Rekenkamerrapport: Vergroening, van droom naar daad

De hoeveelheid openbaar groen rondom de stad laat met jaarlijks 42 vierkante meter per huishouden wel een 23 Gemeente Utrecht (2018). Jaarstukken 2017. 24 Gemeente Utrecht (2022). Jaarstukken 2021. 25 Gemeente Utrecht (2023). Jaarstukken 2022. 26 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 27 Per 1 januari 2023 is de gemeente Utrecht geen deelnemer meer aan Plassengebied Loosdrecht. 28 Omdat in het streefgetal Amelisweerd was meegenomen terwijl deze bij het groen om de stad hoort.

34

gelijke tred zien met de toename van het aantal huishoudens. En de verwachting is dat dit – met de realisatie van het Hollandse IJsselbos van ca 53 ha – ook de komende jaren zo zal blijven.29 De gemeente geeft in haar ambtelijke reactie aan dat de hoeveelheid openbaar groen rondom de stad ook een dalende trend laat zien, omdat er weinig groen is toegevoegd en het aantal huishoudens is toegenomen. Bovendien zou uit nieuwe berekeningen blijken dat de hier opgenomen 42 vierkante meter per huishouden niet klopt. Actuele cijfers waren ten tijde van dit onderzoek nog niet openbaar, maar volgen bij de Jaarstukken 2023. Naast de prestatie-indicatoren wordt het effect van het groenbeleid gemonitord aan de hand van twee effectindicatoren. De realisatiecijfers zijn afkomstig uit de Inwonerenquête. Omdat deze sinds 2020 om het jaar plaatsvindt, zijn niet van alle jaren realisatiecijfers beschikbaar. We constateren dat in de jaren waarin wel een meting is uitgevoerd, het de laatste jaren niet lukte om de doelstelling met het “groen dichtbij” te behalen. De tevredenheid met het groen in de “parken en groengebieden” neemt iets toe, waardoor in 2021 de realisatie met 75% hoger uitkwam dan de doelstelling van 73% tevredenheid (zie tabel 2.7). Tabel 2.7

Effectdoelstellingen zijn gericht op de tevredenheid van inwoners die met het buurtgroen minder tevreden zijn dan met de parken en groengebieden. 2017

E2.2.1

2018

2019

2020

Doel

Real.

Doel

Real.

Doel

Real.

Doel

68%

73%

68%

68%

69%

66%

70%

72%

73%

73%

72%

73%

72%

73%

2021 Real.

2022

Doel

Real.

Doel

Real.

-

70%

68%

70%

-

-

73%

75%

73%

-

Tevredenheid met buurtgroen (groen dichtbij) E2.2.2 Tevredenheid parken (en groengebieden) Bron: Rekenkamer Utrecht (2023) o.b.v. Jaarstukken 2017 – 2022

In de Jaarstukken 2019 vermeldt de gemeente dat “sinds 2010 de tevredenheid [over het groen dichtbij] licht toeneemt” en wordt daarnaast over de doelstelling vermeld dat “We groeien en verdichten in balans, daarom willen we dat het percentage tevredenheid over groen in de directe omgeving [en over het aanbod van parken en groengebieden om de stad] voor 2020, 2021 en 2022 gelijk blijft.”30 Wij constateren dus in de jaren 2017 – 2019 echter juist een lichte afname van de tevredenheid. In de Jaarstukken 2021 wordt in de gemeentelijke analyse bij deze indicatoren nog opgemerkt dat de tevredenheid met het groen in de buurt min of meer gelijk blijft en met de grotere parken licht stijgt. “Dit ondanks

29 Gemeente Utrecht (2023). Jaarstukken 2022, pag. 166. 30 Gemeente Utrecht (2020). Jaarstukken 2019, pag. 125

35

dat er de afgelopen twee jaar een veel hogere gebruiksdruk van het groen was ten gevolge van de coronamaatregelen.”31 Daarna lijkt dus een positieve lijn ingezet. We zien hiermee dat voor een groot aantal doelen in beleid en uitvoering (zie hoofdstuk 3) geen koppeling is gelegd met de beschikbare cijfers. Ook worden voor sommige doelen en indicatoren die wel zijn opgenomen in het Meerjaren Groenprogramma geen cijfers verzameld om de voortgang te monitoren. Met name de doelen op biodiversiteit vragen nog om een nadere invulling. Voor de doelen op klimaatadaptatie is in 2023 een notitie opgesteld met tussendoelen en indicatoren om de voortgang te gaan monitoren. Daarin wordt ook gesteld dat ten aanzien van biodiversiteit de doelstellingen nog bepaald moeten worden.32 Ten tijde van dit onderzoek blijkt dit nog altijd de actuele stand van zaken.33 Het gevolg hiervan is dat een cijfermatige onderbouwing van de effecten van het gevoerde beleid op dit moment nog summier is. En omdat er sprake is van zowel positieve als negatieve ontwikkelingen en een samenspel van gemeente en externe partners is hiermee geen algemeen oordeel over de effectiviteit te geven. In de volgende paragraaf gaan we verder in op de oordelen van de medewerkers van de gemeente en van aannemers die het groenbeleid uitvoeren.

2.4

MEDEWERKERS VINDEN DAT EXTRA INZET OP OPENBAAR GROEN NODIG IS

Ook de medewerkers van Ruimte en Stadsbedrijven vinden het lastig om een algeheel oordeel te geven over de prestaties en effecten van het groenbeleid. Zowel in de sferen van beleid als bij de uitvoering wordt benadrukt dat er veel factoren een rol spelen.34 Die liggen ook niet allemaal in de invloedssfeer van de gemeente, waarbij het weer en de klimaatverandering het meest worden genoemd. Verder merken medewerkers op dat de daadwerkelijke (zichtbare) effecten in het openbaar groen pas op een langere termijn verwacht (mogen) worden en men nu nog aan het begin van een nieuwe ontwikkeling staat.35 Wij constateren dat er wisselend wordt aangekeken tegen de prestaties en effecten die al zijn behaald. Iedereen is het er wel over eens dat er voor de toekomst meer resultaat nodig is en dat groen nog een betere plek in projecten moet krijgen. Kortom, er is extra inzet nodig om de doelen met het openbaar groen te bereiken. Medewerkers geven aan de doelstellingen op de kwantiteit van het groen nu nog prioriteit hebben. Tegelijkertijd merken zij dat het – met name de laatste tijd – moeilijk is om de doelstellingen op dit punt te behalen. Daarbij komen verschillende oorzaken naar voren:

31 Gemeente Utrecht (2022). Jaarstukken 2021, pag. 150

32 Gemeente Utrecht (april 2023). Indicatoren en tussendoelen klimaatadaptatie. 33 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 34 Rekenkamer Utrecht (2023/2024). Interviews gemeente. 35 Rekenkamer Utrecht (2023/2024). Interviews gemeente.

36

▪

▪

▪

De toenemende druk op de beschikbare ruimte. Het vinden van geschikte plekken om openbaar groen te ontwikkelen blijkt vooral binnen de gemeentegrenzen steeds moeilijker. De stad verdicht en de ruimte is zowel onder- als bovengronds schaars (geworden). De ontwikkeling van openbaar groen loopt achter op de realisatie van woningbouw en in mindere mate van mobiliteit en energie. De druk van de andere doelen blijkt hoog en afhankelijk van bijvoorbeeld de eigendomsverhoudingen; “Bij woningbouw is het op niet-gemeentegrond lastiger om groen te plannen.”36 De aandacht voor groen is in de projecten geen vanzelfsprekendheid en nog te vaak een sluitstuk. Aan de ene kant wordt opgemerkt dat “de vergroeningsopgave in de gemeentelijke organisatie breed gedragen” en “ter harte genomen” wordt.37 Maar aan de andere kant blijkt het nodig om het bewustzijn en inzet in alle lagen van de gemeentelijke organisatie te versterken om het groen in projectplannen en beleid (bijvoorbeeld de hoofdgroenstructuur in het omgevingsplan) verankerd te krijgen.38 Voor de periode tot 2026 is daarom afgesproken dat dit voor de schaalsprong Groen in ieder geval in alle onderdelen van het beleid gerealiseerd moet zijn.39 We zien in projecten dat het openbaar groen de afgelopen jaren al wel beter verankerd is (zie ook box 2.8).

