2021-1222 Rapportage onderzoek grote projecten Velsen.pdf

RAPPORT

De sturing op grote projecten In opdracht van de Rekenkamercommissie Velsen

Dr. mr. R.G.J. Lauwerier Mevrouw L. van Beek Mevrouw C. Hendriks

22 december 2021

Inhoudsopgave Bestuurlijke reactie

4

1. Inleiding

5

1.1. Aanleiding en doel van het onderzoek 1.2. Onderzoeksvragen 1.3. Normenkader 1.4. Onderzoeksaanpak 1.5. Leeswijzer van het rapport

5 5 6 7 7

2. Kaderstelling bij grote projecten

8

2.1. Kaders voor grote projecten in de gemeente Velsen 2.1.1. Kaderstelling 2.1.2. Analyse – kaders voor grote projecten in de gemeente Velsen 2.2. Kaderstelling in project 1, BRAK! IJmuiden 2.2.1. Kaderstelling 2.2.2. Analyse kaderstelling project 1, BRAK! IJmuiden 2.3. Kaderstelling in project 2, herinrichting Van den Vondellaan 2.3.1. Kaderstelling 2.3.2. Analyse kaderstelling project 2, herinrichting Van den Vondellaan 2.4. Kaderstelling in project 3, transitieproject sociaal domein - hulp bij huishouding 2.4.1. Kaderstelling 2.4.2. Analyse kaderstelling project 3, transitieproject sociaal domein – hulp bij huishouding 2.5. Toetsing aan de hand van het normenkader – kaderstelling bij grote projecten

3. Praktijk van projectsturing 3.1. Praktijk van projectsturing project 1, BRAK! IJmuiden 3.1.1. Uitvoering van het project 3.1.2. Analyse uitvoering project 1, BRAK! IJmuiden 3.2. Praktijk van projectsturing project 2, herinrichting Van den Vondellaan 3.2.1. Uitvoering van het project 3.2.2. Analyse uitvoering project 2, herinrichting Van den Vondellaan 3.3. Praktijk van projectsturing project 3, transitieproject sociaal domein – hulp bij huishouding 3.3.1. Uitvoering van het project 3.3.2. Analyse uitvoering project 3, transitieproject sociaal domein – hulp bij huishouding 3.4. Toetsing aan de hand van het normenkader – praktijk van projectsturing

4. Positie van de raad 4.1. Kaderstelling door de raad 4.1.1. Kaderstelling 4.1.2. Analyse – kaderstelling

8 8 9 10 10 14 15 15 17 17 17 19 20

21 21 21 28 29 29 31 31 31 34 34

36 36 36 36 2 / 47

4.2. Informatievoorziening aan de raad 4.2.1. Informatievoorziening 4.2.2. Analyse – informatievoorziening 4.3. Toetsing aan de hand van het normenkader – positie van de raad

5. Conclusies en aanbevelingen

37 37 37 38

39

5.1. Lerend vermogen 5.1.1. Lerend vermogen 5.1.2. Toetsing op het normenkader – lerend vermogen 5.2. Conclusies 5.2.1. Hoofdconclusie 5.2.2. Deelconclusies 5.3. Aanbevelingen

39 39 40 41 41 41 43

Bijlage 1. Overzicht geïnterviewde personen

46

3 / 47

Bestuurlijke reactie Kenmerk Datum Onderwerp

143996-2021 7 december 2021 Reactie op rapport ‘Sturing op grote projecten’, uitgevoerd door TwijnstraGudde

Geachte leden van de rekenkamercommissie, U heeft het bureau TwijnstraGudde opdracht gegeven om een onderzoek uit te voeren naar de sturing op grote projecten in gemeente Velsen. Met een brief op 22 november gaf u ons de gelegenheid om een zienswijze op het rapport te geven. Gezien de wens om het rapport nog in de huidige raadsperiode te besproken, doen wij u hierbij onze eerste reactie op bovengenoemd rapport toekomen. Aanbevelingen vragen om nadere uitwerking Wij herkennen de analyse in het rapport. Wij willen hierbij aantekenen dat het een nadere uitwerking vraagt om te beoordelen wat de aanbevelingen in de praktijk betekenen voor de organisatie. Mogelijk leidt dit tot aanvullende overwegingen bij het overnemen van de aanbevelingen. Het onderzoek kaart verschillende praktische zaken aan die de ambtelijke organisatie op dient te pakken. Een aantal hiervan zitten in de hoek van de hygiëne op processen en instrumenten, zoals het meer systematisch toepassen van projectmatig werken, de fasering in projecten, verbetering van managementinformatie, monitoren van projectvoortgang etc. Deze zaken horen bij ‘reguliere verbeteringen in de bedrijfsvoering’, maar vragen wel nadere uitwerking. Aanvullend zijn er zaken waar we (in voorbereidende sfeer) al mee bezig zijn, bijvoorbeeld als het gaat om prioritering van projecten en het aanscherpen van de werkwijze bij inkomende initiatieven.

Ten slotte zien we in de aanbevelingen ook mogelijke verbanden met het samenspel tussen raad, college en de organisatie op verschillende thema’s, opgaven of andere ‘grote’ ontwikkelingen die wij niet als een project bestempelen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de gesprekken met de raad over de ‘A-thema’s’. Ook bij deze gesprekken kunnen de bevindingen uit het rapport helpen. Daarbij is het van belang om stil te staan bij de rollen die verschillende betrokkenen (raad, college en organisatie) hebben bij sturing op grote projecten, of bij grote ontwikkelingen. Wij begrijpen dat de wens is het rapport voor een eerste bespreking te agenderen in de huidige raadsperiode. Wij kunnen ons voorstellen dat we na de gemeenteraadsverkiezingen in 2022 met de nieuwe raad, het nieuwe college en de organisatie op basis van een nadere uitwerking verder in gesprek gaan over het oppakken van de aanbevelingen.

Burgemeester en wethouders van Velsen

De secretaris

De burgemeester

K.M. Radstake

F.C. Dales

4 / 47

1. Inleiding 1.1. Aanleiding en doel van het onderzoek Het laten uitvoeren van een onderzoek naar de sturing op grote projecten stond al langere tijd op de groslijst van de rekenkamercommissie. Dit onderwerp heeft recentelijk extra prioriteit gekregen door een motie waarbij de rekenkamer verzocht werd een onderzoek uit te voeren naar het project BRAK! IJmuiden.1 Uiteindelijk is besloten om het onderzoek breder aan te pakken en ook een blik te werpen op de sturing van twee andere projecten: het project ‘herinrichting Van den Vondellaan’ en het transitieproject ‘hulp bij huishouding’. Hierbij wordt gekeken naar de wijze waarop op projecten wordt gestuurd middels kaders, de praktijk van sturing en de rol van college en raad bij grote projecten. Bij dit onderzoek worden aanbevelingen gedaan voor de toekomst, waarbij ook wordt gekeken naar de mate waarin lessen en aanbevelingen uit een eerder onderzoek, naar de Oude Pontweg, zijn opgevolgd en geïmplementeerd in de gemeente. Het doel van dit onderzoek is een analyse uit te voeren naar de sturing op grote projecten en de wijze waarop in de organisatie is geleerd van het eerdere onderzoek naar de Oude Pontweg.

1.2. Onderzoeksvragen De volgende hoofdvraag staat centraal in dit onderzoek. Op welke wijze initiëren, sturen en beheersen de raad en het college de grote projecten in Velsen, wordt toezicht gehouden en verantwoording afgelegd, en is de kwaliteit van het proces efficiënt en effectief? Hierbij zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1. Worden voor de start van grote projecten heldere kaders gesteld? 2. Zijn de doelen helder, de totaal benodigde kosten inzichtelijk en zijn er afspraken gemaakt over de informatievoorziening? 3. Zijn de financiële en de maatschappelijke gevolgen en risico’s helder in beeld gebracht? 4. Worden de doelen tussentijds voldoende en juist geëvalueerd en bijgesteld, en door wie? 5. Is de kwaliteit van het proces voor grote projecten efficiënt en effectief? 6. Wordt er in Velsen projectmatig gewerkt, met een duidelijke fasering, en zijn daarbij de rollen van college en raad helder beschreven? Wordt projectmatig werken adequaat ondersteund vanuit de bedrijfsvoering? 7. Is er een goede projectorganisatie, ondersteund door een goede projectadministratie en is er financiële expertise geborgd? Is er sprake van een goed risicobeheerssysteem? 8. Is er, bij externe inhuur voor een project, geborgd dat de organisatie wel de regie op de uitvoerende werkzaamheden behoudt en zijn de verantwoordelijkheden duidelijk vastgelegd? 9.

