Bijlage 2.3. Ontwerpbesluit windturbines leefomgeving nota van toelichting

Dan zijn er ook nog bepalingen die eveneens risiconormen bevatten, maar die niet direct betrekking hebben op de risico’s die windturbines zelf veroorzaken, maar op de risico’s die worden veroorzaakt door risicoverhogende activiteiten die plaatsvinden in de nabijheid van een windturbine of windpark, te weten: - buisleidingen voor het vervoer van gevaarlijke stoffen; of - bedrijven waar gevaarlijke stoffen worden gebruikt of opgeslagen. Als gevolg van een ongewoon voorval met een windturbine kan zich vervolgens ook een ongewoon voorval voordoen met de gevaarlijke stoffen die aanwezig die in een nabijgelegen buisleiding of bedrijf bedrijven aanwezig zijn. Hierdoor kunnen zogenaamde domino-effecten optreden, die indirect aan de windturbine moeten worden toegeschreven. De eerdere windturbinebepalingen hadden alleen betrekking op risico’s in verband met gevaarlijke stoffen in buisleidingen. In dit besluit worden die bepalingen uitgebreid tot gevaarlijke stoffen in bedrijven. Ook deze bepalingen grijpen weer aan op besluiten van het bevoegd gezag, te weten ruimtelijke besluiten met betrekking tot een windturbine of windpark en het verlenen van een omgevingsvergunning voor een windpark. 4. Ten slotte zijn er bepalingen die verplichten tot obstakelmarkering en obstakelverlichting van windturbines met het oog op het luchtverkeer.

Als een vliegtuig tegen een windturbines vliegt, dan kan dat gevolgen hebben voor zowel de inzittenden van het vliegtuig als omwonenden van de windturbine. In die zin beogen deze bepalingen de externe veiligheidsaspecten van windturbines te reguleren. Tegelijkertijd beogen de bepalingen echter de overlast te beperken die de voorgeschreven obstakelverlichting van windturbines kan meebrengen voor de omwonenden. Door hun dubbelzijdige doelstelling onderscheiden deze bepalingen zich van de andere bepalingen met betrekking tot de externe veiligheidsaspecten van windturbines. Daarom wordt hier in paragraaf 6 afzonderlijk op ingegaan. Ten opzichte van de eerdere windturbinebepalingen betreft het nieuwe bepalingen. 5.2 Extern veiligheidsbeleid in algemene zin De bepalingen over externe veiligheidsaspecten van windturbines die in dit besluit zijn opgenomen, sluiten beter aan op de wet- en regelgeving voor externe veiligheidsaspecten van risicoveroorzakende activiteiten dan de eerdere windturbinebepalingen die in het Abm waren opgenomen, en zetten de lijn voort die al was uitgezet in de eerdere windturbinebepalingen die in het Bkl waren opgenomen totdat die bepalingen in verband met de jurisprudentie over de plan MER-plichtigheid voor windparken met drie of meer windturbines moesten worden ingetrokken.

In de eerste plaats houdt de betere aansluiting in dat de risiconormen die voor windturbines in relatie tot risicogevoelige gebouwen en locaties in de omgeving worden gehanteerd, niet langer in de vorm van rechtstreeks werkende algemene regels voor exploitanten van windturbines zijn gesteld, maar als instructieregels waaraan het bevoegd gezag uitvoering moet geven wanneer het besluiten over windturbines neemt. De belangrijkste reden is dat deze risico’s samenhangen met de ruimtelijke situering van windturbines en kwetsbare gebouwen en locaties. De exploitant van een windturbine of windpark heeft hierop maar ten dele invloed, maar is mede afhankelijk van ruimtelijke besluiten van het bevoegd gezag die ook op ontwikkelingen in de omgeving van de windturbine of het windpark betrekking kunnen hebben. In paragraaf 4.6 wordt hierop

30

nader ingegaan. In de tweede plaats houdt de betere aansluiting in dat de risiconorm voor windturbines in relatie tot beperkt kwetsbare gebouwen en locaties naar aard en hoogte in lijn wordt gebracht met de risiconorm voor andere activiteiten met externe veiligheidsrisico’s. Dit houdt met name in dat voor windturbines in relatie tot beperkt kwetsbare objecten en locaties een aangescherpte standaardwaarde wordt ingevoerd in plaats van de eerder geldende grenswaarde. In de derde plaats wordt ter beperking van de kans op het optreden van domino-effecten bij een ongewoon voorval met betrekking tot een windturbine een nieuwe risiconorm ingevoerd. Deze geldt voor windturbines in relatie tot risicoverhogende bedrijven waarin met gevaarlijke stoffen wordt gewerkt, naar analogie van de al bestaande risiconorm voor windturbines in relatie tot buisleidingen waarin gevaarlijke stoffen worden vervoerd. In paragraaf 4.7 wordt hierop nader ingegaan. De beleidsvorming met het oog op het beheersen van de risico’s van maatschappelijk en economisch gezien nuttige activiteiten heeft een lange voorgeschiedenis. Vanaf de jaren ’80 van de vorige eeuw is het beleid op het gebied van externe veiligheid stapsgewijs uitgebouwd en verbreed naar activiteiten met vergelijkbare risico’s voor de omgeving.

, Aanleiding hiervoor waren onder meer grote incidenten die zich in het buitenland hebben voorgedaan bij activiteiten met gevaarlijke stoffen (bevoorrading met LPG). Na de vuurwerkramp in Enschede in 2000 zijn de normen voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van risicoverhogende activiteiten verankerd in de regelgeving voor inrichtingen (2004), het vervoer van gevaarlijke stoffen door buisleidingen (2011) en het vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg, spoorweg en vaarweg (2015). Deze normen bieden iedere inwoner in Nederland eenzelfde minimumniveau van bescherming tegen de kans om het leven te komen door een ongeval met een gevaarlijke stof bij bedrijfsmatige activiteiten van derden. Met het beleid (en de daaruit voortvloeiende regelgeving) op het gebied van externe veiligheid wordt beoogd te waarborgen dat de veiligheidsrisico’s voor mensen die in de omgeving van een risicoverhogende activiteit wonen, werken of recreëren, worden begrensd tot een maatschappelijk aanvaardbaar risiconiveau. Deze risicobenadering houdt onder meer in dat de risico’s van een activiteit voor de omgeving worden vergeleken met een bepaalde kans die een willekeurige persoon die in de buurt van die activiteit verblijft, overlijdt als gevolg van een ongewoon voorval dat zich bij die activiteit voordoet. Daarmee wordt voor externe veiligheid een ‘basisbeschermingsniveau’ geboden.

21 Dit basisbeschermingsniveau houdt in dat mensen niet worden blootgesteld aan een plaatsgebonden overlijdensrisico in verband met een activiteit met externe veiligheidsrisico’s dat hoger is dan 1 op de 1.000.000 (10 -6) per jaar.22 Deze norm is destijds verankerd in het Vierde Nationaal Milieubeleidsplan (NMP 4) 23. Het criterium 10-6 is een politieke plan-mer welke risico’s in verband met risicoverhogende activiteiten maatschappelijk aanvaardbaar worden geacht. De plan-mer voor dit basisbeschermingsniveau is gemaakt in overleg met de Tweede Kamer. Er heeft daarbij een afweging plaatsgevonden tussen enerzijds maatschappelijke belangen die met bepaalde ontwikkelingen en activiteiten zijn gediend, anderzijds het veiligheidsbelang van mensen in de omgeving daarvan. Naast het voornemen om een bovengrens voor risico’s in verband met nieuwe activiteiten met gevaarlijke stoffen wettelijk te verankeren, werd in het NMP 4 ook het voornemen uitgesproken die waarde uiterlijk in 2010 ook voor bestaande activiteiten te stellen. Aan dit voornemen is in 2004 uitvoering gegeven in het Besluit externe veiligheid inrichtingen. Voor een beschrijving van de totstandkomingsgeschiedenis van dat besluit wordt verwezen naar de nota van toelichting bij dat besluit.

