Rekenkamerrapport 'Stof tot nadenken'

Wij zien echter dat aanbieders dit in wisselende mate doen. En zorghulpen hebben bij ons aangegeven dat voor hen nog niet altijd duidelijk is welke signalen wel en niet doorgegeven mogen worden, aan wie, en wat vervolgens met het signaal moet gebeuren. Volgens het gemeentelijk beleid is dit voor meer wijkgericht werken wel van groot belang. Wij benadrukken dan ook dat hier nog extra inzet op nodig is. Wij zien de behandeling van het rapport en de verdere uitwerking in het plan van aanpak met belangstelling tegemoet.

27

28

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN 1

INLEIDING

1.1

AANLEIDING

Gemeenten zijn sinds 2007 verantwoordelijk voor het bieden van passende ondersteuning die de zelfredzaamheid en participatie van inwoners bevordert. Met de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) is de verantwoordelijkheid uitgebreid, waarbij de gemeente een passende bijdrage aan zelfredzaamheid en participatie levert zodat inwoners zo lang mogelijk thuis kunnen blijven wonen. Voor het resultaatgebied ‘een schoon en leefbaar huis’ betekent dit dat gemeenten verschillende instrumenten kunnen inzetten. Hierbij kan een algemene voorziening of een beroep op gebruikelijke hulp passend zijn. Wanneer uit onderzoek van de persoonlijke situatie van de inwoner blijkt dat deze vormen onvoldoende zijn, hebben gemeenten de plicht om maatwerk te leveren. Dit maatwerk kan hulp bij het huishouden zijn, maar ook andere vormen van ondersteuning waarmee een schoon en leefbaar huis wordt gerealiseerd. De gemeente Utrecht heeft met het bieden van hulp bij het huishouden dan ook als doel gesteld om voor inwoners een schoon en leefbaar huis te realiseren. In 2016 onderzocht de Rekenkamer Utrecht hoe het destijds nieuwe beleid in de praktijk uitwerkte voor cliënten en voor de financiën van de gemeente.

Wij concludeerden toen dat cliënten minder hulp bij het huishouden ontvingen dan binnen het budgettaire kader mogelijk was en dat de gemeente onvoldoende invulling gaf aan de wettelijke eis om maatwerk toe te passen op basis van zorgvuldig onderzoek naar de individuele situatie van de cliënt. Sinds 2016 is landelijk en lokaal veel veranderd. Zo is sinds 2018 sprake van krapte op de arbeidsmarkt en (mede als gevolg daarvan) zijn wachtlijsten ontstaan om hulp bij het huishouden te krijgen. Een andere landelijke ontwikkeling is de invoering van een Wmoabonnementstarief per 1 januari 2019, een vaste eigen bijdrage van cliënten voor Wmovoorzieningen. Lokaal in Utrecht heeft de organisatie van hulp bij het huishouden in 2022 een transformatie ondergaan. Het aantal aanbieders van hulp bij het huishouden is teruggebracht van negentien naar vier, het minimale aantal ondersteuningsuren dat cliënten jaarlijks ontvangen is verhoogd van 78 naar 105 en de gemeente wil meer inzetten op wijkgericht werken. Voldoende aanleiding voor de Rekenkamer Utrecht om nu opnieuw onderzoek te doen naar de actuele situatie rond deze Wmo-voorziening in Utrecht.

1.2

DOEL EN ONDERZOEKSVRAGEN

Het doel van dit onderzoek is om de Utrechtse gemeenteraad inzicht te geven in de mate waarin het de gemeente Utrecht lukt haar doel te bereiken om alle Utrechters met een indicatie hulp bij het huishouden in een schoon en leefbaar huis te laten wonen. 29

De centrale vraag van het onderzoek luidt: In hoeverre is de gemeente Utrecht er sinds 2016 tijdig in geslaagd om voor Utrechters met een indicatie voor hulp bij het huishouden een schoon en leefbaar huis te realiseren? Deze centrale vraag werken we uit aan de hand van vijf onderzoeksvragen: 1) Hoe is het Utrechtse beleid voor hulp bij het huishouden vormgegeven en onderbouwd? 2) Hoe hebben de behoefte aan hulp bij het huishouden en de bekostiging daarvan zich in de tijd ontwikkeld? 3) Welke effecten hebben de landelijke invoering van het abonnementstarief en de lokale transformatie gehad op hulp bij het huishouden? 4) Hoe beoordelen cliënten, hulpen en mantelzorgers de hulp bij het huishouden? 5) In hoeverre is het beleid voor hulp bij het huishouden doeltreffend? Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben wij een normenkader gehanteerd. Aan het begin van de hoofdstukken zijn per onderzoeksvraag de bijbehorende normen en criteria opgenomen. Met daarbij een beoordeling (rood, oranje, groen, grijs) en toelichting op de mate waarin er aan het betreffende criterium wordt voldaan. Een rood vlak betekent dat er niet aan de norm voldaan wordt. Oranje wijst erop dat er deels aan de norm wordt voldaan en groen wil zeggen dat er (grotendeels) aan de norm voldaan is. Met grijs wordt aangegeven dat de realisatie ten opzichte van de norm niet door de rekenkamer te beoordelen is.

1.3

WERKWIJZE EN AFBAKENING

Werkwijze Het onderzoek voerden wij uit aan de hand van onderstaande vijf stappen. De werkwijze in het onderzoek lichten wij nader toe in bijlage 2.

