2021-1222 Rapportage onderzoek grote projecten Velsen.pdf

Daarmee is aan de vierde norm niet voldaan. De maatschappelijke en financiële risico’s worden over het algemeen bij kleinere projecten wel besproken, maar verder niet geëxpliciteerd en systematisch van beheersmaatregelen voorzien. Bij grotere projecten wordt soms wel een risicodossier opgesteld, maar dit gebeurt vaak op initiatief van een projectleider. Dit is geen standaard en gemeentebreed vastgestelde aanpak. Daarmee is aan de laatste norm niet voldaan.

20 / 47

3. Praktijk van projectsturing In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de praktijk van projectsturing in Velsen. Het hoofdstuk is hiervoor opgedeeld in de drie cases: BRAK! IJmuiden (§3.1), de herinrichting van de Van den Vondellaan (§3.2), en het transitieproject in het sociaal domein rond Hulp bij huishouding (§3.3). Per paragraaf wordt beschrijvend gekeken naar de fasering van het project, de rollen en taakverdeling, de projectadministratie, archivering en dossiervorming en de omgang met risico’s. De paragrafen worden afgesloten met een analyse op basis waarvan de toetsing op het normenkader in de laatste paragraaf plaatsvindt (§3.4).

3.1. Praktijk van projectsturing project 1, BRAK! IJmuiden 3.1.1. Uitvoering van het project Fasering Initiatiefase In de eerste fase van het project, de initiatiefase, is de opdracht tot het realiseren van een Kustinformatie en -Innovatiecentrum door de raad uitgezet. In het raadsbesluit van december 2013 is besloten om hiervoor een externe projectleider aan te stellen om het centrum verder vorm te geven en de haalbaarheid van het project te onderzoeken.63 Dit project volgt uit de Visie op Velsen 2025 die is opgesteld in 2011.64 Deze ambitie heeft verder vorm gekregen in het coalitieakkoord van 2014, waarin het doel wordt gesteld om een Kustinformatie en -Innovatiecentrum te creëren, waarin het Pieter Vermeulen Museum is opgenomen.65 Ook is het project opgenomen in de strategische agenda van de gemeente.66 In april 2014 is het eerste projectplan opgesteld om uitvoering te geven aan het raadsbesluit van december 2013. In dit projectplan werd het doel gesteld om een verkenning te doen naar de haalbaarheid van het project, onder andere op de aspecten fondsenwerving, locatie, draagvlak en grond. Het project zou hierbij een plaats moeten krijgen binnen de gebiedsontwikkeling van de kustplaats.67 Deze verkenning zou plaats moeten vinden in de tweede helft van 2014. De volgende planning werd hierbij aangehouden.68 Periode April-mei-juni 2014

Juli 2014

Augustus 2014 September 2014 Oktober 2014

63

Activiteit Dossierstudie Verkennende gesprekken Overleggen met externe partijen Opzet fondsenlijst Opzet gebouwbegroting Inventarisatie fondsenpartijen Fondsen Fondsen Vervolgafspraken met externe partijen Concept businesscase

Raadsbesluit ‘Vrijgeven middelen Kustinformatiecentrum’, d.d. 12 december 2013.

64

Visie op Velsen 2025.

65

Coalitieakkoord.

66

Strategische agenda.

67

Projectformulier KIIC, d.d. april 2014.

68

Memo ‘Stappenplan verkenning haalbaarheid Kust Informatie en Innovatiecentrum’, d.d. 31 juli 2014.

November 2014 December 2014 Januari-februari-maart 2015

Concept fondsenwervingsplan Conclusies formuleren Alternatieven Afronden voorstel Sessie en investeringsbesluit raad

Dit plan behelst alleen de periode tot het investeringsbesluit van de raad in maart 2015. Er zijn hierbij nog geen plannen gemaakt voor de fasen hierna. In december 2014 is uiteindelijk de rapportage van de haalbaarheidsstudie opgeleverd.69 Uit deze haalbaarheidsstudie komt naar voren dat er een investering nodig is vanuit de gemeente voor de bouw van het centrum en dat de governance van het centrum vast dient te worden gelegd in een stichting. Deze stichting is ook nodig in het kader van de fondsenwerving. Op het gebied van cocreatie stelt het rapport dat er weinig animo is onder fondsen en bedrijven voor het realiseren van het gebouw, maar dat fondsen en bedrijven wel openstaan voor cocreatie wat betreft de exploitatie en inrichting van het gebouw. Ook wordt geadviseerd hierbij samen te werken en de verbinding te zoeken met andere culturele instellingen in de regio. Op basis van de haalbaarheidsstudie en de initiatiefase heeft de gemeenteraad in maart 2015 het besluit genomen om inderdaad budget beschikbaar te stellen voor het project. 70 Aan de ene kant heeft de gemeenteraad € 2,9 miljoen beschikbaar gesteld voor de bouw van het gebouw, waarbij de gemeente eigenaar zou blijven van de ‘stenen’, terwijl de inrichting van het gebouw bekostigd zou worden middels fondsenwerving. Hierbij werd als voorwaarde gesteld dat de exploitatie van het gebouw sluitend is.

Naast het beschikbaar stellen van budget voor de bouw, is besloten om € 560.000 aan plankosten vrij te maken voor de periode 2015 tot 2018, ten behoeve van de externe projectleider, het projectteam en specialistische inzet. De subsidie die wordt uitgekeerd aan het Pieter Vermeulen Museum zou daarnaast worden overgedragen aan BRAK! ten behoeve van de exploitatie. Deze herbeschikking zou plaatsvinden op het moment dat het gebouw zou zijn gerealiseerd. Dit is randvoorwaardelijk voor de gemeentelijke investering in het gebouw. 71 Vanuit het Pieter Vermeulen Museum kwam de wens naar voren om de huidige ruimte die het museum tot haar beschikking heeft in Driehuis (700 m²) exclusief terug te krijgen in het nieuwe gebouw. Omdat dit nieuwe gebouw echter maar 1.000 m² beslaat, wordt voorgesteld om de voorzieningen en faciliteiten te delen, waarbij er wel een zaal beschikbaar wordt gesteld voor het museum.

Naar aanleiding van de motie rond het raadsbesluit van 2013 is besloten om ook te kijken naar mogelijke alternatieve locaties voor het Pieter Vermeulen Museum, al geeft het museum aan in eerste instantie open te staan voor BRAK!72 Definitiefase Na het raadsbesluit van maart 2015 is er opnieuw een projectopdracht geformuleerd waarin de besluiten van de gemeenteraad en de uitkomsten van de haalbaarheidsstudie zijn meegenomen.73 Hierbij zijn ook de doelen voor de fasen daarna, de ontwerp- en de voorbereidingsfase, de realisatiefase en de exploitatiefase, opgenomen. In de definitiefase is het doel gesteld om te onderzoeken in welke mate er voldoende partners kunnen worden gevonden om het centrum te realiseren en te exploiteren. Hiervoor zou expertise ingehuurd worden, een stichting worden opgericht, een kwartiermaker worden ingehuurd, een verhaallijn en een programma van eisen worden opgesteld, een locatie binnen de kustvisie worden bepaald en een exploitatieplan worden uitgewerkt. Tevens zouden er -op een tijdelijke locatie - activiteiten worden georganiseerd tijdens de zomermaanden. Hierbij is de planning als volgt opgesteld.

69

Rapport ‘het Kust Informatie Innovatie Centrum ‘Helden van de Zee’’, d.d. 7 december 2014

70

Raadsbesluit ‘kustinformatie en -innovatiecentrum’, d.d. 5 maart 2015.

71

Raadsbesluit ‘kustinformatie en -innovatiecentrum’, d.d. 5 maart 2015.

72

Raadsbesluit ‘kustinformatie en -innovatiecentrum’, d.d. 5 maart 2015.

73

Projectopdracht ‘Kust Informatie Innovatiecentrum/Impulsproject KIIC/Kustvisie’, d.d. april 2015.