Box 2.8: Openbaar groen in projecten beter verankerd Woningbouwprojecten vergen een lange adem. Zo is het Stedenbouwkundig Plan voor de ontwikkeling van Rijnvliet in Leidsche Rijn in 2012 vastgesteld, maar wordt daar in 2024 nog volop aan gebouwd. Gelet op het realiseren van de groenambities is het dus belangrijk om het groen vroeg in woningbouwprojecten te verankeren. We zien dat het Stedenbouwkundig Plan voor Rijnvliet wel verwijst naar de groenstructuur, maar een sterke verbinding met de beleidsdocumenten van destijds wordt niet gelegd. Dat gaat in recente projecten beter. Zo wordt bijvoorbeeld in het Stedenbouwkundig Programma van Eisen voor het te ontwikkelen PapendorpNoord (2021) verwezen naar de doelen uit het Groenstructuurplan en het Bomenbeleid, heeft het Stedenbouwkundig Plan Merwede een apart hoofdstuk “Groen, tenzij” waarbij de verbinding wordt gelegd met de omringende groenstructuren, en krijgt de ontwikkeling van “Groen en openbare ruimte” een apart hoofdstuk in de omgevingsvisies (bijvoorbeeld van Kanaleneiland en Transwijk). Toch wordt in deze vroege fase in het proces nog geen harde vierkante meters aan te ontwikkelen openbaar groen benoemd of vastgelegd en wordt geen aandacht besteed aan het beheer en onderhoud van het te realiseren groen.

Opdrachtnemers hebben veelal positieve ervaringen in de samenwerking met de gemeente Utrecht. Wel zouden zij graag nauwer betrokken zijn bij het formuleren van beleid en doelstellingen en het beoordelen van de prestaties en effecten. Nu blijft dit toch vooral een “ver-van-het-bedshow” en geeft men er zelf – vooral bij het reageren op bestekken – op papier een invulling aan. Ook merken zij dat er in de verschillende wijken anders met 36 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 37 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 38 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 39 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview gemeente.

37

dezelfde kaders wordt omgegaan. Resultaten verschillen daardoor, maar daarbij speelt ook mee dat het in de meeste gevallen om subjectieve beoordelingen gaat. Het is hiermee ook voor de opdrachtnemers lastig om eenduidige uitspraken te doen over het geheel aan prestaties en effecten.40 Een tegengestelde ontwikkeling ontstaat door het groen dat – “soms onnodig” – verdwijnt.41 Het verdwijnen van bomen en groen roept met grote regelmaat mondelinge en schriftelijke vragen en (actuele) moties op bij de gemeenteraad.42 Het is nodig om het behouden van groen beter te organiseren tussen organisatieonderdelen. Op dit moment is elke vernieuwing in de stad de verantwoordelijkheid van Ruimte en verdwijnen groen en bomen uit ‘beheer’ en daarmee uit het zicht van Stadsbedrijven. En ook bij andere organisatieonderdelen moet men zich meer realiseren wat het effect van werkzaamheden op het groen is.43 Dat het bereiken van prestaties en effecten in de praktijk moeilijk blijkt, heeft tot gevolg dat ook wordt nagedacht over een andere manier van kijken naar prestaties en effecten en de opgestelde kaders.

Bijvoorbeeld als het gaat om het meenemen van de kwaliteit van bomen en groen; “Bijvoorbeeld één boom met een groot kroonvolume bereikt substantieel meer dan een paar kleine bomen samen.”44 Opdrachtnemers vragen vooral oog te hebben voor de uitvoerbaarheid van de gestelde doelen en wat het in de praktijk betekent om hieraan te werken. Ook de wensen van bewoners kunnen de aanleiding zijn om na te denken over de voorwaarden waaraan voldaan moet worden. Bijvoorbeeld als het gaat om het groen als openbaar (toegankelijk) te kunnen kwalificeren. Een goed voorbeeld is zichtbaar bij de ontwikkeling van Natuurgebied Zuilen. De gemeente wenst dit gebied toegankelijk te maken door het aanleggen van paden. Er moet gezocht worden naar een oplossing waarbij het gebied wel toegankelijk wordt, en die ook rekening houdt met de wensen van betrokkenen.45 Voor het beoordelen van de behaalde prestaties en effecten is continuïteit in doelen en bijbehorende indicatoren noodzakelijk.

40 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews opdrachtnemers. 41 Rekenkamer Utrecht (2023/2024). Interviews gemeente. 42 Enkele (willekeurige) voorbeelden: MV 1 (8 februari 2024) Geen bomenkap voor zonnepanelen, MV 3 (1

februari 2024) WoonIn sloopt weer groen, Actuele motie (18 januari 2024). Bomenkap Europalaan-Noord pas na rechtsspraak, SV 2021 nr. 142, Mobiliteitsplannen en bomen, SV 2021 Nr. 61 Nieuwbouwplannen Jan van Galenstraat. 43 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente 44 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 45 Rekenkamer Utrecht (2023). Bewonersavond natuurgebied Zuilen; Rekenkamer Utrecht (2024). Strategisch overleg Groen.

38

39

3

BELEID VOOR OPENBAAR GROEN IS NIET GECONCRETISEERD

Het openbaar groenbeleid is in de loop van de tijd in veel verschillende documenten vastgelegd. Door deze versnippering is de samenhang tussen de beleidsdocumenten moeilijk te ontwarren. Daarnaast zijn niet alle beleidsdoelen concreet gemaakt en vertaald naar de uitvoering. Vaak ontbreekt een concretiseringsslag naar de te nemen acties op operationeel niveau. Mede daardoor is er onduidelijkheid en twijfel over de uitvoerbaarheid van het totaal aan doelen en ambities met het openbaar groen ontstaan. In dit hoofdstuk beoordelen we de samenhang van het Utrechtse openbaar groenbeleid en de doelen die de gemeente Utrecht zich heeft gesteld. Hiermee beantwoorden we de derde onderzoeksvraag. De uitvoering, afgezet tegen de bijbehorende normen, leidt in figuur 3.1 tot onze bevindingen. Hierin leggen we ook direct de relatie tussen onderzoeksvraag, norm en bijbehorende criteria. Figuur 3.1

Norm, criteria en beoordeling "Openbaar groenbeleid"

Toelichting op het normenkader Om goed aan de groenopgave uitvoering te kunnen geven, is het belangrijk dat er voldoende samenhang is in het beleid. En dat er concrete doelen zijn gesteld voor de kwantiteit en kwaliteit van het openbaar groen. Vervolgens moeten beleidsdocumenten duidelijk maken hoe de gemeente die doelen wil bereiken. Zonder deze elementen ontbreekt het aan duidelijkheid voor medewerkers om op uitvoeringsniveau de juiste besluiten te nemen, activiteiten uit te voeren en de gestelde doelen en ambities te realiseren.

40

3.1

OPENBAAR GROENBELEID IS VERSNIPPERD, DAARDOOR SAMENHANG MOEILIJK TE ONTWARREN

Beleid voor openbaar groen in verschillende documenten vastgelegd De basis van het huidige openbaar groenbeleid is gelegd in 2007. Doordat door de jaren heen nieuwe (koers)documenten zijn vastgesteld is het beleid gestapeld. Wij constateren dat het openbaar groenbeleid in de kern op orde is, maar door versnippering niet voor iedereen overzichtelijk is. Zo vormen de twee koersdocumenten Groenstructuurplan Utrecht (2007) en het Bomenbeleid Utrecht (2009) sinds 2009 samen het raamwerk voor de groen- en natuurontwikkeling in Utrecht. In 2018 is het Groenstructuurplan geactualiseerd en het bomenbeleid aangevuld. Uitwerking van het groenstructuurplan is de Utrechtse soortenlijst. Met het Groenstructuurplan wordt sindsdien gestuurd op een vijftal opgaven om ervoor te zorgen dat de ontwikkeling van het groen gelijke tred houdt met de groei van de stad. Het Bomenbeleid Utrecht bevat zeven doelen voor het Utrechtse bomenbestand en richtlijnen voor het beheer en onderhoud van de bomen. Deze opgaven en doelen vatten we samen in figuur 3.3 en komen we later op terug. Sinds 2018 zijn twee andere koersdocumenten vastgesteld die de doelen met het openbaar groen aanvullen (zie figuur 3.2). Ten eerste de Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040 (RSU, 2021) waarin de ‘schaalsprong Groen’ is geïntroduceerd.