30

Afbakening Wij hebben verschillende keuzes gemaakt om het onderzoek af te bakenen. Deze beschrijven we hieronder puntsgewijs: ▪ Periode: In dit onderzoek richten we ons op de periode 2016 – 2025. Startpunt is het raadsbesluit van 8 december 2016. In deze raadsvergadering werden alle aanbevelingen van het eerdere rekenkameronderzoek naar hulp bij het huishouden door de gemeenteraad overgenomen en werd een verbeterplan behandeld. ▪ Perspectief: Het perspectief van de inwoner met hulp bij het huishouden staat in dit onderzoek centraal. We hebben daarbij ook zoveel mogelijk de beoordeling van de hulpen en mantelzorgers meegenomen. ▪ Wettelijk kader: Het onderzoek beperkt zich tot het aanbod van de maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden die wordt bekostigd door de gemeente. Dit kan zowel zorg in natura zijn als zorg die bekostigd wordt met een persoonsgebonden budget (PGB). Andere (Wmo-)voorzieningen blijven buiten beschouwing. Ook medische en persoonlijke voorzieningen die bekostigd worden vanuit de zorgverzekering of de Wet langdurige zorg (Wlz) vallen buiten de scope. ▪ Focus: Voor de beoordeling van de hulp bij het huishouden richten we ons hoofdzakelijk op de huidige situatie van de inwoner die hulp bij het huishouden ontvangt. Effecten van veranderingen die in de onderzoeksperiode werden doorgevoerd hebben we zoveel mogelijk meegenomen in onze analyses.

▪ Bezwaar- en beroepsprocedures: De procedures van klachten, bezwaar en beroep zijn niet uitputtend onderzocht. We brengen deze beschrijvend in beeld en beoordelen de mate waarin de inwoner, hulp en mantelzorger bekend zijn met de toegang tot deze procedures en deze ook durven te gebruiken. Het onderzoek blikt terug op de ontwikkelingen in de afgelopen tien jaar. Tegelijkertijd maakt onze analyse het ook mogelijk om scherpere en goed onderbouwde keuzes te maken in het beleid en de uitvoering van de hulp bij het huishouden in de (nabije) toekomst.

1.4

LEESWIJZER

In hoofdstuk 2 ligt de nadruk op de gemeente Utrecht en beschrijven we hoe het Utrechtse beleid voor hulp bij het huishouden is vormgegeven en onderbouwd. Beleidsmatig valt deze voorziening onder de verantwoordelijkheid van het organisatieonderdeel Maatschappelijke Ontwikkeling. De uitvoering is belegd bij het Wmo-loket van het organisatieonderdeel Werk en Inkomen. De twee buurtteamorganisaties (Sociaal, Jeugd en Gezin) hebben in Utrecht een (zwaarwegend) adviserende rol bij het wel of niet tekennen van hulp bij het huishouden aan inwoners. Hoofdstuk 3 schetst het beeld dat de gemeente Utrecht heeft van de ontwikkeling in de behoefte aan hulp bij het huishouden en hoe de bekostiging zich sinds 2016 heeft ontwikkeld. In hoofdstuk 4 beoordelen we de mate waarin de gemeente zicht heeft op de effecten die de landelijke invoering van het abonnementstarief en de lokale transformatie hebben gehad. Dit raakt aan de verbindingen in de onderstaande figuur.

31

Enerzijds de organisatorische verbindingen tussen gemeente Utrecht, de vier lokale aanbieders en de twee buurtteamorganisaties (grijze pijlen). Anderszijds ook de verbindingen van de inwoners met de Wmo-consulent, de hulpen en de generalisten van het buurtteam (blauwe pijlen en bollen). Hoofdstuk 5 richt zich volledig op de ervaringen en mate van tevredenheid van de inwoner en het informele netwerk van mantelzorgers en/of vrijwilligers. In bijlage 1 is een lijst met afkortingen en definities opgenomen. In bijlage 2 leggen we verantwoording af over het onderzoek en is een lijst opgenomen van de geraadpleegde personen en documenten.

32

2

BELEIDSDOELEN VRAGEN NADERE DUIDING

Hulp bij het huishouden is een maatwerkvoorziening: Utrechters die door fysieke of mentale beperkingen moeite hebben met het uitvoeren van huishoudelijke taken, ontvangen van de gemeente op maat gemaakte ondersteuning met als doel hun woning schoon en leefbaar te houden. 81% van de cliënten ontvangt hulp bij het huishouden in natura via één van de vier aanbieders die door de gemeente zijn gecontracteerd om de hulp te leveren. Deze aanbieders moeten het doel van schone en leefbare huizen op een duidelijke manier realiseren, door middel van het leveren van een minimale hoeveelheid en intensiteit aan ondersteuning per jaar (de basisvoorziening). Cliënten waarvoor de basisvoorziening ontoereikend is om de woning schoon en leefbaar te houden, moeten aanvullende ondersteuningsuren krijgen. Wij constateren dat ‘schoon’ en ‘leefbaar’ subjectieve begrippen zijn. In de praktijk leidt dat met regelmaat tot discussies met hulpen door verkeerde verwachtingen bij cliënten, met name wanneer zij van nature gewend zijn aan een vakere en omvangrijkere schoonmaak dan waar de basisvoorziening in voorziet. In dit hoofdstuk beschrijven we hoe het beleid voor hulp bij het huishouden is vormgegeven en hoe dit zich sinds ons vorige rekenkameronderzoek uit 2016 heeft ontwikkeld. Daarnaast geven we een oordeel over hoe het huidige beleid is onderbouwd.

Dat doen we door een analyse van de beleidsstukken en interviews binnen de ambtelijke organisatie, met aanbieders van hulp bij het huishouden, belangenbehartigers, zorghulpen en cliënten. Wij beantwoorden hiermee de eerste onderzoeksvraag: Hoe is het Utrechtse beleid voor hulp bij het huishouden vormgegeven en onderbouwd? De uitvoering, afgezet tegen de bijbehorende norm, leidt in figuur 2.1 tot onze bevindingen. Hierbij leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvraag, de norm en de bijbehorende criteria.

