Rekenkamerrapport: Vergroening, van droom naar daad

VERGROENING, VAN DROOM NAAR DAAD EEN ONDERZOEK NAAR DE UITVOERING VAN HET OPENBAAR GROENBELEID IN DE GEMEENTE UTRECHT

1

VERGROENING, VAN DROOM NAAR DAAD EEN ONDERZOEK NAAR DE UITVOERING VAN HET OPENBAAR GROENBELEID IN DE GEMEENTE UTRECHT

11 juni 2024 Eindrapport

2

REKENKAMER UTRECHT LEDEN ▪

Paul Venhoeven (voorzitter)

▪

Sjoerd Keulen

▪

Nanda ‘t Lam

MEDEWERKERS ONDERZOEK ▪

Johan Snoei

▪

Vince van Houten

▪

Jelte Schat (tot 1 januari 2024)

CONTACTGEGEVENS rekenkamer@utrecht.nl www.utrecht.nl/bestuur-en-organisatie/rekenkamer Postbus 16200, 3500 CE Utrecht

3

INHOUD Deel I Bestuurlijk rapport ................................................................................................................. 7 Onderzoek: Is het openbaar groenbeleid doeltreffend? ................................................................... 7 Conclusie: Realisatie van de doelen op openbaar groen is nog ver buiten bereik ........................... 9 Deelconclusie 1: Het openbaar groen groeit onvoldoende mee met de stad ................................. 10 Deelconclusie 2: Medewerkers weten onvoldoende wat zij moeten doen om de doelen te realiseren ............................................................................................................... 10 Deelconclusie 3: Financiële tekorten bij de groenopgave, financiering voor de toekomst onzeker 11 Deelconclusie 4: Veel knelpunten in de organisatie en bij het personeel nog zonder structurele oplossing ................................................................................................................ 12 Aanbevelingen

.......................................................................................................................... 13

Bestuurlijke reactie college van B&W ............................................................................................ 13 Nawoord rekenkamer .................................................................................................................... 18

Deel II Nota van bevindingen ........................................................................................................ 21 1

Inleiding: Focus op doeltreffendheid en uitvoering groenbeleid .............................................. 21

2

Areaal openbaar groen nauwelijks toegenomen, extra inzet nodig om doelen te bereiken ..... 26

2.1

Ontwikkeling areaal openbaar groen nauwlettend gevolgd ................................................ 27

2.2

Ontwikkeling kwaliteit openbaar groen grotendeels onbekend ........................................... 29

2.3

Behalen van gestelde prestatie- en effectdoelen steeds verder onder druk ....................... 32

2.4

Medewerkers vinden dat extra inzet op openbaar groen nodig is ...................................... 36

3

Beleid voor openbaar groen is niet geconcretiseerd............................................................... 40

3.1

Openbaar groenbeleid is versnipperd, daardoor samenhang moeilijk te ontwarren ........... 41

3.2

Niet alle doelen concreet gemaakt en vertaald naar de uitvoering ..................................... 43

3.3

Veel onduidelijkheid en twijfel bij uitvoerbaarheid van totaal aan doelen en ambities ........ 44

4

Kaders voor de uitvoering niet goed onderbouwd .................................................................. 48

4.1

Organisatorische keuzes niet altijd onderbouwd ................................................................ 49

4.2

Budgetten voor openbaar groen nemen toe, onderbouwing benodigd geld beperkt en ambtelijk onderhanden werk .............................................................................................. 51

4.3

Personele keuzes vanuit verschillende referentiekaders.................................................... 55

4

5

Structurele oplossingen voor uitvoeringsknelpunten ver weg ................................................. 58

5.1

Eerste stappen gezet in oplossen organisatorische knelpunten ......................................... 59

5.2

Grote financiële tekorten op de groenopgaven .................................................................. 62

5.3

Personele knelpunten worden aangepakt .......................................................................... 66

BIJLAGE 1

Onderzoeksverantwoording ............................................................................... 70

5

6

DEEL I BESTUURLIJK RAPPORT ONDERZOEK: IS HET OPENBAAR GROENBELEID DOELTREFFEND? Aanleiding Openbaar groen is om verschillende redenen van toenemend en groot belang. Groen in de stad draagt bij aan de gezondheid van Utrechters en speelt een belangrijke rol bij het opvangen van de gevolgen van klimaatverandering, zoals hitte, wateroverlast en droogte. Ook hebben de ruimtelijke planning en de inrichting van het (openbaar) groen effect op de natuur en de soortenrijkdom aan planten en dieren – in en om de stad. De gemeente Utrecht onderkent dit en heeft als doel de balans te behouden tussen groei en verdichting enerzijds en vergroening van de stad anderzijds. Het bestaande groen moet dan in 2040 wel zijn uitgebreid met 450 hectaren in de stad, 250 hectaren om de stad en met 60.000 bomen. Dit wordt ook wel de schaalsprong Groen genoemd. Voor de rekenkamer aanleiding om te onderzoeken of het openbaar groenbeleid doeltreffend is en hoe de uitvoering van het beleid er in de praktijk voor staat. Doel en centrale vraag Het doel van dit onderzoek is om de Utrechtse gemeenteraad inzicht te geven in de doeltreffendheid en uitvoering van het beleid voor openbaar groen. We keken daarbij naar de gestelde ambities, de organisatorische, personele en budgettaire kaders en de doeltreffendheid van de uitvoering.

De centrale vraag van het onderzoek is: Hoe geeft de gemeente Utrecht invulling aan het realiseren, beheren en onderhouden van openbaar groen en in hoeverre zorgt dit voor een doeltreffende uitvoering? Werkwijze Het onderzoek is uitgevoerd in de periode oktober 2023 tot en met februari 2024. Naast de documentstudie en analyse van beschikbare data hebben wij interviews gehouden met de verantwoordelijke en uitvoerende medewerkers binnen de gemeentelijke organisatie bij Ruimte en Stadsbedrijven en bij opdrachtnemers van de gemeente Utrecht. Daarnaast hebben we zicht gekregen op de uitvoering door op verschillende momenten mee te lopen bij overleggen, bijeenkomsten en andere uitvoerende werkzaamheden. Wij danken de betrokken medewerkers hartelijk voor hun bijdrage aan het onderzoek en de mogelijkheid om de uitvoeringspraktijk te ervaren. Een uitgebreide toelichting op de onderzoeksmethode is opgenomen in bijlage 1.

7

8

CONCLUSIE: REALISATIE VAN DE DOELEN OP OPENBAAR GROEN IS NOG VER BUITEN BEREIK Op basis van de bevindingen komen we tot de volgende hoofdconclusie: Hoofdconclusie Het is de gemeente Utrecht in de periode 2017 – 2023 niet gelukt om het openbaar groen mee te laten groeien met de ontwikkeling van de stad. Projectleiders, (groen)adviseurs, uitvoerders en gedelegeerd opdrachtgevers weten onvoldoende wat hun taak is om de gestelde doelen te realiseren. Ook blijkt de onderbouwing van de kaders voor de uitvoering – in de organisatie, het benodigde geld en de inzet van mensen – niet altijd op orde. Ruimte en Stadsbedrijven en de verschillende afdelingen daarbinnen pakken knelpunten in de organisatie vanuit hun eigen referentiekaders aan. Het areaal aan openbaar groen nam in de periode 2017 – 2023 met slechts 2,5% toe, terwijl de stad qua huishoudens met 6,8% groeide. Inwoners hebben daardoor relatief minder openbaar groen in hun directe leefomgeving gekregen. Dat projectleiders, (groen)adviseurs, uitvoerders en gedelegeerd opdrachtgevers onvoldoende weten wat zij moeten doen om aan de doelen bij te dragen, komt mede doordat het openbaar groenbeleid in de loop van de tijd steeds verder is uitgebreid. Daardoor zijn beleid, doelen en ambities versnipperd geraakt. Bovendien ontbreekt een concrete doorvertaling van de beleidsdoelen naar de uitvoering.