22 / 47

Periode Maart-mei 2015 Juni-december 2015 Januari-februari 2016 Januari-november 2016

November-december 2016 Januari-maart 2017

Activiteit Starten met projectorganisatie Inhuur van expertise voor fondsenwerving Werven van fondsen Opstellen van akte voor de stichting Oprichting van de stichting Voortzetten van fondsenwerving Uitwerken exploitatieplan, visie en concept Vaststellen PvE gebouw, locatie en schetsontwerpen voor gebouw Voorbereiden besluitvorming college, raad en partners Besluitvorming college, raad en partners

In deze fase is vooral gekeken naar de haalbaarheid van de exploitatie en fondsenwerving; dat is met externe experts in kaart gebracht. Hieruit komt naar voren dat de fondsenwerving een flinke tijdsinvestering kost omdat er breed dient te worden ingezet op de aantrekkelijkheid van BRAK! in meerdere vormen: als museum, maar ook als horecagelegenheid of vergaderlocatie. Deze inzichten, net als extern advies rond horecaexploitatie, kwamen naar voren in de eerste helft van 2017. In de periode hiervoor was er vooral contact tussen de projectorganisatie en mogelijke partners, en is er een groeimodel opgesteld. Ook is het rapport Helden van de Zee verder uitgewerkt, waarna dit als concept in november 2015 aan de raad is gepresenteerd.74 Het groeimodel dat is opgezet, bevat de verschillende fasen rond het realiseren en laten groeien van BRAK! De raad heeft vervolgens in juli 2017 ingestemd met het geven van een go aan het realiseren van BRAK! volgens het groeimodel, te beginnen met een tijdelijk BRAK! Het bedrag dat de raad heeft gereserveerd blijft hiervoor beschikbaar, waarbij de gemeenteraad heeft besloten om eind 2020 een besluit te nemen over de besteding van dit gereserveerde bedrag.75 Uiteindelijk heeft de planning vertraging opgelopen rond het werven van fondsen. Hiervoor diende eerst een advies te worden uitgebracht waarmee een strategie kon worden gekozen.

Om daadwerkelijk fondsen te kunnen werven, diende een stichting te worden opgericht. Het advies rond fondsenwerving is gepubliceerd in mei 2017 76, waarna de gemeenteraad in december 2017 heeft ingestemd met het oprichten van een stichting met een directeur-bestuurder. De rol van directeur-bestuurder diende in het eerste jaar te worden ingevuld door de kwartiermaker.77 De gemeente zou een statutaire rol krijgen, waarbij alle bepalende documenten (zoals jaarstukken of begrotingen) eerst moeten worden goedgekeurd door het college. De rol van de gemeente in de stichting zou ervoor moeten zorgen dat de gemeente zeggenschap behoudt over de investeringen die tot dan toe zijn toegezegd. De gemeente neemt niet zelf deel aan het bestuur, maar heeft wel de mogelijkheid om de directeur-bestuurder aan te wijzen. Verder zou de stichting moeten worden bestuurd door een onafhankelijke raad van toezicht.78 De stichting is uiteindelijk in juni 2018 opgericht, en in mei 2018 is de aftrap gegeven voor het tijdelijke BRAK!79 In die periode is ook de samenwerking tussen BRAK! en het Pieter Vermeulen Museum verder verankerd onder de term placemaking80.

De twee organisaties hebben samen onder andere een aantal activiteiten georganiseerd en er is samengewerkt aan de visie voor BRAK!, bijvoorbeeld met een schetsontwerp, een locatiestudie waarbij het museum verankerd was in de Kustplaats, en een bedrijfsplan.81 Ook is in deze periode verder gewerkt aan de fondsenwerving.

74

Communicatiekalender #BRAK!IJmuiden, d.d. 14 maart 2018.

75

Raadsbesluit ‘Volgende stap kustinformatiecentrum BRAK!’, d.d. 20 juli 2017.

76

Eindrapport haalbaarheid BRAK!, Van Dooren Advies, d.d. mei 2017.

77

Raadsbesluit ‘Oprichting Stichting BRAK!’, d.d. 21 december 2017.

78

Collegevoorstel ‘Oprichting Stichting BRAK! IJmuiden’, d.d. 28 september 2017.

79

Raadsmemo ‘Verantwoording kosten BRAK! over de periode december 2013 t/m december 2019’, d.d. 6 augustus 2020.

80

Placemaking: het werken mét de samenleving om ervoor te zorgen dat een plek (zoals een gebouw) verankerd raakt ín de samenleving.

81

Raadsmemo ‘Verantwoording kosten BRAK! over de periode december 2013 t/m december 2019’, d.d. 6 augustus 2020.

23 / 47

Onder andere de fondsenwerving en de oprichting van de stichting zijn momenten geweest van vertraging in het project. In de interviews komt naar voren dat er eind 2019 een kentering is ontstaan in het project. Vanaf het einde van dat jaar, toen ook een nieuwe projectleider is aangesteld, zijn de rollen van BRAK!/Pieter Vermeulen Museum aan de ene kant en de gemeente aan de andere kant, veranderd. BRAK! kwam meer aan het roer te staan van de organisatie terwijl de gemeente meer zou gaan faciliteren. Het Pieter Vermeulen Museum is hierbij aangehaakt op het project. Na de aanhaking van het Pieter Vermeulen Museum is, in samenspraak met de gemeente, een gezamenlijke directeur aangetrokken voor het Pieter Vermeulen Museum en BRAK! Na het aantrekken van de directeur in mei 2020 en het starten met het businessplan, is vervolgens een verzoek uitgezet bij de gemeenteraad voor extra financiering. De gemeente heeft in juni 2020 bij de behandeling van de eerste bestuursrapportage € 30.000 vrijgegeven voor de doorontwikkeling.

Hierbij werd als eis gesteld dat er een sluitende businesscase zou liggen bij de begrotingsbehandeling in november zodat de gemeente kon bepalen of er definitief een go werd gegeven voor het voortzetten van BRAK!82 Er was daarmee, met zes maanden tussen de aanstelling van de directeur en de deadline vanuit de raad, beperkt tijd om de businesscase uit te werken en de exploitatie sluitend te maken. In september 2020 besloot de raad om, na de eerdere vrijgave van € 30.000, nogmaals € 30.000 vrij te geven voor de doorontwikkeling van BRAK!83 Dit vrijgegeven budget moest besteed worden aan het voortzetten van de activiteiten in BRAK! in het najaar van 2020, om zo mogelijke partners en fondsen te laten zien wat BRAK! te bieden heeft, in de hoop hen hiermee aan te trekken voor verdere ontwikkeling van het museum. Ontwerpfase, voorbereidingsfase, realisatiefase, exploitatiefase Voor de volgende fasen van het project zijn plannen geformuleerd, zoals het opstellen van een bouwplan, een RO Procedure, het bepalen van de definitieve locatie in samenhang met de projectorganisatie van de Kustvisie, de daadwerkelijke bouw van het project en de exploitatie van het gebouw door BRAK! en het Pieter Vermeulen Museum. Aan deze fasen is echter geen uitvoering gegeven omdat het project aan het eind van de definitiefase is stopgezet; hierop wordt in de volgende paragraaf ingegaan.

Het einde van het project In het bedrijfsplan dat is opgesteld door BRAK! en het Pieter Vermeulen Museum, mede op basis waarvan het budget is vrijgegeven, werd aangegeven dat een fondsenwerving van € 1.580.000 reëel was.84 Verder werd verwacht dat er nog subsidies konden worden aangevraagd en er - reëel gezien - nog € 200.000 uit crowdfunding en sponsoring kon worden opgehaald. Deze financiering was niet sluitend voor het budget, aangezien er € 2.280.000 diende te worden opgehaald. Daarom is in de businesscase nog een aantal alternatieven voorgedragen voor financiering, zoals exploitatie door een horecaondernemer of het faseren van de inrichting van het museum. 85 In oktober 2020 werd in een brief van BRAK! en het Pieter Vermeulen Museum aan de wethouder duidelijk dat het ophalen van de benodigde fondsen vóór het besluitvormingsmoment van de raad in november, niet mogelijk bleek.86 In de brief en in de interviews worden hiervoor verscheidene redenen genoemd: aan de ene kant is de benodigde tijd om fondsen te werven na aanvraag niet voldoende. Een aantal mogelijke betrokkenen zou pas in 2021 fondsen toekennen en verstrekken. Daarnaast hebben fondsen aangegeven van de gemeente te verlangen dat die eerst zekerheid biedt over de realisatie van het museum, voordat er fondsen worden toegekend.