Samen met haar partners zet de gemeente Utrecht zich in om op vijf schaalniveaus een fors groenere stad te realiseren. Ten tweede is de Visie Klimaatadaptatie Utrecht (2022) vastgesteld, waarin voor het openbaar groen een rol is weggelegd in het tegengaan van de gevolgen van klimaatverandering en het behouden van biodiversiteit. Daarnaast is beleid dat (in)direct aan het openbaar groen raakt vastgelegd in tal van aanvullende documenten, zoals de nota Beheer Openbare Ruimte, de kadernota Kwaliteit Openbare Ruimte en het Actieplan zelfbeheer van groen. In de uitvoeringspraktijk worden ook beleid en politieke besluiten betrokken die niet zijn vastgelegd in beleidsdocumenten. Dat gaat bijvoorbeeld om raadsbrieven (zoals over de biodiversiteit), moties en toezeggingen in antwoord op mondelinge of schriftelijke vragen van de gemeenteraad. Figuur 3.2 laat ook zien dat de gemeente regelmatig het groen monitort en daarover rapporteert. Naast de duurzaamheidsverslagen gaat het ook specifieker over voortgangsrapportages bij het Meerjaren Groenprogramma (MGP), het uitvoeringsprogramma van de groenopgave.

41

Figuur 3.2

Openbaar groenbeleid in de loop van de tijd versnipperd en gestapeld

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. genoemde beleidsdocumenten en uitvoeringsprogramma’s

Door versnipperd beleid is samenhang moeilijk te ontwarren Medewerkers van zowel Ruimte als Stadsbedrijven die al langere tijd bij de groenopgave betrokken zijn, geven aan voldoende samenhang te zien in de beleidsdocumenten voor openbaar groen. Toch kan die samenhang ook volgens hen verder worden versterkt.46 De documenten zijn complementair aan elkaar omdat ze in de kern allemaal bijdragen aan het toenemen en versterken van het openbaar groen in de stad. Maar beleidsdocumenten belichten verschillende elementen en sluiten nog niet altijd goed op elkaar aan. Voor nieuwe medewerkers is het ontwarren van de samenhang tussen de beleidsdocumenten “(…) buitengewoon lastig.”47 Doordat beleid op zoveel verschillende plekken is vastgelegd is er sprake van versnippering.48 Omdat beleid daarnaast gestapeld is en niet altijd (formeel) is vastgelegd, is niet altijd duidelijk wat de status van documenten is of hoe documenten zich tot elkaar verhouden. Er loopt binnen Ruimte dan ook een traject voor nieuwe medewerkers om bij hen “de basis op orde” te brengen.

Zo is er een ‘checklist groen’ ontwikkeld die belangrijke beleidsdocumenten bevat die groenadviseurs nodig hebben om hun werk goed uit te kunnen oefenen.49 Daarnaast komt het team van groenadviseurs wekelijks bij elkaar in de ‘projectengarage’ om actuele (praktische) knelpunten in de dagelijkse werkzaamheden te bespreken en de groenambities scherp op het netvlies van de medewerkers te krijgen.50 Verder wordt op dit moment een basisboek ontwikkeld die groenadviseurs kunnen gebruiken om de ambities uit de RSU te laten landen in de verschillende projecten.51

46 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 47 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 48 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 49 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 50 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 51 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente.

42

3.2

NIET ALLE DOELEN CONCREET GEMAAKT EN VERTAALD NAAR DE UITVOERING

Om de groenopgave te realiseren zijn concrete doelen nodig. Wij constateren dat niet alle gestelde doelen geconcretiseerd en vertaald zijn naar de uitvoering. Beleidsdoelen zijn vooral kwalitatief en geven een ontwikkelrichting aan (zie figuur 3.3). Zo moet er vooral meer groen in en om de stad en meer bomen worden gerealiseerd, zonder dat hier een concrete omvang en concrete aantallen voor worden genoemd. Sinds de vaststelling van de RSU 2040 in 2021 wordt wel kwantitatief meer richting gegeven aan de groenopgave. Zo moet onder andere 450 hectaren groen in de stad worden toegevoegd en moet het bomenbestand met 60.000 toenemen. Figuur 3.3

Beleidsdoelen zijn niet altijd concreet en missen soms de vertaling naar doelen in uitvoeringsprogramma’s

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. genoemde beleidsdocumenten en uitvoeringsprogramma’s

Het Meerjaren Groenprogramma (MGP) is het uitvoeringsprogramma van de groenopgave. Tot 2021 was dat een jaarlijks zelfstandig document. Sinds 2021 is het onderdeel geworden van het jaarlijkse Meerjarenperspectief Ruimte (MPR). Aan de hand van de MGP’s, de wijkgroenplannen52 en de omgevingsvisies moeten de doelen voor openbaar groen samenkomen in de wijken / projecten. Er is daarmee een zekere gelaagdheid aangebracht in de doelen, waarbij per project wordt gekeken naar wat gewenst is en of het realiseren daarvan mogelijk is.

52 Inmiddels zijn deze wijkgroenplannen er niet meer; de uitvoering van de wijkgroenplannen is in 2018 afgerond

(zie Meerjaren Groenprogramma 2019 – 2022 Jaarsnede 2019, pag. 31)

43

Niet ieder beleidsdoel wordt vertaald naar het MGP, zoals zichtbaar wordt in figuur 3.3. En sinds het MGP deel uitmaakt van het MPR worden er geen effectdoelstellingen meer aan de uitvoeringsdoelen gekoppeld. Daarnaast veranderen de uitvoeringsdoelen door de jaren heen, zonder dat duidelijk wordt waarom. De vertaling van beleidsdoelen naar uitvoeringspraktijk ontbreekt daardoor soms. De uitvoerbaarheid van een aantal doelen moet daardoor nog getoetst worden, ook in samenhang met elkaar. De afzonderlijke doelen zijn namelijk logisch en navolgbaar geformuleerd, maar het is vaak nog onduidelijk hoe die met elkaar kunnen worden verenigd.53

3.3

VEEL ONDUIDELIJKHEID EN TWIJFEL BIJ UITVOERBAARHEID VAN TOTAAL AAN DOELEN EN AMBITIES

Beleidsdoelen vragen om operationele vertaalslag naar concrete acties Het moet voor alle medewerkers die aan de groenopgave werken (van planvorming, ontwikkeling en realisatie tot beheer) duidelijk zijn hoe de gemeente haar doelen wil bereiken, en welke acties de medewerkers daartoe moeten uitvoeren. Wij constateren dat er nog veel onduidelijkheid en twijfel is rondom de uitvoerbaarheid van het totaal aan doelen en ambities. De groenadviseurs binnen Ruimte realiseren de groenopgave hoofdzakelijk in projecten van collega’s buiten die opgave. Het gaat dan bijvoorbeeld om woningbouwprojecten of herinrichtingen van straten waarin ook groen een plek zal krijgen. Vanuit de groenopgave is een uitvoeringsbudget beschikbaar waarmee vergroening wordt gefinancierd. Niet alles van de groenopgave wordt uit het MGP betaald. Een ander deel komt ook uit het projectenbudget van mobiliteit, wordt bij gebiedsontwikkelingen als investering meegenomen of komt uit de anterieure overeenkomsten en is dus een bijdrage van derden. Ook wordt een deel van de vergroening betaald uit de beheerbudgetten van de openbare ruimte en van water. Maar de beschikbare ruimte in Utrecht is beperkt. Om die ruimte wordt daarom geconcurreerd door verschillende opgaven (niet alleen groen, maar ook woningbouw en mobiliteit). Ambities worden daardoor steeds vaker gestapeld.

Maar in de praktijk blijkt het tegelijkertijd realiseren van al die ambities vaak ondoenlijk. Er wordt dan op projectniveau kritisch gekeken naar welke (groen)ambities wel en niet gerealiseerd kunnen worden. Dat afwegingsproces is lastig, maar verloopt volgens een betrokkene wel steeds beter.54 Door het ruimtegebrek hanteren adviseurs daarnaast steeds vaker een meer praktische inslag. Waar voorheen vooral werd ingezet op het realiseren van harde vierkante meters groen (kwantitatieve doelstelling) wordt nu meer gestuurd op de kwaliteit van het groen (kwalitatieve doelstelling).55 Dat terwijl in 2019 is geconstateerd dat twintig keer zo veel

53 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 54 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 55 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente.