Is er sprake van een scheiding tussen beheer- en ontwikkeltaken?2 10. Is er sprake van adequate archivering en dossiervorming? 11. Is de informatievoorziening over de voortgang van projecten aan raad en college juist, volledig en tijdig? 12. Is de raad voldoende kritisch op de voortgang in het verbeteren van de bedrijfsvoering en stelt hij daarbij reële eisen aan de organisatie?

1

Besluitenlijst raadsvergadering, d.d. 5 november 2020.

2

Deze vraag heeft betrekking op een situatie waarbij een project ook in beheer is bij een organisatie anders dan de gemeente. Deze situatie heeft zich niet

voorgedaan in de cases voor dit onderzoek. Deze vraag wordt dan ook niet meegenomen in dit onderzoek.

5 / 47

1.3. Normenkader In dit onderzoek vindt plaats aan de hand van het onderstaande normenkader. Dit normenkader is gebaseerd op bovenstaande onderzoeksvragen en is vastgesteld in overleg met de rekenkamercommissie. Aan elke indicator is een hoofdstuk gewijd en aan het eind van elk hoofdstuk wordt een toetsing gedaan op het normenkader. Dit gebeurt middels een “stoplichtmodel”: ‘groen’ indiceert dat aan de norm is voldaan, ‘oranje’ indiceert dat aan de norm gedeeltelijk is voldaan, en ‘rood’ ten slotte indiceert dat niet aan de norm is voldaan. Op basis van de toetsing op de normen kunnen vervolgens de conclusies en aanbevelingen worden opgesteld. Indicator Kaderstelling

Praktijk van Projectsturing

Positie van de raad

Leren

3

Gehanteerde norm De raad heeft heldere, algemene kaders vastgesteld voor het uitvoeren van grote projecten. De raad heeft heldere, specifieke kaders vastgesteld aan de start van de te onderzoeken projecten, in ieder geval ten aanzien van de fasering van het project alsook de beheersaspecten tijd, geld, informatie en kwaliteit. De projectspecifieke kaders sluiten aan op de algemene kaderstelling. Er is een duidelijk inzicht in de benodigde kosten. Er zijn duidelijke afspraken gemaakt over de informatievoorziening. De maatschappelijke en financiële risico’s zijn voldoende in beeld gebracht waarbij is aangegeven welke beheersmaatregelen te treffen. De kwaliteit van het proces is effectief en efficiënt. Er wordt projectmatig gewerkt met duidelijke fasering. De rollen van raad en college zijn helder beschreven. Het projectmatig werken wordt adequaat ondersteund door een goede projectadministratie. Er is sprake van een goed risicobeheerssysteem waarbij de afgesproken beheersmaatregelen worden getroffen. Doelen worden tussentijds voldoende en juist geëvalueerd en bijgesteld. Er is sprake van adequate archivering en dossiervorming. De organisatie behoudt de regie op de uitvoerende werkzaamheden bij externe samenwerkingen. Verantwoordelijkheden zijn duidelijk vastgelegd.

Er is een duidelijke scheiding tussen beheer- en ontwikkeltaken.3 Informatievoorziening aan de raad is juist, volledig en tijdig. De raad is voldoende kritisch op het verbeteren van de bedrijfsvoering. De raad stelt reële eisen aan de bedrijfsvoering. Conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek naar de Oude Pontweg zijn voldoende terug te zien in de projectbeheersing rondom grote projecten.

Deze vraag heeft betrekking op een situatie waarbij een project ook in beheer is bij een organisatie anders dan de gemeente. Deze situatie heeft zich niet

voorgedaan in de cases voor dit onderzoek. Deze vraag wordt dan ook niet meegenomen in dit onderzoek..

6 / 47

1.4. Onderzoeksaanpak Het onderzoek heeft zich voltrokken in vijf stappen, die in de onderstaande figuur schematisch zijn weergegeven.

Stap 1 Startgesprek

Stap 2 Documenten-

Stap 3 Interviews

met de RKC

analyse

en werksessies

Stap 5 Eindrapportage met ambtelijk/bestuurlijk hoor en wederhoor

Resultaat • Definitieve onderzoeks-

Resultaat • Eerste beknopte beant-

opzet, inclusief planning

woording van de onder-

van bevindingen en

uit ambtelijk/bestuurlijk

en afspraken

zoeksvragen aan de hand

beknopte beantwoording

eerste aanzet conclusie en

hoor en wederhoor

• Voorselectie van

van documentenanalyse

van de onderzoeksvragen

aanbevelingen

• Goedgekeurde gespreksleidraad voor interviews

• Aanvulling op en toetsing van feitenbeeld inzake

documenten voor documentenanalyse • Vastgesteld normenkader

en raadssessie (stap 3)

• Projectselectie

Resultaat • Vervolledigd feitenbeeld

Stap 4 Rapportage

• Aanscherping van de

Resultaat • Conceptrapport met nota

Resultaat • Eindrapport met feedback

kaderstellende en controlerende rol raad

• Analyse conclusies aan-

bevelingen Oude Pontweg

Het onderzoek is gestart met een startgesprek, waarin de definitieve onderzoeksopzet, de cases en het normenkader zijn vastgesteld. Vervolgens is stap 2 een documentenanalyse uitgevoerd. Stap 3, de interviews en de raadssessie, heeft geleid tot verdere inzichten en beantwoording van de onderzoeksvragen. Voor dit onderzoek zijn in totaal vijftien personen geïnterviewd. Daarnaast is er een raadssessie gehouden met een vertegenwoordiging van de raad. Een overzicht van de geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage 1. De inzichten uit de interviews en de raadssessie zijn vervolgens verwerkt in een rapportage. Deze rapportage is ter ambtelijk en bestuurlijk wederhoor voorgelegd.

1.5. Leeswijzer van het rapport In dit rapport wordt ingegaan op de volgende aspecten: Hoofdstuk 2. Kaderstelling bij grote projecten: dit hoofdstuk gaat in op de kaders die vooraf worden gesteld bij projecten, zowel in algemeenheid als per project. Hierbij wordt gekeken naar de kaders die worden gesteld over tijd en budget, alsmede afspraken gemaakt rond risicobeheersing en informatievoorziening. Hoofdstuk 3. Praktijk van projectsturing: dit hoofdstuk gaat in op de uitvoering van de kaders van grote projecten. Hierbij wordt gekeken naar de mate van projectmatig werken, de rolverdeling, de projectadministratie en het beheersen van risico’s. Hoofdstuk 4. Positie van de raad: dit hoofdstuk gaat in op de rol die de gemeenteraad van Velsen speelt bij grote projecten en de informatievoorziening over projecten aan de raad. Hierbij wordt gekeken naar de mate waarin de raad haar kaderstellende en controlerende rol kan invullen, en de mate waarin het college de raad hiertoe in staat stelt. Hoofdstuk 5. Conclusies en aanbevelingen: dit hoofdstuk gaat in op het lerend vermogen van de gemeente, middels een inventarisatie van de mate waarin conclusies en aanbevelingen uit het eerdere onderzoek naar de Oude Pontweg zijn geïmplementeerd. Ook worden de conclusies en aanbevelingen volgend uit het onderzoek uiteengezet.

7 / 47

2. Kaderstelling bij grote projecten In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de kaderstelling bij grote projecten. In §2.1 wordt in algemene zin gekeken naar de kaderstelling bij grote projecten. In §2.1.1 wordt beschrijvend gekeken naar de kaderstellende documenten, rolbeschrijvingen, afspraken rond informatievoorziening en de classificatie van projecten. Vervolgens wordt in §2.1.2 de algemene kaderstelling geanalyseerd. De volgende paragrafen zijn gericht op de verschillende cases. In §2.2 wordt gekeken naar de case BRAK! IJmuiden. Hiervoor wordt eerst beschrijvend (§2.2.1) gekeken naar de achtergrond van het project, de kosten, de informatievoorziening en de risico’s. Vervolgens wordt er een analyse uitgevoerd op bovenstaande punten (§2.2.2). Eenzelfde structuur wordt gehanteerd voor de cases Van den Vondellaan (§2.3) en hulp bij huishouding (§2.4). Ten slotte wordt in §2.5 een toetsing gedaan op het normenkader.

