordelijkheden van waterschappen in relatie tot de maatschappelijke opgave. • praktische handvatten voor de beoordeling en vergunningverlening van zon-op-water projecten. In het eerste half jaar van 2021 heeft de Unie van Waterschappen een inventarisatie gedaan onder de waterschappen. Hieruit is gebleken dat er een wens is voor een praktische handreiking zon op water om de initiatieven van dit soort projecten goed te beoordelen. 1.2 DOEL Deze praktische handreiking heeft verschillende doelen: • helpt waterschappen bij het bepalen van hun rol en positie ten aanzien van zon op water. • geeft overzicht van de mogelijkheden die waterschappen hebben om dit soort initiatieven te reguleren via de waterschapsverordening en eisen te stellen aan het gebruik en wijze van monitoring. • helpt bij de advisering over zon-op-water projecten en faciliteert vergunningaanvragen.

• is een praktisch document, toepasbaar voor concrete praktijkcasussen, dat ruimte over laat voor eigen invulling door waterschappen. Bij het schrijven van de handreiking zijn wij uitgegaan van het nieuwe stelsel onder de Omgevingswet. Volgens planning zal deze binnenkort in werking treden (per 1 juli 2022). De meeste waterschappen hebben al voorbereidingen getroffen voor dit nieuwe stelsel. In bijlage 1 hebben wij een overzicht opgenomen van de belangrijkste veranderingen (inclusief vindplaatsen) ten opzichte van de huidige regels. Deze handreiking is een vervolg op de handreiking voor vergunningverlening drijvende zonneparken op water (STOWA, 2019).1 De handreiking uit 2019 bevat naast de tekst een stroomschema en een analysetool. Slechts een deel van die handreiking is nog bruikbaar vanwege de inwerkingtreding van de nieuwe Omgevingswet. • Het stroomschema en de bijbehorende toelichting zijn gebaseerd op het wettelijk stelsel zoals het gold bij het opstellen van de tekst van het schema (huidig recht). Zoals hierboven uitgelegd, gaat deze 1

Te vinden op https://www.stowa.nl/publicaties/handreiking-voor-vergunningverlening-drijvende-zonneparken-op-water.

Pagina 6 van 64

nieuwe praktische handreiking uit van de nieuwe regels onder de Omgevingswet. Hoofdstuk 2 van de handreiking uit 2019 is, net als het stroomschema en toelichting, niet meer actueel na inwerkingtreding van het nieuwe stelsel. • Deze praktische handreiking richt zich alleen op de taken en bevoegdheden van de waterschappen. Het stroomschema van 2019 is breder: die gaat in ook op de regels van het Rijk, gemeente, provincie en geeft overzicht van alle relevante vergunningen en andere toestemmingen die nodig kunnen zijn bij de aanleg, het onderhoud en de verwijdering van PV-systemen op water. • De analysetool is nog steeds actueel. Dit geldt ook voor hoofdstuk 3, 6, 7, paragraaf 5.4 en bijlage A en B van de handreiking. 1.3 LEESWIJZER Deze handreiking gaat in op de thema’s juridische aspecten, beleid, vergunningen, monitoring, handhaving en calamiteiten. We geven duidelijkheid over de wettelijke bevoegdheden voor vergunningverlening en monitoring van dit soort projecten. Ook besteden wij aandacht aan het gebruik van een zonneladder voor de beoordeling van vergunningaanvragen en nieuwe projecten. Deze handreiking gaat niet over andere toepassingen, zoals zonnepanelen op dijken. Elke hoofdstuk start met een paragraaf met de belangrijkste en essentiële onderdelen van het hoofdstuk (‘essentie’). Hierna volgen de details en uitleg. Adviezen, aanbevelingen, tips, suggesties e.d.

worden in de tekst extra benadrukt en zijn aangegeven in een apart kader.

Pagina 7 van 64

2. WETTELIJK KADER ESSENTIE Het beheer van het watersysteem is een wettelijke taak van de waterschappen. Op grond daarvan kunnen zij voor wateractiviteiten een vergunningplicht instellen in de waterschapsverordening. Voor zon-op-water projecten is dat een vergunning voor ‘een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een waterstaatswerk in beheer bij het waterschap’. Het beperkingengebied wordt in de waterschapsverordening aangegeven met werkingsgebieden. Aan deze werkingsgebieden zijn regels gekoppeld. Door middel van een digitaal systeem (DSO) kan iedereen zien waar welke regels gelden. Bij de vergunningverlening voor zon-op-water projecten kan het waterschap sturen via beoordelingsregels en beleidsregels: vergunning verlenen onder voorwaarden of weigeren. In de Omgevingswet is vastgelegd dat overheidsorganen samenwerken en afstemming zoeken. Het verdient aanbeveling om als waterschap hierbij proactief op te treden: in een zo vroeg mogelijk stadium aan tafel zitten bij de provincie en gemeenten om de waterbelangen in te brengen bij hun omgevingsvisies. Deelname aan de RES is daarnaast ook belangrijk. Juridische doorwerking van de RES vindt namelijk plaats in de instrumenten van de Omgevingswet, zoals omgevingsvisies. Het watertoetsproces is wettelijk vastgelegd: de gemeente moet bij het vaststellen van het omgevingsplan de waterbelangen meewegen.

2.1 WATERSCHAPSWET EN OMGEVINGSWET Waterschappen zijn ingesteld op grond van de Waterschapswet in samenhang met de Grondwet. Een waterschap is een decentrale functionele democratie. Dit betekent dat zij een specifieke, afgebakende functie hebben. Op grond van artikel 1 van de Waterschapswet is het doel van waterschappen de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied. Een van de taken die voor dat doel aan waterschappen is opgedragen, is het beheer van watersystemen2 (artikel 1 Waterschapswet in samenhang met artikel 2.17 Omgevingswet). In artikel 1.3 van de Omgevingswet staat het kader voor de uitvoering van de Omgevingswet en onderliggende regelgeving: beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. In samenhang met de Waterschapswet betekenen deze doelen van de Omgevingswet voor wat betreft zonop-water projecten dat het waterschap zowel gericht is op de bescherming en verbetering van de kwaliteit van het watersysteem, als op functievervulling door watersystemen (doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften).