24 In 2011 is in aansluiting op het Besluit externe veiligheid inrichtingen (dat betrekking heeft op risico’s van activiteiten waarbij gevaarlijke stoffen in het spel zijn), in het Abm ook voor windturbines (waarbij, behoudens domino-effecten, geen gevaarlijke stoffen in Nota Modernisering omgevingsveiligheid, Kamerstukken II 2013/14, 29517, nr. 92. Voor de herkomst van deze risiconorm zie het Indicatief Meerjaren Programma Milieubeheer 1986-1990, Kamerstukken II 1985/86, 19204, nrs. 1-2, p. 178, en de Integrale Nota LPG, Kamerstukken II 1983/84, 18233, nr. 2). 23 Kamerstukken II 2000/01, 27801, nr. 1. 24 Stb. 2004, 250, in het bijzonder pp. 17-19 en 27 van de nota van toelichting. 21 22

31

het spel zijn) een grenswaarde voor aanvaardbare risico’s voor kwetsbare objecten in de omgeving gesteld. Met de beleidsnota ‘Bewust Omgaan met Veiligheid: Rode Draden’ is in 2014 de basis gelegd voor een integraal afwegingskader ten behoeve van de risico- en veiligheidsvraagstukken die spelen op verschillende beleidsterreinen van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Vervolgens is dit kader in het programma ‘Bewust Omgaan met Veiligheid (2015–2018)’ uitgewerkt in een aanpak van deze vraagstukken. In 2018 heeft de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, mede namens de Minister van Infrastructuur en Milieu, de eindrapportage van het programma aangeboden aan de Tweede Kamer en Eerste Kamer. In de aanbiedingsbrief wordt het waarborgen van een basisbeschermingsniveau voor burgers (aangeduid met de term ‘basisveiligheid’) een speerpunt van het beleid genoemd. 25 In het externe veiligheidsbeleid wordt onderscheid gemaakt naar de mate van kwetsbaarheid van de mensen die doorgaans in een bepaald gebouw of op een bepaalde locatie verblijven: ‘zeer kwetsbare gebouwen’; ‘kwetsbare gebouwen en locaties’ en ‘beperkt kwetsbare gebouwen en locaties’. Aan deze indeling liggen de volgende criteria ten grondslag: zelfredzaamheid, verblijfsduur en aantal personen dat doorgaans in het gebouw of op de locatie aanwezig is.

Voorbeelden van zeer kwetsbaar gebouwen zijn ziekenhuizen, kinderdagverblijven en basisscholen. Woonbebouwing, grote kantoren en grote recreatieterreinen vallen onder de categorie kwetsbare gebouwen en locaties. Kleine kantoren en kleine recreatieterreinen zijn beperkt kwetsbaar. De categorie ‘zeer kwetsbare gebouwen’ die in het Bkl wordt onderscheiden , maakte in het voormalige Besluit externe veiligheid inrichtingen nog deel uit van de categorie ‘kwetsbare gebouwen’. 26 5.3 Vertaling van het externe veiligheidsbeleid voor windturbines in dit besluit Het externe veiligheidsbeleid voor windturbines is in het kader van het Omgevingsbesluit, zoals in paragraaf 4.1 al werd aangegeven, uitgewerkt in vier typen bepalingen. Daarbij hebben de uitkomsten van het plan-MER als grondslag gediend. Deze worden weergegeven in paragraaf 4.8. Allereerst omvat dit besluit bepalingen waarin rechtstreeks werkende, tot de exploitanten van windturbines gerichte, algemene regels zijn opgenomen. Deze bepalingen maken deel uit van het Bal. Hierin zijn basisverplichtingen van exploitanten vastgelegd, bijvoorbeeld dat zij het nodige onderhoud aan windturbines moeten verrichten. Hierop wordt ingegaan in paragraaf 4.4. Daarnaast omvat dit besluit tot het bevoegd gezag gerichte instructieregels in de vorm van instructieregels en beoordelingsregels. Deze instructieregels zijn opgenomen in het Bkl.

Zij bevatten risiconormen voor de externe veiligheidsrisico’s van windturbines en windparken voor hun omgeving. De instructieregels hebben betrekking op besluiten over het toelaten of vergunnen van een windturbine of windpark die risico’s opleveren voor al aanwezige of toegelaten gebouwen en locaties in de omgeving. Daarbij gaat het zowel om nieuwe windturbines als om het vervangen van bestaande windturbines door windturbines van een groter formaat of met andere karakteristieken. Instructieregels richten zich op besluiten over de vaststelling van een omgevingsplan. De instructieregels zijn van overeenkomstige toepassing op projectbesluiten en omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Instructieregels zijn bedoeld ter uitwerking van het wettelijke vereiste van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Bewust omgaan met veiligheid: rode draden (Kamerstukken I 2013/14, 32862, L, met bijlage); Brief van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, Kamerstukken II 2017/18, 28089, nr. 71, d.d. 4 juli 2018, met bijlagen, waaronder RIVM Rapport 2018-0029, Bewust Omgaan met Veiligheid: doelen en effectmaten in het risico- en veiligheidsbeleid. 26 In de voormalige wetgeving (Besluit externe veiligheid inrichtingen; Activiteitenbesluit) werd gesproken van ‘kwetsbaar object’ en ‘beperkt kwetsbaar object’.

Deze begrippen komen inhoudelijk vrijwel overeen met de in de tekst genoemde begrippen zoals die in bijlage VI bij het Bkl zijn gedefinieerd. Met de begrippen beperkt kwetsbaar, kwetsbaar en zeer kwetsbaar gebouw wordt aangesloten bij de terminologie en gebruiksfuncties zoals die in het Besluit bouwwerken leefomgeving voor bouwwerken worden gehanteerd. 25

32

In geval van een windpark met drie of meer windturbines gaat het daarnaast om beoordelingsregels die betrekking hebben op de hiervoor vereiste omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit. Ook voor de verlening van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, in geval wordt afgeweken van het geldende omgevingsplan, gaat het om beoordelingsregels. In de beoordelingsregels wordt verwezen naar de instructieregels. De risiconormen hebben betrekking op de volgende risico’s: 1. het directe risico dat de windturbine of het windpark zelf voor de omgeving kan meebrengen; en 2. het indirecte risico dat de windturbine of het windpark kan meebrengen in relatie tot risicoverhogende activiteiten die met gevaarlijke stoffen worden verricht in een buisleiding of in een bedrijf in de omgeving (domino-effecten). Er is sprake van een indirect risico omdat het risico voor de omgeving niet direct uitgaat van de windturbine of het windpark zelf, maar van de buisleiding of het bedrijf waar als gevolg van een ongewoon voorval (delen van) een windturbine op terecht komen. In dit besluit zijn voor zowel de directe risico’s als indirecte risico’s (domino-effecten) de volgende risiconormen opgenomen: a. een grenswaarde van 10-6 per jaar voor het plaatsgebonden risico voor zeer kwetsbare gebouwen en kwetsbare gebouwen en locaties; en b.

een standaardwaarde van 10 -6 per jaar voor het plaatsgebonden risico voor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties. Er wordt voor windturbines aangesloten bij de eerder ontwikkelde risiconormen voor externe veiligheid in verband met risicoverhogende activiteiten waarbij gevaarlijke stoffen in het geding zijn. Deze risiconormen moeten door het bevoegd gezag als beoordelingskader worden gehanteerd bij het nemen van besluiten, en waren al opgenomen in het voormalige Besluit externe veiligheid inrichtingen en zijn overgenomen in het Bkl. Dit betekent dat de hoogte van de risiconorm voor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties wordt gelijkgesteld aan die voor kwetsbare gebouwen en locaties en zeer kwetsbare gebouwen, te weten 10 -6 per jaar. Daarmee wordt een einde gemaakt aan het verschil in normstelling voor windturbines dat in het voormalige Abm werd gemaakt. In dat besluit bedroeg de risiconorm voor windturbines voor een beperkt kwetsbaar object 10-5 per jaar en voor een kwetsbaar object 10 -6 per jaar. Beide normen hadden de status van grenswaarden die niet mochten worden overschreden. Bij de aanscherping van de risiconorm voor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties in dit besluit is niet langer sprake van een grenswaarde, maar heeft de norm de status van standaardwaarde (met inherente afwijkingsmogelijkheid) gekregen. Hierop wordt ingegaan in paragraaf 4.5.