Zo wordt niet duidelijk welke acties precies ondernomen moeten worden, zijn definities niet altijd helder en zijn de doelen niet altijd uitgewerkt. In omgevingsvisies en stedelijke programma’s komt openbaar groen de laatste jaren nadrukkelijker terug, maar dit heeft nog niet geleid tot de realisatie van meer groen. Als het gaat om de kaders, dan blijken de ramingen en begrotingen van benodigde gelden voor de groenopgave een grote mate van onzekerheid te kennen. Datzelfde geldt voor de dekking, omdat daar geen concrete afspraken voor zijn gemaakt of besluiten over zijn genomen. Er wordt daarbij ook onvoldoende rekening gehouden met de gelden die nodig zijn voor beheer en onderhoud. De financiering van de totale groenopgave is daarmee erg onzeker. De samenwerking wordt door de gemeente op steeds meer plekken gezocht, maar is nog niet altijd gevonden. Problemen in de personele bezetting zetten de realisatie van alle doelen van het openbaar groen nog verder onder druk. Zonder structurele oplossingen zal dit ook in de toekomst blijven gelden. De hoofdconclusie is gebaseerd op de volgende vier deelconclusies. 9

DEELCONCLUSIE 1: HET OPENBAAR GROEN GROEIT ONVOLDOENDE MEE MET DE STAD Utrechters kregen de afgelopen jaren gemiddeld minder openbaar groen in hun nabije leefomgeving. Er zijn veel nieuwe woningen gerealiseerd en het aantal huishoudens steeg in de onderzoeksperiode van ruim 176.000 in 2017 naar bijna 189.000 in 2023. Het areaal openbaar groen in de stad nam in dezelfde periode toe van 1.207 ha naar 1.236 ha. Dat betekent een afname in het gemiddeld aantal vierkante meters per huishouden van ruim 68 naar 65,5. Deze ontwikkeling wordt door de gemeente Utrecht nauwlettend gevolgd en gerapporteerd, sinds 2019 mede aan de hand van verschillende indicatoren in de Jaarstukken. Ook daarin is zichtbaar dat de doelen niet worden behaald. Het lukt onvoldoende om hierop bij te sturen. Met name de afgelopen jaren blijkt het met de verdichting van de stad ook steeds lastiger om voldoende ruimte te vinden voor de realisatie van extra openbaar groen. De ontwikkeling van openbaar groen moet concurreren met andere grote opgaven als woningbouw, mobiliteit en energie. De beschikbare gegevens geven onvoldoende inzicht in de kwaliteit van het openbaar groen. De gemeente baseert zich vooral op de cijfers die inwoners geven. Dit is dus een subjectief oordeel.

Objectieve gegevens over de technische kwaliteit van het openbaar groen worden, met uitzondering van de bomen, niet op objectniveau bijgehouden. Voor beheer en onderhoud wordt slechts gekeken naar afwijkingen van de onderhoudsnorm (CROW). Deze norm heeft echter aan zeggingskracht ingeboet, omdat daarin de voortgang op andere kwalitatieve doelen zoals biodiversiteit en klimaatadaptie buiten beschouwing wordt gelaten. De in 2021 opgezette monitoring van de biodiversiteit biedt onvoldoende data om een trend vast te kunnen stellen.

DEELCONCLUSIE 2: MEDEWERKERS WETEN ONVOLDOENDE WAT ZIJ MOETEN DOEN OM DE DOELEN TE REALISEREN Ambities, doelen en beleid voor het openbaar groen zijn versnipperd geraakt. Al sinds 2009 vormen het Groenstructuurplan en het Bomenbeleid samen het raamwerk voor de groen- en natuurontwikkeling in Utrecht. In 2021 kwam daar de Ruimtelijke Strategie Utrecht (RSU) 2040 bij, in 2022 gevolgd door de Visie Klimaatadaptatie Utrecht (VKU). Met de RSU werd de schaalsprong Groen geïntroduceerd, waarmee de gemeente Utrecht zich samen met haar partners wil gaan inzetten om op vijf schaalniveaus een groenere stad te realiseren. Naast deze beleidsdocumenten zijn er nog tal van andere documenten die aan het openbaar groen raken. De onderlinge samenhang – waaronder die tussen ambities en doelen – is voor medewerkers vaak moeilijk te ontwarren. Ambities en doelen werken ook niet altijd in eenzelfde richting uit, waardoor belangrijke keuzes in de uitvoering moeten worden gemaakt. Een goede kwaliteit van onderhoud op de onderhoudsnorm kan bijvoorbeeld een versterking van de biodiversiteit juist tegengaan. De 10

concretiseringsslag van beleidsdoelen naar de uitvoering wordt nog vaak gemist. Wanneer deze vertaling niet bij de beleidsvorming is gedaan, roept dit ook twijfel en onduidelijkheid op over de uitvoerbaarheid van het totaal aan doelen en ambities. Het wordt zelfs voor projectleiders, (groen)adviseurs, uitvoerders en gedelegeerd opdrachtgevers van de gemeente onvoldoende duidelijk welke acties nodig zijn om de doelen daadwerkelijk te kunnen realiseren. Ook het ontbreken van heldere definities en eenduidige afspraken en besluiten speelt hen parten. Hiermee ontstaat het risico op keuzes en fouten in de uitvoering die het behalen van doelen belemmeren. Stapeling van doelen en een toenemende onzekerheid kunnen ook een kostenstijging betekenen in het werk dat wordt aanbesteed, omdat er een risico-opslag wordt berekend.

DEELCONCLUSIE 3: FINANCIËLE TEKORTEN BIJ DE GROENOPGAVE, FINANCIERING VOOR DE TOEKOMST ONZEKER De beschikbare budgetten van de gemeente Utrecht voor de ontwikkeling van het openbaar groen zijn in de onderzoeksperiode toegenomen van ruim € 2,3 in 2017 tot bijna € 3,2 miljoen in 2022. De druk op de beschikbare budgetten is groot, maar er wordt in de huidige praktijk toch geprobeerd om ook nieuwe ambities zoveel mogelijk binnen de huidige financiële kaders een plek te geven. In de ramingen en begrotingen is nog vaak geen of onvoldoende aandacht voor geld dat voor beheer en onderhoud nodig is. Dit is zowel bij de onderbouwing van de budgetten in de RSU als bij projecten het geval. Tegelijkertijd belemmeren de financiële schotten tussen Ruimte en Stadsbedrijven de mogelijkheid om geld dat binnen de groenopgave bestemd is voor investeringen te benutten om de kosten voor beheer en onderhoud te dekken. Voor betrokkenen is ook niet duidelijk hoe het geld tussen de organisatieonderdelen verdeeld is en wat nu precies waarvoor beschikbaar is. Het is niet duidelijk en navolgbaar uitgewerkt hoeveel geld er precies nodig is om de doelen van de groenopgave te realiseren en welke dekking daarvoor beschikbaar is. De komende jaren is er vanuit het huidige coalitieakkoord extra geld voor de ontwikkeling van het openbaar groen begroot.

Het beschikbare budget stijgt daarmee vanaf 2026 structureel naar ruim € 10 miljoen per jaar. Dit is na de afloop van de huidige raadsperiode. De eerste kostenraming uit de RSU gaat voor de schaalsprong Groen tot 2040 echter uit van een benodigde € 80 miljoen per jaar. De onderbouwing van dit bedrag blijkt beperkt. Het bedrag is slechts een globale indicatie die is opgesteld door inhoudelijk deskundigen van Ruimte, waarbij geen financiële expertise is betrokken. Het is mede daardoor een reële mogelijkheid dat jaarlijks minder of juist (aanzienlijk) meer geld nodig is dan € 80 miljoen. Toch geldt dit bedrag in de gemeentelijke organisatie wel als uitgangspunt voor de te maken keuzes. De gemeente Utrecht wil uit eigen middelen zorgdragen voor ongeveer een derde van alle ambities uit de RSU. Die gemeentelijke dekking is alleen in algemene zin uitgewerkt en niet specifiek gemaakt voor de groenopgave. Ook de vertaling naar de beheer- en onderhoudskosten ontbreekt. Dat leidde de afgelopen jaren al in veel projecten tot een 11

moeizame overdracht. Andere overheden (met name het Rijk en de EU) zouden financieel zorg moeten dragen voor de overige twee derde van de ambities uit de RSU, en daarmee ook van de groenopgave. Maar hun bijdrage is nog onzeker. Deze raadsperiode is de strategie van de gemeente Utrecht erop gericht om de groenopgave te “verankeren, verbreden en versnellen” en daarmee de juiste voorwaarden te creëren voor de komende jaren. Ambtelijk wordt inmiddels gewerkt aan verschillende financieringsvarianten, aan de lobby richting andere overheden en aan de afstemming met andere steden en verschillende ministeries. Maar dat neemt de onzekerheid in de financiële informatie en in de structurele dekking van de doelen en ambities voor de gemeente Utrecht niet weg. Ook de kloof tussen alle ambities en doelen en de beschikbare middelen wordt hiermee – in ieder geval op de korte termijn – niet verkleind.