44

geïnvesteerd moest worden dan dat men al deed om de 450 hectaren extra groen in de stad in 2040 te kunnen realiseren.56 De gemeente geeft in haar ambtelijke reactie aan dat vanuit het MGP-budget nog altijd wordt gestuurd op vierkante meters groen en aantallen bomen. Daarnaast mist een aantal betrokkenen een concretiseringsslag op operationeel niveau. In de strategische beleidsdocumenten zijn de doelen en ambities van de opgave “mooi omschreven, maar hoe daar in de praktijk handen en voeten aan gegeven moet worden, is vaak onduidelijk.”57 Zo bevat de actualisatie van het Groenstructuurplan veel ambitie op gezonde verstedelijking, maar wordt in datzelfde (of een ander) document niet geoperationaliseerd welke acties precies ondernomen moeten worden om die gezonde verstedelijking te realiseren.58 Ook zijn definities niet altijd helder (wat is bijvoorbeeld precies ‘vergroenen’?). Vanuit de gestelde groendoelen is ook niet altijd duidelijk wat voor type groen er in de projecten gerealiseerd moet worden. Er is daardoor een onvoldoende kader voor de uitvoering.59 De vertaling van papier naar praktijk geeft groenadviseurs soms “(…) een machteloos gevoel.”60 Door de medewerkers van Ruimte wordt benadrukt dat er ook voor beheer een rol is weggelegd in het realiseren van de groendoelen.

Door bijvoorbeeld minder vaak te maaien kunnen doelen op biodiversiteit worden behaald, zonder dat specifiek daarvoor nieuwe projecten opgestart hoeven te worden. En door een bredere invulling van ontwikkelend beheer en ook door vergroening bij verhardings- en rioolopgaven. Op sommige onderdelen ook een concretiseringsslag op operationeel niveau nodig binnen groenbeheer en -onderhoud Binnen Stadsbedrijven wordt herkend dat ook zij een bijdrage moeten leveren aan het realiseren van de groendoelen. Maar zeker vanuit beheer van het groen wordt opgemerkt dat er soms een ‘gat’ zit tussen de beleidsdoelen en de uitvoering daarvan, bijvoorbeeld doordat doelen niet altijd (ruimtelijk) zijn uitgewerkt.61 Daarover vinden gesprekken plaats tussen Ruimte en Stadsbedrijven. Ook vanuit beheer ontbreekt soms een concrete vertaalslag naar te nemen acties in de uitvoering. Zo werd 25 jaar lang het gras in de gemeente door Stadsbedrijven onderhouden zonder dat daar beleidsregels voor op papier stonden. De beleving van gras bij inwoners is veranderd, en ook gras kan – door op een andere manier onderhouden te worden – bijdragen aan het realiseren van een aantal groendoelen. Er waren daarom kaders nodig op papier waarmee bepaald kan worden wat men met het gras in de verschillende buurten wil.

Het maaibeleid geeft daardoor op strategisch niveau meer houvast.62 Kaders om per buurt te bepalen wat de gemeente met het gras wil, ontbreken nog. Wel biedt het afwegingskader 56 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 57 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 58 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews gemeente. 59 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview gemeente. 60 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 61 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview gemeente. 62 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente.

45

maaien houvast bij de wens tot het omvormen van het type maaibeheer op specifieke locaties. Kaders voor het operationele niveau zijn er daarmee niet. Er waren lange tijd ook discussies over het maaibeleid: Moet de gemeente überhaupt meer of minder maaien? Is het goedkoper of juist duurder om minder vaak te maaien? Wij constateren dat de afspraken die uit die discussies zijn voortgekomen onvoldoende zijn vastgelegd en dat er (nog) geen eenduidige besluiten zijn genomen. Daardoor is het voor de uitvoerders van het maaibeleid onduidelijk wat er concreet moet gebeuren. Zo geeft een aannemer aan dat gras nu vooral onderhouden moet worden om aan een bepaalde beeldkwaliteit te voldoen. En dat is in de praktijk niet altijd makkelijk: “Als je bijvoorbeeld afspreekt om 26 keer per seizoen te maaien, dan is dat veel duidelijker. Nu wordt het een wilde gok, waarmee je als aannemer niet weet hoe vaak je moet maaien [om aan de gewenste beeldkwaliteit te voldoen].”63 De keuzes worden daarmee feitelijk in de uitvoering gemaakt, waar niet iedereen het altijd mee eens is.64 Externe uitvoerders krijgen niet alleen te maken met de beleidsdoelen op groen, maar ook met doelen van andere beleidsterreinen. Zo moeten aannemers in de aanbestedingen ook voldoen aan de gemeentelijke eis voor Social Return on Investment.

Er moet dan bijvoorbeeld door de aannemer voor minimaal 5% per contract aan maatschappelijke meerwaarde worden gecreëerd. Meestal gaat het dan om het werken met mensen die een afstand hebben tot de arbeidsmarkt. Daarnaast spelen ook duurzaamheidsdoelstellingen een rol, waarbij de verwachting is dat dit in de toekomst nog meer zal gaan gelden. Zo mag vanaf 1 januari 2025 alleen nog in de stad worden gereden met minimaal emissieklasse 6 vrachtwagens. Maar: “De stand van de techniek is zodanig dat een dergelijke vrachtwagen nog geen hele dag kan doordraaien en dus tussentijds opgeladen moet worden. Op het stroomnet is dat nu niet te realiseren. (…) De gemeente denkt aan een uitzondering voor bepaalde sectoren. Maar of dat ook voor de groenvoorziening geldt is onduidelijk. Hier kun je in de bedrijfsvoering dus niets mee.”65 De opeenstapeling van doelen en eisen waaraan aannemers moeten voldoen – zonder dat zij daarbij volledig betrokken worden – maakt het uitvoerende werk voor hen ingewikkelder en kan bijvoorbeeld door een risico-opslag ook voor meerkosten gaan zorgen.66

63 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview aannemer. 64 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 65 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview aannemer. 66 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews aannemers.

46

47

4

KADERS VOOR DE UITVOERING NIET GOED ONDERBOUWD

Organisatorische keuzes zijn en worden niet altijd onderbouwd. Binnen de groenopgave wordt nog te sectoraal gedacht en de onderlinge samenwerking en verdeling van taken tussen Ruimte en Stadsbedrijven en binnen de organisatieonderdelen is niet volledig op orde. Budgetten voor de groenopgave nemen toe, maar in de toekomst is een veelvoud aan budget nodig om de schaalsprong Groen te kunnen realiseren. De onderbouwing van het benodigde geld voor de schaalsprong Groen naar 2040 was zeer beperkt. De dekkingskant was alleen voor de ontwikkeling van het totaal aan opgaven in de RSU beschreven. De afgelopen jaren is ambtelijk verder gewerkt aan een nadere uitwerking, maar deze blijven beperkt tot de ontwikkeling van groen en houden een grote onzekerheidsmarge. Tot slot maken Ruimte en de afdelingen Beheer Openbare Ruimte (BOR) en Wijkonderhoud & Service (W&S, beide onderdeel van Stadsbedrijven) zelfstandig keuzes in de personele inzet, maar redeneert ieder daarbij vanuit een ander referentiekader. In dit hoofdstuk beschrijven we welke kaders er zijn voor de uitvoering van het groenbeleid en beoordelen we hoe de organisatorische, budgettaire en personele kaders voor de uitvoering zijn onderbouwd. Hiermee beantwoorden we de vierde onderzoeksvraag. De uitvoering, afgezet tegen de bijbehorende normen, leidt in figuur 4.1 tot onze bevindingen.

Hierin leggen we ook direct de relatie tussen onderzoeksvraag, norm en bijbehorende criteria. Figuur 4.1

Norm, criteria en beoordeling "Kaders voor de uitvoering"

48

Toelichting op het normenkader Om effectief uitvoering te geven aan het groenbeleid is het ook belangrijk dat organisatorische, budgettaire en personele kaders voor de uitvoering goed onderbouwd zijn. Zonder goede onderbouwing ontstaat het risico dat gestelde doelen en ambities niet uitvoerbaar zijn. Ook ontbreekt het daarmee aan instrumenten om de benodigde keuzes in de opgave te beargumenteren.