2.1. Kaders voor grote projecten in de gemeente Velsen 2.1.1. Kaderstelling Documenten In Velsen geeft het intranet toegang tot informatie en formats rondom projectmatig werken. Daarbij valt te denken aan een format voor een projectplan, een projectopdracht en een checklist opdrachtformulier. De keuze voor projectmatig werken was een initiatief van de organisatie. De gemeenteraad heeft geen rol gespeeld in het vaststellen van de documenten hiervoor.4 In het formulier van de projectopdracht5 wordt aandacht besteed aan onder andere de doelen, het resultaat en de afbakening van een project. Ook wordt een eerste indicatie gegeven van een planning en wordt er gekeken naar de capaciteit, zowel in bemensing als in budget. Ten slotte wordt in de projectopdracht gekeken naar risico’s, randvoorwaarden, communicatie en uitgangspunten. Aan de projectopdracht wordt meer houvast gegeven door middel van een checklist.6 Deze checklist bevat voor elk punt vragen, bijvoorbeeld rond de globale planning: wanneer moet het resultaat klaar zijn, zit hier een marge in, zijn er toezeggingen gedaan over het tijdspad, zijn er beslismomenten, en wanneer moeten die er zijn, en kan je de go/no-go momenten expliciet maken? Door deze vragen te beantwoorden, kan de projectopdracht worden ingevuld.

Na de projectopdracht wordt het project verder gespecificeerd met een projectplan.7 In een projectplan wordt bijvoorbeeld ook gekeken naar omgevingsfactoren, relaties met andere projecten en de organisatie. Daarnaast wordt in het projectplan een specifiekere fasering aangegeven, met planningen en doelen per fase. De fasering is opgedeeld in zes fasen: initiatie, definitie, ontwerp, voorbereiding, uitvoering en nazorg. Bij elke fase zijn de activiteiten aangegeven, alsook de organisatie, de doelen, de mijlpalen en de planning, inclusief uiterste datum.

4

E-mailcommunicatie met organisatie, d.d. 12 oktober 2021.

5

Projectopdrachtformulier, gemeente Velsen.

6

Checklist/intake opdracht, gemeente Velsen.

7

Projectplanformulier, gemeente Velsen.

8 / 47

Rolbeschrijvingen en informatievoorziening Voor projecten is daarnaast een rolbeschrijving opgesteld waarin de belangrijkste rollen staan beschreven, zoals de wethouder, ambtelijk opdrachtgever, projectleider, projectmedewerker en projectassistent. De wethouder is primair verantwoordelijk voor het draagvlak in het college en de communicatie naar de raad. De ambtelijk opdrachtgever is verantwoordelijk voor de projectplannen en een adequate bemensing en middelen. Ook is de ambtelijk opdrachtgever verantwoordelijk voor de communicatie richting het college en de toetsing aan kwaliteit. De projectleider stelt de projectplannen op en beheerst de activiteiten en is daarnaast verantwoordelijk voor het budget en de planning. Projectmedewerkers zitten meer intern op activiteiten, en de projectassistent is verantwoordelijk voor het organiseren van bijeenkomsten en het signaleren van budget- of tijdsafwijkingen.8 Wat betreft de archivering is er in 2017 een mappenstructuur opgezet. Alle documenten worden in deze mappen geordend; de ambtelijk opdrachtgever heeft hier toegang toe. Afspraken over informatievoorziening over grote projecten worden over het algemeen niet vastgelegd. Classificatie Voor grote projecten wordt nog niet gewerkt met een standaardclassificatie voor ‘grote’ projecten op basis van budget, risico of complexiteit.

Uit de interviews blijkt dat de ambtelijk opdrachtgever (voor grotere projecten is dat over het algemeen een directeur) bepaalt of er bijvoorbeeld een stuurgroep wordt ingericht of een externe projectleider wordt ingehuurd. Wel bestaat er een classificatie voor burgerparticipatie in projecten, waarbij een project het niveau hoog, middel of laag krijgt voor de mate van burgerparticipatie. Hiervoor worden bijvoorbeeld inspraakavonden of klankbordgroepen ingericht.

2.1.2. Analyse – kaders voor grote projecten in de gemeente Velsen Er ligt in Velsen een basis voor projectmatig werken, op initiatief van de organisatie, met de formulieren en een mappenstructuur. In de interviews komt naar voren dat de invulling hiervan in de ambtelijke organisatie nog sterk persoonlijk van aard is. Zo kunnen ambtelijk opdrachtgevers bepalen welke formats moeten worden gebruikt, welke risicoanalyse dient te worden uitgevoerd, en wanneer er een stuurgroep wordt ingesteld. De informatievoorziening naar de raad vindt vaak op impliciete wijze plaats, waarbij de wethouders afwegen wanneer zaken ter informatie naar de raad worden gestuurd. Deze meer impliciete wijze van projectmatig werken zou, zo komt in interviews naar voren, kunnen komen doordat projectmatig werken als methode nog niet eenduidig breed gedragen is in de organisatie. Er worden wel elementen van projectmatig werken gebruikt, zoals het werken met de checklist, maar er wordt niet volgens een voor de gehele organisatie vastgestelde standaard van projectmatig werken gewerkt. Ook zijn er geen gemeentebrede afwegingsfactoren benoemd op basis waarvan kan worden bepaald of het gaat over een groot project. Daarnaast is de invulling van het opdrachtgeverschap afhankelijk van de persoonlijke invulling.

In interviews komt naar voren dat de ambtelijk opdrachtgever soms maar zijdelings is aangehaakt op een project. Er zijn bijvoorbeeld geen standaardcontactmomenten tussen projectleider en ambtelijk opdrachtgever vastgelegd. Een soepel verlopende relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer is hierbij vaak afhankelijk van bestaande contactmomenten en relaties tussen projectleider en ambtelijk opdrachtgever. In de interviews komt naar voren dat deze meer impliciete wijze van projectmatig werken wel als prettig wordt ervaren in de organisatie, vooral bij projecten die wat kleiner zijn van aard. Er wordt echter wel erkend dat projectmatig werken meer structuur kan geven, vooral bij langere, complexere projecten. Verbeterpunten zouden bijvoorbeeld de archivering en de projectadministratie kunnen betreffen. De archivering en de projectadministratie bij projecten in de gemeente zouden volgens geïnterviewden nog niet altijd de duidelijkheid verschaffen zoals dat zou moeten. Zo

8

Memo ‘Rolbeschrijvingen in projecten’, d.d. 25 augustus 2010.

9 / 47

zouden mappenstructuren niet altijd worden gebruikt of bieden de mappen niet voldoende gemakkelijk inzicht. Ook zouden er volgens de geïnterviewden verbeterpunten zijn rond de balans tussen projecttaken en lijntaken, vooral voor projectmedewerkers. Het gebrek aan een consequente gestandaardiseerde manier van werken kan ervoor zorgen dat het overzicht op projecten in de gemeente beperkt is. Dit wordt versterkt door het ontbreken van centrale regie of algemene monitoring. Het zicht op projecten wordt op dit moment vooral decentraal ingericht, waarbij financieel adviseurs het meeste zicht hebben op de projecten in hun domeinen. Concerncontrol is niet aangehaakt op projecten. Dit geldt voor zowel kleinere, routinematige projecten als grotere, complexere projecten. Ook voor risicoanalyses en -beheersing wordt nog geen standaardmethodiek gehanteerd. In de interviews komt naar voren dat er binnen veel projecten aandacht is voor risico’s en beheersmaatregelen, maar dat deze niet altijd worden geëxpliciteerd, geclassificeerd, van beheersmaatregelen worden voorzien en systematisch worden gemonitord. Wel komt naar voren dat risicoanalyses met classificatie en weging, zoals een Risman-analyse, over het algemeen plaatsvinden bij een project onder leiding van een externe projectleider.

2.2. Kaderstelling in project 1, BRAK! IJmuiden 2.2.1. Kaderstelling Het project In 2006 heeft de gemeente Velsen de basis gelegd voor een kustinformatie- en innovatiecentrum in IJmuiden. In de kustvisie is de ambitie uitgesproken om de kust in IJmuiden door te ontwikkelen naar een gebied met woningen, cultuur en recreatievoorzieningen, met ruimte voor onder andere een bezoekerscentrum voor Natuurmonumenten en een nieuwe locatie voor het Pieter Vermeulen Museum.9 Dit museum, gericht op natuur- en milieueducatie voor kinderen, was al langere tijd op zoek naar een nieuw onderkomen en is in 2007 verhuisd naar een tijdelijk onderkomen in Driehuis, in afwachting van nieuwe huisvesting. In het najaar van 2010 verleent de provincie Noord-Holland toestemming voor het vestigen van het Pieter Vermeulen Museum in IJmuiden.10 In de begroting 2011-2014 en in de Visie op Velsen 2025 is de ambitie opgenomen om het museum te herhuisvesten.11 12 Uiteindelijk is besloten om de huisvesting van het museum op te nemen in een kust- en innovatiecentrum. Hoewel er middelen gegenereerd zijn uit de verkoop van Rein Unie die gereserveerd zijn voor de herhuisvesting13, is bij de behandeling van de begroting besloten om deze middelen in te zetten voor het afschrijven van kapitaalgoederen.