Tenslotte zijn er in dit besluit ook rechtstreeks werkende, tot de exploitanten van windturbines gerichte, algemene regels gesteld, die betrekking hebben op de verlichting van windturbines (in paragraaf 4.1 in de opsomming onder punt 2 weergegeven). Ook deze bepalingen zijn uit een oogpunt van externe veiligheid gesteld, in het bijzonder het voorkomen van ongevallen in de vorm van een botsing tussen een luchtvaartuig en een windturbine. Tegelijkertijd beogen zij het optreden van lichthinder die als gevolg van de verplichte verlichting kan optreden, te beperken. Deze onderwerpen waren tot nu toe in de windturbinebepalingen niet geregeld. 5.4 Regels voor exploitanten van windturbines In het Bal zijn voor exploitanten van windturbines rechtstreeks werkende algemene regels opgenomen. Zij hebben betrekking op aspecten van een windturbine waarvoor de exploitant de eerste verantwoordelijkheid draagt, omdat hij het bij uitstek in zijn macht heeft om de nodige maatregelen te nemen: periodieke inspectie; onderhoud; reparatie van geconstateerde gebreken; technische veiligheid. Eisen voor de technische veiligheid zijn opgenomen in zogenaamde NEN, NEN-EN en NEN-EN-IEC27, normen, die een Onder NEN wordt verstaan: een door de Stichting Koninklijk Nederlands Normalisatie-instituut als Nederlandse Norm uitgegeven normdocument; onder NEN-EN wordt verstaan: een door de Stichting 27

33

weergave zijn van de stand der techniek. In bijlage II bij de Omgevingsregeling, de uitvoeringsregeling op grond van de Omgevingswet, zal naar de van toepassing zijnde versie van deze internationale normen worden verwezen. Daarvoor bevat artikel 4.3, vierde lid, van de Omgevingswet de grondslag. Deze regels bevatten voortdurende verplichtingen met betrekking tot windturbines, die op ieder moment kunnen worden ingeroepen door een belanghebbende of gehandhaafd door het bevoegd gezag. 5.5 Regels voor overheden bij besluitvorming met betrekking tot windturbines Anders dan in het voormalige Abm het geval was, zijn in het kader van de Omgevingswet geen plaatsgebonden-risiconormen voor externe veiligheid meer opgenomen in de vorm van algemene regels die direct zijn gericht tot exploitanten van windturbines of windparken. In plaats daarvan zijn instructieregels vastgesteld, die zijn gericht tot het bestuursorgaan dat een besluit neemt over het toelaten of vergunnen van een windturbine of windpark. Deze instructieregels zijn opgenomen in het Bkl. De instructieregels houden in dat bij het nemen van een besluit over een milieubelastende activiteit een bepaald beschermingsniveau voor de omgeving moet worden geboden.

Instructiebepalingen zijn voor exploitanten van windturbines alleen indirect van belang, door hun doorwerking via het besluit dat het bevoegd gezag ter uitvoering van de instructieregels met betrekking tot een windturbine heeft genomen. Het aangrijpingspunt voor de instructieregels is het besluit over de toelaatbaarheid (omgevingsplan) of de vergunbaarheid (omgevingsvergunning) van de activiteit. De Omgevingswet biedt in artikel 2.24, eerste lid, de grondslag om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen over de uitoefening van taken of bevoegdheden door bestuursorganen, teneinde te voldoen aan bepaalde omgevingswaarden of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving die bij algemene maatregel van bestuur of in de Omgevingswet zijn vastgesteld. Blijkens artikel 2.28 van de Omgevingswet worden instructieregels op grond van artikel 2.24 in ieder geval gesteld over omgevingsplannen en projectbesluiten met het oog op het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid en het beschermen van het milieu die betrekking hebben op de externe veiligheidsrisico’s van opslag, productie, gebruik en vervoer van gevaarlijke stoffen.

Blijkens artikel 5.18 van de Omgevingswet kunnen bij algemene maatregel van bestuur ook beoordelingsregels worden gesteld over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor een activiteit waarvoor op grond van artikel 5.1 van de wet een omgevingsvergunning verplicht is gesteld. ’’Met dit type regels wordt gewaarborgd dat het bestuursorgaan voordat het met betrekking tot een nieuwe milieubelastende activiteit of een wijziging van een bestaande milieubelastende activiteit een besluit neemt, de aanvaardbaarheid beoordeelt van de mogelijke gevolgen die de activiteit voor de omgeving ook nog kan veroorzaken nadat met betrekking tot die activiteit de nodige technische, organisatorische en andere beschermende maatregelen zijn getroffen. Met het geven van instructieregels wordt in het licht een evenwichtige toedeling van functies aan locaties een tweezijdige, brongerichte en omgevingsgerichte, waarborg geboden voor het bereiken en in stand houden van het gewenste beschermingsniveau tegen externe veiligheidsrisico’s. Dit houdt in dat de relatie tussen de windturbine en de omgeving van de windturbine uitgangspunt is, met dien verstande dat aan beide kanten relevante ontwikkelingen kunnen optreden Die in de besluitvorming doorwerken.

De eerdere, uitsluitend tot de exploitant gerichte, algemene regels van het Abm, waarin de risiconormen waren opgenomen, legden de verantwoordelijkheid voor de nakoming daarvan eenzijdig bij de exploitant. De exploitant kan echter uitsluitend verantwoordelijk worden gehouden voor ontwikkelingen die direct de windturbine zelf betreffen. Ontwikkelingen in de omgeving, die ook bepalend kunnen zijn of aan de risiconorm wordt voldaan, onttrekken zich aan zijn directe beïnvloedingssfeer, zodat het niet logisch is om hem wel erop aan te spreken dat ook in die gevallen aan de risiconormen wordt voldaan. Instructieregels leggen de verantwoordelijkheid voor het voldoen aan de risiconormen neer bij het bevoegd gezag dat ’met betrekking tot de ruimtelijke ontwikkelingen de Koninklijk Nederlands Normalisatie-instituut als Europese Norm uitgegeven normdocument; onder IEC wordt verstaan: een door de Stichting Koninklijk Nederlands Normalisatie-instituut als Internationale Norm uitgegeven normdocument.

34

besluiten neemt. Anders dan de exploitant beschikt het bevoegd gezag wel over de passende instrumenten, door de verschillende relevante activiteiten en ontwikkelingen in een omgevingsplan zodanig ten opzichte van elkaar te situeren dat (ook op langere termijn) aan de risiconorm wordt voldaan. Bij de besluitvorming kan het bevoegd gezag zowel aan de kant van ontwikkelingen met betrekking tot de windturbine als aan de kant van ontwikkelingen in de omgeving van de windturbine ‘aan de knoppen draaien’. Daarbij moeten zowel de directe als indirecte, via andere risicoverhogende activiteiten (met name buisleidingen en bedrijven met gevaarlijke stoffen) doorwerkende, risico’s van de windturbine of het windpark voor de omgeving in het oog worden gehouden. Omdat instructieregels zijn gericht op het nemen van besluiten, zijn zij niet direct van belang voor bestaande windturbines en windparken die al zijn toegelaten en vergund, omdat hiervoor geen besluiten meer hoeven te worden genomen. Als met betrekking tot dergelijke windturbines en windparken niet aan de gestelde risiconormen zou worden voldaan, vloeit hier dus niet uit voort dat tot sanering van die situatie moet worden overgegaan. Als met betrekking tot de windturbine of het windpark echter alsnog een besluit moet worden genomen, moet wel aan de risiconormen worden voldaan.