33

Figuur 2.1

Norm, criteria en beoordeling “Vormgeving en onderbouwing beleid” 4

Toelichting op het normenkader De gemeente Utrecht is verplicht om passende maatwerkondersteuning in het huishouden aan inwoners te leveren die zelf hun huis niet (meer) schoon en leefbaar kunnen houden. Het is dan ook belangrijk dat doelstellingen die de gemeente voor hulp bij het huishouden stelt concreet zijn en aansluiten bij het wettelijke hoofddoel om schone en leefbare huizen voor haar inwoners te realiseren. Dat betekent ook dat de gemeente duidelijke definities hanteert, waarbij het met name draait om de begrippen ‘schoon’ en ‘leefbaar’. En dat de gemeente een duidelijke strategie hanteert hoe tot doelbereik te komen.

4 In ons onderzoeksplan hadden we twee aparte normen voor ‘de gemeente hanteert duidelijke

definitief voor schoon en leefbaar’ en ‘de gemeente heeft concrete doelen gesteld voor de hulp bij het huishouden’. Deze twee normen zouden ook apart beoordeeld worden. Om de navolgbaarheid van ons oordeel te verbeteren hebben wij de twee normen samengenomen en gelijktijdig beoordeeld in de oranje cel in figuur 2.1.

34

De positie van dit hoofdstuk in de bredere context Het bovenstaande betekent dat we ons in dit hoofdstuk richten op de gemeente Utrecht (het bovenste element uit figuur 2.2) en de manier waarop beleidsmatige keuzes invloed hebben op de aanbieders van hulp bij het huishouden en de buurtteams. Figuur 2.2

Hoofdstuk 2 richt zich op de gemeente Utrecht en de manier waarop beleidsmatige keuzes invloed hebben op de aanbieders en buurtteams

2.1

VAN 2016 TOT 2020: TOENEMENDE UITDAGINGEN IN DE HULP BIJ HET HUISHOUDEN

Paragrafen 2.1 en 2.2 beschrijven de manier waarop het beleid voor hulp bij het huishouden is vormgegeven en zich sinds 2016 heeft ontwikkeld. Sinds het rekenkameronderzoek uit 2016 hebben zowel de gemeente als het Rijk veranderingen doorgevoerd in beleid, organisatie en uitvoering van hulp bij het huishouden (zie figuur 2.3). Wij lichten die veranderingen in de volgende twee paragrafen verder toe. Wij beschrijven daarin de ontwikkelingen en veranderingen en geven daarover geen oordeel. Dat doen wij in paragraaf 2.3 wel. Daarin geven wij een oordeel over de concreetheid van de gestelde doelen.

35

Figuur 2.3

Beleid en uitvoering van hulp bij het huishouden in Utrecht door landelijke en lokale wijzigingen veranderd

Bron: Rekenkamer Utrecht (2026).

Maatwerk en leerbaarheid vormen essentiële onderdelen van hulp bij het huishouden Het Rijk heeft met de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) algemene uitgangspunten en verplichtingen vastgesteld waar gemeenten zich aan moeten houden bij het bieden van ondersteuning aan hun inwoners. Zo moeten gemeenten inwoners ondersteunen bij het zelfstandig blijven wonen in de eigen woning. Wanneer inwoners een aanvraag voor ondersteuning indienen hebben gemeenten daarmee de opdracht om te controleren of inwoners zelfredzaam zijn, of dat zij daadwerkelijk ondersteuning nodig hebben om thuis te kunnen blijven wonen en functioneren.5 Het Rijk schrijft echter niet voor hoe vormen van ondersteuning er precies uit moeten zien. Omdat het niet meer kunnen schoonhouden van de eigen woning voor veel mensen één van de eerste blokkades vormt voor het zelfstandig thuis kunnen wonen, bieden veel gemeenten hulp bij het huishouden als Wmo-maatwerkvoorziening aan. Zo ook de gemeente Utrecht. Utrechters die door fysieke of mentale beperkingen moeite hebben met het uitvoeren van huishoudelijke taken, ontvangen van de gemeente op maat gemaakte ondersteuning met als doel hun woning schoon en leefbaar te houden.6 Het aantal benodigde ondersteuningsuren en de inhoud van de hulp moet worden afgestemd op de specifieke behoeften van de cliënt.

Dit houdt in dat niet iedere cliënt dezelfde hoeveelheid hulp krijgt, maar dat hulp precies wordt afgestemd op wat een cliënt nodig heeft om zelfstandig te kunnen blijven wonen en functioneren.

5 Rijksoverheid (1 juli 2025). Wet maatschappelijke ondersteuning 2015. 6 Gemeente Utrecht (1 januari 2025). Beleidsregel Verordening maatschappelijke ondersteuning

gemeente Utrecht 2025.

36

De gemeente zet de voorziening zodanig in dat deze het best aansluit bij de eigen kracht van inwoners. Voor de gemeente is het zelfredzaam / zelfstandiger maken van inwoners een belangrijk uitgangspunt bij de voorziening.7 Het aanpassen van gedragingen kan er bij een deel van de cliënten toe leiden dat zij eigenlijk meer in het huishouden kunnen dan zelf gedacht. Denk bijvoorbeeld aan het gebruik van hulpmiddelen bij de schoonmaak, of het verspreiden van de schoonmaak over meerdere dagen in de week (in plaats van al het schoonmaakwerk op één dag uitvoeren zoals men vaak van oudsher gewend is). Voor deze cliënten kan het tijdelijk ontvangen van hulp bij het huishouden daarom ook voldoende zijn. Al onderkent de gemeente ook dat dit niet voor alle cliënten geldt, voor hen zal hulp bij het huishouden blijvend nodig zijn.8 Basisvoorziening voor een schone en leefbare woning verruimd In 2016 oordeelde de Centrale Raad van Beroep (CRvB) aan de hand van twee richtinggevende rechterlijke uitspraken dat de gemeente Utrecht onvoldoende maatwerk toepaste in de hulp bij het huishouden. De gemeente had per 2015 gekozen om cliënten een basismodule van 78 ondersteuningsuren per jaar te geven om woningen schoon te kunnen houden. Voor een groot deel van de cliënten betekende dit een vermindering van het aantal ondersteuningsuren dat zij per week ontvingen.