De middelen noodzakelijk voor de herhuisvesting, zouden hierdoor moeten worden gegenereerd door derden.14 Uiteindelijk heeft de gemeenteraad besloten om het museum te huisvesten in een nieuw te realiseren centrum, waarvoor € 60.000 beschikbaar werd gesteld. De businesscase voor dit centrum, het kustinnovatie- en informatiecentrum (KIIC), is opgesteld in december 2012. Het KIIC is vervolgens opgenomen in de perspectiefnota 2013 en in de

9

Herziene kustvisie IJmuiden aan zee, d.d. juni 2006.

10

Raadsmemo ‘Huisvesting Pieter Vermeulen Museum/Realisatie innovatie- en informatiecentrum aan de kust’, d.d. 12 juni 2011.

11

Begroting 2011-2014, gemeente Velsen.

12

Visie op Velsen 2025 ‘Kennisrijk werken in Velsen’, d.d. mei 2011.

13

Raadsbesluit ‘verdeling Reinuniegelden’, d.d. 2 juli 2009.

14

Raadsmemo ‘Huisvesting Pieter Vermeulen Museum/Realisatie innovatie- en informatiecentrum aan de kust’, d.d. 12 juni 2011.

10 / 47

strategische agenda voor 2014 met de status van impulsproject. De middelen voor de huisvesting van het Pieter Vermeulen Museum zijn eind 2013 vrijgegeven.15 In 2014 is de verkenningsfase gestart voor het project, inclusief een haalbaarheidsstudie, waarna in 2015 is besloten om geld beschikbaar te stellen voor het centrum vanuit het investeringsplan, op voorwaarde dat er voldoende middelen zijn gegenereerd door derden.16 De gemeente zou hierbij verantwoordelijk zijn voor de bouw van het complex. De inrichting en de exploitatie zouden door derden en het Pieter Vermeulen Museum bekostigd moeten worden, met een bijdrage door de gemeente aan de exploitatiekosten middels het overhevelen van subsidie van het Pieter Vermeulen Museum naar het nieuwe KIIC.17 Om de samenwerking vorm te geven, is verder in 2017 een intentieovereenkomst gesloten tussen de gemeente en het Pieter Vermeulen Museum.18 Het originele project had moeten starten in 2015, met een opzet voor een stichting en fondsenwerving, waarna in 2017 het project kon worden uitgewerkt. In 2018 zou moeten worden gestart met de bouw van het centrum.19 Gedurende 2015 en 2016 is de raad periodiek geïnformeerd over de voortgang van het BRAK!-project middels voortgangsrapportages over de impulsprojecten.

In juli 2017 heeft de gemeenteraad een go gegeven voor de volgende stappen in BRAK! Eerst zou een tijdelijk BRAK! worden gerealiseerd, waarna in 2020 en 2021 zou moeten worden gebouwd aan een permanent gebouw voor BRAK! Eind 2020 zou hiervoor een go moeten worden gegeven.20 De uiteindelijke planning uit het plan van aanpak uit augustus 2020 beoogt het voorbereidend werk in 2021 en 2022, waarna in 2023 zou kunnen worden gestart met het realiseren van de bouw en de inrichting. 21 Het uiteindelijke doel van het project was een nieuw wetenschapscentrum te realiseren aan de kust, met het overall doel om natuur- en milieuvriendelijk gedrag te stimuleren ten behoeve van een duurzamere samenleving, en om bij te dragen aan de ontwikkeling van IJmuiden tot een aantrekkelijke metropoolregio.22 Concreet had de gemeente Velsen de ambitie om de volgende doelen te realiseren23: - Versterken van het toeristisch en economisch klimaat - Ontwikkelen van het jachthavengebied in IJmuiden aan Zee - Invulling geven aan de toekomstvisie van Velsen - Profileren op het gebied van duurzaamheid en klimaat - Realiseren van een voorziening met lokale, regionale en bovenregionale uitstraling - Herhuisvesten van het Pieter Vermeulen Museum Benodigde kosten De beoogde investering voor het realiseren van BRAK! zou moeten worden opgehaald in samenwerking met derden middels fondsenwerving.

Uit het raadsbesluit komt naar voren dat de gemeente Velsen de benodigde gelden beschikbaar zou stellen voor het gebouw, waar de gemeente ook eigenaar van zou blijven om een deel van de kosten later als huur terug te halen. De inrichting en de exploitatie zouden vervolgens door derden worden bekostigd, zowel door bedrijven als door het Pieter Vermeulen Museum.24

15

Rapport ‘Het Kust Informatie Innovatie Centrum, De Helden van de Zee’, d.d. 7 december 2014.

16

Raadsbesluit ‘Kustinformatie- en Innovatiecentrum, d.d. 5 maart 2015.

17

Eindrapport ‘Haalbaarheid BRAK! IJmuiden’, Van Dooren Advies, d.d. november 2016.

18

Intentieovereenkomst Pieter Vermeulen Museum – gemeente Velsen, d.d. 30 juni 2017.

19

Raadsbesluit ‘Kustinformatie- en Innovatiecentrum, d.d. 5 maart 2015.

20

Raadsbesluit ‘volgende stap kust informatiecentrum BRAK!’, d.d. 20 juli 2017.

21

BRAK!/PVM in IJmuiden aan Zee, plan van aanpak op hoofdlijnen, d.d. 26 augustus 2020.

22

Bespreekmemo ‘realisatie nieuwe huisvesting Pieter Vermeulen Museum’.

23

BRAK!/PVM in IJmuiden aan Zee, plan van aanpak op hoofdlijnen, d.d. 26 augustus 2020.

24

Raadsbesluit ‘Kustinformatie- en Innovatiecentrum, d.d. 5 maart 2015.

11 / 47

Een deel van de gemeentelijke investering bestond uit het herprioriteren van middelen die beschikbaar waren gesteld voor het herhuisvesten van het Pieter Vermeulen Museum uit de grondexploitatie Stadspark, aangezien deze grondexploitatie de reden was dat het Pieter Vermeulen Museum in eerste plaats diende te verhuizen. Dit betreft een bedrag van € 470.000.25 Daarnaast diende de gemeente een investering van € 2.430.000 op te nemen in het investeringsplan bij de begroting. Daarmee kwam de gemeentelijke investering in BRAK! uit op een bedrag van € 2,9 miljoen. De plankosten waren geraamd op € 560.000 voor een periode van vier jaar, van 2015 tot de beoogde start van de bouw in 2018.26 De exploitatie van het gebouw werd deels door de gemeente gefinancierd middels het herbesteden van de jaarlijkse subsidie van het Pieter Vermeulen Museum. Dit bedrag, € 170.000 per jaar, werd herbeschikt van het museum naar BRAK!27 De overige kosten, bijna € 2,3 miljoen, zouden moeten worden bijeengebracht door fondsen en derden.28 Afspraken over informatievoorziening In het raadsbesluit uit maart 2015 en in het plan van aanpak uit augustus 2020 zijn afspraken vastgelegd over de informatievoorziening.

Uit het raadsbesluit van 2015 komt naar voren dat de gemeenteraad periodiek op de hoogte zou worden gehouden over de voortgang van de fondsenwerving, maar hier zijn geen expliciete momenten aan gekoppeld. Daarnaast had de gemeente de mogelijkheid om een go- of no go-besluit te nemen voor de volgende stappen in de realisatie van het project.29 In het plan van aanpak uit augustus 2020 werd vastgelegd dat de gemeenteraad bij belangrijke mijlpalen, en minimaal driemaandelijks, geïnformeerd zou worden door het college, waarbij verantwoording zou worden afgelegd over zowel de voortgang van het project als de besteding van de beschikbaar gestelde middelen.30 In de planning van BRAK! is een milestoneplanning31 opgenomen. Uit het plan van aanpak wordt echter niet duidelijk of dit de mijlpalen zijn waarbij de gemeenteraad wordt geïnformeerd. Bij de behandeling van de eerste bestuursrapportage in juni 2020 heeft de raad het amendement aangenomen om november 2020, bij de behandeling van de begroting, een go-/no go-besluit te nemen.32 Voor de twee collegeperiodes (2014-2018 en 2018-2022) waarin BRAK! gaande was, zijn daarnaast communicatiekalenders opgesteld waarop werd aangegeven op welke momenten over het project werd gecommuniceerd, zowel richting belanghebbenden en inwoners als richting de raad.