Ook zouden fondsen liever bijdragen aan de realisatie van een gebouw dat eigendom zou zijn van BRAK! en het Pieter Vermeulen Museum in

82

Gewijzigd amendement 10 van 2020, 1 e bestuursrapportage 2020 Velsen, d.d. 25 juni 2020.

83

Raadsbesluit ‘Voortzetten doorontwikkeling samenwerking BRAK!/PVM, d.d. 24 september 2020.

84

Bedrijfsplan BRAK!/PVM, een duurzame toekomst, d.d. 27 augustus 2020.

85

Bedrijfsplan BRAK!/PVM, een duurzame toekomst, d.d. 27 augustus 2020.

86

PVM/BRAK!, brief ‘Informatie actualisatie fondsenwerving’, d.d. 3 oktober 2020.

24 / 47

plaats van de gemeente. In de brief wordt de raad gevraagd om in november een go-besluit te geven voor het verstrekken van de gereserveerde middelen voor 1 maart 2021, zodat BRAK! en het Pieter Vermeulen Museum tot 1 maart de tijd hebben om de fondsen garant te stellen. 87 Het college geeft een paar dagen later, op basis van het businessplan en de voortgang van de fondsenwerving, het advies om in de raadsvergadering van november over te gaan tot een no go-besluit.88 Dit advies is drieledig: het businessplan gaat uit van eigendom van het pand door BRAK! en het Pieter Vermeulen Museum, wat complexe juridische en financiële risico’s zal hebben voor de gemeente; financiële toezeggingen door derden worden pas gedaan als de gemeente zich bindt aan investeringen, en de samenwerking met de ontwikkelpartners voor de gebiedsontwikkeling Kustplaats is stopgezet.

In de raadsvergadering van 5 november 2020 besluit de raad om het advies van het college over te nemen en een no go te geven voor het project BRAK! Op dat moment is er een tijdelijk BRAK! gerealiseerd (een wikkelhuis) en zijn er intentieovereenkomsten ondertekend met het Pieter Vermeulen Museum.89 90 Het project heeft de gemeente tot dan toe ruim € 734.000 gekost.91 Taken, rollen en de invulling hiervan Wat betreft de taken en verantwoordelijkheden zijn de verantwoordelijkheden voor een aantal rollen algemeen beschreven, namelijk voor de (secundaire) wethouder, de ambtelijk opdrachtgever, de projectleider, de projectmedewerker en de projectassistent.92 De taakverdeling en de deelname aan de projectgroep/stuurgroep zijn hierna schematisch weergegeven: Initiatiefase, maart 2015 t/m september 201793 Functie

Verantwoordelijkheden

Projectwethouder

-

Secundaire wethouder Ambtelijk opdrachtgever

Senior projectleider

-

Communicatie richting de raad Draagvlak in het college borgen Verwerven van draagvlak in het college Vervanging van projectwethouder Toezien op totstandkoming projectplan Verantwoording afleggen aan wethouder Adequate middelen en bemensing beschikbaar stellen Toetsen van eindresultaat aan kwaliteit Voorzitten van stuurgroepen Opstellen van projectplan Beheersing van planning en kosten Verantwoording afleggen aan ambtelijk opdrachtgever en beslispunten overleggen Resultaat overdragen

Extern adviseur (Veleda Advies) Functie

Verantwoordelijkheden

Projectleider

87

PVM/BRAK!, brief ‘informatie actualisatie fondsenwerving’, d.d. 3 oktober 2020.

88

Collegevoorstel ‘advies NO-GO realisatie nieuwbouw BRAK!/PVM’, d.d. 7 oktober 2020.

89

Collegevoorstel ‘advies NO-GO realisatie nieuwbouw BRAK!/PVM’, d.d. 7 oktober 2020.

90

Raadsbesluit ‘NO-GO realisatie nieuwbouw BRAK!/PVM’, d.d. 5 november 2020.

91

Financiën BRAK!, d.d. 8 november 2020.

92

Memo ‘Rolbeschrijvingen in projecten’, d.d. 25 augustus 2010.

93

Projectorganisatie KIIC, Eerste kwart 2015.

Stuurgroep

Projectgroep

X X X

X

X

X

X

Stuurgroep

Projectgroep

X

X

25 / 47

Projectassistente

Projectmedewerker

-

Bijeenkomsten organiseren Archiveren van projectstukken Opstellen van (opdracht)brieven Budgetten bewaken en afwijkingen signaleren Opstellen van voortgangsrapportages Opleveren van producten Rapporteren over voortgang en afwijkingen Tot adviezen komen Draagvlak creëren in eigen team

X

X

X

Beleidsmedewerker

X

Communicatieadviseur

X

Voor een aantal rollen zijn dus algemene rolbeschrijvingen beschikbaar. In de projectplannen worden voor de andere rollen, zoals beleidsmedewerker of communicatieadviseur, geen expliciete taken vastgelegd. Wel is een verdeling in taken gemaakt tussen de twee projectleiders. De senior projectleider is verantwoordelijk voor het totaaloverzicht in relatie tot de Kustvisie, budgetbeheer, het aansturen van ingehuurde mensen, het bewaken van de kwaliteit van advisering richting het bestuur en het schrijven van college- en raadsvoorstellen. De senior projectleider neemt daarnaast deel aan de gemeentelijke stuurgroep, de kernprojectgroep, de werkgroep Fondsenwerving en de meer brede overleggen rond de Kustplaats. De andere projectleider trekt en stuurt een aantal werkgroepen aan, organiseert bijeenkomsten van het projectteam en organiseert en beheerst het communicatieplatform van de projectteams. De projectleider neemt deel aan het kernteam, trekt een aantal werkgroepen (exploitatie, verhaalontwerp en communicatie), en trekt het team Realisatie eerste fase. Daarnaast zou de projectleider deelnemen aan teams van de Kustvisie.94 Na de overgang naar de definitiefase is de rolverdeling opnieuw bekeken. De rolverdeling is voor deze fase hierna schematisch weergegeven. Definitiefase, september 2015 t/m november 2020 Functie Projectwethouder Secundaire wethouder Ambtelijk opdrachtgever

Senior projectleider

Kwartiermaker

Verantwoordelijkheden - Communicatie richting de raad - Draagvlak in het college borgen - Verwerven van draagvlak in het college - Vervanging van projectwethouder - Toezien op totstandkoming projectplan - Verantwoording afleggen aan wethouder - Adequate middelen en bemensing beschikbaar stellen - Toetsen van eindresultaat aan kwaliteit - Voorzitten van stuurgroepen - Opstellen van projectplan - Beheersing van planning en kosten - Verantwoording afleggen aan ambtelijk opdrachtgever en beslispunten overleggen Resultaat overdragen - Trekken van de exploitatie - Onderhouden van contacten - Presenteren en representeren van BRAK! - Fondsenwerving

Communicatieadviseur

94

Stuurgroep X

Projectgroep

X X

X

X

X

X

X

Plan van Aanpak KIIC maart 2015-maart 2017, d.d. maart 2015.

26 / 47

Functie Projectassistente

Beleidsmedewerker

Beleidsmedewerker

Verantwoordelijkheden - Bijeenkomsten organiseren - Archiveren van projectstukken - Opstellen van (opdracht)brieven - Budgetten bewaken en afwijkingen signaleren - Opstellen van voortgangsrapportages - Opleveren van producten - Rapporteren over voortgang en afwijkingen - Tot adviezen komen - Draagvlak creëren in eigen team - Opleveren van producten - Rapporteren over voortgang en afwijkingen - Tot adviezen komen - Draagvlak creëren in eigen team

Financieel adviseur Medewerkster organiseren programma BRAK!