4.1

ORGANISATORISCHE KEUZES NIET ALTIJD ONDERBOUWD

Binnen de groenopgave wordt nog te sectoraal gedacht Wij constateren dat organisatorische keuzes niet altijd goed zijn en worden onderbouwd. Om voor de stad en haar inwoners meer slagvaardig te kunnen opereren (‘van buiten naar binnen’) werd de organisatie al in 2011 anders ingericht. Eén van de veranderingen was de scheiding tussen ontwikkelorganisaties en uitvoeringsorganisaties. Het motto ‘van buiten naar binnen’ heeft zich later ontwikkeld tot wat opgavegericht werken is gaan heten. Dat geldt ook voor de groenopgave, waarbij Ruimte het groenbeleid ontwikkelt en groen in projecten realiseert dat Stadsbedrijven uiteindelijk in onderhoud en beheer krijgt. Binnen Ruimte wordt de organisatie vooral rondom de opgaven ingericht. In de jaarlijkse programmeringscyclus worden organisatorische keuzes gemaakt over alle opgaven heen. Openbaar groen moet voornamelijk gerealiseerd worden in de ontwikkelprojecten buiten de groenopgave zoals riolerings- en mobiliteitsprojecten. Zowel op de totale opgave als binnen de ontwikkelprojecten moet groen beter in de afweging worden meegenomen.67 Dat is mede door personele tekorten lastig (hier gaan we in hoofdstuk 5 verder op in).

Maar dat komt ook doordat de medewerkers van Ruimte die aan de groenopgave werken nog te sectoraal denken, en op de werkvloer onvoldoende contact zoeken met collega’s buiten de eigen “koker”.68 Dat leidt er mede toe dat groen toch nog vaak het sluitstuk is bij ontwikkelprojecten, waarbij woningbouw de voorrang krijgt. Door betere contacten te leggen buiten de eigen opgave kan de groenafdeling beter aan de uitvoeringsknoppen zitten.69 De gemeente geeft in haar ambtelijke reactie hierbij aan dat binnen Ruimte wordt gewerkt met integrale projectteams en gebiedsteams waar de adviseurs over de diverse opgaven spreken. Het maken van een goede afweging is nog “in ontwikkeling en heeft het organisatieonderdeel Ruimte meegekregen als opdracht vanuit de RSU”. Ook (het onderhouden van) de contacten tussen Ruimte en Stadsbedrijven kan beter. Collega’s zien elkaar door de fysieke afstand (te) weinig. In de praktijk blijkt mede daardoor nog vaak dat bij beleidsontwikkeling niet met alle uitvoeringsknelpunten rekening is

67 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 68 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 69 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente.

49

gehouden. Of dat er onvoldoende geld is vrijgemaakt voor beheer en onderhoud.70 Er wordt gewerkt om die relatie te verbeteren. Daarnaast is er sinds begin 2024 een strategisch groenoverleg, waarin medewerkers van Ruimte en Stadsbedrijven relevante ontwikkelingen rondom groen bespreken. Dit strategisch overleg is een opvolger van het kernteam groen, dat in 2019 is gestart, waaraan Stadsbedrijven ook deel nam. Via dat overleg wordt ook contact gezocht met collega’s buiten de groenopgave, door bijvoorbeeld samen met een collega van Duurzaamheid de mogelijke knelpunten voor het groen bij het opwekken van duurzame energie te bespreken. We zien ook dat er op de verschillende opgaven vak- en stuurgroepen zijn gevormd waarin medewerkers van beide organisatieonderdelen participeren. Verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen Ruimte en Stadsbedrijven niet altijd duidelijk of logisch Met de scheiding tussen ontwikkel- en uitvoeringsorganisaties zou men logischerwijs verwachten dat er ook een helder onderscheid kan worden gemaakt tussen de taken die enerzijds Ruimte en anderzijds Stadsbedrijven uitvoert. Dat is echter niet altijd het geval. Soms vanuit een historisch taakverdeling, maar ook door nieuwe ontwikkelingen zoals het onderhouden van de openbare ruimte aan de hand van ontwikkelend beheer.

Daarover zegt de nota Beheer Openbare Ruimte (2021) dat veel naoorlogse wijken toe zijn aan vervanging en vernieuwing en dat op het moment van vervanging “(…) er daardoor grote kansen liggen om via de openbare ruimte bij te dragen aan de ambities uit het coalitieakkoord.”71 De groenambities maken daar onderdeel van uit. Ruimte en Stadsbedrijven hebben de intentie om samen de openbare ruimte in te richten en te onderhouden. Betrokkenen zien ook dat er nog altijd met regelmaat geen of onvoldoende financiële middelen vrijgemaakt worden om goed uitvoering te kunnen geven aan grote delen van de groenopgave, bijvoorbeeld als het gaat om ontwikkelend beheer. Daarnaast is onduidelijk welk organisatieonderdeel precies verantwoordelijk is voor ontwikkelend beheer.72 Dat leidt bij vervangingsopdrachten tot discussies tussen Ruimte en Stadsbedrijven over wie (financieel) verantwoordelijk is en wie de uitvoering op zich moet nemen.73 Verdeling van taken binnen Stadsbedrijven niet altijd duidelijk Binnen Stadsbedrijven werken twee afdelingen aan de groenopgave: Beheer Openbare Ruimte (BOR) en Wijkonderhoud & Service (W&S). BOR is verantwoordelijk voor vervanging en groot onderhoud in de openbare ruimte en is eigenaar van het groen wanneer dat vanuit Ruimte aan Stadsbedrijven wordt overgedragen. W&S richt zich op het dagelijks onderhoud van de openbare ruimte, waaronder groen.

Er is overlap in het werk van BOR en W&S (zie

70 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente; Rekenkamer Utrecht (2023). Meeloopdag Stadsbedrijven

december 2023. 71 Gemeente Utrecht (2021). Nota Beheer Openbare Ruimte, p. 5. 72 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview gemeente. Rekenkamer Utrecht (2023). Meeloopdag Stadsbedrijven december 2023. 73 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview gemeente.

50

figuur 4.2) waardoor een goede taakverdeling noodzakelijk is. Over die taakverdeling wordt verschillend gedacht. Zo geven sommige betrokkenen aan dat de twee afdelingen elkaar weten te vinden en dat de afstemming goed verloopt.74 Een ander vertelt dat er nog aan de taakverdeling moet worden gewerkt en dat de overdracht tussen BOR en W&S beter moet.75 W&S besteedt een deel van het onderhoudswerk uit aan Utrechtse Werkbedrijven (UW) en (groen)aannemers. Vroeger was er sprake van een traditionele opdrachtgeveropdrachtnemer relatie met BOR, maar tegenwoordig werkt W&S meer zelfstandig.76 Figuur 4.2

Verdeling van taken tussen BOR Groen en Team Groen van W&S

Stadsbedrijven is als geheel na bezuinigingen aan het begin van het vorige decennium gekrompen. De bezetting bestond daardoor vooral uit op de uitvoering gerichte medewerkers, waardoor er langdurig weinig tijd en aandacht is geweest voor een goede samenwerking met Ruimte.77 De laatste jaren is de bezetting binnen Stadsbedrijven weer toegenomen. Met name de medewerkers van BOR proberen op beleids- en projectniveau binnen Ruimte de uitvoeringskennis onder de aandacht te brengen en mee te laten nemen in de besluitvorming. Dat gebeurt onder andere door een groenadviseur van BOR als ‘vooruitgeschoven post’ deel te laten nemen aan het eerdergenoemde strategisch groenoverleg.78

4.2

BUDGETTEN VOOR OPENBAAR GROEN NEMEN TOE, ONDERBOUWING BENODIGD GELD BEPERKT EN AMBTELIJK ONDERHANDEN WERK

Wij constateren dat sinds 2017 de budgetten voor openbaar groen toenemen, maar dat een veelvoud daarvan nodig is om de gestelde doelen voor 2040 te bereiken. De onderbouwing bij het benodigde geld en de dekking voor de schaalsprong Groen is vooralsnog zeer beperkt.

74 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 75 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 76 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 77 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 78 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview gemeente.