Hierin komen communicatiemomenten als collegeberichten, het presenteren van het concept, extra raadssessies en projectbezoeken door de raad naar voren.33 34 Dit zijn dus zowel besluitvormingsmomenten als extra momenten van informatie richting de gemeenteraad. Aanvullend hierop werd de gemeenteraad middels de planning- en controlcyclus over het project en de voortgang hiervan geïnformeerd. Wat betreft de informatievoorziening richting de wethouder, zijn er wel periodieke momenten ingepland. De wethouder maakte deel uit van de stuurgroep van het project die eens per maand tot twee maanden bijeenkwam. Bij deze vergaderingen waren doorgaans, behalve de wethouder, ook de ambtelijk opdrachtgever, de projectleider en de projectassistent aanwezig.

25

Raadsbesluit ‘Kustinformatie- en Innovatiecentrum, d.d. 5 maart 2015.

26

Raadsbesluit ‘Kustinformatie- en Innovatiecentrum, d.d. 5 maart 2015.

27

Raadsbesluit ‘Kustinformatie- en Innovatiecentrum, d.d. 5 maart 2015.

28

BRAK!/PVM in IJmuiden aan Zee, plan van aanpak op hoofdlijnen, d.d. 26 augustus 2020.

29

Raadsbesluit ‘Kustinformatie- en Innovatiecentrum, d.d. 5 maart 2015.

30

BRAK!/PVM in IJmuiden aan Zee, plan van aanpak op hoofdlijnen, d.d. 26 augustus 2020.

31

Milestoneplanning BRAK! 2018-2021.

32

Amendement 10 van 2020 ‘1e bestuursrapportage 2020 Velsen’, d.d. 25 juni 2020.

33

Communicatiekalender collegeperiode 2014-2018, d.d. 1 september 2015.

34

Communicatiekalender collegeperiode 2018-2022, d.d. 4 september 2018.

12 / 47

Een samenwerking met het Pieter Vermeulen Museum rond de kaderstelling heeft niet structureel plaatsgevonden. Het museum werd vanaf 2018, en na 2019 ook bestuurlijk, geïnformeerd en heeft samengewerkt met BRAK!, maar is niet structureel betrokken geraakt binnen de kaderstelling van het project Vooraf benoemde risico’s Er is zijn in 2015 een aantal vooraf benoemde risico’s vastgelegd omtrent BRAK! en de herhuisvesting van het Pieter Vermeulen Museum. Een van de benoemde risico’s is het geen doorgang vinden van andere ontwikkelingen rond de kustplaats IJmuiden.35 Het project BRAK! was onderdeel van een bredere gebiedsontwikkeling, met ook onder andere vakantiewoningen, dus als deze ontwikkeling niet of anders zou worden ingevuld, dan zou de realisatie van BRAK! in dit gebied minder toereikend zijn en zouden de doelstellingen niet of in mindere mate gerealiseerd kunnen worden. Een ander risico dat wordt benoemd is dat de gelden die benodigd zijn voor de inrichting en exploitatie van het gebouw niet worden opgehaald bij fondsen en derden.36 Daarbij werd onder andere het risico aangegeven dat BRAK! niet voldoende aan zou slaan bij het grote publiek en mogelijke fondsenwervers; vooral de eerste realisatie van het tijdelijke BRAK! dat nog niet zou aansluiten bij de grote ambities.

Dit zou een succesvolle exploitatie in de weg kunnen staan.37 Uit de projectopdracht uit april 2015 komt ook het risico naar voren dat er onvoldoende partijen kunnen worden gevonden die bij willen dragen aan de financiering van BRAK!. De beheersmaatregelen van deze risico’s zijn vooral gestoeld op het inzetten van specialisten en het tijdig beginnen met de fondsenwerving. Deze vooraf benoemde risico’s zijn niet middels een RISMAN-analyse geclassificeerd. In 2020 is er een risicodossier bijgehouden38, waarbij de risico’s zijn geclassificeerd op basis van de Risman-methode. Hierbij is gekeken naar het soort risico (financieel, juridisch, organisatorisch etc.), oorzaken, consequenties, kansen, de geplande beheersmaatregel en de risico-eigenaar. De risico’s zijn als volgt geclassificeerd: als eerste wordt gekeken naar de kans (K) dat een risico zich voordoet, ingedeeld in vier klassen: <5% kans, <25% kans, <50% kans en <100% kans, gekoppeld aan een indicatie van 1 tot 4. Ten tweede wordt gekeken naar de gevolgen, in het geval een risico zich voordoet, voor de tijd oftewel de vertraging die het project zou oplopen (GTijd). Ook hierbij zijn de risico’s gekoppeld aan een indicatie van 1 tot 4, van een vertraging van minder dan drie maanden (1) tot een vertraging van minder dan twaalf maanden (4).

Ook wordt gekeken naar de gevolgen van een risico dat zich voordoet op het gebied van geld oftewel mogelijke budgetoverschrijdingen of extra kosten (GGeld). De indeling in de klassen is hierbij als volgt: 1 staat gelijk aan extra kosten van minder dan € 50.000, 2 staat gelijk aan extra kosten van minder dan € 100.000, 3 staat gelijk aan extra kosten van minder dan € 200.000, en 4 staat ten gelijk aan extra kosten van meer dan € 200.000. Middels deze classificatie kan vervolgens een berekening worden gemaakt van de risico’s en de mogelijke gevolgen hiervan. Hiervoor wordt aan de ene kant de kans vermenigvuldigd met het gevolg voor de tijd (K * GTijd), en aan de andere kant wordt de kans vermenigvuldigd met het gevolg voor het geld (K * GGeld). Op die manier kan een indicatie worden gegeven van risico’s die waarschijnlijk zullen plaatsvinden, maar ook van risico’s met een minder hoge kans maar wel met grote gevolgen voor tijd en geld, mochten deze plaatsvinden. Met deze classificatie kan vervolgens worden gekeken welke beheersmaatregelen nodig zijn. In het geval van BRAK! waren de hoogst geclassificeerde risico’s wat betreft tijd, die van tevoren werden gezien, als volgt (K * GTijd groter of gelijk aan 12): - Het wegvallen van de subsidie aan het Pieter Vermeulen Museum voor de ontwikkeling van BRAK! - Het achterblijven van de professionalisering van het Pieter Vermeulen Museum

35

Raadsbesluit ‘Kustinformatie- en Innovatiecentrum, d.d. 5 maart 2015.

36

Raadsbesluit ‘Kustinformatie- en Innovatiecentrum, d.d. 5 maart 2015.

37

Raadsbesluit ‘Volgende stap kust informatiecentrum BRAK!’, d.d. 20 juli 2017.

38

Risicodossier BRAK! IJmuiden/PVM, d.d. 31 januari 2020.

13 / 47

-

Geen gedragen proces bij het aanstellen van een nieuwe directeur-bestuurder Het niet van de grond komen van de samenwerking tussen BRAK! en het Pieter Vermeulen Museum Partijen die hun rol naar de toekomst toe niet kunnen vasthouden Geen continuïteit in bezetting bij partners Het geen go geven door de raad

De hoogst geclassificeerde risico’s wat betreft geld waren als volgt (K * GTijd groter of gelijk aan 12): - Het overschrijden van het budget voor het gebouw - Het wegvallen van de subsidie aan het Pieter Vermeulen Museum voor de ontwikkeling van BRAK! - Het niet van de grond komen van de samenwerking tussen BRAK! en het Pieter Vermeulen Museum - Het geen go geven door de raad - Slinkende reserves van het Pieter Vermeulen Museum

2.2.2. Analyse kaderstelling project 1, BRAK! IJmuiden Het project BRAK! IJmuiden is in sterke mate projectmatig aangepakt. Er zijn van tevoren projectopdrachten gemaakt en de raad heeft kaders vastgesteld in raadsbesluiten. Ook de kosten van het project zijn vooraf helder benoemd in de projectplannen. Wat echter nog onvoldoende is ingekaderd, zijn de risico’s en de momenten van informatievoorziening. Vooral aan het begin van het project, in de periode 2015 tot 2017, zijn de risico’s en de informatievoorziening niet structureel gekaderd, ook al waren er significante risico’s aanwezig, aangezien het project deels was gestoeld op de Kustvisie en bijdragen van derden. Pas na 2017, en vooral met de komst van het plan van aanpak, is de informatievoorziening structureler vastgelegd, is het Pieter Vermeulen Museum structureel betrokken, en is er een risicodossier bijgehouden met een RISMAN-analyse. Op dit moment had het project echter al vertraging opgelopen; zie ook §3.1.1. Strakkere kaders, vooral rond risico’s en informatievoorziening, hadden er wellicht voor kunnen zorgen dat het project vanaf de start al snelle meters had kunnen maken. In de huidige situatie is er waarschijnlijk veel tijd verloren gegaan aan het maken van plannen. Ook blijken de kaders rond financiering niet altijd werkbaar in de praktijk.