Waterschappen kunnen als waterbeheerder via het reguleren, faciliteren of stimuleren van zon-op-water projecten bijdragen aan de vervulling van de maatschappelijke behoefte aan duurzaam opgewekte energie.3 De manier waarop het waterschap zijn taken moet vervullen staat ook in de Waterschapswet en de Omgevingswet. Op grond van de Waterschapswet kan het waterschap namelijk een verordening vaststellen. De Omgevingswet schrijft voor dat dit één waterschapsverordening moet zijn voor het gehele beheergebied van het waterschap. En verder moet het waterschap op grond van de Omgevingswet een waterbeheerprogramma (WBP) vaststellen. Bij de invulling van deze instrumenten heeft het waterschap echter veel eigen beslissingsruimte. Daarnaast heeft het waterschap ook nog andere instrumenten tot zijn 2

Het watersysteem is het geheel van oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken (bijlage bij art. 1.1 Omgevingswet, onderdeel A). 3 Deze maatschappelijke opgave komt voort uit het Klimaatakkoord: https://www.klimaatakkoord.nl/.

Pagina 8 van 64

beschikking om invulling te geven aan zijn wettelijke taken. In de volgende paragraaf worden de instrumenten verder toegelicht. 2.2 UITLEG BEVOEGDHEDEN EN INSTRUMENTEN OP HOOFDLIJNEN Om zijn wettelijke taken uit te kunnen oefenen, heeft het waterschap verschillende bevoegdheden en instrumenten. De bevoegdheden van het waterschap die van belang zijn voor zon-op-water projecten zijn: • Beleid maken • Waterbeheerprogramma vaststellen • Waterschapsverordening vaststellen • Omgevingsvergunning wateractiviteit verlenen of weigeren o vergunningplicht uit rijksregels, waterschap bevoegd gezag o vergunningplicht in de waterschapsverordening • Advies en instemming bij vergunning ander bevoegd gezag • Watertoetsprocedure (waterbelangen inbrengen bij andere overheden, zie paragraaf 2.3.3) • Monitoring en handhaving (zie hoofdstukken 4 en 5) 2.2.1 Beleid In beleid geeft een overheid aan hoe het een bepaalde bevoegdheid invult en hoe hieraan uitvoering wordt gegeven. Dit beleid wordt vaak vastgesteld door het waterschapsbestuur (het algemeen of dagelijks bestuur). Overleg is de belangrijkste basis voor de uitvoer van beleid. Daarnaast kan gebruik gemaakt worden van wettelijke instrumenten. Het waterschap maakt geen omgevingsvisie.4 Wel wordt het waterschap betrokken bij de provinciale en gemeentelijke omgevingsvisie.

Daar kunnen waterschappen dus al de waterbelangen die aan de orde zijn bij zon-op-water projecten aan de orde stellen. Dit gebeurt op grond van artikel 2.2 Omgevingswet waarin staat dat bestuursorganen bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden rekening houden met de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen. De Omgevingswet zegt echter niet hoe dit moet gebeuren. Meer informatie hierover staat in paragraaf 2.3. Veel beleid van het waterschap staat in het waterbeheerprogramma. Ook kan het waterschap zelf een watervisie of wateragenda maken. Deze heeft echter geen wettelijke grondslag zoals de omgevingsvisie voor gemeente, provincie of het Rijk. Verder kan het waterschap beleidsregels vaststellen 5 om invulling te geven aan de vergunningverlening bij zon-op-water projecten (zie paragraaf 3.3). Aan beleidsregels over vergunningen kunnen rechten worden ontleend: voldoet een aanvraag aan de beleidsregels, dan kan een aanvraag alleen om zeer zwaarwegende redenen worden geweigerd. Dit geldt niet voor beleid. Wanneer een aanvraag voldoet aan beleid dan hoeft er niet automatisch een vergunning te worden afgegeven. Mogelijk staan andere overwegingen of beleidsregels vergunningverlening in de weg.

Meer informatie over het verschil tussen beleid en beleidsregels staat op de website van het Informatiepunt fysieke leefomgeving.6 2.2.2 Waterbeheerprogramma Het programma is een van de kerninstrumenten van de Omgevingswet. Op grond van artikel 3.7 Omgevingswet is een waterbeheerprogramma een van de verplichte programma’s voor de waterschappen. Het algemeen bestuur stelt het waterbeheerprogramma vast. In het waterbeheerprogramma wordt het waterbeleid uitgewerkt. Dit betekent dat de staat en functie(s) van de beheerobjecten (zoals oppervlaktewater) wordt aangegeven, en de geplande (onderhouds)maatregelen aan deze objecten. Dit is voor zon-op-water projecten relevant. Het waterbeheerprogramma is richtinggevend voor de mate waarin het waterschap bepaalde activiteiten toe kan staan in of in de buurt van zo’n beheerobject. Verder is van belang dat het waterschap omgevingsvergunningen voor 4

Omgevingsvisies in de zin van de Omgevingswet worden gemaakt door de algemene bestuurslagen: gemeente, provincie en het Rijk. 5 Titel 4.3 Algemene wet bestuursrecht. 6 https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/beleidsregels/.

Pagina 9 van 64

wateractiviteiten die gevolgen hebben voor het watersysteem moet toetsen aan het waterbeheerprogramma (art. 6.2 en 8.84 Besluit kwaliteit leefomgeving).7 Bij het vaststellen van een waterbeheerprogramma moet het waterschap rekening houden met het regionale waterprogramma van de provincie. Ook moet het waterschap aangeven hoe participatie heeft plaatsgevonden met burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen. De resultaten van deze participatie moeten ook in het waterbeheerprogramma worden opgenomen.8 Verder zijn er instructieregels van het Rijk voor het waterbeheerprogramma, die staan in het Besluit kwaliteit leefomgeving. En ook de provincie kan instructieregels hebben opgenomen in de omgevingsverordening. 9 Voor het opstellen van het waterbeheerprogramma geldt de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).10 Dit betekent dat iedereen een zienswijze kan indienen tegen het ontwerp-besluit. Tegen het definitieve besluit staat in de meeste gevallen geen beroep open, het waterbeheerprogramma bindt namelijk alleen het bestuursorgaan zelf.11 Het waterbeheerprogramma wordt iedere 6 jaar geactualiseerd en moet uiterlijk 3 jaar daarna operationeel zijn.12 Het is ook mogelijk om het waterbeheerprogramma tussentijds te herzien.