Dit behoeft echter niet tot problemen te leiden, omdat ten opzichte van de eerdere windturbinebepalingen alleen in relatie tot beperkt kwetsbare gebouwen en locaties een aangescherpte risiconorm van 10 -6 geldt, maar deze in de vorm van een standaardwaarde is gesteld, die de mogelijkheid biedt dat het bevoegd gezag besluit om als grenswaarde de eerdere toepasselijke risiconorm van 10 -5 te blijven hanteren. 5.6 Juridisch karakter van grenswaarden en standaardwaarden De instructieregels en beoordelingsregels uit de Omgevingswet binden het bestuursorgaan bij het uitoefenen van een bevoegdheid die in de regel is aangewezen. De hardheid van de juridische doorwerking van een instructie- of beoordelingsregel kan verschillen. De normen voor externe veiligheid in dit besluit hebben het karakter van grenswaarde of standaardwaarde. Een grenswaarde geeft het beschermingsniveau aan dat ten minste bereikt en in stand gehouden moet worden (basisbeschermingsniveau). Met een standaardwaarde, moet het bevoegd gezag bij de vaststelling van het in de regelgeving aangewezen besluit rekening houden. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op het verschil tussen deze waarden. Een grenswaarde is de waarde die het bevoegd gezag bij het nemen van een besluit waarvoor de instructieregel geldt, in acht moet nemen.

Dat wil zeggen dat bij de uitoefening van de aangewezen bevoegdheid (de verlening van een omgevingsvergunning of de vaststelling van een omgevingsplan) ten minste aan die waarde moet worden voldaan. Van deze waarde mag niet worden afgeweken (tenzij dat in de desbetreffende bepaling van de amvb uitdrukkelijk is aangegeven). Het belang van het waarborgen van een basisbeschermingsniveau stuurt hier dwingend op de uitkomst van de belangenafweging. Wordt niet aan de waarde voldaan, dan moet de omgevingsvergunning worden geweigerd of kan het omgevingsplan, waarbij de activiteit wordt toegelaten, voor dat onderdeel niet worden vastgesteld. Het gebruik van een grenswaarde impliceert dat het bevoegd gezag een hoger niveau van bescherming dan de grenswaarde aangeeft kan hanteren. Een standaardwaarde houdt een inhoudelijke sturing in van de belangenafweging die aan het besluit ten grondslag ligt, zonder de uitkomst van de belangenafweging op voorhand dwingend vast te leggen. De regel waarin de waarde is opgenomen, biedt dan een inherente beoordelingsruimte voor het bevoegd gezag om in besluiten gemotiveerd van de standaardwaarde af te wijken. Dit betekent dat er bij de te verrichten belangenafweging in concrete gevallen nog enige ruimte blijft voor afstemming op de lokale situatie.

Daarbij kunnen het veiligheidsbelang en het belang van een duurzame energievoorziening op een evenwichtige manier worden gewogen. Weliswaar is het de bedoeling om de standaardwaarde te realiseren, maar niet tot elke prijs, ten koste van de andere belangen die in het geding zijn. De wetgever is ervan uitgegaan dat van die mogelijkheid terughoudend gebruik zal worden gemaakt. Voor een verdere uitleg van de begrippen grenswaarde/standaardwaarde wordt hier verwezen naar paragraaf 2.3.2.3 van de nota van toelichting bij het Bkl (Stb. 2018, 292).

35

De risiconorm die wordt gehanteerd is, zoals hierna zal worden toegelicht, voor zeer kwetsbare gebouwen, kwetsbare gebouwen en locaties en beperkt kwetsbare gebouwen en locaties steeds dezelfde, maar de hardheid van de norm verschilt, al naar gelang de norm als grenswaarde dan wel standaardwaarde is vastgelegd. Het onderscheid tussen grenswaarde en standaardwaarde voor externe veiligheid in dit besluit hangt samen met de uiteenlopende mate van kwetsbaarheid van personen die verblijven in gebouwen en op locaties in de omgeving van een risicoverhogende activiteit. Op dit onderscheid is hiervoor in paragraaf 4.2 al ingegaan. Het onderscheid tussen de categorie zeer kwetsbare gebouwen en de categorie kwetsbare gebouwen en locaties is in het Bkl van belang voor de afweging van het groepsrisico binnen een zogeheten aandachtsgebied. Voor windturbines gelden geen aandachtsgebieden. Dit betekent dat het onderscheid tussen deze beide categorieën geen consequenties heeft voor de risiconorm die voor het plaatsgebonden risico van windturbines wordt gehanteerd. 5.7 Windturbines in de omgeving van bedrijven en buisleidingen met gevaarlijke stoffen Om te kunnen voldoen aan de kabinetsdoelstellingen voor het winnen van energie uit wind op land is een zo effectief mogelijk gebruik van de schaarse ruimte in Nederland van belang.

In de Nationale omgevingsvisie (NOVI) zijn als mogelijke locaties voor de vestiging van windturbines ook haven- en industrieterreinen genoemd. In de regionale energiestrategieën (rees) worden de (on)mogelijkheden van deze en andere zoeklocaties nader verkend. Na deze nadere verkenningsfase zal het oprichten van nieuwe windturbines op een locatie ruimtelijk inpasbaar moeten worden gemaakt in het omgevingsplan en zal voor concrete projecten veelal een omgevingsvergunning moeten worden verleend. Bij deze besluiten zal ook rekening moeten worden gehouden met het belang van het waarborgen van de veiligheid. Naast regels met het oog op de directe bescherming van mensen in de omgeving van een windturbine of windpark zijn in dit besluit daarom ook bepalingen van het Bkl opgenomen, waarin instructieregels zijn gesteld voor de beoordeling van de toelaatbaarheid of vergunbaarheid van windturbines in de nabijheid van bepaalde bedrijven waarin met gevaarlijke stoffen wordt gewerkt, en buisleidingen waarin gevaarlijke stoffen worden vervoerd. Het gaat om bedrijven waarvoor het plaatsgebonden risico moet worden berekend. Deze bedrijven zijn aangewezen in bijlage VII, onder E, onder 2 tot en met 13, van het Bkl.

Deze regels houden in dat het bevoegd gezag bij de beoordeling van de toelaatbaarheid of vergunbaarheid van (één of meer) windturbines in de directe omgeving van het bedrijf of de buisleiding de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico voor zeer kwetsbare gebouwen en kwetsbare gebouwen en locaties in acht moet nemen en rekening moet houden met de standaardwaarde voor het plaatsgebonden risico voor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties. Er is dus weer sprake van tot het bevoegd gezag gerichte instructieregels, die echter met het oog op de doorwerking in besluiten die met betrekking tot de windturbine of het windpark worden genomen, indirect ook van belang zijn voor de exploitant. De risiconorm heeft ook weer de waarde van 10 -6 per jaar. De instructie- en beoordelingsregels hebben betrekking op het in het omgevingsplan toelaten, onderscheidenlijk vergunnen, van nieuwe windturbines. Het gaat daarbij zowel om het plaatsen van nieuwe windturbines als het vervangen van bestaande windturbines door windturbines van een groter formaat of met andere karakteristieken dan de bestaande windturbines. De beoordeling die moet worden uitgevoerd, heeft betrekking op de risicoverhogende invloed van de windturbine(s) op het plaatsgebonden risico dat uitgaat van een nabijgelegen buisleiding of bedrijf met gevaarlijke stoffen.