In de interviews komt naar voren dat fondsen meer zekerheid nodig hadden vanuit de gemeente voordat ze zelf konden/wilden beslissen over hun investeringen. De eisen van de gemeenteraad met betrekking tot de financiering van derden bleken in oktober 2020 bij het go-/no go-moment niet haalbaar voor het project.39 De organisatie geeft daarnaast aan dat er wel ‘oud zeer’ weggewerkt diende te worden, vooral rond de herhuisvesting van het Pieter Vermeulen Museum dat al lange tijd op de planning stond.40 Ook geeft de organisatie aan dat de raad de stap wilde maken naar het professionaliseren van stichtingen, waarmee veel verantwoordelijkheid voor exploitatie bij BRAK! kwam te liggen. Daarmee is de complexiteit van het project toegenomen. 41 Vooral rond de risico’s zijn er verbeterpunten mogelijk. Zo werd aan het begin van het project al duidelijk dat BRAK! deels afhankelijk zou zijn van de voortzetting van de Kustplaats. Hier is echter geen beheersmaatregel voor opgesteld en het risico komt in het risicodossier uit 2020 niet meer voor. In de interviews komt dan ook naar voren dat het uitblijven van de gebiedsontwikkeling niet als een risico werd gezien binnen de projectgroep, maar dat het museum bij een eventuele stop van de gebiedsontwikkeling zou kunnen dienen als aanjager voor verdere ontwikkeling in/van het gebied.

Dit komt niet overeen met het raadsbesluit uit maart 2015 waarbij het niet doorgaan van deze bredere gebiedsontwikkelingen wordt gezien als een risico, en het raadsbesluit uit juli 2017.42 Dit raadsbesluit is gestoeld op een businesscase voor de ontwikkeling van BRAK! waarbij ervan wordt uitgegaan dat de gebiedsontwikkeling door-

39

BRAK!/PVM, brief ‘Informatie actualisatie fondsenwerving’, d.d. 3 oktober 2020.

40

Ambtelijk wederhoor, d.d. 18 november 2021

41

Ambtelijk wederhoor, d.d. 18 november 2021

42

Raadsbesluit ‘Volgende stap kustinformatiecentrum BRAK!’, d.d. 20 juli 2017.

14 / 47

gang vindt en er geïnvesteerd wordt in het gebied. Daardoor ontstaat er een ingroeiperiode waarbij het centrum deels afhankelijk is van bezoekersstromen en omzetten die volgen uit de realisatie van de gebiedsontwikkeling. 43 Ook de afhankelijkheid van derden voor financiering heeft een relatief lage score (8) gekregen in het risicodossier van juli 202044, ook al komt in de interviews naar voren dat fondsen gebaat waren bij een hogere mate van zekerheid vanuit de gemeente, waardoor het lastig was om aan de kaders rond financiering te voldoen. Daarmee zijn de risico’s wellicht onderschat gebleven, gelet op het feit deze risico’s zich uiteindelijk wel hebben voorgedaan.

2.3. Kaderstelling in project 2, herinrichting Van den Vondellaan 2.3.1. Kaderstelling Het project De afgelopen jaren is een groot aantal hoofdwegen in de gemeente Velsen vernieuwd en aangepast. Door ook de Van den Vondellaan her in te richten, sluit deze weg qua indeling weer aan op de al eerder herstelde wegen.45 Onderdeel van de herinrichting is ook de rotonde die de Van den Vondellaan verbindt met de Nicolaas Beetslaan en de Hiëronymus van Alphenlaan. Deze rotonde wordt verbreed zodat fietsers niet langer op de rijbaan komen. Naast een verbreding van de rotonde en het vervangen van het asfalt, worden er bomen geplaatst aan beide kanten van de weg. Het onderhoud aan de Van den Vondellaan werd in de begroting van 2019-2022 aangekondigd voor uitvoering in 2019, in navolging van onderhoud aan de Broekbergenlaan, de Hagelingerweg en de Waterloolaan. Het ontwerp zou hierbij moeten worden vastgesteld in samenspraak met omwonenden.46 Uit de jaarstukken van 2019 blijkt echter dat er meer tijd dan beoogd nodig was om het definitieve ontwerp vast te stellen. Vooral rondom de rotonde waren er verscheidene varianten mogelijk, waardoor het langer heeft geduurd om samen met de klankbordgroep een ontwerp vast te stellen.

Hierdoor is de planning van het onderhoud aan de Van den Vondellaan verplaatst naar de zomer van 2020.47 Deze werkzaamheden zouden plaatsvinden tussen eind juni 2020 en eind augustus 2020. 48 De subsidie voor het project van de provincie Noord-Holland is verleend in september 2020.49 Zoals eerder opgemerkt is de herinrichting van de Van den Vondellaan onderdeel van een breder onderhoud aan de wegen in Driehuis. Hiermee dienen de verkeersveiligheid, vooral op de rotonde, en de leefbaarheid te worden verbeterd. Daarnaast sluit de Van den Vondellaan met de herinrichting aan op de andere wegen die al zijn onderhouden in de omgeving. Dit is onderdeel van een bredere doelstelling van de gemeente om de ruimtelijke kwaliteit van de fysieke omgeving te (her)ontwikkelen en te behouden. Het herontwikkelen van het fietspad dient daarnaast om het fietspad, dat onderdeel is van de doorfietsroute Kennemerland, aan de eisen te laten voldoen die zijn opgesteld voor de doorfietsroute. Dit wordt gerealiseerd door vrijliggende fietspaden aan te leggen bij de rotonde, de fietspaden te verbreden en het asfalt te verharden. Daarmee wordt het fietspad een volwaardig trajectdeel van de doorfietsroute in de regio.50

43

Govaart consultancy, ‘businesscase BRAK!’, d.d. 4 mei 2017. Bijlage 4 bij raadsbesluit ‘Volgende stap kustinformatiecentrum BRAK!’, d.d. 20 juli 2017.

44

Risicodossier, d.d. 20 juli 2020.

45

Collegevoorstel ‘Vaststellen ontwerp groot onderhoud Van den Vondellaan’, d.d. 14 april 2020.

46

Begroting 2019-2022, gemeente Velsen.

47

Jaarstukken 2019, gemeente Velsen.

48

RTV Seaport, ‘Renovatie Van den Vondellaan van start’, https://www.rtvseaport.nl/2020/06/22/renovatie-van-den-vondellaan-van-start/, d.d. 22 juni 2020.

49

Subsidieverlening herinrichting Van den Vondellaan, provincie Noord-Holland, d.d. 1 september 2020.

50

Collegevoorstel ‘Vaststellen ontwerp groot onderhoud Van den Vondellaan’, d.d. 14 april 2020.

15 / 47

In de interviews komt naar voren dat het hier een project betreft met participatie door de burgers. Binnen de gemeente Velsen zijn er drie niveaus van burgerparticipatie in projecten, van groots en meeslepende tot normale niveaus van informatievoorziening. Het project Van den Vondellaan heeft het niveau ‘middel’ gekregen, wat aangeeft dat er bijvoorbeeld klankbordgroepen worden georganiseerd en dat inwoners meer invloed hebben op het ontwerp van het project. Benodigde kosten Uit het collegevoorstel komt naar voren dat de gemeente het totaalkrediet raamt op € 925.000. Dit bedrag wordt gedekt uit de investeringslijst voor de jaarschijf 2019. Op het moment dat het ontwerp is vastgesteld, was reeds een voorbereidingskrediet vrijgegeven van € 60.000. Bij het collegevoorstel is daarbij nog € 865.000 vrijgegeven voor een totaal van € 925.000.51 Ditzelfde bedrag is reeds geraamd in de begroting 2019-2022, waarbij nog € 200.000 subsidie werd geraamd.52 Uit het ramingsdossier komt een geschatte raming naar voren van € 710.000. Dit bedrag bestaat uit bouwkosten (€ 573.000), projectkosten (€ 12.000) en overige kosten (€ 125.000). Daarnaast zijn de risico’s geschat op €70.000 totaal, opgebouwd uit een risico rond de afronding (€ 200) en onvoorziene risico’s (€ 69.800).