51

Voor het uitvoeringsprogramma Meerjaren Groenprogramma stelt de gemeente Utrecht in 2022 uit eigen middelen ruim € 3,1 miljoen beschikbaar. Met die middelen worden groenprojecten gerealiseerd. Dat bedrag is gestegen ten opzichte van de € 2,3 miljoen die voor de opgave beschikbaar was in 2017 (zie tabel 4.3). Er wordt door Ruimte ook actief gelobbyd om subsidies van externe partijen (zoals de rijksoverheid, provincie en EU) te ontvangen. Deze variëren sinds 2020 jaarlijks tussen de € 0,5 en € 1,5 miljoen. In totaal wordt hiermee jaarlijks circa € 4 miljoen in de groenopgave geïnvesteerd. De totale begroting en realisatie bestaan gedeeltelijk uit kapitaallasten. Dit maakt een groter bedrag aan investeringen mogelijk dan blijkt uit de absolute bedragen in de tabel. In tabel 4.3 is ook te zien dat de gerealiseerde lasten de afgelopen jaren zijn toegenomen. Tabel 4.3

Beschikbaar budget voor ‘Ontwikkelen groen in de stad’ gestegen tot ruim € 3,1 miljoen (bedragen x € 1.000), ook de gerealiseerde lasten nemen toe 2017

2018

2019

2020

2021

2022

Totaal budget (begroot)

2.327

2.364

3.465

3.265

3.068

3.164

Totale lasten (realisatie)

2.140

943

4.937

3.476

3.866

5.654

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. Jaarstukken 2017-2022

De RSU 2040 geeft aan dat het realiseren van de doelstellingen van de ‘schaalsprong Groen’ ongeveer € 1,6 miljard zal kosten.79 Het college geeft hierover in 2022 aan: “Het MGP levert met het huidige budget van circa € 3,2 miljoen per jaar slechts een klein aandeel in de bekostiging van de totale opgave. Bij de totale vergroeningsopgave gaat het om een veelvoud van deze opgave, naar verwachting ongeveer € 80 miljoen per jaar tot 2040.”80 De onderbouwing bij de genoemde bedragen is beperkt en niet zichtbaar in openbaar gemaakte stukken. Bij navraag van de rekenkamer blijken de bedragen gebaseerd te zijn op een eerste interne kostenraming op basis van ervaringscijfers van gerealiseerde projecten en de beoogde (areaal)uitbreidingen. Bij deze berekening moet echter wel rekening worden gehouden met een aanzienlijke onzekerheidsmarge. In werkelijkheid betekent dit dat het benodigde bedrag voor realisatie van de groenopgave (flink) kan afwijken van de genoemde € 1,6 miljard. Toch wordt de benodigde € 80 miljoen door veel betrokkenen als de budgettaire richtlijn gezien die nodig is om de groenambities te kunnen realiseren.81 Hierbij blijven de benodigde middelen voor beheer en onderhoud nog buiten beschouwing. Ter uitwerking van de RSU wordt ambtelijk gewerkt aan programmeringsvarianten voor de groene schaalsprong. Hierbij worden voorstellen ook financieel vergeleken.

Duidelijk is dat de gemeente een groot deel van de geraamde kosten niet uitsluitend wil dekken door “Groen”, maar bijvoorbeeld door werk met werk te maken, door riolering, mobiliteit of door bijdragen van externe partijen. En dat een flink bedrag is geraamd voor het maken van een aantal verbindingen onder of over de ring van rijkswegen (“beton en staal”), zoals één of 79 Gemeente Utrecht (2021). Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040, p. 197. 80 Gemeente Utrecht (2022). Raadsbrief Strategie voor groen, pp. 5-6. 81 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente.

52

meerdere ‘daken’ over de A27. Daarnaast werkt de gemeente aan het leggen van interne en externe verbindingen, zoals door lobby en samenwerking met andere overheden en bijvoorbeeld de verbinding die is gelegd voor vergroening ten behoeve van klimaatadaptatie (in de visies Klimaatadaptatie en Water en Riolering). Inmiddels worden ook kostenramingen van de vergroeningsopgave opgesteld in opdracht van de ministeries van LNV en BZK. Uit de conceptrapportages blijkt dat meer dan € 80 miljard nodig is om in Nederland tot gezonde en klimaatbestendige steden te komen.82 Dit is volgens de betrokken medewerkers van de gemeente Utrecht (globaal) in lijn met de Utrechtse investeringsraming in de RSU.83 Voor de rekenkamer is dit op dit moment niet controleerbaar. Met het coalitieakkoord ‘Investeren in Utrecht: kiezen voor gelijke kansen, betaalbaar wonen en klimaat’ heeft het college structureel € 0,8 miljoen vrijgemaakt voor het uitwerken van de schaalsprong Groen. Met als doel de voorwaarden te scheppen die nodig zijn voor de vergroening van de stad tot 2040. Hiermee moet ook duidelijker worden hoeveel geld er nodig is. Daarnaast is vanaf 2026 structureel € 5 miljoen beschikbaar om het realiseren van groen in integrale projecten te bekostigen. Het gaat dan bijvoorbeeld om vervangingsprojecten, zoals het opnieuw aanleggen van rioleringen, waarbij tegelijkertijd ook zal worden vergroend.

In de praktijk komt dit neer op een ‘financiële plus’ van 15% op de investering voor de kale vervangingsopgave.84 Verder is voor een aantal icoonprojecten85 investerings- en voorbereidingsbudget beschikbaar gesteld om met die projecten ervaring op te doen en te versnellen.86 Inclusief middelen van derden loopt het budget voor de groenopgave op tot € 10,2 miljoen in 2028 (zie tabel 4.4). Hier zijn de mogelijke gevolgen van de bezuinigingen nog niet in meegenomen. Tabel 4.4

Beschikbaar budget voor ‘Ontwikkelen groen in de stad’ stijgt tot € 10,2 miljoen in 2028 (bedragen x € 1.000)

Beschikbaar budget ´Ontwikkelen

2024

2025

2026

2027

2028

6.457

6.578

10.227

10.514

10.234

groen in de stad´ Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. interne financiële verantwoording gemeente Utrecht

Budgetten voor groen nemen dus toe, maar in de toekomst zal een veelvoud daarvan nodig zijn om alle ambities van de opgave te kunnen realiseren. In 2022 zegt het college dat de gemeente voor maximaal één derde van de benodigde financiële dekking voor de totale 82 Arcadis (4 februari 2024). Conceptrapport Kosten ambitieus groen in de stad beleid. Aanpak vergroenen

Nederlandse steden; Rebel (2 februari 2024). Conceptrapport Financiële verkenning Groen in en om de Stad. Groene aderen in het rood. 83 Ambtelijke reactie op de conceptnota van bevindingen van de rekenkamer. 84 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 85 Een groen icoonproject is een project waarbij een plek met veel verharding en/of eentonig groen groener wordt gemaakt, met meer biodiversiteit. 86 Gemeente Utrecht (2022). Raadsbrief Strategie voor groen.

53

ambities uit de RSU 2040 zorg kan dragen. Hierbij is niet specifiek duidelijk in hoeverre de € 1,6 miljard voor groen gedekt kan worden. Bij een gelijke verdeling zou er dekking nodig zijn voor circa € 0,5 miljard. De strategie voor groen moet de sturingsmogelijkheden bieden om het doel in 2040 te bereiken. Hierbij ziet het college drie sturingsmechanismen: verankeren, verbreden en versnellen. Financiering en de realisatie van groen vraagt nadrukkelijk aandacht. Niet alleen in de gemeentelijke begroting, maar ook in samenwerking met partners (zoals woningbouwcorporaties en de Universiteit Utrecht) en in de lobby richting het Rijk, de provincie en de EU.87 In 2023 geeft het college aan: “Om in 2040 de stad vergroend te hebben is na 2026 een enorme versnelling nodig. In deze collegeperiode moet daarvoor de basis worden gelegd.”88 Deze versnelling wordt aangeduid als de ‘hockeystick’, waarbij middelen en ontwikkelingen de eerste jaren gematigd toenemen, en dichter bij het eindpunt (2040) exponentieel zullen moeten toenemen. Budgetten voor dagelijks onderhoud van groen sinds 2018 met name door kostenstijgingen toegenomen Een uitbreiding van het groenareaal leidt tot meer beheer- en onderhoudswerkzaamheden. Budgetten voor het dagelijks onderhoud van groen zouden logischerwijs met die toename mee moeten groeien.