Hiermee wordt aangesloten bij de bestaande, in de Handreiking risicozonering windturbines28 geadviseerde praktijk. Deze handreiking is in samenwerking met alle betrokken stakeholders tot stand gekomen als leidraad ter invulling van het toenmalige wettelijke vereiste van een goede ruimtelijke ordening. De handreiking zal worden aangepast met een verwijzing naar dit besluit en waar mogelijk worden aangevuld met voorbeelden van toepassing in de praktijk. Voor de beoordeling van de toelaatbaarheid of vergunbaarheid van een (of meer) windturbine(s) in de directe omgeving van een bestaand bedrijf met gevaarlijke stoffen, is het nodig de risicoverhogende werking van de windturbine(s) in beeld te brengen door een toetsingsberekening van de ligging van de PR 10 -6 risicocontour (PR = 28

Deze handreiking is te vinden op: https://www.infomil.nl/onderwerpen/veiligheid/windturbines/

36

persoonsgebonden risico) van het bedrijf. Als uit de berekening blijkt dat de contour van het risicoverhogende bedrijf over een kwetsbaar gebouw, een kwetsbare locatie of een zeer kwetsbaar gebouw komt te liggen 29, kan de nieuwe windturbine niet op de voorgenomen locatie worden toegelaten. Er kan dan worden bezien of aan de norm voor het plaatsgebonden risico kan worden voldaan door de windturbine op grotere afstand van het risicoverhogende bedrijf te plaatsen of het ontwerp van de windturbine aan te passen zodat de trefkans in relatie tot het risicoverhogende bedrijf kleiner wordt. In specifieke gevallen kan wellicht een oplossing worden gevonden door in het omgevingsplan aan het gebouw of de locatie een minder kwetsbare gebruiksfunctie toe te delen. Als de risicoverhoging bij het bestaande bedrijf niet leidt tot overschrijding van de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico van 10 -6 per jaar, kan de windturbine wat betreft het plaatsgebonden risico worden toegelaten in het omgevingsplan of vergund. Wat de vergunning betreft kan het gaan om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit als wordt afgeweken van het omgevingsplan, of, als sprake is van een windpark met drie of meer windturbines, een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit.

Het toelaten of vergunning van een windturbine in de nabijheid van een risicoverhogend bedrijf kan leiden tot een risicoverhoging die dat bedrijf voor zijn omgeving kan veroorzaken. In geval van een latere uitbreiding of wijziging van het bedrijf moet in de risicoberekening rekening worden gehouden met de verhoging van het risico van het bedrijf voor zijn omgeving die een gevolg is van het toelaten of vergunnen van de windturbine. Dit gold eerder ook al op grond van het rekenvoorschrift in de Handleiding risicoberekeningen Bevi (besluit externe veiligheid inrichtingen). Voor het beoordelen van de toelaatbaarheid van nieuwe windturbines in de directe omgeving van risicoverhogende bedrijven met gevaarlijke stoffen bestond nog geen specifiek wettelijk toetsingskader. Het toelaten van windturbines in de buurt van buisleidingen met gevaarlijke stoffen was wel wettelijk geregeld (artikel 11 van het voormalige Besluit externe veiligheid buisleidingen). In de praktijk van vergunningverlening en vaststelling van bestemmingsplannen werd (zowel door initiatiefnemers als het bevoegd gezag) gewerkt met de Handreiking risicozonering windturbines. Deze handreiking bevat een toetsingskader dat is afgeleid van het voormalige Besluit externe veiligheid inrichtingen en het voormalige Besluit externe veiligheid buisleidingen.

Met dit besluit wordt uitvoering gegeven aan het voornemen om dit toetsingskader wettelijk te regelen. 30 Met de nieuwe wettelijke risiconorm wordt dus inhoudelijk geen nieuw beleid ingevoerd. 5.8 Plan-MER Windturbinebepalingen leefomgeving Externe veiligheid In deze paragraaf wordt kort weergegeven wat over externe veiligheidsaspecten van windturbines in het plan-MER was opgemerkt. Deze informatie heeft als grondslag gediend voor de in dit besluit opgenomen bepalingen. Voor het thema externe veiligheid zijn, naast de referentiesituatie bij ongewijzigde voortzetting van het huidige beleid en de huidige wetgeving, in de plan-mer twee varianten kwalitatief onderzocht: 1. een variant om beter aan te sluiten bij het overige externe veiligheidsbeleid, en 2. een variant waarbij de risico verhogende invloed van de plaatsing van nieuwe windturbines op andere risicoverhogende activiteiten in beeld wordt gebracht en wordt getoetst aan de normstelling voor die risicoverhogende activiteiten.

Het gaat bij beide varianten om het hanteren van een standaardwaarde voor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties, respectievelijk om de beoordeling van de toelaatbaarheid van nieuwe windturbines bij risicoverhogende bedrijven en buisleidingen door toetsing van het verhoogde risico aan de grenswaarde voor kwetsbare objecten en Het gaat hierbij om kwetsbare gebouwen en locaties en zeer kwetsbare gebouwen die op grond van het omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit zijn toegelaten. Dit betreft dus zowel aanwezige als nog niet aanwezige gebouwen en locaties. 30 Brief van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat inzake voortgang beleid Omgevingsveiligheid en Milieurisico’s, Kamerstukken II 2019/20, 28089, nr. 171, d.d. 3 juni 2020. 29

37

aan de standaardwaarde voor beperkt kwetsbare objecten. Kort samengevat hielden de onderzochte varianten het volgende in. 1. De grenswaarde voor het plaatsgebonden risico 10 -5 voor beperkt kwetsbare objecten wijzigen in standaardwaarde 10 -6. Deze variant sluit aan bij het overige externe veiligheidsbeleid voor risicoverhogende inrichtingen. Deze variant is genoemd ‘Variant standaardwaarde PR 10-6 beperkt kwetsbare objecten’. 2. Het plaatsen van windturbines mag er niet toe leiden dat de PR 10 -6 contour van risicoverhogende bedrijven of buisleidingen over kwetsbare objecten komt te liggen. Deze variant is genoemd ‘Variant tegengaan domino-effect’. De eerste variant (standaardwaarde voor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties) is in het plan-MER uit een oogpunt van het waarborgen van de veiligheid als licht positief beoordeeld ten opzichte van de referentiesituatie. 31 In plaats van de eerdere grenswaarde voor het plaatsgebonden risico van 1 op de 100.000 (10 -5) per jaar is daarom in het onderhavige besluit een standaardwaarde van 1 op de 1.000.000 (10 -6) per jaar geïntroduceerd. Daarmee komt het in beginsel te waarborgen veiligheidsniveau een factor 10 hoger te liggen. Op de begrippen grenswaarde en standaardwaarde is in paragraaf 4.6 ingegaan.

De tweede variant (beperking van de risico verhogende invloed van een windturbine op een nabijgelegen bedrijf of buisleiding met gevaarlijke stoffen) is in het plan-MER als volgt gewaardeerd. Deze variant betekent dat voor derde partijen – personen in kwetsbare gebouwen zoals woningen en zeer kwetsbare gebouwen zoals ziekenhuizen en kinderdagverblijven – te allen tijde een basisbeschermingsniveau van ten hoogste 10 -6 per jaar is gewaarborgd. In het plan-MER is deze variant positief beoordeeld ten opzichte van de referentiesituatie. Daarom is in het onderhavige besluit ook een risiconorm voor domino-effecten van ongevallen met windturbines opgenomen, die eerder alleen gold voor windturbines in relatie tot buisleidingen voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Gevolgen voor het ruimtegebruik Directe risico’s voor de omgeving Wat betreft de gevolgen van de onderzochte varianten voor de mogelijkheden voor meervoudig ruimtegebruik wordt in het plan-MER het volgende opgemerkt. De mogelijkheden die een standaardwaarde meebrengt voor het plaatsen van windturbines op bedrijventerreinen zijn afhankelijk van de lokale situatie. Daarbij maakt het verschil of bedrijven in de buurt van de geplande windturbine zelf externe veiligheidsrisico’s veroorzaken of niet.