De cliënten met een lopende voorziening HbH29 behielden wel hun recht in uren. De CRvB concludeerde dat de basismodule niet berustte op objectief en onafhankelijk onderzoek.10 Hierdoor ontbrak inzicht in “(…) de vraag welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke activiteiten daarvoor nodig zijn, hoeveel tijd dat kost en hoe vaak dit moet worden gedaan om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning.”11 Aan de gemeente Utrecht werd de opdracht gegeven om objectief en onafhankelijk onderzoek te verrichten naar het aantal uren dat in een basisvoorziening minimaal nodig is om huizen van cliënten daadwerkelijk schoon te kunnen houden. Vooruitlopend op de uitspraken van de CRvB besloot de gemeenteraad (op voorstel van het college van B&W) om de basismodule te verhogen van 78 naar 104 uur per jaar.12 In de praktijk betekende dat voor cliënten een verruiming van minimaal 1,5 naar minimaal 2 uur ondersteuning per week. Het objectieve en onafhankelijke onderzoek naar wat gemiddeld genomen nodig is om een schoon huis te realiseren werd in de loop van 2016 uitgevoerd door KPMG Plexus en Bureau HHM. Dit onderzoek concludeerde dat een basisvoorziening 7 Ambtelijke wederhoorreactie op de conceptnota van bevindingen van de Rekenkamer Utrecht. 8 Ambtelijke wederhoorreactie op de conceptnota van bevindingen van de Rekenkamer Utrecht.

9 Het gaat om de groep cliënten die door ziekte of beperking ook ondersteuning krijgen bij het

organiseren en structureren van hun huishouden omdat zij zelf de regie niet goed kunnen voeren. 10 Centrale Raad van Beroep (18 mei 2016). Centrale Raad oordeelt: huishoudelijke hulp blijft taak gemeente, via: https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Centrale-Raad-vanberoep/Nieuws/Paginas/Centrale-Raad-oordeelt-huishoudelijke-hulp-blijft-taak-gemeente-.aspx 11 Centrale Raad van Beroep (18 mei 2016). Centrale Raad oordeelt: huishoudelijke hulp blijft taak gemeente, via: https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Centrale-Raad-vanberoep/Nieuws/Paginas/Centrale-Raad-oordeelt-huishoudelijke-hulp-blijft-taak-gemeente-.aspx 12 Gemeente Utrecht (18 mei 2016). Commissiebrief Uitspraak Centrale Raad van Beroep over huishoudelijke hulp.

37

van minimaal 104,9 uur per jaar nodig is (zie tabel 2.4). Die tijd moest niet worden besteed aan schoonmaken alleen: “In de totale urennorm zit ook een gemiddelde van 19,0 uur per jaar indirecte tijd. Dit betreft tijd voor noodzakelijke indirecte activiteiten bij de cliënt thuis, zoals aankomst/vertrek en administratie, en tijd voor sociaal contact met de cliënt. Het onderzoek laat zien dat zowel hulpen als cliënten sterk hechten aan dit contact en het als essentieel onderdeel van de huishoudelijke hulp beschouwen.”13 Tabel 2.4

Beschikbare uren in de basisvoorziening onderbouwd met een uitsplitsing naar benodigde tijd per taak

Taak

Totaal benodigde tijd in uren per jaar

Afnemen nat en droog

24,3

Stofzuigen en dweilen

22,6

Ramen en gordijnen

2,8

Bed verschonen

3,6

Keuken schoonmaken

16,3

Sanitair schoonmaken

15,9

Opruimen

0,3

Indirecte tijd bij de cliënt

19,0

Totaal

104,9

Bron: KPMG Plexus, Bureau HHM (2016). Rapport Normering van de basisvoorziening ‘Schoon Huis’.

Aanvullende ondersteuning mogelijk wanneer basisvoorziening ontoereikend blijkt De kanttekening die KPMG Plexus en Bureau HHM bij hun eigen basisvoorziening plaatsten, is dat hun normering gebaseerd was op de gemiddelde tijdsbesteding per activiteit. Verschillende factoren zijn bepalend voor de benodigde schoonmaaktijd per activiteit, zoals de grootte van de woning en de samenstelling van het huishouden.14 “In veel situaties zal het totaal van 104,9 [uur] toereikend moeten zijn om het resultaat van een schoon en leefbaar huis te bereiken. (…) Wanneer dat niet zo is, zal de gemeente aanvullende maatwerkvoorzieningen moeten bieden om met meer ondersteuning het resultaat van een schoon en leefbaar huis te bereiken.”15 Om maatwerk te kunnen leveren betekent dit dat boven op de basisvoorziening aanvullende ondersteuningsuren toegekend kunnen worden aan cliënten die dat nodig blijken te hebben.

13 KPMG Plexus, Bureau HHM (12 augustus 2016). Rapport Normering van de basisvoorziening

‘Schoon Huis’, p. 5. 14 KPMG Plexus, Bureau HHM (12 augustus 2016). Rapport Normering van de basisvoorziening ‘Schoon Huis’. 15 KPMG Plexus, Bureau HHM (12 augustus 2016). Rapport Normering van de basisvoorziening ‘Schoon Huis’, p. 6.