In de meeste gevallen geldt hiervoor echter wel de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure. Meer informatie staat in de Handreiking Waterbeheerprogramma.13 2.2.3 Waterschapsverordening Het waterschap stelt één waterschapsverordening vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen, art. 2.5 Omgevingswet. Voor het waterschap gaat de fysieke leefomgeving over het watersysteem binnen zijn beheergebied. 2.2.3.1 Reikwijdte om regels te stellen In het Omgevingsbesluit14 staat welke onderwerpen niet in de waterschapsverordening mogen worden opgenomen. Deze onderwerpen hebben geen betrekking op zon-op-water projecten. In het Omgevingsbesluit staat ook wat het waterschap verplicht moet opnemen in de waterschapsverordening: regels over activiteiten die de fysieke leefomgeving wijzigen. Hier is bij zon-op-water projecten altijd sprake van. Verder moeten regels in de waterschapsverordening altijd te motiveren zijn vanuit de doelen van de Omgevingswet (beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving): • een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit bereiken en in stand houden. • de fysieke leefomgeving doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen om er maatschappelijke behoeften15 mee te vervullen.

Rijksregels voor activiteiten Verdere beperkingen van de reikwijdte om regels te stellen zijn er op het moment dat een onderwerp al (deels) wordt geregeld in rijksregels. Het Rijk heeft in de algemene maatregelen van bestuur bij de Omgevingswet (Besluit activiteiten leefomgeving, Besluit kwaliteit leefomgeving, Besluit bouwwerken 7

Handreiking waterschapsverordening, bijlage I Instrumenten voor de waterschappen. Artikel 10.7 Omgevingsbesluit: https://iplo.nl/regelgeving/stelsel-omgevingswet/overzicht-geconsolideerde-teksten-omgevingswet/. 9 https://iplo.nl/thema/water/beleid-regelgeving-water/programma-omgevingswet-water/waterbeheerprogramma/. 10 Artikel 16.27 Omgevingswet: https://iplo.nl/regelgeving/stelsel-omgevingswet/overzicht-geconsolideerde-teksten-omgevingswet/. 11 Er zijn wel een paar uitzonderingen voor onderdelen van een programma: https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/programma/vaststellen-programma/. 12 Artikel 10.16 Omgevingsbesluit: https://iplo.nl/regelgeving/stelsel-omgevingswet/overzicht-geconsolideerde-tekstenomgevingswet/. 13 https://www.uvw.nl/wp-content/uploads/2020/10/Handreiking-waterbeheerprogrammas.pdf. 14 Artikel 2.2 Omgevingsbesluit: https://iplo.nl/regelgeving/stelsel-omgevingswet/overzicht-geconsolideerde-teksten-omgevingswet/. 15 Een voorbeeld van een maatschappelijke behoefte is zon op water. 8

Pagina 10 van 64

leefomgeving en Omgevingsbesluit)16 namelijk rijksregels gesteld voor bepaalde activiteiten. Met uitzondering van wat (constructie)regels in het Besluit bouwwerken leefomgeving voor drijvende bouwwerken (bijvoorbeeld over thermische isolatie), zijn deze voor zon-op-water projecten echter niet relevant.17 De meeste regels over activiteiten bij regionale waterstaatswerken stelt het waterschap dus zelf, in de waterschapsverordening. Dat is ook de bedoeling van de Omgevingswet: decentraal waar het kan, centraal waar het moet. Het waterschap kan daarbij zelf bepalen of voor zon-op-water projecten een vergunning18 of melding nodig is en of er algemene regels en/of een specifieke zorgplicht van toepassing zijn. Het waterschap bepaalt zelf of voor zon-op-water projecten een vergunning of melding nodig is en of er algemene regels en/of een specifieke zorgplicht van toepassing zijn. Deze verplichtingen staan in de waterschapsverordening.

Rijksinstructieregels In artikel 6.1 en 6.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving staan 2 instructieregels van het Rijk voor de waterschapsverordening. Een van deze instructieregels (artikel 6.2) is relevant voor zon-op-water projecten. Deze instructieregel bepaalt dat als een wateractiviteit vanwege de Kaderrichtlijn water vergunningplichtig is gesteld in de waterschapsverordening, daarbij het generieke toetsingskader van artikel 8.84 Besluit kwaliteit leefomgeving moet worden toegepast. Meer informatie hierover staat in paragraaf 3.2.

Provinciale instructieregels In de omgevingsverordening kan de provincie instructieregels opnemen voor de waterschapsverordening. Dit betekent dat het waterschap dan bepaalde onderwerpen met een provinciaal belang moet opnemen in de waterschapsverordening. Het kan daarbij alleen gaan om taken die de wet aan het waterschap heeft toebedeeld. 2.2.3.2 Beperkingengebiedactiviteit De regels in de waterschapsverordening gaan over verschillende activiteiten, voor zover die behoren tot het beheergebied van het waterschap. Het realiseren van een zon-op-water project valt onder een zogenaamde beperkingengebiedactiviteit19 met betrekking tot een waterstaatswerk dat in beheer is bij het waterschap. ‘Waterstaatswerk’ is de overkoepelende term voor oppervlaktewaterlichamen, bergingsgebieden, waterkeringen of ondersteunende kunstwerken.20 Het beperkingengebied bestaat uit: • waterkeringen bestaande uit de gebieden: waterkering, beschermingszone(s) en profiel van vrije ruimte; • oppervlaktewaterlichamen bestaande uit de gebieden: oppervlaktewaterlichaam en beschermingszone(s); • bergingsgebieden; • ondersteunende kunstwerken bestaande uit het ondersteunend kunstwerk en voor zover van toepassing beschermingszone.21 16

De algemene maatregelen van bestuur worden ieder apart afgekort als: Bal, Bkl, Bbl en Ob. Artikel 4.152 Besluit bouwwerken leefomgeving: https://iplo.nl/regelgeving/stelsel-omgevingswet/overzicht-geconsolideerdeteksten-omgevingswet/. 18 Het gaat hier om een omgevingsvergunningplicht voor een wateractiviteit op grond van de waterschapsverordening (art. 5.3 Ow en begrip wateractiviteit volgens bijlage A van de Ow). De term ‘watervergunning’ komt niet meer terug onder de Omgevingswet. Zie paragraaf 2.2.4 van deze handreiking. 19 Beperkingengebiedactiviteit is een gedefinieerd begrip in de Omgevingswet. 20 Waterstaatswerk is een gedefinieerd begrip in de Omgevingswet. 21 Zie https://www.hetwaterschapshuis.nl/bijlage-v-voorbeeld-waterschapsverordening-juridische-regels#2. Ondersteunende kunstwerken zijn waterstaatkundige objecten, noodzakelijk voor een goed werkend watersysteem (gemalen, stuwen, inlaten, waterbergingen etc.). 17

Pagina 11 van 64

Begrip oppervlaktewater(lichaam) In de meeste gevallen wordt een zon-op-water project gerealiseerd op een oppervlaktewaterlichaam. Dit is een juridisch begrip waar regels aan zijn gekoppeld. Een oppervlaktewaterlichaam is volgens de bijlage bij artikel 1.1 van de Omgevingswet: "een samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water, met de daarin aanwezige stoffen, en de bijbehorende bodem en oevers, alsmede flora en fauna". Dit gaat over alle wateren en dus niet alleen KRW-wateren. De belangrijkste graadmeter voor de vraag of een water een oppervlaktewaterlichaam is, is of er sprake is (of kan zijn) van een ecosysteem. Dit volgt uit oude jurisprudentie van de Hoge Raad.