Stuurgroep X

Projectgroep X

X

X

X X

De projectorganisatie is dus na de overgang naar de definitiefase gewijzigd. Zo zijn er in de definitiefase een kwartiermaker en een financieel adviseur aangetrokken, is er een medewerker aangesteld voor het organiseren van het programma van BRAK!, is er nog maar één projectleider, en maakt de extern adviseur geen deel meer uit van het project. Daarnaast is tijdens de definitiefase de projectleiding tweemaal gewisseld: in juni 201895, waarbij een externe projectleider is aangetrokken, en in december 2019, waarbij opnieuw een externe projectleider werd aangetrokken. 96 Daarnaast is er sinds mei 2018 een andere wethouder en is er in september 2019 een andere ambtelijk opdrachtgever ingestapt. De taken van de kwartiermaker omvatten deels de taken van de tweede projectleider uit de eerste fase, maar deze rol in sterker gefocust op het werven van fondsen, het representeren en presenteren van BRAK!, en de realisatie van het tijdelijk BRAK!97 Het Pieter Vermeulen Museum was tijdens het project geen onderdeel van de projectorganisatie. Sinds december 2019 vond er wel regelmatig bestuursoverleg plaats tussen het Pieter Vermeulen Museum en de gemeente.98 Deze overleggen liepen parallel aan de veranderende rol van het Pieter Vermeulen Museum en BRAK! in deze periode, waarbij deze organisaties meer aan het roer stonden en de gemeente meer optrad als facilitator.

Projectadministratie, archivering en dossiervorming De projectadministratie van BRAK! verliep nog niet via de mappenstructuur die is opgezet voor projecten. In de interviews komt naar voren dat de mappenstructuur in 2017 is geïntroduceerd. Toentertijd liep het project BRAK! al twee jaar. Het project is daarom niet omgezet in de nieuwe mappenstructuur. Aan het eind van het project is een dossier opgesteld met de historische kosten van het project, waarbij per jaar is aangegeven welke kosten er zijn gemaakt.99 Dit overzicht is gemaakt naar aanleiding van een wens vanuit de gemeenteraad voor een detaillering van de gemaakte kosten tot eind 2019. Omgang met risico’s

95

Verslag projectgroep BRAK!, d.d. 25 juni 2018.

96

Bestuursoverleg PVM/gemeente, d.d. 4 december 2019.

97

Uitvraag kwartiermaker.

98

Bestuursoverleg PVM/Gemeente, d.d. 4 december 2019.

99

Raadsmemo ‘Verantwoording kosten BRAK! over periode dec. 2013 t/m dec. 2019’, d.d. 6 augustus 2020.

27 / 47

Bij het opstellen van de nieuwe projectopdrachten, na de beslismomenten van de raad, is opnieuw gekeken naar de risico’s van het project. Hierbij is in januari 2020 een risicodossier opgesteld met daarbij een Risman-analyse (zie ook §2.2.1).100 Dit risicodossier is twee keer herijkt: in februari101 en in juli 2020102. De risico’s zijn tijdens het project dus herijkt en heroverwogen. Tijdens het project hebben zich twee risico’s voltrokken: het niet tijdig kunnen voorzien in financiering door derden en het stopzetten van de Kustplaats. Deze ontwikkelingen hebben er uiteindelijk toe geleid dat het project is stopgezet in november 2020. Deze risico’s staan in het risicodossier niet expliciet aangegeven als grote risico’s, maar wel in het originele raadsbesluit.

3.1.2. Analyse uitvoering project 1, BRAK! IJmuiden Uiteindelijk is in november 2020 de stekker uit het project getrokken. Als gevolg van onvoldoende fondsenwerving, de beoogde verandering in het eigenaarschap van het Pieter Vermeulen Museum en het stopzetten van de Kustplaats, heeft de gemeenteraad besloten het project stop te zetten. De risico’s van het project rond fondsenwerving en de Kustplaats waren al eerder duidelijk. Deze risico’s zijn echter niet voldoende expliciet beheerst. Het risico rond de Kustplaats komt ook niet terug in het (latere) risicodossier, ook al was eerder aangegeven dat BRAK! inherent onderdeel zou zijn van de Kustplaats. Zonder deze ontwikkeling zou BRAK! niet of moeilijk kunnen functioneren. Daarnaast was de sluitende exploitatie in het businessplan, een criterium van de gemeenteraad, deels afhankelijk van de Kustplaats, in ieder geval in de eerste periode. De fondsenwerving was door de vertraging in het opzetten van de stichting niet op tijd klaar voor het beslismoment van de raad. Aan de andere kant bleek het project niet binnen de kaders te kunnen worden gerealiseerd. Fondsen die werden benaderd zouden gebaat zijn bij toezeggingen dat de gemeente zou investeren in het museum en dat het Pieter Vermeulen Museum of BRAK! eigenaar zou zijn van het gebouw.

Deze bedenkingen staan haaks op de kaders vanuit de gemeenteraad die de eis heeft gesteld dat er voldoende fondsen vaststonden vóórdat er een go gegeven zou worden waarmee de gemeente zich zou committeren aan het project. Ook stelde de gemeenteraad als kader dat de gemeente eigenaar zou blijven van het gebouw. In de interviews komt naar voren dat de werkbaarheid van de kaders in de praktijk in augustus 2020 is voorgelegd aan de gemeenteraad. In het raadsvoorstel wordt hierover het volgende gesteld: “Partners willen naast een degelijk bedrijfsplan ook zekerheid van de kant van de gemeente en commitment van de initiatiefnemer voordat zij financiële toezeggingen doen. Er zijn verschillende partners geweest die in natura hebben bijgedragen aan het traject. Dit is een gebruikelijke gang van zaken bij cofinanciering. De grootste financier moet dan de eerste stap zetten.”103 Hierbij is echter geen voorstel gedaan om de kaders te veranderen, maar is voorgesteld om extra budget vrij te maken om BRAK! verder op de kaart te zetten. Het heroverwegen van het kader heeft niet expliciet plaatsgevonden. De werkbaarheid van het kader met betrekking tot het eigenaarschap is in oktober 2020 in het collegeadvies rond het go-/no go-moment aan de raad kenbaar gemaakt.

De organisatie geeft hierbij aan dat het toen ook pas bekend werd dat de beoogde exploitant de kaders rond eigenaarschap niet werkbaar achtte.104 Het expliciet terugkoppelen van de werkbaarheid van de kaders en een gesprek over het mogelijk bijstellen van deze kaders, heeft dus onvoldoende plaatsgevonden. Al geeft de organisatie aan dat zij niet weet in hoeverre het mogelijk zou zijn geweest om de kaders nog expliciet te wijzigen.105 Daarnaast is het Pieter Vermeulen Museum niet op tijd aangehaakt bij het project. Dit is terug te zien in de soms stroeve verhouding tussen de gemeente en het museum. Zo was het museum kritisch op de beschikking van de

100

Risicodossier, d.d. 31 januari 2020.

101

Risicodossier, d.d. 13 februari 2020.

102

Risicodossier, d.d. 20 juli 2020.

103

Raadsvoorstel ‘Doorontwikkelen samenwerking BRAK!/PVM’, d.d. 18 augustus 2020.

104

Ambtelijk wederhoor, d.d. 18 november 2021

105

Ambtelijk wederhoor, d.d. 18 november 2021.

28 / 47

subsidie voor het museum aan BRAK!106 en het concept voor BRAK!, zoals gepresenteerd in 2016.107 Daarnaast komt in de interviews naar voren dat de insteek van het vorige college zou zijn geweest om het Pieter Vermeulen Museum na verloop van tijd uit te faseren, wat de relatie tussen het museum en de gemeente ook niet heeft geholpen. Dit is later veranderd naar een situatie waarbij het museum in BRAK! zou worden geïncorporeerd. Ook de archivering en dossiervorming waren bij dit project nog onvoldoende ontwikkeld. In de interviews komt naar voren dat het lastig was om informatie op te halen uit het dossier, wat vooral voor verwarring kon zorgen bij nieuwe projectleden. Het dossier vanuit 2017 is hierbij ook niet omgezet in de nieuwe mappenstructuur terwijl dit wellicht helderheid had kunnen bieden. Daarnaast is het dossier rond de historische kosten ook niet voldoende duidelijk. In het overzicht zijn de kosten niet altijd een-op-een te koppelen aan de resultaten. Dit zou zijn bemoeilijkt door de onduidelijke administratie van het project. Het afleggen van verantwoording en het controleren van het project wordt hierdoor lastiger.