DEELCONCLUSIE 4: VEEL KNELPUNTEN IN DE ORGANISATIE EN BIJ HET PERSONEEL NOG ZONDER STRUCTURELE OPLOSSING Het is in Utrecht bij de groenopgave nog onvoldoende duidelijk wie wat moet uitvoeren. Uitgaande van het opgavegericht werken is Ruimte verantwoordelijk voor de ontwikkeling en realisatie van het groen(beleid). Stadsbedrijven is verantwoordelijk voor de uitvoering en krijgt het gerealiseerde openbaar groen in onderhoud en beheer. Op papier lijkt deze scheiding duidelijk, maar in de praktijk blijkt dit niet het geval te zijn. Zowel tussen Ruimte en Stadsbedrijven als binnen de organisatieonderdelen zelf zijn de taken en verantwoordelijkheden niet volledig uitgewerkt en duidelijk afgebakend. Bij projecten leidt dit tot een moeizame overdracht van ontwikkeling naar beheer of tot late aanpassingen in de inrichting van het openbaar groen. In Utrecht zijn in de uitvoering van het openbaar groenbeleid op verschillende terreinen grote knelpunten zichtbaar. Ruimte en Stadsbedrijven kampen beide met een krappe bemensing en moeilijk vervulbare vacatures. Ruimte en Stadsbedrijven zetten zich in om deze knelpunten aan te pakken en hebben eerste stappen gezet in de werving van nieuwe medewerkers. Ook worden vacatures ingevuld door externe inhuur. Er is echter meer nodig om hier structureel tot een gezamenlijke en effectieve uitvoering van de groenopgave te kunnen komen.

Beide organisatieonderdelen gaan nu uit van hun eigen referentiekaders en kijken daarbij onvoldoende naar mogelijke overlap. Hiermee ontstaat het risico op inefficiënties, bijvoorbeeld doordat medewerkers van verschillende afdelingen vergelijkbare taken hebben of doordat taken vaker dan nodig moeten worden overgedragen. En juist de algemene krapte op de arbeidsmarkt en de gevraagde specifieke kennis en expertise van openbaar groen maken verdere afstemming in de werving en selectie noodzakelijk. Hiermee kunnen ook stappen gezet worden in de oplossing van het ervaren gebrek aan kennisuitwisseling en duidelijker taakverdeling.

12

AANBEVELINGEN Op basis van de hiervoor toegelichte hoofdconclusie en de deelconclusies doen we de volgende aanbevelingen: A. Voor verbetering van de huidige uitvoering: Aanbeveling 1: Breng samenhang aan in de gestelde doelen voor openbaar groen. Stel als Ruimte en Stadsbedrijven gezamenlijk de prioriteiten vast voor ontwikkeling, beheer en onderhoud. Aanbeveling 2: Maak een concrete vertaling van de prioriteiten naar indicatoren en activiteiten op operationeel niveau, zodat voor alle medewerkers en uitvoerders duidelijk is wat zij moeten doen om de doelen te bereiken. Aanbeveling 3: Zorg voor een nulmeting en monitoring van het areaal en de kwaliteit(en) van het openbaar groen die aansluit bij de doelen en de voortgang inzichtelijk maakt. Aanbeveling 4: Stuur in de planvorming en uitvoering van de stedelijke opgaven stevig op de ontwikkeling, het beheer en onderhoud van het openbaar groen. B. Voor betere borging van de uitvoering in de toekomst: Aanbeveling 5: Breng nauwkeurig in kaart hoeveel geld en personeel er voor ontwikkeling, beheer en onderhoud van de groenopgave (tot 2040) nodig is, hoe deze kosten zullen worden gedekt en op welke wijze de personele bezetting zal worden georganiseerd. Aanbeveling 6: Zorg voor evenwicht tussen de doelen en de beschikbare middelen.

BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE VAN B&W Allereerst willen wij u bedanken voor uw onderzoek “Vergroening, van droom naar daad, een onderzoek naar de uitvoering van het openbaar groenbeleid in de gemeente Utrecht”. Wij hebben kennisgenomen van uw rapport ‘Openbaar groen – een onderzoek naar de doeltreffendheid en uitvoering van het openbaar groenbeleid in de gemeente Utrecht’. In deze brief sturen wij u onze bestuurlijke reactie op dit onderzoek. In het onderzoek trekt u één hoofdconclusie met daarbij vier deelconclusies en twee hoofdaanbevelingen met daarbij zes deelaanbevelingen. Voorafgaand aan onze inhoudelijke reactie, willen wij nog enkele algemene opmerkingen maken naar aanleiding van uw onderzoek.

13

Algemene reactie Net als u onderschrijven we het belang van een gezonde leefomgeving in onze gemeente en de cruciale rol die groen daarin vervult. Het toevoegen van groen is nodig om hitte in de stad tegen te gaan, water te bergen, de biodiversiteit te bevorderen, onze inwoners te laten recreëren en een leefgebied voor wilde dieren te houden. Tegelijkertijd zijn de uitdagingen waar Utrecht voor staat breder. We willen namelijk tegelijkertijd binnenstedelijk verdichten en de woningbouwcrisis verlichten, de gevolgen van klimaatverandering opvangen, zorgvuldig, duurzaam omgaan met de schaarse ruimte, de vraag naar meer mobiliteit in onze stad anders dan voorheen te faciliteren en ongelijk investeren voor gelijke kansen. Met het coalitieakkoord “Kiezen voor gelijke kansen, betaalbaar wonen en klimaat” hebben we een stap gezet in de transitie die nodig is voor de groene schaalsprong door extra investeringsbudget en extra beleidsbudget hiervoor vrij te maken. Ook worden met de doorvertaling van de ambities uit de Ruimtelijke Strategie Utrecht (RSU) naar de verschillende opgaven en projecten in de stad extra stappen gezet. Met u zijn we het eens dat wij hoge ambities op groen hebben evenals de gemeenteraad getuige vele moties en amendementen op groene thema’s.

We zien de conclusies van de Rekenkamer als een extra aansporing om doelen te halen, om de opgave meer te delen met partners in de stad, om alles klaar te zetten voor een verdere versnelling na 2026 en om daarbij aan te geven welke extra instrumenten, en middelen daarvoor nodig zijn. Hoofdconclusie U concludeert dat het de gemeente Utrecht in de periode 2017 – 2023 niet is gelukt om het openbaar groen mee te laten groeien met de ontwikkeling van de stad. Projectleiders, (groen)adviseurs, uitvoerders en gedelegeerd opdrachtgevers weten onvoldoende wat hun taak is om de gestelde doelen te realiseren. Ook blijkt volgens u dat de onderbouwing van de kaders voor de uitvoering – in de organisatie, het benodigde geld en de inzet van mensen – niet altijd op orde is. U schrijft dat Ruimte en Stadsbedrijven en de verschillende afdelingen daarbinnen knelpunten in de organisatie vanuit hun eigen referentiekaders aanpakken. We onderschrijven uw hoofdconclusie gedeeltelijk. We delen dat we ambities hebben om het groen harder te laten stijgen.