“als oppervlaktewater is te beschouwen een - anders dan louter incidenteel aanwezige - aan het aardoppervlak en aan de open lucht grenzende watermassa (met inbegrip van een bedding waarin zodanige watermassa al dan niet bij voortduring voorkomt), tenzij daarin als gevolg van rechtmatig gebruik ten behoeve van een specifiek doel geen normaal samenhangend geheel van levende organismen in een niet-levende omgeving (ecosysteem) aanwezig is, dan wel het een ter berging van afval gegraven bekken betreft waarin slechts in een overgangsfase water aanwezig is en zich nog geen normaal ecosysteem heeft ontwikkeld.” Meestal is wel sprake van een oppervlaktewaterlichaam. Maar bassins, bezinkbedden en vloeivelden bij RWZI’s en infiltratievijvers van een drinkwaterbedrijf zijn bijvoorbeeld geen oppervlaktewaterlichaam. In die gevallen gelden er dus andere regels. Een zandwinplas kan dus een oppervlaktewaterlichaam zijn als deze een ecosyteem bevat, dit is lastig op voorhand te bepalen en hangt af van de concrete omstandigheden.

Lozingsactiviteit Soms is bij een zon-op-water project ook nog sprake van een lozingsactiviteit. Dit kan voorkomen in de vorm van uitloging van de materialen van het systeem of schoonmaakmiddelen die gebruikt worden voor reiniging. Op grond van de specifieke zorgplicht, die via de bruidsschat aan het nieuwe deel van de waterschapsverordening is toegevoegd22, moeten alle passende preventieve maatregelen genomen worden om verontreiniging te voorkomen. Uitloging kan goed worden voorkomen door de juiste keuze van materialen of het coaten van uitlogende materialen. Omdat deze lozingsactiviteit al onder de specifieke zorgplicht valt, is het niet nodig om dit ook nog op te nemen in de vergunning of in beleid. Handhaving kan sowieso al op grond van de specifieke zorgplicht. 2.2.3.3 Werkingsgebieden Onder de Omgevingswet is iedere regel in de waterschapsverordening gekoppeld aan een werkingsgebied. Een werkingsgebied is bijvoorbeeld ‘secundaire watergang’ of ‘beperkingengebied bij een waterstaatswerk’. De begrenzing van werkingsgebieden gebeurt door middel van coördinaten en wordt meestal tot op de centimeter nauwkeurig ingetekend op digitale kaarten. Als een regel geen specifiek werkingsgebied heeft, krijgt het als werkingsgebied automatisch ‘beheergebied’ (van het waterschap) mee. Dit betekent dat de betreffende regel geldt voor het hele beheergebied.

Als het waterschap de regels voor zon-op-water projecten generiek wil vormgeven, kan aan deze regel het werkingsgebied ‘gehele beheergebied van het waterschap’ worden gekoppeld. Door aan iedere regel een werkingsgebied te verbinden, kan een initiatiefnemer in het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) zien tot waar het werkingsgebied van de regel zich precies uitstrekt. En dus of een bepaalde regel ook geldt voor zijn of haar projectlocatie. Het DSO is een digitale voorziening van de overheid. Een van de onderdelen is het

22

https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/waterschapsverordening/bruidsschat-waterschapsverordening/

Pagina 12 van 64

‘Omgevingsloket’. Door middel van dit digitale loket is dus te zien wat er wel of niet mag in de fysieke leefomgeving.23 De manier waarop waterschappen de regels vormgaven in de Keur – strengere regels in de kernzone, soepeler regels in de zones die verder van de kernzone afliggen – blijft in de waterschapsverordening onder de Omgevingswet veelal gelijk.24 Ten opzichte van de Keur en algemene regels, worden de regels en de door regels beschermde zones alleen directer aan elkaar gekoppeld en inzichtelijker voor de initiatiefnemer. Voorheen keken initiatiefnemers in de legger (in de zin van artikel 5.1 Waterwet) voor de begrenzing van de waterstaatswerken en beschermingszones en nu is dat te zien via de werkingsgebieden. Als het waterschap de regels voor zon-op-water projecten generiek wil vormgeven, kan aan deze regel het werkingsgebied ‘gehele beheergebied van het waterschap’ worden gekoppeld.

Legger Op grond van artikel 2.39 Omgevingswet stelt het waterschap een legger vast voor waterstaatswerken. Dit is de zogenaamde ‘omgevingswetlegger’.25 In deze legger wordt de vereiste toestand van waterstaatswerken opgenomen, zodat het waterschap het waterstaatswerk via de legger kan toetsen aan de gestelde normen. Dit gaat over waar waterstaatswerken naar ligging, vorm, afmeting en constructie aan moeten voldoen. Bij wijziging van (de afmetingen van) een waterstaatswerk, past het waterschap de legger aan.26 Beschermingszones, onder de Omgevingswet deel uitmakend van het beperkingengebied, worden niet meer opgenomen in de legger.27 In plaats daarvan bepaalt de waterschapsverordening via het werkingsgebied de ligging van de beschermingszones en ook van de andere onderdelen van het beperkingengebied zoals het waterstaatswerk zelf. Op deze manier komen alle burgerbindende regels samen in de waterschapsverordening. Oude jurisprudentie, die bepaalde dat de legger leidend is voor de vraag waar een vergunningplicht geldt, en niet (kaarten bij) de Keur, verliest hiermee zijn werking. Veel gerechtelijke uitspraken gingen over onduidelijkheid van de leggerkaart. De verwachting is dat geschillen over de exacte ligging van waterstaatswerken hierdoor ook zullen afnemen, omdat het waterschap voor de werkingsgebieden moet werken met coördinaten.