We zien dat die budgetten zijn gegroeid van € 19,3 miljoen in 2018 naar € 25,6 miljoen in 2023 (zie tabel 4.5). De financiële sprong tussen 2019 en 2020 is met name toe te schrijven aan kostenstijgingen in het maaibestek. Tijdens de aanbesteding in 2019 bleek dat de tarieven van de aannemers die het maaiwerk uitvoeren waren gestegen. Er was daardoor sprake van een financieel tekort.89 De gemeenteraad heeft daar bij de Voorjaarsnota in 2019 extra geld voor vrijgemaakt. In 2020 is extra budget voor beheer vrijgemaakt via de Voorjaarsnota om meer biodivers90 te kunnen beheren. In 2023 is er incidenteel extra geld voor het knelpunt “water geven” vrijgemaakt. De verdere groei in de budgetten is sinds 2020 voornamelijk toe te schrijven aan indexeringen (van bijvoorbeeld personeelskosten). Beheergelden zijn ook gekoppeld aan ontwikkelingen in het groenareaal en in verband met de groei van de stad ook voor een kleiner deel toegenomen door een bijdrage vanuit het referentiekader groei voor areaaluitbreiding en het intensiever gebruik van de openbare ruimte.91 De daling in 2021 in het budget van Beheer Openbare Ruimte wordt veroorzaakt door de nieuwe werkwijze rondom projecten om dit te gaan activeren en niet meer direct uit de begroting te halen.92

87 Gemeente Utrecht (2022). Raadsbrief Strategie voor groen. 88 Gemeente Utrecht (2023). Raadsbrief Voortgang groene schaalsprong en bomen, p. 1. 89 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 90 Het ging specifieker om € 110.000 voor het insectenrijker maken van hooilanden en € 265.000 extra voor het

werken conform het keurmerk kleurkeur. 91 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente; Gemeente Utrecht (2024). Interne financiële verantwoording. 92 Gemeente Utrecht (2024). Toelichting op de interne financiële verantwoording.

54

Tabel 4.5

Budgetten dagelijks onderhoud van groen in de openbare ruimte toegenomen (bedragen x € 1.000) 2018

2019

2020

2021

2022

2023

Wijkonderhoud & Service

10.889

10.973

11.973

13.168

13.635

15.192

Beheer Openbare Ruimte

8.373

8.210

9.042

7.758

9.058

10.358

Totaal beheer

19.262

19.183

20.974

20.926

22.693

25.550

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. interne financiële verantwoording gemeente Utrecht

4.3

PERSONELE KEUZES VANUIT VERSCHILLENDE REFERENTIEKADERS

De gemeentelijke afdelingen moeten samen de groenopgave realiseren, beheren en onderhouden. Goed onderbouwde en efficiënte keuzes in de personele inzet zijn daarbij van belang. Wij constateren dat Ruimte, BOR en W&S ieder zelfstandig onderbouwde keuzes in de personele inzet maken, waarbij vanuit verschillende referentiekaders wordt geredeneerd. Het blijkt lastig voor de betrokkenen om per onderdeel de exacte ontwikkeling van de personele bezetting over de hele onderzoeksperiode voor de rekenkamer in kaart te brengen. Binnen Ruimte wordt met name aan de groenopgave gewerkt door de opgave Gezond Leefklimaat en daarin de deelopgaven Groene Leefomgeving en Groene Schaalspong. En ook in de gebieden en andere opgaven zoals de mobiliteit (denk bijvoorbeeld aan de herinrichting van de Europalaan-Noord) wordt aan groen gewerkt. Ontwikkelorganisatie Ruimte is op dit moment qua bemensing volop in beweging en staat voor een veranderopgave. Personeel wordt vooral ingezet om aan de groenopgave (met name de schaalsprong Groen) en specifieke (groen)projecten te werken. Er is in 2024 34 fte beschikbaar om aan de Groene Schaalsprong en aan de projecten uit het Meerjaren Groenprogramma te werken. Dit zijn projectleiders, landschappers, stedenbouwkundigen, groenadviseurs, ondersteuners, verkeerskundigen, financiële adviseurs, et cetera.

Een groot deel van de groenadviseurs werkt vooral in projecten die vanuit de gebieden en andere opgaven (zoals mobiliteit en energie) gefinancierd worden. Deze vallen niet in de genoemde 34 fte. Het referentiekader van BOR ten aanzien van de personele inzet is de nota Beheer Openbare Ruimte in 2021. Er werken op dit moment ongeveer 200 mensen bij BOR.93 Personele uitbreidingen op groen zijn voornamelijk gericht geweest op het op orde brengen van de tactische formatie binnen team ‘Beleid en Programma Groen en Ondergrond’. Het aantal groenadviseurs is daar recent toegenomen van zes tot tien. Het is de bedoeling dat deze adviseurs beter de link leggen met Ruimte om vanuit het beheerperspectief van groen een bijdrage te leveren op beleids- en projectniveau. 93 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente.

55

W&S heeft in januari 2021 een strategienota opgesteld waarin vanuit 2020 voor vijf tot tien jaar vooruit in de tijd een koers is uitgezet. Daarmee is in beeld gebracht hoeveel capaciteit er nodig is om in het dagelijks onderhoud aan alle wensen van de gemeenteraad te kunnen voldoen. Begin 2020 bestond de uitvoeringscapaciteit van W&S uit 154 fte, waarvan 46 fte voor de groenopgave. Om effectief aan de voorgenoemde opgaven te werken zou 45,5 fte aan interne capaciteit extra nodig zijn.94 Hiervan was twaalf extra fte nodig om de komende jaren voor de groenopgave op de gewenste capaciteit te komen.95 Inmiddels zijn er circa 190 fte bij W&S werkzaam en blijkt er behoefte om door te groeien naar 235 fte.96

94 Gemeente Utrecht (2021). Strategienota Wijkonderhoud & Service. 95 Gemeente Utrecht (2021). Strategienota Wijkonderhoud & Service. 96 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente.

56

57

5

STRUCTURELE OPLOSSINGEN VOOR UITVOERINGSKNELPUNTEN VER WEG

In de uitvoering van de groenopgave zijn grote knelpunten zichtbaar. De eerste stappen in het oplossen van organisatorische knelpunten zijn gezet, maar er zijn verdere stappen nodig in de verbetering van de onderlinge samenwerking, kennisuitwisseling en taakverdeling. De precieze omvang van alle budgettaire knelpunten is niet duidelijk. Er zijn maatregelen in gang gezet om meer helderheid te krijgen, maar structurele oplossingen voor het daadwerkelijk oplossen van bijvoorbeeld het grote financiële tekort op de schaalsprong groen en voor de financiële schotten tussen de organisatieonderdelen zijn er niet. Personele knelpunten spelen in de breedte van de groenopgave op. Er is een grote variatie aan mogelijke oplossingen in gang gezet om de knelpunten aan te pakken, maar er blijven moeilijk vervulbare vacatures open staan. Structurele oplossingen voor alle uitvoeringsknelpunten zijn hiermee nog ver weg. In dit hoofdstuk beschrijven we hoe in de praktijk uitvoering wordt gegeven aan het groenbeleid en op welke manier knelpunten in de uitvoering worden opgelost. We gaan daarbij in op organisatorische knelpunten (paragraaf 5.1), budgettaire knelpunten (paragraaf 5.2) en personele knelpunten (paragraaf 5.3).

Dat doen we aan de hand van beschikbare documenten, interviews met medewerkers binnen de gemeentelijke organisatie en met groenaannemers, en observaties bij het meelopen in de praktijk. We beantwoorden hiermee de vijfde onderzoeksvraag. De uitvoering, afgezet tegen de bijbehorende norm, leidt in figuur 5.1 tot onze bevindingen. Hierin leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvraag, de norm en bijbehorende aspecten. Figuur 5.1

Normen, criteria en beoordeling "Oplossen uitvoeringsknelpunten"

58

Toelichting op het normenkader Voor een doeltreffende uitvoering van het groenbeleid is het noodzakelijk dat knelpunten worden aangepakt en waar mogelijk worden opgelost. Omdat knelpunten op uiteenlopende onderwerpen betrekking kunnen hebben, maken we onderscheid naar organisatie, budget en personeel. Met deze aspecten moeten de juiste voorwaarden worden gecreëerd om een effectieve invulling te geven aan het realiseren van de gestelde doelen en ambities.