3.2. Praktijk van projectsturing project 2, herinrichting Van den Vondellaan 3.2.1. Uitvoering van het project Fasering Vanuit de maatstaf voor projectmatig werken is een aantal fasen te onderscheiden binnen projecten: de initiatiefase, de definitiefase, de ontwerpfase, de voorbereidingsfase, de uitvoeringsfase en de nazorgfase. Voor het project Van den Vondellaan wordt niet gewerkt met een projectopdracht. In de interviews komt naar voren dat dit voor kleinere projecten niet wordt gedaan. Er is wel gewerkt met een checklist. Doordat er geen projectopdracht is vastgelegd, zijn er geen doelen vastgelegd per fase. Wel zijn er twee fasen duidelijk te onderscheiden: 1) de ontwerpfase, waarin wordt gesproken met omwonenden en gebruikers. In deze fase wordt het ontwerp ook ter vaststelling voorgelegd aan het college en 2) de uitvoeringsfase. Hierbij wordt gewerkt met een aannemer, waarmee duidelijke afspraken zijn gemaakt over planning en budget. Het project heeft tijdens de ontwerpfase vertraging opgelopen. Tijdens deze fase kwam naar voren dat een rotonde opnieuw moest worden ontworpen omdat deze niet meer voldeed aan de verkeersveiligheid.108 In de interviews komt naar voren dat uiteindelijk het besluit is genomen om het project een jaar op te schuiven, van de zomer van 2019 naar de zomer van 2020.

Dit besluit is genomen om het project te kunnen uitvoeren in de zomervakantie en zo de hinder voor omwonenden zoveel mogelijk te beperken. De uiteindelijke uitvoering van het project is opgedeeld in vier fasen:109 - Voorbereidende fase 15 juni tot en met 21 juni - Fase 1 Van den Vondellaan 2 t/m 44: 22 juni tot en met 24 juli - Fase 2 Rotonde tot tunnelbak: 27 juli tot en met 21 augustus - Plaatsen bomen December 2020 Uit interviews komt naar voren dat deze planning is behaald. Het project is binnen budget gebleven, al is het budget wel verhoogd ten behoeve van de vernieuwde rotonde.

106

Brief PVM n.a.v. subsidies BRAK!, d.d. juli 2017.

107

Brief PVM n.a.v. concept BRAK!, d.d. 8 april 2016.

108

Collegevoorstel ‘Vaststellen ontwerp groot onderhoud Van den Vondellaan’, d.d. 14 april 2020.

109

Planning Van den Vondellaan, d.d. 14 mei 2020.

29 / 47

Taken, rollen en de invulling hiervan Binnen het project Van den Vondellaan wordt een aantal functies toebedeeld. Hierbij zijn voor de taken van de wethouder, de ambtelijk opdrachtgever en de projectleider algemene kaders gesteld110: Functie Directievoerder Hoofduitvoerder Wethouder

Ambtelijk opdrachtgever

Projectleider

Verantwoordelijkheden - Primair contact met uitvoerder - Toezicht op uitvoerder - Uitvoering van het project - Zorgdragen voor het terugkoppelen/adviseren aan het college - Verwerven van draagvlak in het college - Creëren van ruimte voor de ambtelijk opdrachtgever om te opereren - Communicatie richting de raad - Toezien op totstandkoming van concreet projectplan - Verantwoording afleggen aan de bestuurlijk opdrachtgever - Voorzitter van de stuurgroep - Beschikbaar stellen van adequate bemensing en middelen - Verwerven van draagvlak in de ambtelijke organisatie - Toetsen van kwaliteit van het eindproduct - Advisering aan bestuurlijk opdrachtgever - Opstellen van het projectplan - Plannen, verdelen en bewaken van alle activiteiten - Beheersing van planning en budget - Beslispunten voorleggen aan ambtelijk opdrachtgever - Bij afronding het resultaat overdragen aan de ambtelijk opdrachtgever

Bij dit project is gewerkt met een directievoerder die het primaire contact is voor de uitvoerder/aannemer en verantwoordelijk is voor het toezicht hierop. In de interviews komt naar voren dat sturing op dit project voornamelijk gebeurt door de projectleider, ook vanwege de routinematige aspecten van het project. De ambtelijk opdrachtgever en de wethouder zijn minder direct betrokken; de projectleider coördineert met de directievoerder en hakt knopen door. Bij escalatie, zoals vertragingen, wordt wel gestuurd door de ambtelijk opdrachtgever en waar nodig door de wethouder. Er zijn bij dit project geen momenten van afstemming met de ambtelijk opdrachtgever afgesproken, en de sturing door de ambtelijk opdrachtgever in dit project vindt meer zijdelings plaats. Wel is afgesproken dat het bestuur twee- tot driemaandelijks een rapportage krijgt over de voortgang op projecten. Projectadministratie, archivering en dossiervorming In dit project is gebruikgemaakt van de mappenstructuur, al zijn er relatief weinig documenten geproduceerd. Zo zijn de enige kaders gesteld in het collegevoorstel, waarna intern ook een ramingsdossier en een startnotitie zijn gemaakt. De rapportage rondom het project richting de raad vindt primair via de jaarstukken plaats; intern bestaat er een budgetmemo op basis van de bestedingen van de aannemer.

Rapportages richting het college vinden plaats middels de meer algemene voortgangsrapportages over projecten die voor het college worden geproduceerd. Van twee overleggen in het kader van het project, beide met de uitvoerder, zijn verslagen gemaakt. Omgang met risico’s Voor het project zijn geen financiële risico’s geïnventariseerd bij de kaderstelling. Ook het aanvragen van budget middels subsidies is niet gezien als een risico. In de interviews komt naar voren dat dit vooral een resultaat is van de heldere randvoorwaarden die de provincie stelt, waardoor het voor en tijdens het project redelijk duidelijk is of subsidie zal worden verleend. Ook wordt er met subsidies rekening gehouden binnen de budgetten. Gedurende het project heeft zich wel een risico voorgedaan, namelijk de rotonde die opnieuw ontworpen moest worden. Dit risico is niet vooraf geïdentificeerd. In de interviews komt naar voren dat dit vooral het resultaat was van de late aanhaking van de afdeling Verkeer bij het project, waardoor het in 2019 niet voldoende duidelijk was dat de rotonde niet voldoende verkeersveilig was. De omgang met dit risico, het herontwerpen van de rotonde en het

110

Memo ‘Rolbeschrijvingen bij projecten’, d.d. 25 augustus 2010.

30 / 47

uiteindelijke uitstel van het project, hebben verder geen financiële risico’s opgeleverd. Daarnaast komt in de interviews naar voren dat er tijdens het project enkele klachten waren van inwoners rond de omleidingen, maar hier is door de projectleider op geacteerd.

3.2.2. Analyse uitvoering project 2, herinrichting Van den Vondellaan Het project voor de herinrichting van de Van den Vondellaan lijkt, afgezien van het herontwerp van de rotonde, volgens de vastgestelde kaders te zijn verlopen. Aangezien dit een routinematig project betreft, is de lage mate van kaderstelling en risicoanalyse voldoende. Mogelijk had bij een strakkere voorbereiding, waarbij langer de tijd wordt genomen en meerdere afdelingen worden aangehaakt om het ontwerp/plan te beoordelen, de vertraging voorkomen kunnen worden. De vertraging an sich heeft echter geen financiële risico’s opgeleverd voor het project. De omgang met risico’s en de wijze van dossiervorming en archivering zijn voor routinematige projecten ook voldoende. In de interviews komt naar voren dat deze manier van werken door de betrokkenen als prettig wordt ervaren en dat de korte lijnen binnen de gemeente ervoor zorgen dat eventuele problemen snel kunnen worden aangekaart bij de ambtelijk opdrachtgever of de wethouder. De wijze van communicatie en de rolverdeling lijken dus ook voldoende te zijn voor dit project. Hierbij moet wel de kanttekening worden geplaatst dat niet alle projectleiders binnen de gemeente deze korte lijnen hebben, waardoor dit wellicht niet binnen elk vergelijkbaar project voldoende is wat betreft sturing.