De digitale werkingsgebieden hebben een grote nauwkeurigheid, ze worden in principe tot op de centimeter ingetekend. Het is echter wel zo dat het waterschap in de annotaties moet aangeven of een werkingsgebied “exact” of “indicatief” is begrensd. Dit zou tot problemen kunnen leiden als een werkingsgebied wel tot op de centimeter nauwkeurig is ingetekend, maar het waterschap heeft aangegeven dat het indicatief is. Het blijft een optie om in de waterschapsverordening een algemeen artikel op te nemen, dat bepaalt tot hoever de kernzone en beschermingszone zich uitstrekken bij waterstaatswerken die niet op de legger staan. Dit artikel geldt dan automatisch voor het hele beheergebied. Het waterschap tekent de digitale werkingsgebieden in principe tot op de centimeter nauwkeurig in en moet daarbij werken met coördinaten. In de annotaties geeft het waterschap aan of een werkingsgebied “exact” of “indicatief” is begrensd.

23

https://iplo.nl/digitaal-stelsel/introductie/kort/. Er zijn ook waterschappen die de waterschapsverordening meteen aangrijpen om een dereguleringsoperatie door te voeren. 25 Naast de omgevingswetlegger is er ook de onderhoudslegger op grond van artikel 78 Waterschapswet. 26 NB: Een wijziging van de legger heeft zonder nader besluit van het waterschap geen betekenis. 27 https://iplo.nl/thema/water/beheer-watersysteem-waterketen/legger/. 24

Pagina 13 van 64

Het waterschap kan in de waterschapsverordening ook een algemeen artikel opnemen dat bepaalt tot hoever de kernzone en beschermingszone zich uitstrekken bij waterstaatswerken die niet op de legger staan. 2.2.3.4 Soorten regels In de waterschapsverordening kunnen de volgende verplichtingen staan: • Specifieke zorgplicht: basisnorm waar altijd aan moet worden voldaan, blijft gelden naast de andere verplichtingen. • Algemene regels, waaronder meldplicht of informatieplicht: regels die algemeen voor iedereen gelden. Een meldplicht daarbij betekent een verbod om zonder melding te starten met de werkzaamheden. Een informatieplicht is alleen een verplichting om informatie aan te leveren. • Vergunningplicht: deze is voor zon-op-water het meest relevant en wordt daarom uitgebreid behandeld in hoofdstuk 3. • Verbod: als het waterschap van mening is dat een zon-op-water project in een bepaald gebied aanzienlijke nadelige gevolgen zal hebben, kan een algeheel verbod worden opgenomen. Verder kunnen nog maatwerkregels, maatwerkvoorschriften en een gelijkwaardige maatregel in de waterschapsverordening worden opgenomen.

Meer informatie over de verschillende soorten regels staat in paragraaf 2.7 van de Handreiking waterschapsverordening.28 De voor zon-op-water relevante regels vallen over het algemeen in een van de volgende categorieën van activiteiten bij een waterstaatswerk: • bouwen van een bouwwerk/het plaatsen van een werk; • verwijderen van een bouwwerk, object of werk; • aanbrengen van een drijvend object; • aanleggen van een kabel; • verwijderen van een kabel. 2.2.4 Omgevingsvergunning wateractiviteit De waterschappen hebben de bevoegdheid om omgevingsvergunningen voor wateractiviteiten te verlenen. Via de omgevingsvergunningplicht kan het waterschap bepaalde activiteiten voorafgaand aan de start van die activiteit toetsen. De vergunning kan ook geweigerd worden – de initiatiefnemer mag de activiteit dan niet uitvoeren. De vergunningplicht kan zowel voortvloeien uit algemene rijksregels, waarbij het waterschap bevoegd gezag is voor de beoordeling van de vergunningplicht, als uit de regelgeving van het waterschap zelf, in de waterschapsverordening. Waterschappen gebruiken voor het toetsen van een vergunningaanvraag beoordelingsregels (paragraaf 3.2) en beleidsregels (zie paragraaf 3.3). Via vooroverleg kan een initiatiefnemer in overleg met het waterschap treden over het voorziene zon-op-water project.

Op die manier kan het waterschap een initiatiefnemer op voorhand een inschatting geven van de juridische haalbaarheid van een initiatief. De vergunningplicht voor een zon-op-water project valt onder ‘een beperkingengebiedactiviteit bij een waterstaatswerk in beheer bij het waterschap’. Het waterschap kan in beginsel zelf kiezen of hij voor zonop-water projecten een vergunningplicht instelt. Gelet op de omvang en potentiële gevolgen van dergelijke projecten ligt het echter voor de hand dat het waterschap hiervoor een vergunningplicht instelt. In hoofdstuk 3 van deze Handreiking wordt daarom uitgebreid ingegaan op de beoordeling bij een vergunningaanvraag en de te volgen procedure.

28

Paragraaf 2.7.1 van de Handreiking waterschapsverordening: https://www.uvw.nl/handreiking-waterschapsverordening-vooromgevingswet-beschikbaar/.

Pagina 14 van 64

Het waterschap kan in principe zelf kiezen of hij voor zon-op-water projecten een vergunningplicht instelt. Het ligt voor de hand dat het waterschap dit wel doet vanwege de omvang en potentiële gevolgen van dit soort projecten.

2.2.5 Advies en instemming In artikel 4.24 Omgevingsbesluit staat opgesomd bij welke omgevingsvergunningen met een ander bevoegd gezag dan het waterschap, het dagelijks bestuur van het waterschap advies met instemming heeft. Dit zijn situaties waarin een initiatiefnemer meerdere omgevingsvergunningen tegelijkertijd aanvraagt (een meervoudige aanvraag). Er is dan één bevoegd gezag, maar het waterschap houdt via de instemmingsplicht controle over het verlenen van de omgevingsvergunning voor bepaalde activiteiten. Dit geldt ook voor een zon-op-water project als in de waterschapsverordening is bepaald dat het verrichten daarvan zonder omgevingsvergunning is verboden. In dit geval mag het bevoegd gezag de omgevingsvergunning pas verlenen als het waterschap heeft ingestemd met het concept-besluit. Het waterschap moet volgens artikel 16.18 Omgevingswet binnen vier weken na een verzoek tot instemming het besluit hierover toesturen aan het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag vraagt dus eerst advies, het bevoegd gezag verwerkt dit advies in een concept-besluit, en het dagelijks bestuur van het waterschap beslist of het akkoord is met de manier waarop het advies in het concept-besluit is verwerkt en geeft wel of niet instemming. Het waterschap heeft de bevoegdheid om bij het advies aan te geven dat instemming niet (meer) nodig is (16.16 lid 4 Ow).