In het eerste geval zijn er uit hoofde van de normen voor externe veiligheid in beginsel geen beperkingen voor het ruimtegebruik omdat in het stelsel van het Bkl (zoals ook al het geval was in het voormalige Besluit externe veiligheid inrichtingen) voor activiteiten met externe veiligheidsrisico’s ten opzichte van elkaar geen grens- of richtwaarde/standaardwaarde geldt. Voor de ruimtelijke inpassing van risicoverhogende activiteiten in elkaars nabijheid is vooral aandacht nodig met het oog op het belang van het voorkomen en bestrijden van rampen, branden en crises. In het tweede geval behoren de naburige bedrijven in beginsel tot de categorie beperkt kwetsbare gebouwen. Met het oog op de veiligheid van deze bedrijven moet het bevoegd gezag bij het toelaten en vergunnen van windturbines rekening houden met de standaardwaarde voor het plaatsgebonden risico. Afhankelijk van de afweging door het bevoegd gezag kan dit betekenen dat de plaatsingsmogelijkheden voor windturbines op bedrijventerreinen worden beperkt. Domino-effecten De effecten voor meervoudig ruimtegebruik van een wettelijke norm gericht op het beperken van de toename van de risico’s voor kwetsbare objecten door plaatsing van een windturbine bij een andere risicoverhogende activiteit (domino-effecten) zijn in het planMER beperkt geacht.

In de referentiesituatie brengt een goede ruimtelijke ordening al mee dat de gemeente de gevolgen van plaatsing voor de (verhoging van de) risico’s beoordeelt. Gevolgen voor de energieopbrengst

31

Plan-MER windturbinebepalingen leefomgeving, paragraaf 10.2 Effectbeoordeling.

38

In het plan-MER is voor het deelaspect energieopbrengst/plaatsingspotentieel onderscheid gemaakt tussen plaatsing van een windturbine in een landelijke omgeving en plaatsing in een bebouwde omgeving. In het plan-MER is voor het deelaspect energieopbrengst/plaatsingspotentieel onderscheid gemaakt tussen plaatsing van een windturbine in een landelijke omgeving en plaatsing in een bebouwde omgeving. Geconstateerd wordt dat in een landelijke omgeving van toepassing van een standaardwaarde van 10-6 per jaar voor het plaatsgebonden risico in relatie tot beperkt kwetsbare objecten in plaats van een grenswaarde van 10 -5 geen directe gevolgen voor de energieopbrengst te verwachten zijn. De geluidnormen voor geluidgevoelige objecten zorgen in de praktijk al voor ruime afstanden die groter zijn dan de afstanden voor externe veiligheid. Bovendien staan windturbines doorgaans ook niet precies op de grens die nog net aan de geluidsnorm voldoet. Voor andere dan geluidgevoelige objecten zoals schuren en opslagruimten biedt de standaardwaarde ruimte voor lokaal maatwerk. De variant ‘standaardwaarde van 10 -6 per jaar voor het plaatsgevonden risico in relatie tot beperkt kwetsbare objecten’ betekent enerzijds dat er geen wettelijke grens meer is aan de maximale hoogte van het plaatsgebonden risico voor beperkt kwetsbare objecten.

Aan de andere kant zal het bevoegd gezag alleen gemotiveerd kunnen afwijken van (een hoger risico accepteren dan) de standaardwaarde voor het plaatsgebonden risico van 10 -6 voor beperkt kwetsbare objecten. Die risiconorm heeft de status van grenswaarde. Bij de variant beperking van de risicoverhoging voor kwetsbare objecten (door plaatsing van windturbines bij bedrijven en buisleidingen met gevaarlijke stoffen en ontstaan van domino-effecten door een ongeval met de windturbine) worden geen tot weinig gevolgen verwacht voor de plaatsingsmogelijkheden van windturbines in een landelijke omgeving. De betreffende bedrijven en buisleidingen liggen vaak op grotere afstand van kwetsbare objecten. Bij de variant beperking van de risicoverhoging voor kwetsbare objecten (door plaatsing van windturbines bij bedrijven en buisleidingen met gevaarlijke stoffen en ontstaan van domino-effecten door een ongeval met de windturbine) worden geen tot weinig gevolgen verwacht voor de plaatsingsmogelijkheden van windturbines in een landelijke omgeving. De betreffende bedrijven en buisleidingen liggen vaak op grotere afstand van kwetsbare objecten. Omgekeerd kan plaatsing van windturbines een beperkend effect hebben op de uitbreidings- of vestigingsmogelijkheden van andere risico veroorzakende bedrijven.

Bij de beoordeling van de externe veiligheidsrisico’s van deze andere bedrijven in geval van een vergunningaanvraag moet de aanwezigheid van risico verhogende objecten zoals een windturbine worden verdisconteerd in de risicoberekening als indieningsvereiste voor de aanvraag. Voor de plaatsingsmogelijkheden in de bebouwde omgeving geldt dat toepassing van een standaardwaarde van 10-6 in plaats van een grenswaarde plaatsing van windturbines op bedrijventerreinen na afweging van het veiligheidsrisico door het bevoegd gezag niet moeilijker maakt dan bij de eerdere grenwaarde van 10 -5. Daarmee blijven de mogelijkheden voor plaatsing van windturbines in de buurt van bedrijven waar weinig mensen aanwezig zijn gewaarborgd, maar er moet wel een zorgvuldige locatiespecifieke afweging plaatsvinden. De effecten voor het plaatsingspotentieel van de variant beperking risicoverhoging voor kwetsbare objecten worden als neutraal beoordeeld ten opzichte van de referentiesituatie.

5.9 Recente uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak over lokale normen voor de beoordeling van milieueffecten van windparken Externe veiligheid In de planregels bij het gewijzigd plan Windpark Delfzijl Zuid heeft de gemeente Eemsdelta op grond van een risicobenadering voor het plaatsgebonden risico een risiconorm gehanteerd van 10 -5 per jaar in relatie tot beperkt kwetsbare objecten en van 10-6 per jaar in relatie tot kwetsbare objecten. De gemeente heeft ervoor gekozen deze veiligheidszones te begrenzen op de afstand van de maximale halve rotordiameter respectievelijk de maximale tiphoogte van de windturbine. De regeling over het beperken

39

van de veiligheidsrisico’s in het besluit over Windpark Karolinapolder bevat dezelfde risicogrenzen. Blijkens de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van 12 april 202332 hebben de gemeente Eemsdelta, de gemeente Dinteloord en het college van gedeputeerde staten van Groningen (omgevingsvergunning Windpark Delfzijl Zuid) een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de lokale situatie toegesneden motivering voor de gestelde normen gegeven, zoals bedoeld in de uitspraak Delfzijl Zuid. Daarbij verwijst de Afdeling bestuursrechtspraak naar de aan het bevoegd gezag toekomende beslisruimte voor het stellen van eigen normen. Van een onderschatting van de veiligheidsrisico’s is naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak geen sprake. Het hanteren van een risicobenadering brengt mee dat de normen voor het plaatsgebonden risico niet van toepassing zijn op de beoordeling van de risico’s voor verkeersdeelnemers op lokale wegen in de buurt van het windpark. Dat geldt eveneens voor gebouwen met een functionele binding met een activiteit met externe veiligheidsrisico’s, zoals in dit geval de zogenaamde molenaarswoningen, die worden bewoond ten dienste van inspectie of beveiliging van de windturbine(s). Geconcludeerd kan worden dat de in deze gevallen gehanteerde lokale normen passen binnen de normering die in dit besluit is opgenomen.