Daarmee bedraagt de totale kostenraming € 780.000.53 Voor de uitvoering van de werkzaamheden is subsidie aangevraagd op basis van de totale kosten van € 710.000. Hiervoor is door de provincie een subsidie uitgekeerd van € 485.000.54 Deze subsidie is aangevraagd in het kader van de doorfietsroute in Noord-Holland, waar deze weg deel van uitmaakt. In de interviews komt naar voren dat er rekening is gehouden met het wel of niet verlenen van de subsidie, waardoor het project - ongeacht het verlenen van de subsidie - kon worden uitgevoerd. Afspraken over informatievoorziening In de kaderstellende stukken van het project Van den Vondellaan zijn geen kaders opgesteld rondom informatievoorziening richting de raad. Het project is opgenomen in de planning- en controlcyclus, waarmee raadsleden inzicht verkrijgen in de projecten alsmede is het project, opgenomen in de openbare besluitenlijst van het college van burgemeester en wethouders. Er zijn geen individuele projectrapportages of voortgangsrapportages opgesteld welke met de raad zijn gedeeld. De informatie die de raad ontvangt bestaat dus uit de normale cycli van collegebesluiten en de planning- en controlcyclus. In de startnotitie is wel opgenomen dat over het ontwerp en de uitvoering van het project wordt gerapporteerd en gecommuniceerd richting de klankbordgroep en de direct omwonenden.

Ook wordt over het project gecommuniceerd via de website van de gemeente Velsen.55 In de interviews komt naar voren dat er daarnaast twee- tot driemaandelijks over de voortgang van het project wordt gerapporteerd richting de wethouder, als onderdeel van een overzicht van projecten binnen het domein van de wethouder. Vooraf benoemde risico’s In het ramingsdossier en het collegevoorstel bij aanvang van het project zijn geen specifieke risico’s benoemd of opgenomen. Wel is er 10% van het totaalbedrag geraamd voor niet-meetbare risico’s.56 57 Deze risico’s zijn niet

51

Collegevoorstel ‘Vaststellen ontwerp groot onderhoud Van den Vondellaan’, d.d. 14 april 2020.

52

Begroting 2019-2022, gemeente Velsen.

53

Ramingsdossier ‘Van den Vondellaan te Driehuis’, HB Adviesbureau, d.d. 17 oktober 2019.

54

Subsidieverlening herinrichting Van den Vondellaan, provincie Noord-Holland, d.d. 1 september 2020.

55

Startnotitie ‘Van den Vondellaan’, gemeente Velsen, d.d. 19 maart 2019.

56

Ramingsdossier ‘Van den Vondellaan te Driehuis’, HB Adviesbureau, d.d. 17 oktober 2019.

57

Collegevoorstel ‘Vaststellen ontwerp groot onderhoud Van den Vondellaan’, d.d. 14 april 2020.

16 / 47

middels een bepaald methode geclassificeerd of gewogen. In de interviews komt naar voren dat de risico’s besproken worden tijdens projectgroepoverleggen en dat ze onderdeel zijn van de checklist, maar dat deze niet worden opgenomen in een apart risicodossier.

2.3.2. Analyse kaderstelling project 2, herinrichting Van den Vondellaan Voor het project ‘herinrichting Van den Vondellaan’ zijn weinig kaders opgesteld. Wel zijn er kaders opgesteld voor het budget van het project en zijn er kwaliteitseisen opgesteld. Zo moet de inrichting van de straat aansluiten op eerdere herinrichtingen van andere straten en moeten de fietspaden voldoen aan kwaliteitseisen vanuit de provincie (om te voldoen aan de voorwaarden voor subsidie). Ook zijn er kaders vastgesteld voor de participatie door burgers in het traject. Binnen het project is de ‘checklist projectmatig werken’ gevolgd. Daadwerkelijke projectopdrachten waren bij dit project niet aan de orde. In de interviews komt naar voren dat dit project sterk routinematig van aard is en volgt op een aantal vergelijkbare projecten. Het zou volgens geïnterviewden dan ook niet noodzakelijk zijn om dit project strak, middels projectmatig werken, aan te vliegen. De kaders die gesteld zijn zouden helder geweest zijn voor de organisatie. Wat betreft de risico’s en informatievoorziening zijn er geen kaders opgesteld voor de Van den Vondellaan. Zo komt in de interviews naar voren dat bijvoorbeeld niet is vastgelegd op welke wijze de raad eventueel zou worden geïnformeerd en dat er geen contactmomenten zijn vastgelegd tussen de projectleider en de ambtelijk opdrachtgever.

Deze informatie en contacten hebben een meer impliciet karakter. Dit is kwetsbaar op het moment dat de personele bezetting wijzigt. Ook eventuele noodzakelijke afstemmingen met andere afdelingen komen niet terug in de kaderstelling. Wat betreft risico’s, zijn er geen financiële risico’s geëxpliciteerd in het project. In de interviews komt naar voren dat risico’s wel vooraf worden besproken, maar dat deze niet apart op de agenda staan. In het geval van de Van den Vondellaan zijn de risico’s en de informatievoorziening niet helder vastgelegd. Dit levert echter geen problemen op voor de uitvoering van het project, ook omdat dit soort projecten eerder is uitgevoerd. Het ontbreken van voortgangsrapportages zou de checks & balances kunnen beperken. Door de meer impliciete betrokkenheid van de ambtelijk opdrachtgever en de wethouder bij het project evenals de minder sterke aanhaking van financieel adviseurs, zouden eventuele budgetoverschrijdingen wellicht niet op tijd kenbaar zijn. Dit is een potentiële kwetsbaarheid in de huidige manier van werken.

2.4. Kaderstelling in project 3, transitieproject sociaal domein - hulp bij huishouding 2.4.1. Kaderstelling Het project Vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) bieden gemeenten onder andere hulp bij het huishouden om mensen te helpen langer zelfstandig te wonen. De gemeenten Velsen, Beverwijk en Heemskerk, tezamen de IJmondgemeenten, hebben na een bestuurlijke aanbesteding in 2016 de huishoudelijke ondersteuning per 1 januari 2017 ingekocht bij zes verschillende aanbieders: - Thuiszorg In-Holland - T-zorg - Zorgbalans - De Zorgspecialist - Viva! Zorggroep - Flexicura

17 / 47

Per 1 januari 2020 heeft Zorgbalans het contract van Flexicura overgenomen en zijn er vanaf die datum nog vijf gecontracteerde aanbieders. Omdat de overeenkomsten met de zorgaanbieders per 31 december 2020 van rechtswege aflopen, moeten er nieuwe contracten worden afgesloten. Van rechtswege behoort een verlenging niet tot de mogelijkheden, waardoor voor de inzet van hulp bij het huishouden nieuwe overeenkomsten gesloten moet worden. Een nieuwe aanbesteding biedt ook de kans en de mogelijkheid op opnieuw te kijken naar efficiency en de aansluiting van de inrichting van de maatwerkvoorziening op de steeds veranderende praktijk.58 Dit transitieproject behelst het aanbestedingsproces en het aangaan van deze nieuwe overeenkomsten. Het streven is daarbij om, rekening houdend met een implementatieperiode van drie maanden, per 1 oktober 2020 nieuwe overeenkomsten te hebben afgesloten. Het college stelt de kaders voor dit proces (zoals besluiten over het aanbestedingsdocument) vast. Naast dit aanbestedingsproces lopen er twee relevante ontwikkelingen rondom hulp in de huishouding die effect zullen hebben op de uitvraag van de aanbesteding en de uitvoering van de contracten: 1. Een deel van de hulp bij huishouding (Hbh) wordt met de aanbesteding als algemene voorziening in de markt gezet.