38

Basisvoorziening verder verruimd, indicatiestelling naar de buurtteams Naar aanleiding van het besluit om de basisvoorziening te verruimen riep de gemeenteraad in juni 2016 het college unaniem op met een voorstel te komen over hoe verdere aanpassingen in de hulp bij het huishouden vorm zouden krijgen, en op welke wijze daarbij (meer) maatwerk werd toegepast.16 In reactie op de motie en het onderzoek van KPMG Plexus en Bureau HHM besloot de gemeente om het aantal ondersteuningsuren in de basisvoorziening verder te verhogen van 104 naar 105 uur per jaar.17 En om de indicatiestelling18 voortaan bij de buurtteams te beleggen in plaats van bij het Wmo-loket van de gemeente. De buurtteams kregen daarnaast opdracht om altijd op huisbezoek te gaan om met de inwoner breed te bespreken welke ondersteuningsbehoefte(n) er is/zijn. Vervolgens wordt overwogen of hulp bij het huishouden mogelijk uitkomst kan bieden en of de inwoner daar recht op heeft. Door het keukentafelgesprek kunnen buurtteams ook beter inschatten hoeveel ondersteuningsuren de cliënt nodig heeft om met hulp bij het huishouden tot een schoon en leefbaar huis te komen. De gemeente is namelijk van mening dat een zorgvuldig, individueel onderzoek noodzakelijk was om tot voldoende maatwerk per cliënt te komen.

“Met een huisbezoek kan zorgvuldig worden gekeken naar de situatie en de ondersteuningsbehoefte van alle klanten.”19 Operationeel plan moest leiden tot implementatie van verdere verbetermaatregelen De beleidsaanpassingen (verruiming basisvoorziening, indicatiestelling door de buurtteams), het rekenkameronderzoek uit 2016 en het normeringsonderzoek van KPGM Plexus en Bureau HHM vormden voor de gemeente aanleiding om een aantal punten nader uit te werken in een operationeel verbeterplan.20 De verbeteringen in het plan moesten leiden tot een goede aansluiting van Wmo-voorzieningen (en met name huishoudelijke hulp) op de individuele zorg- en ondersteuningsbehoefte van cliënten.21 Eén van de belangrijkste verbeteringen richtte zich op het leveren van meer maatwerk. Daarvoor werd – naast het uitvoeren van huisbezoeken door de buurtteams – ook ingezet op de signaleringsfunctie van zorghulpen. Het streven was om zorghulpen beter te positioneren binnen samenwerkingsverbanden in de wijk, zodat zij sneller aan de bel konden trekken wanneer cliënten fysiek of mentaal achteruitgingen.22 Deze cliënten hadden mogelijk meer

16 SP, GroenLinks, D66, PvdA, CDA, ChristenUnie (30 juni 2016). Motie 2016/129 Motie: Maatwerk

voor iedereen. 17 Gemeente Utrecht (6 september 2016). Commissiebrief Aanpassingen beleid HbH. 18 Dit is het proces waarbij wordt beoordeeld of iemand recht heeft op huishoudelijke hulp. 19 Gemeente Utrecht (6 september 2016). Commissiebrief Aanpassingen beleid HbH, p. 5. 20 Gemeente Utrecht (4 november 2016). Raadsbrief Verbetering dienstverlening Hulp bij het Huishouden en andere Wmo-voorzieningen. 21 Gemeente Utrecht (4 november 2016). Verbeterplan dienstverlening Hulp bij het Huishouden en andere Wmo-voorzieningen. 22 Gemeente Utrecht (4 november 2016). Verbeterplan dienstverlening Hulp bij het Huishouden en andere Wmo-voorzieningen.

39

ondersteuningsuren of aanvullende zorg nodig (vanuit bijvoorbeeld een andere Wmovoorziening of de Wet langdurige zorg (Wlz)). In maart 2018 was het implementeren van maatregelen uit het verbeterplan afgerond. Het college gaf aan dat de buurtteams bij alle cliënten waarvan de indicatie in 2017 afliep én nieuwe cliënten die zich hadden aangemeld op huisbezoek waren geweest.23 Dat heeft geresulteerd in 4.975 toekenningen van hulp bij het huishouden. Voor wat betreft de signaleringsfunctie was een start gemaakt met het opzetten van signaleringsnetwerken. Daarvoor zijn gesprekken gevoerd tussen onder andere de buurtteams, huisartsen en de wijkverpleging.24 En waren bijeenkomsten georganiseerd tussen buurtteammedewerkers en zorghulpen waarin over werkwijzen en casuïstiek werd gesproken. Het college wilde hierop voortborduren door zorghulpen een cursus vroegsignalering aan te bieden.25 Krapte op de arbeidsmarkt leidt tot structurele personeelstekorten Hulp bij het huishouden wordt niet door de gemeente Utrecht zelf geleverd. Een klein deel van de cliënten koopt zelf hulp bij het huishouden in, via een persoonsgebonden budget (PGB) dat door de gemeente wordt toegekend. Het overgrote deel (circa 81%) van de cliënten ontvangt hulp bij het huishouden als ‘zorg in natura’, via organisaties die door de gemeente Utrecht zijn gecontracteerd.