De in dit besluit opgenomen standaardwaarde voor het plaatsgebonden risico voor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties laat beslisruimte aan het bevoegd gezag om na afweging van de in het geding zijnde belangen van de standaardwaarde af te wijken. Plaatsingsmogelijkheden voor windturbines In het plan-MER is in kwalitatieve zin aandacht besteed aan de mogelijke gevolgen van de gekozen normstelling voor de plaatsingsmogelijkheden voor windturbines. Voor de plaatsing van windturbines in de directe omgeving van andere risicoveroorzakende activiteiten, zoals bedrijven met gevaarlijke stoffen, is van belang dat gemeenten in het omgevingsplan rekening moeten houden met de veiligheidsrisico’s van branden, rampen en crises (artikel 5.2 Bkl). Daarnaast moet ook de risicoverhogende invloed van een windturbine op de risico’s van een nabijgelegen bedrijf met gevaarlijke stoffen worden beoordeeld om te voorkomen dat de risico’s van dat bedrijf de grenswaarde voor kwetsbare gebouwen en locaties of zeer kwetsbare gebouwen overschrijdt. De normen voor het plaatsgebonden risico zelf zijn niet van toepassing op de beoordeling van de toelaatbaarheid van de ene risicoveroorzakende activiteit ten opzichte van de andere.

Dit betekent dat de risiconormen geen beperking vormen voor de plaatsingsmogelijkheden voor windturbines in de omgeving van bedrijven of buisleidingen met gevaarlijke stoffen of wegen, spoorwegen en vaarwegen die deel uitmaken van het basisnet. De vraag wat de mogelijk beperkende invloed is op de plaatsingsmogelijkheden voor windturbines bij bedrijven zonder gevaarlijke stoffen laat zich niet op voorhand in kwantitatieve zin beantwoorden. In de praktijk moet blijken in hoeverre een gemeente gebruik zal maken van de aan een standaardwaarde inherente bevoegdheid om van die waarde af te wijken. Aangezien het bij het afwijken van een standaardwaarde om een bevoegdheid gaat waarbij de uitkomst van de belangenafweging sterk afhankelijk is van de lokale omstandigheden, zijn in het Bkl geen regels gegeven over de toepassing van deze bevoegdheid. De instructieregels voor het omgevingsplan in paragraaf 5.1.2 van het Bkl geven invulling aan het vereiste van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties met het oog op het waarborgen van de veiligheid. Dat oogmerk geldt eveneens voor de beoordelingsregels voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een milieubelastende activiteit in paragraaf 8.1 respectievelijk 8.5 van het Bkl.

Uit het vereiste van een zorgvuldige voorbereiding van besluiten vloeit voort dat alle relevante feiten en omstandigheden bij de afweging betrokken kunnen en moeten worden. Voor het omgevingsplan kan het dan ook gaan om het belang van het opwekken van duurzame energie, planologische belangen of kosten en baten van alternatieve ontwikkellocaties. 6. Obstakelmarkering en obstakelverlichting 6.1 Zichtbaarheid

32

ECLI:NL:RVS:2023:1433 (Windpark Delfzijl Zuid); ECLI:NL:RVS:2023:1446 (Windpark Karolinapolder).

40

In dit besluit zijn ook bepalingen opgenomen die een bijzonder externe veiligheidsaspect van windturbines regelen. Het gaat om de verplichting om windturbines van obstakelmarkering en obstakelverlichting te voorzien. Obstakelmarkering houdt in dat de mast, gondel en rotorbladen van de windturbine door een oplichtende kleur beter zichtbaar worden gemaakt. Bij obstakelverlichting wordt de zichtbaarheid van de turbine gewaarborgd met lampen. Obstakelmarkering en obstakelverlichting hebben tot doel om te voorkomen dat een luchtvaartuig tegen een windturbine kan vliegen, met alle gevolgen van dien voor de inzittenden en voor de omgeving waar rondvliegende brokstukken van het vliegtuig of de turbine kunnen terecht komen. Enerzijds brengen deze bepalingen een verplichting mee om verlichting en markering op windturbines aan te brengen, anderzijds beperken ze tegelijkertijd de hinder die de verlichting voor omwonenden kan meeb rengen. De bepalingen inzake obstakelmarkering en obstakelverlichting waren nog niet in de eerdere windturbinebepalingen van het Abm en de overbruggingsregeling opgenomen. Tot nu toe werden obstakelmarkering en obstakelverlichting bij windturbines ter uitvoering van gemaakte afspraken door de exploitant van windturbines op basis van vrijwilligheid toegepast.

Met het oog op de al langer voorgenomen regelgeving op dit punt zijn obstakelmarkering en obstakelverlichting en met name de hinder als gevolg van obstakelverlichting onderzocht in de plan-mer. Het plan-MER besteedt hieraan uitgebreid aandacht. De in dit besluit opgenomen regels hebben het karakter van rechtstreeks werkende, tot de exploitanten van windturbines gerichte, algemene regels. De regels zijn opgenomen in het Bal. Het gaat namelijk om voorzieningen waarmee in beginsel elke windturbine moet zijn uitgerust, behalve windturbines in windparken die als collectief worden behandeld. De exploitant heeft de zeggenschap om de nodige maatregelen te nemen om de windturbines van obstakelmarkering en obstakelverlichting te voorzien. Er is sprake van een permanente verplichting om ervoor te zorgen dat de obstakelverlichting goed blijft werken en de obstakelmarkering goed zichtbaar blijft. De exploitant is voor afdoende beperking van hinder voor omwonenden niet afhankelijk van maatregelen en ontwikkelingen waarop hij geen invloed kan uitoefenen. Dat laatste is wel het geval bij het plaatsgebonden risico, geluidhinder en slagschaduwhinder, waar de optredende effecten van een windturbine zijn gerelateerd aan de aanwezigheid van gevoelige of kwetsbare objecten in de directe omgeving van de windturbine, waarover de exploitant geen zeggenschap heeft.

De bepalingen over obstakelverlichting hebben naast een algemene invalshoek ook een locatie-specifieke invalshoek. De algemene invalshoek is het zojuist beschreven externe veiligheidsaspect dat ongevallen met luchtverkeer worden voorkomen. De locatiespecifieke invalshoek is het voorkomen en zoveel mogelijk beperken van de lichthinder die de obstakelverlichting voor de omgeving meebrengt. De hinder treedt vooral op bij hindergevoelige objecten in de omgeving van de windturbine. Er kan hierdoor aanleiding bestaan om maatwerk te leveren om rekening te kunnen houden met de bijzondere omstandigheden ter plaatse. Het is de bedoeling dat de exploitant vooraf een verlichtingsplan opstelt waarin hij rekening houdt met alle aspecten van de verlichting, zowel het veiligheidsaspect als het hinderaspect. Omdat de hinderaspecten onlosmakelijk verbonden zijn met de verplichting om de windturbines van verlichting te voorzien, is ervoor gekozen om de bepalingen in het Bal op te nemen en niet (deels) in het Bkl in de vorm van instructieregels die door gemeenten in de locatiespecifieke context moeten worden uitgewerkt in hun omgevingsplannen. Het veiligheidsaspect is leidend, omdat dit de reden is dat er op windturbines obstakelverlichting moet worden aangebracht en het hinderaspect daarvan een afgeleide is.

De bepalingen over obstakelmarkering en obstakelverlichting van windturbines dienen tevens tot uitvoering van internationale afspraken die in het kader van het Verdrag van Chicago zijn gemaakt. Het ligt daarom voor de hand om bepalingen over obstakelmarkering en obstakelverlichting van windturbines op te nemen in landelijke, rechtstreeks werkende algemene regels en niet in de omgevingsplannen. 6.2 Verdrag van Chicago In het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (Verdrag van Chicago, 7 december 1944)33 zijn internationale afspraken gemaakt over obstakelmarkering en obstakelverlichting van hoge bouwwerken, zoals windturbines (bijlage 14). In die bijlage

33

Trb. 1973, 109.