We zetten in op een stevige koerswijziging door de voorbereiding van een groene schaalsprong op het gebied van vergroening door bestaande beleidsdoelen zoals van het Groenstructuurplan (2018) in een veel sneller tempo verwezenlijken ('als het ware als een hockeystick', zie Raadsbrief Strategie voor groen) en met deze intense vergroening óók de gevolgen van klimaatverandering tijdig opvangen. We delen niet dat er niets of er weinig gebeurd is en dat de monitoring niet op orde is. Wel zien we ruimte voor verbetering zoals de rekenkamer stelt dat bestaande doelen en nieuwe doelen nu nog naast elkaar bestaan in projecten en bij medewerkers. Wij willen daarom doelen, maatregelen en beoogde effecten van bestaande beleid en nieuwe ambities met elkaar uitlijnen. 14

In beleidstermen: het strategische, tactische en operationele niveau beter met elkaar te verbinden omwille van helderheid bij medewerkers en partijen in de stad. Daarbij ook nagaan of we meer kunnen doen om de mondiale biodiversiteitscrisis te bestrijden. We plaatsten deze activiteiten al eerder in de Raadsbrief Voortgang groene schaalsprong en bomen (2811-2023) onder de 'verankering' van de groene schaalsprong en willen deze voor 2026 afronden om daarna de versnelling verder in te kunnen zetten. Wij informeren de raad in het voorjaar van 2025 over de voortgang van de groene schaalsprong en over de maatregelen om de schaalsprong te verankeren. De koerswijziging omvat meer dan een versnelling groene schaalsprong. Ook is het nodig de samenwerking te zoeken, want de opgave van een natuurinclusief, klimaatbestendig Utrecht raakt iedereen in de stad. Terecht voert de rekenkamer het belang aan om van droom naar daad te komen. We spreken onder de noemer 'verbreding' daarom steeds vaker met marktpartijen af om groenere, natuurinclusieve en klimaatbestendige projecten te ontwikkelen en stimuleren dat steeds meer bewoners tegels wippen of een boom bij ons komen ophalen. We delen de droom van een groenere en klimaatbestendige stad en zetten er tegelijkertijd op in dat een steeds groter deel van de realisatie van de vergroeningsopgave ook van partijen buiten de gemeente komt.

Deelconclusie 1: Het openbaar groen groeit onvoldoende mee met de stad. We onderschrijven deze conclusie deels. In de Ruimtelijke Strategie Utrecht is een afweging gemaakt tussen alle belangen. Het openbaar groen is in de periode 2017 – 2023 wel gegroeid, maar andere ontwikkelingen (woningbouw, mobiliteit) gaan sneller. Dat heeft te maken met het feit dat er meer fondsen voor zijn, er vaak een businesscase voor is (waardoor ze rendabel zijn) en we later met het Groeneschaalsprong zijn begonnen dan bijvoorbeeld woningbouw. We hebben dit ook aangegeven in de brief Raadsbrief Strategie voor groen (8-3-2022) en dat we verwachten dat de inhaalslag voor groen later komt. Deelconclusie 2: Medewerkers weten onvoldoende wat zij moeten doen om de doelen te realiseren. Deze conclusie onderschrijven we deels. Het is goed te beseffen dat groen een containerbegrip is, waarin veel doelstellingen zich tot elkaar moeten verhouden (gebruiksgroen voor recreatie of sport, siergroen, ecologisch groen, groen voor klimaatadaptatie etc.). De openbare ruimte wordt intensief gebruikt. Vergroening is slechts één van onze vele ambities. Ruimtelijke keuzes worden gemaakt op basis van alle ambities en doelen, de beschikbare fysieke ruimte en financiën. Binnen dit ingewikkelde speelveld dragen onze medewerkers, met hun eigen kennis en vakmanschap en op hun eigen niveau, bij aan de realisatie van de doelen.

Aangezien de werkzaamheden binnen het werkveld

15

groen sterk van elkaar verschillen, is het niet noodzakelijk dat iedere medewerker dezelfde kennis heeft. We herkennen dat de vertaling van ambities en doelstellingen naar concrete acties en de uitwerking in de praktijk niet altijd voldoende plaatsvindt, zoals u beschrijft in de toelichting op uw conclusie. Wel zien we de uitdaging om bij projecten die niet puur voortkomen uit aanleg van groen of beheer de doelen in dezelfde mate te behalen. In ruimtelijke ontwikkelingen zou groen vaker vanaf de ontwerpfase meegenomen kunnen worden. Deelconclusie 3: Financiële tekorten bij de groenopgave, financiering voor de toekomst onzeker. Dit onderschrijven we. De financiering hebben we eerder uiteengezet in de RSU en gemeld in de raadsbrieven Strategie voor groen (2022 en 2023). In deze coalitieperiode is het budget verruimd, maar niet voldoende om de hele groenopgave te realiseren. We moeten immers keuzes maken binnen de beschikbare gemeentelijke middelen. In de toelichting op het Coalitieakkoord (pagina 45) staat dat we investeren in extra groen en ons inspannen om extra middelen te verwerven van andere overheden en private partijen Naast het geld van de gemeente, hebben we ook geld nodig van de provincie, het rijk, de EU en andere subsidiegevers.

Daarnaast onderzoeken we andere financieringsmogelijkheden, zoals onderzocht bij de City Deal Openbare Ruimte De groenopgave heeft een tekort op de vergroening, maar ook op de dekking van het beheer als gevolg van deze vergroening. Het groenbudget staat verder onder druk door de bezuinigingen waardoor we ook moeten bezuinigen op groeninvesteringen. Na 2026 zou het het budget exponentieel moeten groeien om het groen ook exponentieel mee te kunnen laten groeien om in 2040 te voldoen aan de ambitie van de vergroening van 440 extra ha (we volgen de RSU). Deelconclusie 4: Veel knelpunten in de organisatie en bij het personeel nog zonder structurele oplossing. Deze conclusie onderschrijven we gedeeltelijk. Werken aan het openbaar groen vergt gedegen vakkennis en opleiding. Met name rondom boombeheer is die vakkennis steeds belangrijker en essentieel om het groen optimaal door te ontwikkelen. Anderzijds is dat vakmanschap randvoorwaardelijk om invulling te geven aan de gemeentelijke zorgplicht en bijbehorende veiligheidseisen. Het is op alle niveaus (van beleidsmatig tot uitvoering) moeilijk om dit goed opgeleide en liefst ervaren personeel te vinden en te binden. Dit benadrukt de noodzaak om ons als een goed werkgever op de arbeidsmarkt te positioneren.

Naast onze reguliere werving en selectie, wordt hierop ingespeeld met leer- en ontwikkeltrajecten om nieuw personeel te werven en op te leiden. Ook bieden we plaats aan stagiairs en trainees om kennis te maken met het werkveld en de gemeente Utrecht als werkgever. Daarnaast leiden we vaker zelf personeel op, zoals uitvoerende medewerkers groen. 16

In uw rapport stelt u dat de taken en verantwoordelijkheden van Ruimte en Stadsbedrijven niet volledig zijn uitgewerkt en afgebakend en dat dit onder meer leidt tot moeizame overdrachten van realisatie naar beheer. Ruimte is verantwoordelijk voor de ontwikkeling en realisatie van het groen(beleid). Stadsbedrijven is verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud van het gerealiseerde openbaar groen en beheer. De afstemming tussen ontwikkeling, uitvoering en beheer in het voortraject van projecten heeft de aandacht van Ruimte en Stadsbedrijven. AANBEVELINGEN A: Voor verbetering van de huidige uitvoering Aanbeveling 1: Breng samenhang aan in de gestelde doelen voor openbaar groen. Stel als Ruimte en Stadsbedrijven gezamenlijk de prioriteiten vast voor ontwikkeling, beheer en onderhoud. Deze aanbeveling nemen we over pakken we op in de ambtelijke organisatie. In de loop der tijd zijn steeds meer ambities, wensen en doelen geformuleerd ten aanzien van groen. De uitwerking en onderlinge weging hiervan, heeft de aandacht van Ruimte en Stadsbedrijven. We gaan het beleid, de kaders en gedane toezeggingen bundelen en prioriteren (Uitvoeringsprogramma) Aanbeveling 2: Maak een concrete vertaling van de prioriteiten naar indicatoren en activiteiten op operationeel niveau, zodat voor alle medewerkers en uitvoerders duidelijk is wat zij moeten doen om de doelen te bereiken.

Deze aanbeveling nemen we over (dit speelt op alle beleidsvelden hierin is groen geen uitzondering)en volgt op de uitwerking van aanbeveling 1.De doelen worden van beleid tot de uitvoering buiten vertaald, passend bij de werkzaamheden die daar moeten gebeuren. Aanbeveling 3: Zorg voor een nulmeting en monitoring van het areaal en de kwaliteit(en) van het openbaar groen die aansluit bij de doelen en de voortgang inzichtelijk maakt. Deze aanbeveling nemen we deels over, omdat we deze zaken al monitoren. Hierover wordt gerapporteerd in de Jaarstukken (inclusief Meerjaren Perspectief Ruimte) en het Duurzaamheidsverslag en voortgangsrapportage Meerjarengroenprogramma 2023) De toegevoegde waarde van een 0-meting als extra monitor delen wij echter niet.