Op 1 januari 2015 was een raamovereenkomst van kracht gegaan, waarin dertien ‘van dit soort’ aanbieders van hulp bij het huishouden waren gemandateerd om hulp bij het huishouden binnen de gemeente Utrecht te leveren. Deze aanbieders waren zelfstandig georganiseerd, hadden eigen personeel (zorghulpen) in dienst en werkten soms met eigen onderaanbieders die een deel van de hulp bij het huishouden uit naam van de hoofdaanbieders leverden. Eind 2018 signaleerde het college dat er tekorten waren aan medewerkers in de gezondheidszorg. Door deze tekorten konden de dertien aanbieders onvoldoende personeel werven, met als gevolg dat nieuwe cliënten niet altijd direct konden worden bediend.26 Deze cliënten kwamen daardoor op een wachtlijst terecht. Om deze uitdaging het hoofd te bieden nam de gemeente een aantal maatregelen.27 Zo zijn gesprekken gevoerd met o.a. de aanbieders, het ROC Midden Nederland en de Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs om te zoeken naar mogelijkheden voor werkleer- of werkervaringsplaatsen bij de aanbieders om nieuw personeel aan te trekken. Daarnaast werden zes nieuwe aanbieders gecontracteerd, waardoor op dat moment in totaal negentien aanbieders (exclusief onderaanbieders) de hulp bij het huishouden leverden.

23 Gemeente Utrecht (13 maart 2018). Raadsbrief Evaluatie hulp bij het huishouden en afronding

maatregelen verbeterplan. 24 Gemeente Utrecht (13 maart 2018). Raadsbrief Evaluatie hulp bij het huishouden en afronding maatregelen verbeterplan. 25 Gemeente Utrecht (13 maart 2018). Raadsbrief Evaluatie hulp bij het huishouden en afronding maatregelen verbeterplan. 26 Gemeente Utrecht (19 november 2018). Raadsbrief Ontwikkelingen in hulp bij het huishouden. 27 Gemeente Utrecht (19 november 2018). Raadsbrief Ontwikkelingen in hulp bij het huishouden.

40

Invoering abonnementstarief zou mogelijk leiden tot aanzuigende werking Tot 2019 werd de eigen bijdrage die cliënten betaalden voor hulp bij het huishouden (of een andere Wmo-voorziening) bepaald op basis van een inkomens- en vermogensafhankelijke berekening door het Centraal Administratie Kantoor28 (CAK). De hoogte van de eigen bijdrage varieerde daarmee afhankelijk van het inkomen, vermogen en eventueel het aantal personen in het huishouden van de cliënt. In 2017 constateerde de rijksoverheid dat een zeer groot deel van de mensen die Wmo-zorg ontvingen het eigen risico in de Zorgverzekeringswet vol maakten.29 Om stapeling van eigen betalingen tegen te gaan voerde het Rijk per 1 januari 2019 landelijk het Wmo-abonnementstarief in. Sindsdien betalen huishoudens die van één of meerdere Wmo-voorziening(en) gebruik maakten daarvoor een tarief van € 17,50 per vier weken30, ongeacht de hoogte van het inkomen, het eventuele vermogen, het aantal Wmo-voorzieningen dat wordt gebruikt of de huishoudsamenstelling.

De gemeente Utrecht voorzag net als andere gemeenten een mogelijke aanzuigende werking voor hulp bij het huishouden door inwoners met een midden- of hoog inkomen.31 En: “(…) dat rechthebbenden die hun uren op dit moment niet volledig verzilveren meer uren gaan gebruiken.”32 Dat kon mogelijk tot een structurele verhoging van het benodigde budget van hulp bij het huishouden leiden. Het college gaf aan te proberen daar vroegtijdig op te anticiperen. In hoofdstuk 4 gaan we nader in op de mate waarin de gemeente anno 2026 zicht heeft op deze landelijke ontwikkeling.

2.2

VAN 2020 TOT HEDEN: TRANSFORMATIE INGEZET OM TOENEMENDE UITDAGINGEN HET HOOFD TE BIEDEN

Toenemende uitdagingen vragen om verdergaande maatregelen In 2020 besloot de gemeente om de raamovereenkomst met de negentien aanbieders niet te verlengen. Er was naar overtuiging van de gemeente een volledig nieuwe overeenkomst nodig om de uitdagingen van hulp bij het huishouden het hoofd te bieden. Het ging dan onder andere om de toenemende zorgvraag, de noodzaak tot meer doorontwikkeling, de aanhoudende wachtlijstproblematiek en de krappe arbeidsmarkt.33 Het aanbestedingsproces voor een nieuwe raamovereenkomst moest worden benut om samen met aanbieders tot nieuwe afspraken te komen die meer recht deden aan “(…) de huidige en toekomstige

28 Het CAK is een publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan. Het is in opdracht van het ministerie

van Volksgezondheid, Welzijn en Sport belast met wettelijke administratieve taken op het gebied van zorg en welzijn. 29 VVD, CDA, D66, ChristenUnie (10 oktober 2017). Vertrouwen in de toekomst – Regeerakkoord 2017-2021. 30 Prijspeil 2026 gaat het om een maximaal bedrag van € 21,80 per maand. 31 Gemeente Utrecht (19 november 2018). Raadsbrief Ontwikkelingen in hulp bij het huishouden. 32 Gemeente Utrecht (19 november 2018). Raadsbrief Ontwikkelingen in hulp bij het huishouden, p. 3. 33 Gemeente Utrecht (19 november 2020). Visie toekomst Hulp bij het Huishouden in Utrecht.