41

bij het verdrag zijn door de internationale burgerluchtvaartorganisatie wereldwijd geldende minimumvoorschriften vastgelegd. Nederland heeft het verdrag bekrachtigd op 26 maart 1947. Om de veiligheid van de luchtvaart te waarborgen moeten bouwwerken met een hoogte van 150 meter of meer van obstakelverlichting worden voorzien. Veel moderne windturbines hebben een tiphoogte van meer dan 150 meter. Door het aanbrengen van obstakelmarkering en obstakelverlichting worden piloten van luchtvaartuigen gewaarschuwd voor de aanwezigheid van een hoog obstakel. 6.3 Obstakelmarkering De obstakelmarkering moet volgens internationale voorschriften ten behoeve van de luchtvaartveiligheid in het algemeen worden uitgevoerd in de kleur wit. De specificaties worden bij ministeriële regeling gegeven. Er is echter voorzien in de bevoegdheid om bij maatwerkvoorschrift een afwijkende kleur voor te schrijven. Deze bevoegdheid is opgenomen omdat een andere kleur met het oog op de zichtbaarheid van een windturbine voor dieren de voorkeur kan hebben. Zo is uit beperkt onderzoek in Noorwegen gebleken dat een zwart rotorblad de zichtbaarheid van een windturbine voor vogels kan vergroten. Momenteel wordt een experiment uitgevoerd om na te gaan of dit ook in Nederland het geval is.

Voorwaarde voor het aanbrengen van een andere kleur op een (onderdeel van een) windturbine is dat uit een positief advies van de Inspectie Leefomgeving en Transport (namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat) is gebleken dat de luchtvaartveiligheid hierdoor niet in het geding komt. Het hierna te toegelichte Informatieblad Aanduiding van windturbines en windparken op het Nederlandse vasteland voorzag al in de mogelijkheid om een andere kleur dan wit toe te staan. 6.4 Lichthinder Met name de rood flitsende verlichting in de duisternis van de nachtperiode wordt door omwonenden van windparken als hinderlijk ervaren. Door de grote toename van het aantal windturbines hoger dan 150 meter neemt ook de hinder van obstakelverlichting op windturbines toe. Er is al een aantal maatregelen toegepast om de ervaren hinder van de obstakelverlichting op windturbines te reduceren. Zo kan ook vastbrandende obstakelverlichting worden toegepast, die als minder hinderlijk wordt ervaren dan de flitsende rode obstakelverlichting. Daarnaast kan de intensiteit van de obstakelverlichting worden verminderd als de meteorologische zichtbaarheid voor piloten goed is.

6.5 Informatieblad De specificaties van obstakellichten en het gebruik van naderingsdetectie en omschrijvingen van de relevante begrippen zijn sinds 2012 opgenomen in een informatieblad dat ter ondersteuning van de windenergiebranche is uitgebracht, getiteld Informatieblad Aanduiding van windturbines en windparken op het Nederlandse vasteland34 (hierna: Informatieblad). Het Informatieblad is opgesteld in nauwe samenwerking tussen het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, het ministerie van Defensie, het ministerie van Economische Zaken en Klimaat, provincies en de Nederlandse WindEnergie Associatie. Het Informatieblad is geen juridisch verbindend document. Omdat echter alle betrokken partijen, inclusief de exploitanten van windparken, overtuigd zijn van het belang van obstakelverlichting voor de veiligheid van de windturbine, de omwonenden en de luchtvaart is er sprake van vrijwillige naleving van de bepalingen door iedereen. Dit wordt mede bereikt door de praktijk dat de ILT moet instemmen met het verlichtingsplan voor de bouw en ingebruikname van een windturbine. Het Informatieblad beoogt de ervaren lichthinder zo veel mogelijk te beperken, zonder dat dit mag leiden tot risico’s voor de luchtvaartveiligheid.

Er zijn verschillende hinderbeperkende maatregelen in het Informatieblad uitgewerkt, zoals het gebruik van vastbrandende rode obstakellichten, het verminderen van de lichtintensiteit bij goed zicht en het gebruik van naderingsdetectie.

34

Stcrt. 2020, 31428.

42

Het Informatieblad is gepubliceerd in de Staatscourant en zo voor eenieder kenbaar. De bepalingen die in dit besluit over obstakelmarkering en obstakelverlichting van windturbines zijn opgenomen, geven alleen de belangrijkste verplichtingen voor exploitanten van windturbines weer. In het Informatieblad zijn gedetailleerde specificaties van obstakelmarkering en obstakelverlichting en omschrijvingen van de relevante begrippen opgenomen. In het besluit wordt naar het Informatieblad verwezen. Door deze verwijzing ontstaat een juridische verbindende verplichting om te voldoen aan de voorschriften die in het Informatieblad zijn opgenomen. Deze voorschriften zijn hierdoor ook bestuursrechtelijk en strafrechtelijk handhaafbaar geworden. De specificaties en begripsomschrijvingen in het Informatieblad zien in het bijzonder op de kleurspecificaties, de plaatsing, de zichtbaarheid en de lichtintensiteit van de obstakellichten, alsmede de voorwaarden voor het gebruik van naderingsdetectie voor het in- en uitschakelen van de obstakellichten. Het opnemen van bepalingen over obstakelverlichting in het onderhavige besluit heeft geleid tot enkele aanpassing van het Informatieblad om dat goed op de regelgeving te laten aansluiten.

6.6 Naderingsdetectie De meest effectieve methode om de hinder van obstakelverlichting in de duisternis te reduceren bestaat uit het gebruik van een naderingsdetectiesysteem. In dat geval wordt de obstakelverlichting van windturbines alleen ingeschakeld als er een luchtvaartuig binnen een bepaalde afstand van de windturbine komt en het dus noodzakelijk is om met de obstakelverlichting een waarschuwing aan de piloot te geven. De overige tijd kan de obstakelverlichting uitgeschakeld worden omdat het dan niet nodig is om de obstakellichten te laten branden als waarschuwing voor hoge obstakels. In de praktijk is gebleken dat met het gebruik van naderingsdetectie de obstakelverlichting een groot gedeelte van de tijd uitgeschakeld is. De naderingsdetectie kan geschieden met een speciaal daartoe geplaatste radar bij een windpark of met behulp van de transpondersignalen van het luchtvaartuig. Alle luchtvaartuigen die buiten de daglichtperiode vliegen moeten een werkende transponder aan boord hebben en deze signalen zijn bruikbaar voor het gebruik van ontvangers voor naderingsdetectie om de geografische positie en hoogte van het luchtvaartuig te bepalen. Overdag is het hebben van een werkende transponder niet voor alle luchtvaartuigen verplicht en daarom kan naderingsdetectie niet in de daglichtperiode geschieden.

Door de aanwezigheid van het omgevingslicht vallen de obstakellichten overdag echter ook veel minder op dan in de duisternis, zodat ook minder hinder ervan wordt ervaren. In het navolgende wordt uitgebreider ingegaan op het gebruik van naderingsdetectie bij het in- en uitschakelen van de obstakelverlichting op windturbines. Het besluit maakt het mogelijk dat deze methode wordt toegepast op verzoek van de exploitant van de windturbine. De exploitant kan een verzoek doen aan het bevoegd gezag om een gelijkwaardige maatregel te mogen treffen voor de voorgeschreven verlichtingsmethode in de vorm van het in- en uitschakelen van obstakellichten op basis van naderingsdetectie van luchtvaartuigen. Een voorwaarde voor het aanvaarden van naderingsdetectie als gelijkwaardige maatregel is dat de Inspectie Leefomgeving en Transport (namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat) om advies hierover is gevraagd en met toepassing van naderingsdetectie heeft ingesteld. De Inspectie Leefomgeving en Transport beoordeelt bij de advisering in hoeverre de luchtvaartveiligheid bij het gebruik van naderingsdetectie in het geding komt. Het gebruik van naderingsdetectie is een kostbare methode.