17

Aanbeveling 4: Stuur in de planvorming en uitvoering van de stedelijke opgaven stevig op de ontwikkeling, het beheer en onderhoud van het openbaar groen. Deze aanbeveling nemen we ter harte en deels over. We sturen wel degelijk op de ontwikkeling, het beheer en onderhoud van het openbaar groen, maar wel in balans met de andere ambities (bijvoorbeeld wonen, energie, mobiliteit) die we eveneens belangrijk vinden. Soms moeten er keuzes gemaakt worden die ook ten koste kunnen gaan van groen. B: Voor betere borging van de uitvoering in de toekomst Aanbeveling 5: Breng nauwkeurig in kaart hoeveel geld en personeel er voor ontwikkeling, beheer en onderhoud van de groenopgave (tot 2040) nodig is, hoe deze kosten zullen worden gedekt en op welke wijze de personele bezetting zal worden georganiseerd. Het college zal bij de voorjaarsnota bij haar voorstellen aan de raad verschillende ambities tegen elkaar afwegen. De gemeenteraad heeft uiteindelijk het budgetrecht. . Aanbeveling 6: Zorg voor evenwicht tussen de doelen en de beschikbare middelen. Aanbevelingen 5 en 6 zijn nauw met elkaar verbonden. Wij kunnen ons in deze aanbeveling vinden en nemen deze zoveel mogelijk over. We wisten bij het formuleren van de doelen dat er nog niet genoeg geld was voor alles, Dat geldt ook voor allerlei andere doelen. Dit is geen reden om de doelen bij te stellen.

Het is van belang hier transparant over te zijn, heldere afwegingen te blijven maken en te blijven zoeken naar meer middelen. Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Utrecht 6 juni 2024

NAWOORD REKENKAMER Rekenkamer Utrecht dankt het college voor de reactie op het rapport. We zien dat het college onze (deel)conclusies grotendeels herkent en de meeste aanbevelingen overneemt. Het college handhaaft haar doelen voor openbaar groen en gaat in haar reactie niet in op de dan benodigde inhaalslag. Daarom benadrukken wij het belang om steviger te sturen op realisatie van openbaar groen in planvorming en uitvoering van stedelijke opgaven. Evenmin 18

maakt het college duidelijk welke concrete extra maatregelen naar aanleiding van het rapport genomen gaan worden om meer en kwalitatief beter openbaar groen te realiseren. Voor het college vormt onvoldoende geld geen aanleiding om doelen bij te stellen. Tegelijkertijd zien wij niet dat er tijdig en voldoende geld wordt gereserveerd. Zonder balans in beschikbare middelen en de gestelde doelen leg je uiteindelijk de bijl aan de wortel van het vertrouwen in de overheid. Tot slot geeft het college aan de ontwikkeling van het groen al goed te monitoren. Wij zien echter dat de monitorings- en verantwoordingsinformatie nog niet compleet en consistent is. Ook is deze informatie niet altijd gekoppeld aan de verschillende doelen. Wij zien de behandeling van het rapport, de verdere uitwerking in het plan van aanpak en het uitvoeringsprogramma met belangstelling tegemoet.

19

20

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN 1

INLEIDING: FOCUS OP DOELTREFFENDHEID EN UITVOERING GROENBELEID

1.1

AANLEIDING

Openbaar groen is om verschillende redenen van groot belang. Zo draagt groen in de stad bij aan de gezondheid van Utrechters en speelt groen een belangrijke rol bij klimaatadaptatie; het beter kunnen opvangen van weersextremen, zoals hitte, wateroverlast en droogte. Ook hebben de ruimtelijke planning en de inrichting van het (openbaar) groen effect op de natuur en de biodiversiteit – de verscheidenheid aan planten en dieren – in en om de stad. In onze gesprekken met de raadsfracties in het najaar van 2022 is openbaar groen als onderwerp van onderzoek aangedragen. En ook Utrechters stelden in onze uitvraag via het Bewonerspanel in september 2022 vragen bij het openbaar groen in de stad. En de gemeente Utrecht heeft grote ambities als het om openbaar groen gaat. Op 15 juli 2021 presenteerde de gemeente Utrecht de Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040. Hierin staan ambities met betrekking tot verschillende grote vraagstukken in de stad, waaronder het openbaar groen. Het doel van de gemeente is het behouden van de balans tussen verdichten en vergroenen. In het coalitieakkoord 2022-2026 en verschillende raadsbrieven uit 2022 en 2023 is hier verdere uitwerking aan gegeven.1 Om in 2040 een gezond leefklimaat te hebben mét ruimte voor groen moet het bestaande groen in de stad met 450 hectaren (circa 900 voetbalvelden), met 250 hectaren om de stad en met 60.000 bomen worden uitgebreid.

Dit wordt ook wel de schaalsprong Groen genoemd.2 Hierbij geldt dat het aantal hectaren gelijk oploopt met de toename van het aantal huishoudens. Als er dus minder woningen worden gebouwd is er ook minder groen nodig. De Rekenkamer Utrecht heeft daarom in de periode oktober 2023 tot en met februari 2024 onderzoek gedaan naar het openbaar groenbeleid.

1.2

DOEL EN ONDERZOEKSVRAGEN

Het doel van dit onderzoek is om de Utrechtse gemeenteraad inzicht te geven in de doeltreffendheid en uitvoering van het beleid op openbaar groen. We kijken daarbij naar de

1 Gemeente Utrecht (8 maart 2022). Raadsbrief Strategie voor groen; Gemeente Utrecht (12 april 2023).

Raadsbrief Strategie voor groen, stand van zaken; Gemeente Utrecht (23 juni 2023). Raadsbrief Hoofdlijnen uitbreiding en betere bescherming bomenbestand Utrecht; Gemeente Utrecht (28 november 2023). Raadsbrief Voortgang groene schaalsprong en bomen. 2 Gemeente Utrecht (2023). Meerjarenperspectief Ruimte 2023.

21

gestelde ambities, de organisatorische, personele en budgettaire kaders en de doeltreffendheid van de uitvoering. De centrale vraag van het onderzoek luidt: Hoe geeft de gemeente Utrecht invulling aan het realiseren, beheren en onderhouden van openbaar groen en in hoeverre zorgt dit voor een doeltreffende uitvoering?

Deze centrale vraag werken we uit aan de hand van vijf onderzoeksvragen: 1) In hoeverre heeft de gemeente Utrecht in beeld hoe de kwantiteit en kwaliteit van het openbaar groen zich sinds 2017 heeft ontwikkeld? 2) Tot welke prestaties en effecten in het openbaar groen leiden het beleid en de uitvoering? 3) Hoe ziet sinds 2017 het beleid op openbaar groen eruit, is dit samenhangend en bevat het concrete doelen voor beleid en uitvoering? 4) Welke organisatorische, budgettaire en personele kaders zijn er voor de uitvoering van het groenbeleid, hoe komen deze kaders tot stand en in hoeverre zijn deze onderbouwd? 5) Hoe wordt de aanpak van organisatorische, budgettaire en personele knelpunten beoordeeld? Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben wij een normenkader gehanteerd. Aan het begin van de hoofdstukken zijn per onderzoeksvraag de bijbehorende normen en criteria met daarbij een beoordeling naar de mate waarin eraan wordt voldaan (rood, oranje, groen, grijs) opgenomen. Een rood vlak betekent dat er niet aan de norm voldaan wordt. Oranje wijst erop dat er deels aan de norm wordt voldaan en groen wil zeggen dat er (grotendeels) aan de norm voldaan is. Met grijs wordt aangegeven dat de realisatie ten opzichte van de norm niet door de rekenkamer te beoordelen is.

1.3

WERKWIJZE EN AFBAKENING

Werkwijze Het onderzoek voerden wij uit aan de hand van onderstaande vier stappen. De werkwijze in het onderzoek lichten wij nader toe in bijlage 1.