3.3. Praktijk van projectsturing project 3, transitieproject sociaal domein – hulp bij huishouding 3.3.1. Uitvoering van het project Fasering In de voorbereiding van de aanbesteding wordt de volgende planning en fasering benoemd: - Voorbereidingsfase Oktober 2019-19 mei 2020 - Aanbestedingsfase 20 mei 2020-eind september 2020 - Uitvoeringsfase Ingangsdatum overeenkomst 1 oktober 2020 (implementatiefase tot 1 januari 2021) - Start uitvoering 1 januari 2021 Hierna wordt per fase beschreven hoe de uitvoering is verlopen. Voorbereidingsfase In de voorbereidingsfase is bekeken hoe de aanbesteding het beste in de markt kon worden gezet. Hiertoe worden diverse overleggen georganiseerd om wensen en uitgangspunten te inventariseren en wordt externe expertise ingeschakeld om meer kennis van de markt en kostprijzen te vergaren. Daartoe is onder andere een extern onderzoek naar kostprijzen uitgevoerd. Hiertoe heeft op 20 januari 2020 een ‘bijeenkomst huishoudelijke hulp’ met de huidige zorgaanbieders plaatsgevonden. Het externe bureau heeft advies uitgebracht over een reëel tarief 2021 voor huishoudelijke hulp en hoe deze tarieven geïndexeerd kunnen worden, zodat ze ook reëel zijn na 2021. Naast een kostprijsonderzoek is er een marktconsultatie uitgevoerd.

De gemeenten hebben Stichting Rijk, een externe samenwerkingspartner met kennis van de markt en inkoop- en aanbestedingstrajecten, om advies gevraagd over de vormgeving van het inkooptraject, de te stellen eisen en de gunningsmethodiek. Er wordt gekozen voor een open house-constructie bij de aanbesteding. Bij een open house-constructie wordt met alle partijen die aan de door de gemeente gestelde voorwaarden voldoen, een overeenkomst gesloten. Een alternatief is om te kiezen voor een aanbesteding in de vorm van een overheidsopdracht. Hierbij wordt met een of meerdere partijen een overeenkomst 31 / 47

gesloten die aan de hand van vooraf gestelde gunningscriteria de inschrijving met de Beste Prijs Kwaliteit Verhouding (BPKV) hebben gedaan. Hierbij wordt vooraf het aantal aanbieders vastgesteld. De gemeente zien echter een voordeel in het contracteren van zoveel mogelijk partijen die aan de criteria voldoen – vooral, gelet op de stijgende vraag naar hulp bij huishouden. Om te voorkomen dat zich partijen inschrijven die het contract niet goed zouden kunnen uitvoeren, worden er diverse geschiktheidseisen gesteld. In deze aanbesteding worden geschiktheidseisen gesteld met betrekking tot de beroepsbevoegdheid, financiële en economische daadkracht, bedrijfsaansprakelijkheidsverzekering, technische bekwaamheid en beroepsbekwaamheid (aan de hand van referenties). Daarnaast worden er minimumeisen gesteld, bijvoorbeeld het voldoen aan de geldende wet- en regelgeving en alle van toepassing verklaarde onderliggende regelgeving en beleidsregels, het beschikken over verschillende verklaringen en registraties, het beschikken over kwaliteitskeurmerken en het hebben van kennis van de sociale kaart van de regio IJmond. Vervolgens is aan de hand van het bovenstaande een inkoopstrategie geformuleerd en zijn er aanbestedingsdocumenten opgesteld. Beide zijn voor akkoord voorgelegd aan het college.111 112 Deze fase is afgerond binnen de geraamde planning.

De betrokken ambtenaren en de bestuurder kijken met tevredenheid terug op deze fase. Daarbij wordt vooral benoemd dat er in deze fase veel voorbereidingen zijn getroffen om het latere proces goed te laten verlopen, bijvoorbeeld door de juiste eisen te stellen waaraan aanbieders moeten voldoen om te voorkomen dat er te veel aanbieders voldoen aan de criteria, waar vervolgens een contract mee zou moeten worden afgesloten volgens de open house-constructie. Aanbestedingsfase Na het akkoord op de inkoopstrategie en de aanbestedingsdocumenten is de aanbesteding in de markt gezet. Dit heeft geresulteerd in negen inschrijvingen. Aan twee van de ingeschreven partijen is geen contract gegund omdat zij niet alle verplichte stukken hadden aangeleverd. Een partij is in eerste instantie afgewezen om dezelfde reden maar achteraf, na overleg met de jurist van Stichting RIJK, bleek dat dit het gevolg zou kunnen zijn van een technische fout. Aan deze partij is later alsnog een contract gegund. De contracten zijn ondertekend op 1 oktober, waarna op 1 januari de contracten zijn ingegaan. Uitvoeringsfase In de periode tussen het ondertekenen van de contracten en de daadwerkelijke ingang van de contracten, waren er diverse momenten waarop consulenten zijn geïnformeerd over en getraind op het nieuwe normenkader waarmee wordt gewerkt.

In de interviews komt naar voren dat het even duurt voordat wijzigingen doorsijpelen naar de werkvloer. Dit heeft zich vooral geuit in vragen vanuit de consulenten; deze komen onder andere naar voren bij de evaluaties. In februari en maart was er een tussenevaluatie en in de komende periode vindt er een grotere evaluatie plaats van het proces en de uitvoering. De knelpunten die hieruit naar voren komen, worden meegenomen voor de volgende aanbesteding. Taken, rollen en de invulling hiervan Het projectteam voor de aanbesteding hulp bij huishouding is als volgt samengesteld. Functie

Rol

Organisatie

Contractmanager

IJmond

Contractmanager Beleidsadviseur

IJmond Gemeente Beverwijk

Beleidsadviseur

Gemeente Beverwijk

Beleidsadviseur

Gemeente Heemskerk

111

Besluitenlijst B&W-vergadering, d.d. 14 april 2020.

112

Besluitenlijst B&W-vergadering, d.d. 12 mei 2020.

32 / 47

Beleidsadviseur

Gemeente Velsen

Juridisch adviseurs

Gemeente Velsen

Inkoper Inkoper

Procesbegeleider aanbesteding Procesbegeleider aanbesteding

Stichting RIJK Stichting RIJK

Binnen de samenwerking tussen de gemeente en Stichting RIJK wordt aangegeven dat de gemeente het programma van eisen aanlevert. Ook stelt Stichting RIJK dat “de primaire verantwoordelijkheid voor een inkooptraject ligt en blijft liggen bij de gemeente. Het is het belang van de gemeente en dus blijft deze volledig aan het stuur. Concreet gezegd neemt de gemeente de meest kritische beslissingen in een inkooptraject. De inkoper van RIJK heeft een belangrijke, maar adviserende rol. De inkoper zal aangeven wanneer een beslissing dreigt te worden genomen die in zijn visie ongunstig is. Maar overnemen van deze beslissingen zal hij niet.”113 Concreet is de rolverdeling tussen de gemeente en Stichting RIJK als volgt. Gemeente - Ondertekenen inkoopstrategie - Adviseren over de opzet en de inrichting van de aanbestedingsopdracht (in afstemming met RIJK) - Opstellen van de inhoudelijke contractdocumenten - Adviseren over de te hanteren contractvorm - Adviseren over de inhoud van de contract- en aanbestedingsdocumenten om te komen tot het gewenste resultaat.

Hieronder vallen onder meer de volgende werkzaamheden: o Evalueren en toetsen van het huidige contract en inventariseren van eisen en wensen o Doen van aanbevelingen voor de gewenste (toekomstige) situatie o Opstellen inhoudelijke documenten (programma van eisen, contract), inclusief service level agreements (SLA), kritische prestatie-indicatoren (KPI's) en EMVI-criteria (Economisch Meest Voordelige Inschrijving) o Adviseren over beoordelingsmethodiek en opstellen beoordelingsmatrix (in afstemming met RIJK) o Beantwoorden inhoudelijke vragen nota van inlichtingen (Nvl) - Inhoudelijk beoordelen inschrijvingen - Paraferen en ondertekenen van overeenkomst Stichting RIJK - Opstellen inkoopstrategie, aanbestedingsdocument en conceptovereenkomst - Adviseren over beoordelings-/gunningsmethodiek - Publiceren op TenderNed - Communiceren met Gegadigden en/of Inschrijvers - Opstellen en verspreiden Nvl ‘s en beantwoorden inkooptechnische vragen - Beoordelen offertes op tijdigheid, rechtsgeldigheid, compleetheid en opstellen proces verbaal - Opstellen gunningsbrief en afwijzingsbrieven - Voeren van eventuele verificatie- en/of afwijzingsgesprekken Binnen de gemeente worden de ambtelijk opdrachtgever en de wethouder vooral zijdelings betrokken bij dit soort projecten.