De beslistermijn wordt daarmee dus ook vier weken langer. Mocht het dagelijks bestuur die termijn niet halen, dan betekent dit niet dat van rechtswege instemming is verleend, zie artikel 5.33 Omgevingswet. Daarnaast is voor zon-op-water projecten nog relevant dat het dagelijks bestuur van het waterschap wettelijk om advies moet worden gevraagd bij een grondgebied overstijgende vergunningaanvraag op decentraal niveau (art. 4.19 Omgevingsbesluit). Als het zon-op-water project in hoofdzaak plaatsvindt op het grondgebied van een waterschap dat niet het bevoegde gezag is voor de vergunningverlening, is advies met instemming nodig van dit waterschap. Vindt het project gedeeltelijk plaats op het grondgebied van een waterschap, maar voor het grootste gedeelte op het grondgebied van een ander overheidsorgaan, dan is alleen advies van dit waterschap nodig, en geen instemming (art. 4.19 lid 2 Omgevingsbesluit). Voor advies zonder instemming geldt, dat het waterschap de aanvraag doorgestuurd krijgt van het bevoegd gezag. Dit verloopt ook via het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Het waterschap geeft advies. Het bevoegd gezag verwerkt het advies in (de motivering van) het definitieve besluit. Het bevoegd gezag hoeft het advies van het waterschap niet over te nemen. Bij afwijken van het advies, geeft het bevoegd gezag aan wat de reden is om het advies niet over te nemen.

De hierboven beschreven bevoegdheden om advies (met instemming) te geven, gelden ook voor aanvragen tot wijziging of intrekking van een omgevingsvergunning, en bij ambtshalve besluiten tot intrekken of wijzigen van de omgevingsvergunning. Voor maatwerkvoorschriften geldt geen advies- of advies met instemmingsregeling. 2.3 RAAKVLAKKEN EN AFSTEMMING MET ANDERE OVERHEDEN Het is van groot belang dat de verschillende overheidsorganen met elkaar samenwerken en hun taken en bevoegdheden op elkaar afstemmen. In de Omgevingswet is daarom in artikel 2.2 vastgelegd dat bestuursorganen bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden rekening houden met de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen. Voor de waterschappen betekent dit dat het waterbelang bij zon-op-water projecten in een vroeg stadium bij andere overheden in beeld komt. In deze paragraaf staat

Pagina 15 van 64

hoe de taken en bevoegdheden zijn verdeeld en wat de afstemming per overheidslaag concreet inhoudt bij zon-op-water projecten. 2.3.1 Regionale Energie Strategie (RES) Voor een goede samenwerking en afstemming is de Regionale Energie Strategie een belangrijk instrument. Het opstellen van een RES komt voort uit afspraken die zijn gemaakt in het Nederlandse Klimaatakkoord. De bedoeling van een RES is om de energietransitie te bevorderen. Het zoeken naar mogelijkheden voor zon-op-water projecten hoort daar ook bij. Nederland is door het Rijk verdeeld in verschillende RES-regio’s. Dit zijn in de praktijk samenwerkingsverbanden tussen gemeenten, de provincie en waterschappen. Een RES heeft op zichzelf geen juridische status. Voor juridische doorwerking moeten opgaven en ambities uit de RES worden verankerd in het instrumentarium van de Omgevingswet, zoals in de omgevingsvisie en het waterbeheerprogramma. Zo kan in een RES bijvoorbeeld staan dat bepaalde wateren een maatschappelijke functie krijgen en worden aangewezen als geschikt zijnde voor zon-opwater projecten. Verdere juridische borging vindt dan plaats in de wettelijke instrumenten daarvoor. Voor zon-op-water projecten betekent dit dat het waterschap zelf hierover beleid kan opnemen, maar zeker ook rekening moet houden met bijvoorbeeld beleid dat de provincie hierover opneemt in de omgevingsvisie.

Aangezien meerdere partijen deelnemen aan de RES is dit bij uitstek een geschikt instrument voor samenwerking en afstemming. Het waterschap kan voor zon-op-water projecten zelf beleid maken, maar moet ook rekening houden met het beleid hierover van andere overheden. De RES is een belangrijk middel voor samenwerking en om de verschillende beleidsdoelen op elkaar af te stemmen. 2.3.2 Rijk In artikel 2.3, derde lid Ow, staat wanneer het Rijk een taak of bevoegdheid uitoefent: • Het gaat om een nationaal belang en het is niet doelmatig en doeltreffend als de provincie of de gemeente de taak of bevoegdheid uitoefent; • De taak of bevoegdheid staat in de Omgevingswet; • Het betreft implementatie van internationale regelgeving; • Het gaat om gebieden die niet provinciaal of gemeentelijk zijn ingedeeld. Als sprake is van een van de bovenstaande punten, is het waterschap feitelijk niet aan zet. Wel is er een aantal situaties met raakvlakken. De aangrenzende grond bij water is nodig voor verankering van de technische installatie en voor het aansluiten van kabels voor de stroomleverantie. Het Rijk komt daarbij in beeld als de werkzaamheden plaatsvinden in het beperkingengebied van een spoorweg of een rijksweg. De regels die gelden op rijksniveau bij een zon-op-water project worden ook zichtbaar via het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO).

Als een zon-op-water project in rijkswateren plaatsvindt, is de minister van Infrastructuur en Waterstaat bevoegd gezag voor de vergunningverlening.29 Verder kan afstemming met het Rijk nodig zijn op privaatrechtelijk gebied. Het Rijk kan eigenaar zijn van rijkswateren en bepaalde gronden. Er zijn dan verschillende mogelijkheden, zoals eigendomsoverdracht, een opstalrecht, huren of een gebruiksregeling. Alhoewel het Rijk in principe geen deelnemer is van de RES, sluit Rijkswaterstaat zich in de praktijk soms wel aan. Dat is een goede ontwikkeling en bevordert de samenwerking ook op rijksniveau. 2.3.3 Provincie In artikel 2.3, tweede lid Ow, staat wanneer de provincie een taak of bevoegdheid uitoefent:

29

De minister van Infrastructuur en Waterstaat is beheerder van de rijkswateren. In de praktijk voert het agentschap Rijkswaterstaat deze taken namens de minister uit.

Pagina 16 van 64

• • •

Het gaat om een provinciaal belang en het is niet doelmatig en doeltreffend als de gemeente de taak of bevoegdheid uitoefent; De taak of bevoegdheid staat in de Omgevingswet; Het betreft de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting.