22

Afbakening Wij hebben verschillende keuzes gemaakt om het onderzoek af te bakenen. Deze beschrijven we hieronder puntsgewijs: ▪ Periode: Met dit onderzoek kijken we naar de periode vanaf 2017. Op 22 december 2016 is de huidige kadernota Kwaliteit Openbare Ruimte door de gemeenteraad vastgesteld. En in 2018 zijn het groenstructuurplan en het bomenbeleid respectievelijk geactualiseerd en aangevuld. Deze periode vormt daarmee een goed startpunt. ▪ Organisatie: We richten ons onderzoek in hoofdzaak op de organisatieonderdelen Ruimte en Stadsbedrijven. Openbaar groen speelt ook een rol voor andere organisatieonderdelen zoals Maatschappelijke Ontwikkeling, Volksgezondheid en Vergunningen, Toezicht en Handhaving, maar zij zijn niet de hoofdverantwoordelijken voor de realisatie van de doelen voor openbaar groen. Binnen Ruimte en Stadsbedrijven hebben we qua verantwoordelijkheid gesprekken op verschillende niveaus gevoerd. ▪ Perspectief: We laten het inwonerperspectief in dit onderzoek buiten beschouwing. Dit betekent dat we geen (aanvullend) belevingsonderzoek hebben gedaan om na te gaan hoe het openbaar groen in Utrecht door de inwoners en gebruikers wordt ervaren. Het perspectief van inwoners dat naar voren komt uit bestaande informatie – bijvoorbeeld bij de effectindicatoren – nemen we wel mee.

Het thema zelfbeheer wordt als ontwikkeling ook meegenomen, maar de verdere invulling en praktijkervaringen blijven ook hier buiten de scope.

1.4

LEESWIJZER

Om inzicht te krijgen in de belangrijkste bevindingen van het onderzoek volstaat het doornemen van de inleiding op de verschillende hoofdstukken en de ingevulde delen van het

23

normenkader. Voor een nadere toelichting op deze bevindingen kan kennis worden genomen van de uitwerking in de onderliggende paragrafen. In hoofdstuk 2 beschrijven we eerst de ontwikkeling van het openbaar groen in en om de gemeente Utrecht en beoordelen aan de hand van de prestaties en effecten in hoeverre de gestelde beleids- en uitvoeringsdoelen met het openbaar groen zijn behaald. In hoofdstuk 3 geven we inzicht in het openbaar groenbeleid, gevolgd in hoofdstuk 4 door de kaders voor de uitvoering. In hoofdstuk 5 beoordelen we de uitvoering in de praktijk en de mate waarin knelpunten die zich daarbij voordoen worden opgelost. Het geheel heeft 1 bijlage: de onderzoeksverantwoording.

24

25

2

AREAAL OPENBAAR GROEN NAUWELIJKS TOEGENOMEN, EXTRA INZET NODIG OM DOELEN TE BEREIKEN

De ontwikkeling van het areaal aan openbaar groen wordt nauwlettend gevolgd. De ontwikkeling van de kwaliteit van het openbaar groen is echter grotendeels onbekend. Voor een groot deel van de beleidsdoelen ontbreken daarmee data over de ontwikkelingen. Het wordt wel duidelijk dat het behalen van de gestelde prestatie- en effectdoelen steeds meer onder druk komt te staan. Medewerkers van Ruimte, Stadsbedrijven en opdrachtnemers beoordelen de behaalde prestaties en effecten wisselend, maar vinden eensgezind dat er meer inzet nodig is om de gestelde doelen te bereiken. In dit hoofdstuk beschrijven we de ontwikkeling van het openbaar groen in en om de gemeente Utrecht sinds 2017 en bezien we in hoeverre gestelde beleids- en uitvoeringsdoelen in deze periode zijn behaald. Dat doen we op basis van de beschikbare cijfers in verantwoordingsdocumenten, de interviews met medewerkers binnen de gemeentelijke organisatie en met groenaannemers, en onze observaties bij het meelopen in de praktijk. We beantwoorden hiermee de eerste en tweede onderzoeksvraag. De uitvoering, afgezet tegen de bijbehorende norm, leidt in figuur 2.1 tot onze bevindingen. Hierin leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvragen, de normen en bijbehorende criteria. Figuur 2.1

Norm, criteria en beoordeling “Ontwikkeling openbaar groen en prestaties en effecten”

26

Toelichting op het normenkader De gemeente Utrecht wil het groen in de stad voor iedereen bereikbaar houden en de kwaliteit ervan verbeteren. De groenopgave is zowel kwantitatief als kwalitatief vertaald in verschillende doelstellingen. Om de ontwikkelingen te kunnen volgen en te beoordelen of prestatie- en effectdoelstellingen behaald worden, is daarom ook kwantitatieve en kwalitatieve informatie nodig. Inzicht in de ontwikkelingen is nodig om voor de gemeente(raad) en het college inzichtelijk te maken wat er is bereikt en waarop het (eventueel) nodig is om bij te sturen.

2.1

ONTWIKKELING AREAAL OPENBAAR GROEN NAUWLETTEND GEVOLGD

Stadsbedrijven legt de gegevens over de hoeveelheid openbaar groen vast in een beheersysteem. Wij constateren dat hiermee de ontwikkeling van het areaal openbaar groen nauwlettend wordt gevolgd. Het beheersysteem doet vooral dienst als werksysteem voor het uitvoeren van beheer en het opstellen van bestekken. Ook dient het als informatiebron voor het beantwoorden van allerhande vragen van bijvoorbeeld de gemeenteraad of inwoners en bij het herijken of opstellen van nieuw beleid.3 Veranderingen in het openbaar groen en het planten en/of kappen van bomen bij projecten worden na afronding (in batches) aan Stadsbedrijven doorgegeven en in het systeem verwerkt. Hierdoor kan sprake zijn van enige vertraging tussen de actuele situatie en de gegevens in het systeem. Een deel van de gegevens wordt ook gebruikt voor openbare rapportages. Het gaat dan met name om de duurzaamheidsverslagen, de bijbehorende bomenbalans (vanaf 2018) en de Jaarstukken. In tabel 2.2 is de informatie opgenomen zoals die voor de jaren 2017 – 2023 beschikbaar is. Voor de jaren 2017 en 2018 zijn geen cijfers beschikbaar over het openbaar groen rondom de stad. Het aantal hectaren (areaal) openbaar groen blijft over de hele periode vrijwel stabiel.

3 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente.

27

Het aantal bomen in de stad nam in de periode 2018 – 2021 met ruim 5.000 toe. Sinds de bomenbalans wordt op subwijkniveau verantwoord. Er kan wel een vertekend beeld zijn ontstaan, omdat in deze jaren de grote bomen aan de randen van bossen en bosplantsoenen apart werden meegeteld. Vanaf 2022 wordt gerapporteerd over het areaal bos en bosplantsoen, waardoor een aanzienlijk lager aantal bomen in de bomenbalans staat (131.000). Dit is aan de gemeenteraad gemeld bij het duurzaamheidsverslag 2022.4 Tabel 2.2

Het aantal hectaren openbaar groen in de jaren 2017 – 2023 vrijwel stabiel

Aantal hectaren openbaar groen in de stad

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

1.206

1.232

1.237

1.239

>1.200

1.238

1.236

762

766

769

776

68

68

67

66

42

42

42

42

106

107

106

106

103

100*

145.038

147.957

148.743

150.105

131.060**

ca. 134.000

Aantal hectaren openbaar groen rondom de stad Openbaar groen per

68

69

66

huishouden in de stad (m2) Openbaar groen per huishouden rondom de stad (m2) Groen in beheer van de

105

gemeente en al het water (m2) Aantal bomen in de stad (exclusief landgoederen)

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. duurzaamheidsverslagen (incl. bomenbalans) en de Jaarstukken (2017 t/m 2022) van de gemeente Utrecht *) In het Duurzaamheidsverslag 2023 staat hierover het volgende vermeld: “De daling van het groen is een administratieve correctie: 8 hectare in Leidsche Rijn die in ons beheersysteem stond, is dat niet; zonder die correctie zou de groenoppervlakte met 6 hectare gestegen zijn. Het is echter wel een tendens naar beneden en we zien het als een signaal dat we scherp moeten zijn op de koers.” **) Sinds 2022 worden bomen in bosplantsoen niet meer afzonderlijk bijgehouden, maar aangegeven in ha bosplantsoen.

In de duurzaamheidsverslagen wordt ook jaarlijks gerapporteerd over het aantal bomen dat de gemeente Utrecht in onderhoud heeft. Omdat in dat cijfer sinds 2015 ook de bomen van de landgoederen Amelisweerd en Rhijnauwen worden meegeteld, ligt het gerapporteerde aantal “stadsbomen” daar vanaf dat jaar op bijna 160.000. In alle genoemde cijfers blijven de bomen op particulier terrein buiten beschouwing.