41

context en ontwikkelingen rondom hulp bij het huishouden.”34 De gemeente zag hierbij de kans om hulp bij het huishouden anders vorm te geven (te transformeren), waarbij samengevat (meer) werd ingezet op twee aspecten: wijkgericht werken en het beter faciliteren van vroegsignalering door zorghulpen. Ten eerste moest hulp bij het huishouden als voorziening een integraal onderdeel worden van het bredere Utrechtse landschap van zorg en ondersteuning.35 Het wijkgericht werken werd daarvoor als oplossing gezien en werd breder in het Utrechtse zorglandschap al toegepast: “Door wijkgericht te werken ken je als aanbieder de andere partners in de wijk en wordt contact opnemen en onderhouden een stuk eenvoudiger.”36 Ook de aanbieders zagen volgens de gemeente voordelen in het wijkgericht organiseren van hulp bij het huishouden: “In de huidige arbeidsmarkt is het lastig voldoende personeel te vinden. Het scheelt als de werkadressen van de hulpen bij elkaar in de wijk liggen, zodat deze makkelijk per fiets (en vaak in de eigen wijk) door de hulp bezocht kunnen worden.”37 Hoe het meer wijkgericht werken in de praktijk vorm moest krijgen zou nader worden uitgewerkt. De gemeente was wel van mening dat goed wijkgericht werken alleen mogelijk zou zijn met een beperkt aantal aanbieders. Ten tweede werd onderkend dat de zorghulp een belangrijke rol speelt in het meer wijkgericht werken.

Hulp bij het huishouden is voor veel cliënten een eerste kennismaking met de zorg en ondersteuning die vanuit de Wmo wordt geboden. De gemeente was van mening dat de zorghulp die bij cliënten thuis over de vloer komt een belangrijke functie heeft in de verbinding van de cliënt met het overige zorgaanbod in de stad.38 De zorghulpen zien vaak als eerste of cliënten wellicht andere ondersteuning nodig hebben. Dit kan gaan om inzet vanuit de sociale basis, basiszorg of om aanvullende ondersteuning bij mentale of fysieke achteruitgang. Al langer onderkende de gemeente dat zorghulpen daarom een functie van vroegsignalering hebben.39 Maar met de transformatie wilde de gemeente de signaleringsfunctie verbreden naar andere leefdomeinen, zoals armoede en schuldenproblematiek.40 Om goed door te verwijzen moet de zorghulp daarom inzicht hebben in het sociale aanbod in de (eigen) wijk. De gemeente wilde samen met de toekomstige aanbieders investeren in personeel door middel van scholing, training en coaching om signaleringsvaardigheden te verbeteren.41

34 Gemeente Utrecht (19 november 2020). Visie toekomst Hulp bij het Huishouden in Utrecht, p. 4. 35 Gemeente Utrecht (19 november 2020). Visie toekomst Hulp bij het Huishouden in Utrecht. 36 Gemeente Utrecht (19 november 2020). Visie toekomst Hulp bij het Huishouden in Utrecht, p. 16. 37 Gemeente Utrecht (19 november 2020). Visie toekomst Hulp bij het Huishouden in Utrecht, p. 16. 38 Gemeente Utrecht (19 november 2020). Visie toekomst Hulp bij het Huishouden in Utrecht. 39 Zie bijvoorbeeld: Gemeente Utrecht (6 september 2016). Commissiebrief Aanpassingen beleid

HbH. En: Gemeente Utrecht (november 2016). Verbeterplan dienstverlening Hulp bij het Huishouden en andere Wmo-voorzieningen. En: Gemeente Utrecht (13 maart 2018). Raadsbrief Evaluatie hulp bij het huishouden en afronding maatregelen verbeterplan. 40 Gemeente Utrecht (19 november 2020). Visie toekomst Hulp bij het Huishouden in Utrecht. 41 Gemeente Utrecht (19 november 2020). Visie toekomst Hulp bij het Huishouden in Utrecht.

42

De transformatie vroeg volgens de gemeente om “(…) een verrijking en verdieping van de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. We zoeken aanbieders die bereid zijn verder te kijken dan hun eigen opdracht.”42 Aanbieders moesten innovatie- en risicobereid zijn en de wens hebben om vanuit een gedeelde visie te werken aan goede, integrale ondersteuning op maat voor de inwoner. Utrecht bij transformatie opgedeeld in twee gebieden Op 1 januari 2022 ging de nieuwe raamovereenkomst in. Na een aanbestedingstraject hadden vier aanbieders de opdracht gegund gekregen: Docura Thuiszorg, Zorgwacht, Tzorg en Emile Thuiszorg. In overleg met hen werd besloten om de gemeente op te delen in twee aaneengesloten werkgebieden (Noord en Zuid), die aansloten bij de indeling van clusters van de buurtteams Sociaal.43 Docura Thuiszorg en Zorgwacht leveren sindsdien hulp bij het huishouden in gebied Noord, en Tzorg en Emile Thuiszorg in gebied Zuid (zie figuur 2.5). Figuur 2.5

Hulp bij het huishouden in Utrecht opgedeeld in gebieden Noord en Zuid

Bron: Rekenkamer Utrecht (2026).

Nieuw toegangsproces moest leiden tot meer maatwerk Voorafgaand aan de transformatie van hulp bij het huishouden had de gemeente de toegang tot de voorziening onder de loep genomen gedurende een experiment44 van juli 2021 tot januari 2022. Dat leidde ertoe dat per 1 januari 2023 een nieuw toegangsproces werd gehanteerd. De buurtteams blijven sindsdien aan de gemeente een zwaarwegend advies geven over het wel of niet toekennen van hulp bij het huishouden aan een aanvrager. Het 42 Gemeente Utrecht (19 november 2020). Visie toekomst Hulp bij het Huishouden in Utrecht, p. 6. 43 Gemeente Utrecht (22 juni 2021). Raadsbrief Dialoogfase hulp bij het huishouden. 44 In één buurtteamcluster werd geëxperimenteerd met een andere rolverdeling tussen zorghulpen,

zorgcoördinatoren van de aanbieders, het buurtteam en het Wmo-loket van de gemeente.