5.1

EERSTE STAPPEN GEZET IN OPLOSSEN ORGANISATORISCHE KNELPUNTEN

Voor het opstellen en uitvoeren van het groenbeleid zijn verschillende organisatieonderdelen verantwoordelijk. In hoofdzaak gaat het dan om Ruimte (beleid) en Stadsbedrijven (uitvoering), maar ook Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH) heeft een verantwoordelijkheid in het toezicht op de naleving. Voor een effectieve uitvoering is een goede afstemming tussen deze betrokken organisatieonderdelen noodzakelijk. Maar ook binnen de organisatieonderdelen zijn verschillende afdelingen betrokken bij het openbaar groen. Binnen Ruimte gaat het om verschillende opgaven (o.a. Gezond leefklimaat, Duurzame Mobiliteit en Gezonde gebiedsontwikkeling), bij Stadsbedrijven om de afdelingen BOR en W&S. Het is belangrijk dat knelpunten die in de organisatie ontstaan op een goede manier worden opgelost. Wij constateren dat de afgelopen jaren de eerste stappen zijn gezet in het oplossen van organisatorische knelpunten die zichtbaar werden. Bij Stadsbedrijven wijzen betrokkenen met regelmaat op de gevolgen die bezuinigingen in het verleden hebben gehad op de organisatie.97 Er ontstond achterstallig onderhoud, zowel in de buitenruimte als in de organisatie. De bemensing in deze periode wordt omschreven als “zeer krap” en “doorgaans op de uitvoering gericht”. Daardoor was er ook minder aandacht voor bijvoorbeeld beleidsvorming en een goede samenwerking met andere organisatieonderdelen.

Nadat het achterstallig onderhoud in kaart is gebracht, is ingezet op uitbreiding van de bemensing (zie verder paragraaf 5.3). De afstand tussen Ruimte en Stadsbedrijven wordt nog altijd breed in de beide organisatieonderdelen ervaren.98 Tegelijkertijd komen in gesprekken ook vaak de eerste stappen naar voren die gezet zijn om de afstand juist te verkleinen. Naast het stroomlijnen van de samenwerking door de gezamenlijke bemensing van overlegmomenten, streeft Stadsbedrijven er steeds meer naar om actief beheer en onderhoud bij Ruimte onder de aandacht te brengen. Daarnaast is de wens geuit om breder te gaan werken volgens de principes van het assetmanagement en samen te gaan werken aan het opstellen van een visie op groen.99

97 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 98 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 99 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente.

59

Een derde organisatorisch knelpunt – dat met het voorgaande samenhangt – is een gebrek aan kennisuitwisseling en eenduidige taakverdeling. Naast de krappe bemensing zijn ook de “traditionele” taakverdeling tussen de organisatieonderdelen en de andere manier van werken belangrijke oorzaken. Van de taken is ook niet precies duidelijk hoe deze verdeeld zijn. De huidige inschatting is “dat de taken en de verdeling ervan tussen Ruimte en Stadsbedrijven voor 80% wel zijn vastgelegd, maar dat er voor de resterende 20% nog goed naar gekeken moet worden.”100 Ook blijkt het lastig om de ‘traditionele’ taakverdeling te doorbreken.101 Een vierde knelpunt – die met name bij Ruimte wordt ervaren – is dat het openbaar groen onder druk staat van andere opgaven. 102 De groenopgave moet opboksen tegen de opgaven bij wonen, energie en mobiliteit. En ook in projecten vraagt het veel overtuigingskracht om externe partijen ook te laten investeren in groen, omdat dit voor hen vaak vooral een kostenpost lijkt.

Het ontbreken van wettelijke, minimale normen voor groen of natuur in de stad, maakt “in complexe afwegingen tussen bijvoorbeeld de ‘harde’ mobiliteitsdoelen en de ambitieuze woningbouwdoelen het moeilijker om de ‘zachtere’ kwantiteitsaspecten of kwaliteitsaspecten van het groen evenredig mee te wegen.”103 De aanpak van dit knelpunt vraagt breder de aandacht voor het openbaar groen en er wordt verwacht dat de nieuwe organisatiestructuur gaat helpen. Anderen twijfelen hier over. Onderdeel daarvan is ook om meer data te verzamelen over het openbaar groen om scherpere keuzes te kunnen maken.104 Een vijfde knelpunt is dat er bij projecten te weinig aandacht voor beheer en onderhoud is. Dit komt mede doordat er te weinig groenadviseurs bij Stadsbedrijven waren om te kunnen adviseren in de afzonderlijke projecten. Opgemerkt wordt dat projectmanagers binnen Ruimte onvoldoende kennis en expertise over beheerkosten hebben. En dat zij zich vooral richten op het in gang zetten van ontwikkelingen en daarbij niet denken aan aspecten levensduur, jaarlijkse onderhoudskosten en vervangingskosten na het verstrijken van de levensduur. Daar komt de laatste jaren bij dat steeds meer medewerkers van Wijken met groenprojecten naar voren komen die met geld van het initiatievenfonds worden betaald. Die projecten moeten uiteindelijk vaak door Stadsbedrijven worden onderhouden.

Maar Stadsbedrijven zit meestal niet bij de totstandkoming van de initiateven aan tafel. Het is daarbij dus nog zoeken naar een goede samenwerking en afstemming.105 In brede zin zijn de maatregelen erop gericht om de aandacht voor het beheer en onderhoud al vroeg bij de planvorming en ontwerpfase van de verschillende projecten in beeld te krijgen.106

100 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 101 Een voorbeeld is dat Stadsbedrijven verantwoordelijk is voor het beheer van de openbare ruimte waar het

vervangen van bomen een onderdeel van is. Maar het planten van nieuwe bomen in bestaande openbare ruimte wordt door Ruimte gedaan. 102 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 103 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 104 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 105 Rekenkamer Utrecht (2023). Meeloopdag Stadsbedrijven december 2023. 106 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente.

60

In tabel 5.2 zijn de vijf knelpunten op organisatorisch vlak in één overzicht weergegeven. Daarnaast staan per knelpunt de maatregelen die al zijn genomen of nu lopen (tweede kolom) en de maatregelen die nog aanvullend als vervolg(mogelijkheid) of wens zijn benoemd in de gesprekken voor dit onderzoek (derde kolom). Tabel 5.2

Eerste stappen gezet in het oplossen van de organisatorische knelpunten

Knelpunt

Maatregel(en)

Achterstallig onderhoud in de organisatie van Stadsbedrijven.

▪

Aanvullende maatregel(en)

Bemensing uitgebreid, met name op strategisch en tactisch niveau.

Afstand tussen Ruimte en Stadsbedrijven.

▪

▪

Verder stroomlijnen van de ▪ samenwerking (bijvoorbeeld bij

Verbeteren aansluiting Ruimte op assetmanagement bij

overleg in stuurgroepen, strategisch overleg).

▪

Stadsbedrijven. Verbeteren organisatie om

▪

groen te behouden. Samenwerken aan een

Actieve inbreng kennis vanuit Stadsbedrijven over beheer bij Ruimte.

Gebrek aan kennisuitwisseling en eenduidige taakverdeling.

gezamenlijke visie op groen.

▪ ▪

Opstellen strategienota W&S. Aanpassingen in de

▪

organisatiestructuur. Extra bemensing W&S en

▪

Verder uitbreiden bemensing.

▪

Stroomlijnen keuzeproces,

BOR. Groen staat onder druk van andere

▪

opgaven.

Meer aandacht voor groen bij andere afdelingen (mobiliteit,

▪

energietransitie). Vernieuwing

▪

organisatiestructuur Ruimte. Kennisdeling tussen Ruimte

evenredige afweging maken. ▪

▪

en Stadsbedrijven. In projecten bij ontwikkelingen te

▪

weinig aandacht (ook in financiële zin) voor beheer en onderhoud.

Extra groenadviseurs bij Inbreng kennis vanuit Stadsbedrijven bij Ruimte en Wijken.

breed niveau. Voldoende data om scherpe(re) keuzes te maken.

▪

Stadsbedrijven. ▪

Verstevigen positie van groen op strategisch en organisatie-

Verder verbeteren samenwerking met andere

▪

organisatieonderdelen. Bij planvorming en ontwerpfase al aandacht voor groen.