4 Zie Bijlage bomenbalans park- en straatbomen en areaal bos en bosplantsoen 2022.

28

2.2

ONTWIKKELING KWALITEIT OPENBAAR GROEN GROTENDEELS ONBEKEND

Naast de ontwikkeling van het areaal openbaar groen is het ook van belang om inzicht te hebben in de kwaliteit ervan. Wij constateren dat het beeld van de algehele ontwikkeling van de kwaliteit van het openbaar groen aanzienlijk minder helder is. Daar zijn drie belangrijke oorzaken voor: ▪ Verschillende definities en perspectieven. De Kadernota Kwaliteit Openbare Ruimte beschrijft drie Utrechtse kwaliteiten: Domstad, Domstad Bijzonder en Utrechtse Allure. Elke plek in de stad is ingedeeld in een bepaald kwaliteitsniveau. Voor elke kwaliteit gelden vervolgens weer andere standaarden voor het algemeen gebruik, de inrichting en het beheer. Om de kwaliteit van het beheer en onderhoud vast te stellen, hanteert de gemeente de CROW-systematiek.5 Zie verder box 2.3. Box 2.3 Kwaliteit van het openbaar groen met verschillende definities en perspectieven De kwaliteit van het openbaar groen kan vanuit verschillende perspectieven worden aangeduid. De gemeente Utrecht hanteert in hoofdzaak twee perspectieven: de kwaliteit zoals die bij de ontwikkeling wordt bepaald en de kwaliteit van het groen in beheer en onderhoud. Voor wat betreft het eerste perspectief wordt elke plek in de stad ingedeeld in een bepaald kwaliteitsniveau. Voor elke kwaliteit gelden vervolgens weer andere standaarden voor het algemeen gebruik, de inrichting en het beheer.

Kwaliteitsniveau Domstad geldt voor de woon- en werkgebieden, Domstad Bijzonder voor bijzondere plekken (zoals parken, winkelcentra) en lijnen (kanalen, stedelijke verbindingswegenstraten) en Utrechtse Allure voor die gebieden waar Utrecht zich nationaal en internationaal wil profileren of al profileert (o.a. het Centrum en Utrecht Science Park). 6 Voor het onderhoud en beheer wordt gewerkt met een tweede perspectief: de beeldkwaliteit. Met niveaus van A+ tot en met D wordt aangegeven op welk niveau het openbaar groen is.7 Het is hiermee dus niet per definitie zo dat een plek in een hoog kwaliteitsniveau (Utrechtse Allure) diezelfde kwaliteit heeft bij de afdeling beheer. Een in opzet mooi stuk groen kan namelijk slecht onderhouden zijn.8 Beide vormen van kwaliteit zijn op dit moment nog niet aan elkaar gekoppeld. Een derde perspectief is de beleving en beoordeling van de inwoners. Een algemeen onderdeel van het openbaar groen is opgenomen in de Utrecht Monitor voor zowel het groen in de buurt als het groen in de parken. Vanaf de meting in 2023 komt daar een extra vraag aan de inwoners bij: wat vindt u van de verzorging van het openbare groen in uw buurt? De eerste (rapport)cijfers komen in april 2024 beschikbaar.9

▪

Verschillende beoordelingen. De beoordeling van kwaliteit verschilt. Zo wordt opgemerkt dat inwoners onderling (soms sterk) van mening verschillen over de

5 CROW staat oorspronkelijk voor Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw

en de Verkeerstechniek. Omdat dit de lading niet meer dekte geldt dit nu als een eigen naam. Zie ook: Kennisplatform CROW | Praktisch toepasbare kennis - CROW 6 Gemeente Utrecht (2021). Nota beheer openbare ruimte. 7 Gegevens worden ongeveer 13 keer per jaar door een onafhankelijk bureau op straatniveau verzameld. 8 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 9 Rekenkamer Utrecht (2024). E-mail gemeente.

29

▪

kwaliteit van het openbaar groen. En ook het oordeel tussen de inwoner en de vakspecialist loopt vaak uiteen, door verschillen in wensen en kennis van zaken. Zo kan minder vaak maaien de biodiversiteit doen toenemen, maar tegelijkertijd in de ogen van de inwoner van mindere kwaliteit zijn.10 Dit betekent ook dat een (subjectief) cijfer over de tevredenheid met het groen minder zeggingskracht heeft als het gaat om het bepalen van de kwaliteit. Ontbrekende gegevens. Als het gaat om beheer en onderhoud dan is bekend dat door bezuinigingen in het verleden achterstallig onderhoud is ontstaan, waaraan sinds 2019 wordt gewerkt om dit in te lopen.11 De technische kwaliteit van het groen, met uitzondering van de bomen, wordt op dit moment echter niet op objectniveau gemonitord, waardoor een precies beeld van de stand van het beheer en onderhoud ontbreekt.12 Met boominspecties wordt de staat van de bomen bepaald en vastgelegd in het groenbeheersysteem. In de bomenbalans worden vervolgens gegevens opgenomen over de verhouding inheems – niet inheems, drachtbomen – niet drachtbomen en (soms) de gemiddelde leeftijd. Daarnaast wordt opgemerkt dat het monitoren en vastleggen van informatie soms slordig gebeurt.13

De duurzaamheidsverslagen bevatten sinds 2018 ook een paragraaf over de planten en dieren die de gemeente wil beschermen bij ruimtelijke ontwikkelingen en het beheer in de stad. Er worden 30 soorten gemonitord. Om de zoveel jaar zijn verschillende soorten aan de beurt. Met de Utrechtse soortenlijst is vastgelegd om welke extra Utrechtse soorten ten opzichte van de Wet Natuurbescherming dit gaat. Samen met de natuurwaardekaart biedt dit inzicht in de stand van zaken als het gaat om de biodiversiteit op een bepaald moment, maar blijft de ontwikkeling van het geheel moeilijk te duiden. Er is langjarige monitoring nodig om een trend te kunnen zien.14 Het eerdergenoemde beheersysteem bevat ook wel gegevens over de kwaliteit van het groen, maar op dit moment is dit vooral in gebruik om de verschillende assets (ook wel: bezittingen) van het gemeentelijk (openbaar) groen te beheren.15 Over het groen dat niet openbaar is, op privégrond, is sowieso minder bekend.16 In tabel 2.4 zijn de gegevens opgenomen die stadsbreed beschikbaar zijn over de kwaliteit van het openbaar groen. De kwaliteit van de groenstructuur in de stad wordt vooral gemonitord aan de hand van de tevredenheid van de inwoners over het groen in de buurt en in de parken.17 Deze cijfers worden gemeten met de Utrecht Monitor en komen sinds 2020 om het jaar uit.

Voor de kwaliteit van beheer en onderhoud wordt het percentage openbaar groen gerapporteerd dat onder de gestelde norm scoort. De cijfers over het aantal boomsoorten en de verdere 10 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 11 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente; Meeloopdag Stadsbedrijven december 2023. 12 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 13 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview gemeente. 14 Zie o.a. Gemeente Utrecht (24 mei 2024). Duurzaamheidsverslag 2022, pag. 22. 15 Rekenkamer Utrecht (2023). Meeloopdag Stadsbedrijven december 2023. 16 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 17 Dit wordt ook zichtbaar in de doelenboom van het Meerjaren Groenprogramma, zie bijvoorbeeld Gemeente

Utrecht (april 2018). Meerjaren Groenprogramma 2018 – 2021, jaarsnede 2018, pag. 34.

30

kenmerken van de bomen zijn over de langere termijn maar zeer beperkt beschikbaar. In de bomenbalans ontbreekt in de meeste jaren ook een accuraat, stadsbreed overzicht. Deze gegevens zijn wel nodig om inzicht in de voortgang op de doelen rondom biodiversiteit en klimaatadaptatie.18 Tabel 2.4

Het inzicht in de algehele ontwikkeling van de kwaliteit van het openbaar groen is beperkt

% tevreden bewoners over

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

73%

68%

66%

-

68%

-

68%

73%

72%

72%

-

75%

-

72%

10,9%

9,6%

10,0%

10,1%

11,4%

13,7%

> 550

>580

624

groen in de woonomgeving % tevreden bewoners over groen in de parken (en groengebieden) % scores groen onder de norm Aantal boomsoorten (gemeentebreed) Percentage inheems

55,0%

Percentage drachtbomen

48,7%

Gemiddelde leeftijd bomen (gemeentebreed)

31

32

>580 bijna 670

33

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. duurzaamheidsverslagen (incl. bomenbalans) en de Jaarstukken (2017 t/m 2022) van de gemeente Utrecht

Voor 2023 heeft Stadsbedrijven ook gegevens aangeleverd over de verdeling van het areaal groen naar de verschillende typen groen (zie figuur 2.5). Hieruit blijkt dat het grootste deel van het openbaar groen in de stad op dit moment bestaat uit gras en hooiland (902 van de in totaal 1.239 ha), gevolgd door bos en bosplantsoen (129 ha) en oevers (100 ha). Heesters en vaste planten zijn in mindere mate aanwezig, waarbij bezuinigingen uit het verleden ook als oorzaak worden benoemd.19 De beheerkosten zijn voor gras en hooiland lager dan voor bijvoorbeeld heesters en vaste planten en passen daarom beter bij de beschikbare budgetten.