Dit is een verschil ten opzichte van de vorige aanbesteding waarin Hbh volledig als maatwerkvoorziening is verworven. Voor Hbh als maatwerkvoorziening geldt dat de inwoners een eigen bijdrage van maximaal € 19 per maand betalen (het zogenaamde abonnementstarief). Voor algemene voorzieningen moet in de verordening worden bepaald of er een eigen bijdrage voor de voorziening geldt. Er zou, door het niet vragen van een eigen bijdrage voor de algemene voorziening, ongelijkheid ontstaan ten opzichte van mensen die zijn aangewezen op een maatwerkvoorziening Hbh waarbij al een bijdrage verschuldigd is. Door Hbh in artikel 30 van de verordening op te nemen, is de grondslag voor het opleggen van een eigen bijdrage geregeld. Deze eigen bijdrage valt onder het abonnementstarief 2. Wijziging Normenkader hulp bij het huishouden. Het tot dan toe geldende normenkader dat handvatten biedt om de indicaties voor Hbh te stellen, dateert uit 2006. Technologische ontwikkelingen en veranderende opvattingen over schoonmaken maken dat het oude normenkader van CIZ verouderd is. Het normenkader wordt daarom vervangen door een nieuw normenkader uit het onderzoek dat is uitgevoerd door Bureau HHM en KPMG-Plexus.59 In dit normenkader ligt het gemiddelde aantal uur ondersteuning per cliënt lager dan in het normenkader van het CIZ. Hierdoor wordt de stijging in de lasten voor Hbh getemperd.

De huidige cliënten behouden hun indicatie tot het moment van afloop van de indicatie. Op dat moment wordt uitleg gegeven over het nieuwe normenkader en de algemene voorziening. De invoering van het normenkader is ook een van de bezuinigingen uit de vastgestelde begroting 2021. Vanwege het invoeren van een algemene voorziening voor Hbh, naast de maatwerkvoorziening en vervanging van het normenkader Hbh, is een nieuwe verordening nodig. Het aanpassen van deze verordening was een raadstraject. Benodigde kosten Voor dit project is een budget opgenomen voor de looptijd van de aanbesteding (maximaal vijf jaar). Dit budget is gebaseerd op eerdere leveringen van minuten aan huishoudelijke hulp, vermenigvuldigd met een tarief en gekoppeld aan een indexatie per jaar.

58

Memo Pfo Sociaal Domein IJmond d.d. februari 2020, opgesteld 21 januari 2020.

59

De Centrale Raad van Beroep heeft in een aantal uitspraken van 10 december 2018 bevestigd dat dit nieuwe normenkader gebaseerd is op een objectief en

onafhankelijk onderzoek en dat dit door gemeenten ter onderbouwing van de indicaties Hbh gebruikt kan worden.

18 / 47

Afspraken over informatievoorziening Uit de verstrekte stukken valt niet duidelijk af te leiden wie wanneer waarover geïnformeerd moet worden. In de interviews blijkt dat er met de raad rondom de nieuwe aanbesteding geen afspraken over de informatievoorziening zijn gemaakt. Dit is omdat het bij een aanbesteding in principe om een collegebevoegdheid gaat.60 Omdat er daarnaast een wijziging in de verordening plaatsvond door het nieuwe normenkader, heeft de raad rondom het traject via de wijziging in de verordening wel invloed gehad, maar dus niet op het aanbestedingsproces zelf. Vanuit de raad is er ook niet om specifieke informatievoorziening rondom het aanbestedingstraject gevraagd. De wethouder was vooral in het traject voorafgaand aan de aanbesteding betrokken bij het formuleren van het doel en het schetsen en maken van afspraken over het proces.61 Er zijn geen expliciete afspraken gemaakt over wanneer en waarover zij geïnformeerd wil worden. Daarbij was het uitgangspunt wel dat de wethouder geïnformeerd wordt wanneer zich bijzonderheden voordoen. Vooraf benoemde risico’s De vooraf benoemde en bij het college bekende risico’s voor de aanbesteding zijn als volgt: - Geen nieuwe overeenkomsten kunnen sluiten. Indien geen nieuwe overeenkomsten worden afgesloten, bestaat het risico dat inwoners op grond van de Wmo geen hulp bij het huishouden kan worden geboden.

Dit risico wordt beheerst door de planning in de inkoopstrategieën te volgen zodat tijdig nieuwe overeenkomsten worden afgesloten - Coronacrisis. Het aanbestedingstraject zou vertraging op kunnen lopen door de huidige coronacrisis. Bij deze aanbesteding verwacht de organisatie van de marktpartijen geen hoge inspanning. Er hoeft bijvoorbeeld geen plan van aanpak geschreven te worden ten aanzien van de gunningscriteria. De verwachting is dat de planning haalbaar is. 62

2.4.2. Analyse kaderstelling project 3, transitieproject sociaal domein – hulp bij huishouding Het ‘transitieproject’ Hulp bij de huishouding behelst een aanbestedings- en implementatieproces, waarna overgegaan kan worden tot de uitvoering van het contact. Naast het nieuwe inkoopproces spelen hierbij ook de algemene voorziening en de invoering van het nieuwe normenkader een belangrijke rol. Het is formeel bezien geen project en zo wordt het ook door de gesproken medewerkers van het sociaal domein en de betrokken bestuurder niet echt gezien. Het wordt meer gezien als een aanbestedingsproces en de uitvoering van contractmanagement. Dit is ook de reden waarom er bijvoorbeeld geen projectplan is opgesteld of gebruik is gemaakt van de online toolbox op het intranet. Dit wil echter niet zeggen dat er niets op een projectmatige wijze is aangepakt of dat er geen vormen van projectmanagement zijn gebruikt. Dit heeft echter meer impliciet plaatsgevonden. Zo is er vooraf bijvoorbeeld een plan opgesteld, zijn er risico’s benoemd en is bekeken hoe deze beheerst kunnen worden. Dit is ook op papier gezet en komt bijvoorbeeld terug in collegevoorstellen. Andere zaken zijn minder expliciet, bijvoorbeeld wie wanneer waarover geïnformeerd of betrokken moet worden.

60

Interview ambtelijk betrokkenen bij het aanbestedings- en implementatietraject en bij de uitvoering van huishoudelijk hulp.

61

Bestuurlijk interview met de verantwoordelijk wethouder.

62

Collegevoorstel Inkoopstrategie Hulp bij het huishouden IJmond 14 april 2020.

19 / 47

2.5. Toetsing aan de hand van het normenkader – kaderstelling bij grote projecten Groen Oranje Rood

Aan de vastgestelde norm wordt geheel voldaan. Aan de vastgestelde norm wordt gedeeltelijk voldaan. Aan de vastgestelde norm wordt niet voldaan.

Indicator Kaderstelling

Gehanteerde norm De raad heeft heldere algemene kaders vastgesteld voor het uitvoeren van grote projecten. De raad heeft heldere, specifieke kaders vastgesteld aan de start van de te onderzoeken projecten, in ieder geval ten aanzien van de fasering van het project alsook ten aanzien van de beheersaspecten tijd, geld, informatie en kwaliteit. De projectspecifieke kaders sluiten aan op de algemene kaderstelling. Er is een duidelijk inzicht gemaakt in de benodigde kosten. Er zijn duidelijke afspraken gemaakt over de informatievoorziening. De maatschappelijke en financiële risico’s zijn voldoende in beeld gebracht waarbij is aangegeven welke beheersmaatregelen te treffen.

Hoewel er algemene kaders zijn voor projecten, zoals projectformulieren, classificaties voor burgerparticipatie en beschrijvingen van rollen, zijn door de raad geen kaders vastgesteld voor de wijze waarop binnen Velsen aan grote projecten wordt gewerkt. Ook niet als het gaat om het duiden van afwegingsfactoren wanneer een project wel/niet groot is en wat dit betekent voor bijvoorbeeld de betrokkenheid van de raad. Daarmee is aan de eerste norm niet voldaan. Voor specifieke projecten, zoals het aanbestedingstraject Hulp bij huishouding en BRAK!, worden door de raad wel kaders vastgesteld. Voor een kleiner project, zoals de herinrichting van de Van den Vondellaan, is dit niet geheel gebeurd. Dit past bij het meer algemene beeld binnen de gemeente, waar meer impliciet projectmatig wordt gewerkt, en bij de invulling van de rol van de raad die niet per se een rol ziet bij kleinere projecten. Daarmee is aan de tweede norm gedeeltelijk voldaan. De kosten zijn voor alle projecten inzichtelijk gemaakt, waarmee aan de derde norm is voldaan. Er worden echter geen duidelijke afspraken gemaakt over de informatievoorziening. Dit gebeurt nog primair persoonsafhankelijk, waarbij de raad wordt geïnformeerd wanneer ambtenaren of bestuurders dat noodzakelijk achten. Voor grotere projecten worden hier wel meer afspraken over gemaakt, maar dit gebeurt niet standaard.