Vooral rond voortgangsstappen of bepaalde besluitvormingsmomenten is er een moment van betrokkenheid, al is dit niet van tevoren strak vastgelegd in afspraken. De ambtelijk opdrachtgever en de wethouder worden ook betrokken bij de evaluatiemomenten van het project.

113

Procedurehandboek Stichting RIJK.

33 / 47

Ook wat betreft het contact met de gemeenteraad zijn er geen afspraken gemaakt. De raad is betrokken op het moment dat hij een besluit moeten nemen, bijvoorbeeld rond het invoeren van de open house-constructie, maar dit was een hamerstuk. De aanbesteding is verder een collegeaangelegenheid. In de interviews komt wel naar voren dat de raad wordt geïnformeerd op aangeven van de portefeuillehouder, middels sessies of collegeberichten. Raadsleden geven desgevraagd aan dat deze manier van informeren bij kleinere projecten voldoende is. Projectadministratie, dossiervorming en archivering In de interviews komt naar voren dat er bij het project is gewerkt met de mappenstructuur; dit kan inzicht bieden in het dossier. Er ligt niet voor elke fase een document waarmee het dossier kan worden overzien. In de interviews komt naar voren dat dit dossier wel is in te zien, maar dat dit niet altijd makkelijk is, vooral rond de overdrachtsfasen. Omgang met risico’s In dit traject is vooraf een aantal risico’s benoemd rondom de aanbesteding: - Het risico op het niet kunnen sluiten van nieuwe overeenkomsten waardoor de gemeente inwoners op grond van de Wmo geen hulp bij het huishouden kunnen bieden - Het oplopen van vertraging in het aanbestedingstraject door de coronacrisis Beide risico’s (en de beheersmethoden) staan benoemd in §2.4.3.

In de latere fasen worden de risico’s niet meer zo expliciet benoemd en op papier gezet. Dat wil niet zeggen dat er niet geanticipeerd wordt op mogelijke risico’s. Dit gebeurt op een meer impliciete wijze. Daarbij valt te denken aan het markt- en kostprijsonderzoek dat in de voorbereidingsfase is uitgevoerd waarmee het risico dat het aanbestedingsproces mislukt omdat de aanbesteding niet goed aansluit op de markt en er discussies ontstaan met aanbieders over prijzen, wordt verminderd. Verder is advies ingewonnen van een instantie met veel kennis en expertise van de markt en aanbestedingstrajecten om ervoor te zorgen dat de juiste eisen en voorwaarden bij de aanbesteding worden gesteld. Dat vermindert het risico dat het aanbestedingsproces vertraging oploopt of dat er niet conform wetgeving wordt gehandeld. Door deze partij te laten adviseren over onder andere de op te stellen kwaliteitseisen, wordt het risico dat er met ongeschikte aanbieders een contract wordt afgesloten verminderd.

3.3.2. Analyse uitvoering project 3, transitieproject sociaal domein – hulp bij huishouding Het project Hulp bij huishouding (Hbh) is op een meer impliciete wijze projectmatig aangepakt. Stichting RIJK zet het proces hierbij op. Hoewel er taakverdelingen, risico’s en dossiers worden vastgesteld, gebeurt dit niet op basis van een vast stramien. Wat betreft het resultaat van het project, de kosten, de planning en de risico’s, lijkt dit geen problemen op te leveren. Dit kan vooral het gevolg zijn van de samenwerking met Stichting RIJK, die ook zorgt voor de expertise en de contractmanagers. Echter, binnen de organisatie kan deze meer impliciete manier van projectsturing zorgen voor een situatie waarin verwarring of inefficiëntie ontstaat doordat dossiers of taakverdelingen niet helder zijn, waardoor het niet voor iedereen duidelijk is wat er al is gebeurd en wie zaken oppakt. In de interviews komt naar voren dat er weinig documenten ten grondslag liggen aan de verschillende fasen, in het bijzonder de overdrachtsfasen. Medewerkers die later instromen in het project of ambtenaren die meer zijdelings betrokken zijn bij het proces, hebben hierdoor minder inzicht in het proces en de voortgang hiervan. Hierin zijn dus nog slagen te maken.

Daarmee is al een begin gemaakt middels het strakker projectmatig werken in het sociaal domein en het opzetten van een draaiboek voor aanbestedingstrajecten.

3.4. Toetsing aan de hand van het normenkader – praktijk van projectsturing Groen Oranje Rood

Aan de vastgestelde norm wordt geheel voldaan. Aan de vastgestelde norm wordt gedeeltelijk voldaan. Aan de vastgestelde norm wordt niet voldaan. 34 / 47

Indicator Praktijk van projectsturing

Gehanteerde Norm Er wordt projectmatig gewerkt, met een duidelijke fasering. De rollen van raad en college zijn helder beschreven. Het projectmatig werken wordt adequaat ondersteund door een goede projectadministratie. Er is sprake van een goed risicobeheerssysteem waarbij de afgesproken beheersmaatregelen worden getroffen. Doelen worden tussentijds voldoende en juist geëvalueerd en bijgesteld. Er is sprake van adequate archivering en dossiervorming. De organisatie behoudt de regie op uitvoerende werkzaamheden bij externe samenwerkingen. Verantwoordelijkheden zijn duidelijk vastgelegd. De kwaliteit van het proces is effectief en efficiënt.

De mate waarin projectmatig wordt gewerkt, wisselt tussen projecten; er is niet altijd een duidelijke fasering te onderscheiden. Daarmee is aan de eerste norm gedeeltelijk voldaan. Hierbij zijn geen duidelijke rollen voor de raad en het college aangegeven. Zo worden het college en de raad betrokken waar dat nodig wordt geacht, maar hierover zijn nauwelijks tot geen duidelijke afspraken gemaakt. Daarmee is aan de tweede norm niet voldaan. Echter, dit wordt niet per se als een probleem ervaren door de ambtelijke en de bestuurlijke organisatie. Raadsleden geven aan dat deze manier van informatievoorziening voldoende is bij kleinere projecten, waarbij wordt vertrouwd op de inzichten van de portefeuillehouders. Raadsleden geven wel aan dat het maken van strakke informatieafspraken voor grotere projecten wenselijk zou zijn, waarbij de raad duidelijk zou moeten aangeven welke informatie hij wenst te ontvangen en op welk detailniveau. Bij projecten wordt wisselend gewerkt met projectadministraties. Zo zijn rapportages of budgetbestedingen niet altijd voorhanden of zijn de kosten bijvoorbeeld niet een-op-een te koppelen aan activiteiten. Daarmee is aan de derde norm niet voldaan.

Wat betreft het risicomanagement wordt er wel gesproken over risico’s en maatregelen, maar deze worden over het algemeen niet gevat in een expliciete risicoanalyse, tenzij de projectleider of de ambtelijk opdrachtgever dit heeft bepaald. Daarmee is aan de vierde norm niet voldaan. Een tussentijdse evaluatie en bijstelling van doelen gebeurt wanneer er voor een nieuwe fase een projectopdracht wordt opgesteld. Bij kleinere projecten vinden tussentijdse evaluaties op een meer impliciete basis plaats, zonder hiervoor bijvoorbeeld een moment in te plannen. Daarmee is aan de vijfde norm gedeeltelijk voldaan. De archivering en dossiervorming gebeuren op dit moment via een mappenstructuur en dit levert meer structuur op. Daarbij moet de nuance worden gemaakt dat dossiers in overdrachtsfasen niet altijd voldoende helder zijn. Daarmee is aan de zesde norm gedeeltelijk voldaan. De organisatie houdt in principe de regie op de uitvoerende werkzaamheden bij externe samenwerkingen, bijvoorbeeld door met een directievoerder of met evaluaties te werken gedurende de uitvoering. Daarmee is aan de zevende norm voldaan. Hierbij moet de nuancering geplaatst worden dat de gemeente niet altijd voldoende aanhaking zoekt met externe partners gedurende projecten, waarmee de regie tijdens de uitvoering wellicht zou kunnen verslechteren.