18 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview gemeente. 19 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente.

31

Figuur 2.5

Het openbaar groen in de stad bestaat voor bijna driekwart uit “gras en hooiland” 9%

2% gras en hooiland

1% 5%

bos en bosplantsoen heesters

10%

vaste planten oevers zelfbeheer 73% lijnhagen

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. door Stadsbedrijven aangeleverde gegevens over 2023 vanuit het groenbeheersysteem

Het gebrek aan gegevens over de ontwikkelingen in de kwaliteit van het openbaar groen blijkt ook uit de antwoorden van de geïnterviewden bij de gemeente. Geïnterviewden zijn zich er weliswaar van bewust dat het doel gericht is op het verbeteren van de kwaliteit van het Utrechts groen en dat groen op een bepaald kwaliteitsniveau beheerd en onderhouden moet worden. En ook het feit dat Utrecht in hoofdzaak “een stad van gras en bomen” is, wordt vaker opgemerkt.20 Maar geïnterviewden erkennen ook dat een goed (overkoepelend) beeld van de kwaliteit nog grotendeels ontbreekt. Gevoelsmatig heeft de één “zelf het gevoel dat de kwaliteit van het groen – conform de algemene trend in Nederland – achteruit holt”, de ander geeft aan dat het “gevoelsmatig goed gaat.”21 Een andere geïnterviewde geeft aan bij hetgeen dat aan nieuw groen gerealiseerd wordt een “opwaardering en verrijking van het groen” te zien.22 Het gaat hierbij echter om opvattingen bij projecten en niet om een algemeen beeld.

2.3

BEHALEN VAN GESTELDE PRESTATIE- EN EFFECTDOELEN STEEDS VERDER ONDER DRUK

Na beoordeling van de beschikbare gegevens over het areaal en de kwaliteit van het openbaar groen gaan we in de volgende paragrafen verder in op de indicatoren die hierbij zijn opgesteld en welke ontwikkeling daarin zichtbaar is.

20 Rekenkamer Utrecht (2023 en 2024). Interviews gemeente. 21 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 22 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente.

32

In de onderzoeksperiode vanaf 2017 zijn vijf prestatie-indicatoren opgenomen in de programmabegrotingen en Jaarstukken. Vanaf de herijking van het Groenstructuurplan in 2018 heeft de gemeente Utrecht een prestatie-indicator vastgesteld om het aantal vierkante meters openbaar groen per huishouden te kunnen volgen. Deze indicator is voor de planning & controldocumenten opgeknipt in het deel ‘in de stad’ en het deel ‘rondom de stad’. Wij constateren dat het behalen van de prestatiedoelstellingen voor de kwaliteit van het onderhoud van het groen en de hoeveelheid groen per huishouden in de stad steeds meer onder druk komen te staan (zie tabel 2.6). Tabel 2.6

Het behalen van de prestatiedoelstellingen komt steeds meer onder druk 2017

2018

2019

2020

2021

2022

Doel

Real.

Doel

Real.

Doel

Real.

Doel

Real.

Doel

Real.

Doel

Real.

P2.1.2 % scores groen onder B

10

10,9

10

9,6

10

10

10

10,1

10

11,4

10

13,7

P2.2.1 Negen hoofdroutes naar groengebieden aangelegd*

56%

56%

57%

56%

P2.2.2 in goede uitvoering van de gemeenschappelijke

100% 100% 100% 100%

113

105

105

106

105

105

105

103

42

42

42

42

42

42

42

42

regeling is het beheer en onderhoud van de recreatiegebieden om de stad verzorgd* P2.2.1 De hoeveelheid (m2) openbaar groen en water per huishouden in de stad P2.2.2 De hoeveelheid openbaar groen per huishouden rondom de stad Bron: Rekenkamer Utrecht (2023) o.b.v. Jaarstukken 2017 – 2022 *) Na 2018 is de gemeente gestopt met het opnemen van deze indicatoren in de P&C documenten.

De eerste indicator toont de ontwikkeling in de onderhoudsscores van het groen. De kwaliteit van het onderhoud wordt gemonitord aan de hand van de scores “onder B” op de CROWnorm. Stadsbreed geldt hierbij dat maximaal 10% van het groen in de stad onder niveau B mag uitkomen. De score wordt berekend aan de hand van de resultaten van schouwen die periodiek – 13 keer per jaar – door een externe partij worden uitgevoerd. Het niet halen van de doelstelling had in de onderzoeksperiode verschillende oorzaken. In 2017 wordt het niet behalen van de doelstelling verklaard door de overstap van de KIOR naar de CROWmethode. Volgens de gemeente zou er met de vorige methode wel aan de norm voldaan 33

zijn. Daarnaast speelde dat jaar ook natte weersomstandigheden een rol waardoor niet altijd op tijd gemaaid kon worden.23 In de jaren 2018 en 2019 bleef de realisatie binnen de gestelde norm, maar vanaf 2020 blijft de realisatie om verschillende redenen steeds verder achter. In 2020 vooral door “onkruid in het groen door gunstige groeiomstandigheden”, in 2021 omdat “door corona meer afstand gehouden moest worden tijdens het werk en er meer ziekteverzuim was” en het groen sneller groeide door het natte weer.24 En in 2022 omdat “met name op gras de score lager was omdat gedurende de droogteperiode minder gemaaid kon worden” en er op verzoek van bewoners minder op bepaalde locaties werd gemaaid om de bloemen te laten staan (maaimei-niet).25 Medewerkers van Stadsbedrijven geven daarnaast aan dat de metingen bij de schouwmomenten in de loop van de tijd zwaarder zijn geworden. “Eerder werd een willekeurig gebied van 10 m2 aangewezen en werd daar gekeken naar de staat van het onkruid. Nu is dat verzwaard. Er wordt een gebied van 100 m2 aangewezen. Daar wordt het meest vervuilde stukje uitgehaald van 10 m2 en dat krijgt een kwaliteitscijfer dat geldt voor het hele stuk.”26 De tweede indicator sluit aan bij de doelstelling uit het Meerjaren Groenprogramma om “Samenhang tussen groenstructuren in en om de stad” aan te brengen.

Daarvoor wil de gemeente negen hoofdroutes naar groengebieden aanleggen. De aanleg van vijf van deze negen hoofdroutes (56%) is in 2017 en 2018 gelukt. De derde indicator is gericht op de doelstelling “Meer groen om de stad”. Het gaat om een kwalitatieve indicator op de uitvoering van het beheer en onderhoud. Onder de gemeenschappelijke regelingen vallen het recreatieschap De Stichtse Groenlanden en het Plassengebied Loosdrecht27. Samen met de andere partners uit deze regelingen werkte de gemeente Utrecht hierbij aan de “beschikbaarheid, beleefbaarheid en bereikbaarheid van groen om de stad”. Een nadere aanduiding van de gestelde doelen, de behaalde scores – allen 100% – en de betekenis van “in goede uitvoering” ontbreekt echter. Vanaf 2019 zijn de prestatie-indicatoren voor de hoofdroutes en gemeenschappelijke regelingen vervangen door twee indicatoren op de hoeveelheid openbaar groen. De doelstelling voor het openbaar groen in de stad is in 2020 naar beneden bijgesteld (van 113 naar 105 m2 per huishouden28) en twee keer behaald. In 2022 is doelstelling niet behaald. In de analyse staat hierbij als verklaringen dat er a) een aantal grote bouwprojecten is opgeleverd waarop de inrichting van de openbare ruimte achterloopt, en b) de hoeveelheid groen dat door de gemeente beheerd wordt is afgenomen met 1 ha.