Op grond van de Omgevingswet heeft de provincie een aantal instrumenten die relevant zijn voor de waterschapsverordening: • Omgevingsvisie; • Regionaal waterprogramma; • Omgevingsverordening. De provincie stelt één integrale omgevingsvisie vast voor het gehele grondgebied. In de omgevingsvisie staat hoe de provincie invulling geeft aan de taken voor het bereiken van haar ambities en beleidsdoelen. Het watersysteem maakt hier ook deel van uit. Op grond van het eerder genoemde artikel 2.2 van de Omgevingswet moet de provincie het waterbelang in de omgevingsvisie betrekken. De waterschappen moeten bij het opstellen van hun waterbeheerprogramma rekening houden met het regionale waterprogramma van de provincie. Het beleid uit het regionale waterprogramma heeft geen directe juridische doorwerking naar de waterschapsverordening, maar is wel kaderstellend. In het regionale waterprogramma staan in ieder geval de doelen voor regionale KRW-wateren. Naast deze wateren zijn er echter ook nog vele overige wateren. Deze wateren worden vanuit integraal waterbeheer vaak wel als samenhangend met KRW-water beschouwd en zijn dus ook zeker van belang. Meest logisch is dat de provincie, als algemene democratie, doelen voor overige wateren ook opneemt in haar regionale waterprogramma.

De waterschappen hebben deze overige wateren in beheer en hebben in die zin de meeste kennis over het regionale watersysteem. Het is daarom belangrijk dat waterschappen en de provincie hierover afstemming zoeken, via ambtelijk en bestuurlijk overleg. Op die manier kunnen dan ook afspraken worden vastgelegd met betrekking tot overige wateren die wel of juist niet geschikt zijn voor zon-op-water projecten. Waterschappen dienen met de provincie afstemming te zoeken via ambtelijk en bestuurlijk overleg om afspraken vast te leggen over de niet KRW-wateren (overige wateren). Op die manier wordt vastgelegd of de betreffende overige wateren geschikt zijn voor zon-op-water projecten. In de omgevingsverordening wijst de provincie de beheertaken voor watersystemen of delen daarvan, die niet in beheer zijn bij het Rijk, aan de waterschappen toe. En ook kan de omgevingsverordening instructieregels30 bevatten voor de waterschapsverordening. Een aantal onderwerpen in de omgevingsverordening is extra relevant bij eventuele zon-op-waterprojecten: • In de omgevingsverordening worden gebieden aangewezen als grondwaterbeschermingsgebied. In deze gebieden gelden specifieke provinciale regels. Als een initiatiefnemer als locatie voor het zon-op-water project een dergelijk gebied op het oog heeft, is afstemming met de provincie nodig over de mogelijkheden.

• Een aantal provincies heeft bepaald dat belangrijke vaarwegen niet door het waterschap worden beheerd, maar door de provincie zelf. In de omgevingsverordening zijn dan regels opgenomen voor de bescherming van deze provinciale vaarwegen. Wordt een zon-op-water project aangelegd in een dergelijk water, dan is afstemming met de provincie dus noodzakelijk. • Afstemming met de provincie is nodig als de werkzaamheden plaatsvinden in een Natura-2000 gebied en als de flora en fauna in het geding is. • De provincie is ook in beeld als kabels moeten worden aangelegd of verwijderd in of onder een provinciale weg.

30

https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/instructieregel/.

Pagina 17 van 64

Het is belangrijk dat het waterschap de waterbelangen die bij zon-op-water projecten aan de orde zijn in een zo vroeg mogelijk stadium bij de provincie inbrengt. Bij voorkeur worden deze belangen al meegenomen in de provinciale omgevingsvisie. De omgevingsvisie en ook het provinciale regionale waterprogramma zijn namelijk de basis voor het vaststellen van de regels in de omgevingsverordening. De omgevingsverordening is meer het sluitstuk van de cyclus. Als dan nog waterbelangen moeten worden ingebracht, is dit eigenlijk te laat. Ook in het kader van de RES (zie paragraaf 2.3.1) kunnen waterbelangen bij zon-op-water projecten al onder de aandacht worden gebracht. Kaders in een RES zullen door de provincie waarschijnlijk in de omgevingsvisie verder worden vormgegeven. Als bij de RES hier al aandacht voor wordt gevraagd, bevordert dit een vroegtijdige borging van de waterbelangen bij zon-op-water projecten. De Omgevingswet schrijft voor dat bestuursorganen bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden rekening houden met de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen. Er is echter niet voorgeschreven hoe dit moet gebeuren, dat is vormvrij. Het waterschap kan er niet vanuit gaan dat de provincie het waterschap automatisch zal betrekken bij haar besluitvorming. Het waterschap zal daarom, wellicht anders dan nu het geval is, een proactieve houding moeten aannemen.

Het verdient aanbeveling om op een meer continue basis in overleg te zijn met de provincie over de waterbelangen van het waterschap. Op die manier is het waterschap tijdig op de hoogte van de provinciale plannen en kan hij in een vroeg stadium de waterbelangen inbrengen. Het is belangrijk dat het waterschap in een vroegtijdig stadium de waterbelangen inbrengt bij de provincie. Het waterschap moet hierin een proactieve houding aannemen. Ook de RES is een belangrijk middel om de waterbelangen bij zon-op-water projecten op tijd in te brengen. 2.3.4 Gemeente Voor wat betreft samenwerking en afstemming heeft het waterschap het meest te maken met de gemeente. Het is dan ook van groot belang dat de regelgeving van het waterschap en de gemeente goed op elkaar is afgestemd. Er zijn veel gemeenten binnen het beheergebied van één waterschap. Het kan daarom zijn dat met meerdere gemeenten afstemming moet worden gezocht voor het realiseren van een bepaald zon-op-water project. Dit vergt een proactieve houding van de waterschappen. De onderwerpen waar het bij de gemeente om gaat, liggen met name op het gebied van bouwen en ruimtelijke ontwikkeling, het aanleggen of verwijderen van kabels in openbare grond, archeologie en werkzaamheden in verontreinigde bodem.31 De regels die de gemeente daarvoor heeft, staan in het omgevingsplan.

Het omgevingsplan kan niet tot stand komen zonder de weging van het waterbelang. Daar liggen voor het waterschap de grootste kansen om de belangen van het waterschap bij zon-op-water projecten te borgen. Dat wordt hieronder uitgelegd.