Voor projecten zijn over het algemeen duidelijke rol- en taakverdelingen gemaakt. Echter, het is binnen de taakverdelingen - vooral voor medewerkers die later instromen - niet altijd duidelijk wie welke taak oppakt doordat deze verdeling soms meer impliciet plaatsvindt binnen de projectteams. Daarmee is aan de achtste norm gedeeltelijk voldaan. Al met al verlopen projecten in de gemeente in principe effectief en efficiënt, maar dat gebeurt niet altijd door een gestructureerd en systematische organisatiebrede aanpak. Wel gebeurt dit door bijvoorbeeld sterke projectleiders, opgebouwde ervaring of steun van externe partners. Er zijn verbetermogelijkheden, zoals het werken met een standaard risicosysteem voor grotere projecten en een duidelijke rol voor college en raad. Ook de archivering en dossiervorming en tussentijdse evaluaties, gekoppeld aan een sterkere mate van projectmatig werken, zouden het proces verder kunnen optimaliseren en wellicht minder afhankelijk maken van de persoonlijke invulling van projecten. Daarmee is aan de laatste norm gedeeltelijk voldaan. 35 / 47

4. Positie van de raad In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de positie van de raad in grote projecten. Aangezien al kort op de rol van de raad is ingegaan in het hoofdstuk 3 (praktijk van projectsturing), schetst dit hoofdstuk vooral een kort algemeen beeld van de positie van de raad bij projecten. Hierbij wordt § 4.1 beschrijvend gekeken naar de kaderstelling door de raad (in navolging van hoofdstuk 1) en de informatievoorziening aan de raad (§4.2). Per paragraaf wordt een analyse gedaan, mede op basis van input vanuit de raadssessie. Ten slotte vindt een toetsing plaats aan de hand van het normenkader (§4.3).

4.1. Kaderstelling door de raad 4.1.1. Kaderstelling Zoals al naar voren gekomen in hoofdstuk 1, heeft de gemeenteraad geen vaste kaders opgesteld voor grote projecten. Ten eerste heeft de gemeenteraad geen classificatie voor grote projecten. Projecten worden meer impliciet als ‘groot’ aangevlogen, bijvoorbeeld door een groot budget, grote impact op de gemeente of door politieke factoren. Aan deze impliciete classificatie zijn geen vaste kaders gekoppeld, bijvoorbeeld rond budgetmarges, tijdsmarges of informatievoorziening. Bij de zogenaamde A-thema’s is de raad wel proactiever betrokken, net zoals inwoners en stakeholders. Hieronder vallen onder andere de impulsprojecten vanuit de Visie op Velsen 2025 (zoals BRAK!), de klimaatagenda en de omgevingsvisie.114 Op deze thema’s wordt de raad ook extra geïnformeerd (zie ook §4.2.1). Raadsleden geven wel aan dat er voor de impulsprojecten geen vaste kaders zijn gesteld. Binnen de Visie op Velsen 2025 is geld vrijgemaakt op basis waarvan het college projecten heeft aangewezen. De plannen hiervoor zijn in een later stadium vastgelegd, samen met de kaders vanuit de gemeenteraad. Voor grote thema’s of thema’s waarbij wordt samengewerkt met andere gemeenten of provincies, zijn daarnaast over het algemeen ook richtlijnen beschikbaar. Bij aanbestedingen kan de gemeenteraad bijvoorbeeld beschikken over een model voor een verordening.

Voor thema’s als de Omgevingswet is de gemeenteraad gebonden aan de wetgeving, waarmee een aantal kaders wordt voorgelegd. In de interviews komt naar voren dat de bedrijfsvoering vooral wordt gezien als een taak van het college. De raad acht het niet noodzakelijk om in sterke mate betrokken te worden bij de bedrijfsvoering, wat ook duidelijk wordt uit het feit dat de raad niet betrokken was bij het implementeren van projectmatig werken in de gemeente.

4.1.2. Analyse – kaderstelling Binnen de gemeente Velsen bestaan er geen vaste kaders voor de aanpak van grote projecten. Raadsleden geven aan dat de kaders per project sterk kunnen verschillen en dat ze ook niet altijd voldoende houvast bieden. Raadsleden geven wel aan dat de raad voldoende inhoudelijke kennis moet hebben van een onderwerp om goede, werkbare kaders op te kunnen stellen.

114

Begroting 2020-2023, gemeente Velsen.

36 / 47

Voor raadsleden is het duidelijk dat een project zich zodanig kan ontwikkelen dat de kaders moeten worden aangepast. Raadsleden geven aan dat deze wijzigingen niet altijd expliciet worden teruggekoppeld aan de raad, maar dat dit meer impliciet gebeurt. Hierbij wordt de kanttekening gemaakt dat de kaders behapbaar en uitvoerbaar moeten zijn. Zo zouden er marges kunnen worden vastgesteld rond planning of budget, waarbij pas bij een relevante overschrijding dient te worden teruggekoppeld aan de raad. Bij een significante ontwikkeling of een wijziging in de kaders zou de raad expliciet moeten worden betrokken.

4.2. Informatievoorziening aan de raad 4.2.1. Informatievoorziening Voor kleinere projecten worden weinig tot geen afspraken gemaakt over informatievoorziening. De raad wordt voor deze projecten geïnformeerd via de planning- en controlcyclus. Ook kan de raad worden geïnformeerd op het moment dat hij een besluit dient te nemen, bijvoorbeeld voor budgetverhoging of het wijzigen van een verordening. Verdere informatievoorziening aan de raad vindt impliciet plaats, waarbij het college de raad informeert op het moment dat dat noodzakelijk wordt geacht. Bij grotere projecten worden wel kaders gesteld, net als bij A-thema’s. Deze kaders zijn vooral gericht op momenten in de tijd waarop de raad geïnformeerd moet worden, bijvoorbeeld een afspraak dat de raad elke drie maanden een voortgangsrapportage ontvangt. Naast de gestelde kaders wordt de raad bij grotere projecten ook op andere manieren geïnformeerd, op initiatief van de organisatie, bijvoorbeeld middels raadssessies, presentaties of raadsbezoeken.

4.2.2. Analyse – informatievoorziening Raadsleden geven aan dat de raad in principe voldoende en op tijd wordt geïnformeerd. Zo zou de wijze waarop over kleinere projecten wordt gerapporteerd en geïnformeerd, voldoende zijn voor de raad. Raadsleden spreken hierbij het vertrouwen uit in de bestuurlijke en de ambtelijke organisatie om de raad waar noodzakelijk te informeren. Ook stellen raadsleden dat de kaders die voor specifieke projecten en voor de A-thema’s worden gesteld, voldoende zijn. De raad stelt echter geen kaders voor de aspecten waarop zij geïnformeerd wenst te worden, bijvoorbeeld de besteding van budget of het verloop van samenwerkingen met externe partners. De raad kan dan ook niet expliciet sturen op deze aspecten van een project. Dit is vooral een risico wanneer het project vastloopt op een bepaald aspect maar dit geen onderdeel is van de vaste rapportages aan de raad. Daarnaast wordt er niet structureel en expliciet teruggekoppeld naar de raad over de werkbaarheid van kaders, ook niet als deze in het gedrang komen of niet uitvoerbaar zijn in de praktijk. De sturingsmogelijkheden kunnen daardoor worden beperkt. Het gesprek over kaders vindt nog onvoldoende plaats, al zou dit kunnen worden gezien als onderdeel van de actieve informatieplicht van het college.

Twee specifieke aspecten waar raadsleden nog onvoldoende zicht op hebben, zijn de risico’s en de alternatieven voor een besluit. De risico’s worden niet altijd structureel opgenomen in de raadsbesluiten of reflecteren onvoldoende op de externe factoren die van invloed kunnen zijn op een project. Daarnaast zouden aangedragen alternatieven niet altijd voldoende keuzeruimte bieden aan de raad. Hierdoor kan het gevoel ontstaan dat de raad alleen nog maar mee kan in een voorstel van het college.

37 / 47

De raad heeft dus voor specifieke projecten wel aangegeven wanneer hij geïnformeerd wil worden, maar niet waarover hij geïnformeerd wil worden. Daarmee zijn de sturingsmogelijkheden mogelijk niet voldoende voor de raad om tijdig te corrigeren en te sturen.

4.3. Toetsing aan de hand van het normenkader – positie van de raad Groen Oranje Rood

Aan de vastgestelde norm wordt geheel voldaan. Aan de vastgestelde norm wordt gedeeltelijk voldaan. Aan de vastgestelde norm wordt niet voldaan.