Weging van het waterbelang / de watertoets Bij de totstandkoming van het omgevingsplan moet de gemeente rekening houden met de gevolgen voor het beheer van watersystemen. Dat staat in artikel 5.37 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Dit is in feite een concretisering van de verplichting tot samenwerking en afstemming die in artikel 2.2 van de Omgevingswet is opgenomen.

31

Onder de Wet bodembescherming valt graven en saneren van de bodem onder het bevoegd gezag van de provincies en 29 grotere gemeenten. Met de komst van de Omgevingswet veranderen de regels op het gebied van bodem behoorlijk. Welke veranderingen die zijn is te lezen op https://iplo.nl/thema/bodem/regelgeving/omgevingswet/verandert/. Zie ook uitgebreid: R. de Boer e.a, Wegwijzer. Voorbereiding op het thema bodem in de Omgevingswet voor gemeenten en omgevingsdiensten , (RWS WVL afdeling bodem en ondergrond 2021), p. 18 ev. en 27 (tabel 6).

Pagina 18 van 64

Bij deze watertoets gaat het om alle soorten waterbelangen. Hier kan het waterschap dus specifiek aangeven in welke gevallen zon-op-water projecten mogelijk zijn en onder welke voorwaarden. Ook kan worden aangegeven in welke gevallen dergelijke projecten zijn uitgesloten. De wet schrijft niet voor hoe de samenwerking en afstemming tussen de gemeente en het waterschap bij de watertoets plaats moet vinden. Dit is dus vormvrij. Het waterschap kan hier een sturende dan wel leidende rol innemen. Het is vooral belangrijk om in een vroeg stadium in gesprek te zijn met de gemeente. De gemeente heeft, anders dan de waterschappen, langer de tijd om al haar regelgeving te laten voldoen aan de eisen van de Omgevingswet. Dit betekent in de praktijk dat het omgevingsplan van de gemeente zeker tot 2029 voortdurend in ontwikkeling zal zijn en de regels inhoudelijk kunnen veranderen. Het waterschap doet er daarom goed aan om op continue basis bij de gemeente aan tafel te zitten om de waterbelangen bij eventuele zon-op-water projecten onder de aandacht te houden.

Afspraken die kunnen worden vastgelegd tijdens de watertoetsprocedure:32 • Welke wateren in aanmerking komen voor een zon-op-water project; • Onder welke voorwaarden een zon-op-water project kan worden gerealiseerd; • Welke wateren in alle gevallen zijn uitgesloten; • Bepalen dat een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit33 pas door de gemeente wordt verleend na advies van het waterschap. Dit valt namelijk niet onder een wettelijke verplichting. De uiteindelijke borging van de waterbelangen in juridische regels in het omgevingsplan is de laatste stap in het proces. De belangrijke beslissingen over deze belangen zijn dus al in een eerder stadium genomen, tijdens de watertoetsprocedure. Het waterschap heeft het meest te maken met de gemeente en moet zijn beleid en regelgeving voor zon-op-water projecten daarom goed afstemmen met de gemeente. Het waterschap kan tijdens het watertoetsproces specifiek aangeven in welke gevallen zon-op-water projecten mogelijk zijn en onder welke voorwaarden.

32

Ook het nieuwe kabinet slaat een klimaatbestendige en waterbewuste weg in met het Coalitieakkoord tussen VVD, D66, CDA en ChristenUnie (15 december 2021). “Water en bodem worden sturend bij ruimtelijke planvorming. Om die reden worden waterschappen daarbij eerder betrokken en krijgt de watertoets een dwingender karakter”. Zie https://www.uvw.nl/waterschappenpositief-over-klimaatbestendige-keuzes-in-coalitieakkoord/. 33 https://iplo.nl/regelgeving/regels-voor-activiteiten/omgevingsplanactiviteit/.

Pagina 19 van 64

3. VERGUNNINGVERLENING ESSENTIE Voor het verlenen van een vergunning voor zon-op-water projecten gelden beoordelingsregels volgens de waterschapsverordening. Om invulling te geven aan de beoordelingsregels kan het waterschap beleidsregels vaststellen. Verder kan het waterschap via het verbinden van voorschriften aan de vergunning voorwaarden stellen aan het zon-op-water project. Deze kunnen ook gaan over compenserende maatregelen, mitigerende maatregelen en over de tijdelijkheid van een vergunning. De vergunning geldt ook voor rechtsopvolgers. De Rechtbank heeft een aantal uitspraken gedaan over zon-op-water projecten. Het is belangrijk dat het waterschap die uitspraken in acht neemt bij het verlenen van een vergunning. Meestal geldt de reguliere procedure voor het verlenen van de vergunning. Als er sprake is van een gecombineerde aanvraag bij de gemeente, coördineert de gemeente de aanvraag. Het waterschap heeft wel advies met instemmingsrecht. Het waterschap kan bij zon-op-water projecten geen gebruik maken van privaatrechtelijke bevoegdheden. De mogelijkheden die het publiekrecht biedt zijn voldoende en dus moet het waterschap die inzetten. Als het waterschap eigenaar is van een water, moet naast de publiekrechtelijke toestemming ook privaatrechtelijke toestemming worden verleend.

3.1 INLEIDING In paragraaf 2.2.4 is de vergunning voor zon-op-water projecten al even kort aan de orde gekomen. Aangezien dit een van de belangrijkste onderwerpen is bij dit soort projecten, wordt hier in dit hoofdstuk uitgebreid op ingegaan. De belangrijkste vergunning voor zon-op-water projecten is een vergunning voor een ‘beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een waterstaatswerk in beheer bij het waterschap’. Deze vergunningplicht is opgenomen in de waterschapsverordening van het waterschap. Dit kan ook gaan om een vergunning eigen dienst als het waterschap zelf initiatiefnemer is. De beoordelingsregels voor de vergunning staan ook in de waterschapsverordening. Om invulling te geven aan de beoordelingsregels is het belangrijk dat het waterschap hiervoor beleidsregels vaststelt. Verder kan het waterschap voorschriften verbinden aan de vergunning. In de volgende paragrafen worden deze mogelijkheden uitgebreid besproken en de procedure bij vergunningverlening toegelicht. Het hoofdstuk sluiten we af met een paragraaf over randvoorwaarden uit jurisprudentie en over de verhouding publiekrecht en privaatrecht. Hier kan al wel worden opgemerkt dat het privaatrecht geen ruimte biedt om sturing te geven aan zon-op-water projecten. De publiekrechtelijke mogelijkheden worden daarom als eerste besproken. 3.2 BEOORDELINGSREGELS OMGEVINGSVERGUNNING WATERACTIVITEIT