43

Wmo-loket neemt nog steeds dit advies mee en blijft de aanvraag toetsen aan de beleidsregels van de gemeente. De buurtteams geven met de verandering echter geen advies meer over de hoeveelheid ondersteuningsuren die een aanvrager nodig heeft. Dit onderdeel is belegd bij de aanbieder die de hulp bij het huishouden gaat leveren: “Het buurtteam beoordeelt OF hulp bij het huishouden nodig is. De aanbieder beoordeelt vervolgens WAT er precies nodig is.”45 Het achterliggende idee was dat de aanbieders dagelijks over de vloer komen bij de cliënten, en daardoor beter zicht hebben op de hoeveelheid ondersteuningsuren die een cliënt nodig heeft om het huis schoon en leefbaar te houden.46 De aanbieder moet de vinger aan de pols houden en regelmatig met de cliënt evalueren of (nog steeds) passende ondersteuning wordt geboden.47 Voor gewenste aanpassingen aan het aantal ondersteuningsuren hoeft de cliënt voortaan niet meer opnieuw het toegangsproces via het buurtteam te doorlopen. Tweewekelijks hulp bij het huishouden geboden om wachtlijsten te verlichten Om wachtlijsten terug te dringen bleef de gemeente in samenwerking met aanbieders en externe partijen werken aan oplossingen in de vorm van interventies. Met de gemeenteraad werd begin 2023 een zogenoemde ‘stoplichtenbrief’ gedeeld, waarin genomen en nog mogelijk te nemen interventies waren geformuleerd.

Iedere interventie was gekoppeld aan een kleur: wit voor al genomen maatregelen, groen voor nieuwe interventies die ingezet gingen worden en rood voor interventies die niet werden ingezet (omdat ze onhaalbaar waren of te weinig opleverden).48 Ook waren er interventies die de gemeente liever niet inzette, maar waarvan de inzet toch overwogen zou worden wanneer de andere interventies onvoldoende resultaat opleverden (oranje gekleurd). Het college zei daarover: “Gezien de ernst van de situatie gaan we onorthodoxe maatregelen niet uit de weg.”49 De gemeente besloot om vanaf de zomer 2024 één oranje interventie in te zetten: het om de week leveren van hulp bij het huishouden aan cliënten die op de wachtlijst stonden.50 Deze maatregel is sindsdien actief. Het gaat om een vorm van overbruggingszorg: cliënten op de wachtlijst kunnen sneller, maar met een lagere frequentie ondersteuning krijgen.51 Deze cliënten krijgen (totdat capaciteit beschikbaar is om hen reguliere / volledige hulp te bieden) daarmee weliswaar minder ondersteuning dan minimaal nodig is om een woning schoon en leefbaar te houden (de basisvoorziening; 2 uur per week). Deze interventie kan daarom alleen bij cliënten worden ingezet waarbij dit niet tot problemen zal leiden.52 Het is de bedoeling dat Utrechters die van de interventie gebruik maken hun plek op de wachtlijst voor 45 Gemeente Utrecht (31 januari 2023).

Raadsbrief Ontwikkelingen hulp bij het huishouden, p. 2. 46 Rekenkamer Utrecht (2026). Interview gemeente. 47 Gemeente Utrecht (31 januari 2023). Raadsbrief Ontwikkelingen hulp bij het huishouden. 48 Gemeente Utrecht (31 januari 2023). Raadsbrief Ontwikkelingen hulp bij het huishouden. 49 Gemeente Utrecht (31 januari 2023). Raadsbrief Ontwikkelingen hulp bij het huishouden, p. 3. 50 Gemeente Utrecht (9 april 2024). Raadsbrief Update ontwikkeling wachtlijsten hulp bij het

huishouden. 51 Rekenkamer Utrecht (2026). Interview gemeente. 52 Gemeente Utrecht (31 januari 2023). Raadsbrief Ontwikkelingen hulp bij het huishouden.

44

reguliere hulp bij het huishouden behouden.53 In de zomer van 2025 gaf het college aan dat in totaal nog drie cliënten van de interventie gebruikmaakten.54 Uit interviews met aanbieders blijkt dat aanbieders ook buiten de interventie om regelmatig om de week ondersteuning aanbieden aan cliënten.55 In paragraaf 5.2 gaan wij nader in op de effecten daarvan. In de toekomst wordt hulp bij het huishouden mogelijk opnieuw getransformeerd Het contract van de huidige vier aanbieders liep in eerste instantie tot 1 januari 2025, met vervolgens drie verlengingsopties van twee jaar. Daarmee loopt het contract met de aanbieders tot uiterlijk 1 januari 2031. De gemeente heeft de eerste twee verlengingsopties op dit moment benut in december 2023 (voor de contractperiode 2024-2025) en december 2025 (voor de contractperiode 2026-2027). Sinds 2023 werkt de gemeente aan hervormingen in het Sociaal Domein in antwoord op verschillende vormen van schaarste (met name financiële middelen, personeel en fysieke ruimte in combinatie met een toenemende en complexer wordende (zorg)vraag).56 Omdat niet alle hervormingen gerealiseerd kunnen worden binnen de bestaande overeenkomsten voor de voorzieningen binnen de ‘aanvullende zorg Wmo’, wordt de inkoop van de lokale voorzieningen binnen de aanvullende Wmo opnieuw aanbesteed. Per 2027 moeten de nieuwe overeenkomsten daarvoor ingaan.

Hulp bij het huishouden wordt op termijn meegenomen in deze opdracht. Hulp bij het huishouden integreren binnen andere Wmoproducten biedt mogelijk kansen om “(…) de ondersteuning in de wijk vollediger in de breedte te leveren en beter aan te sluiten op het medische domein en de langdurige zorg.”57 De gemeente heeft de intentie om dit pas per 1 januari 2031 in te laten gaan (wanneer de contracten van de huidige vier aanbieders uiterlijk aflopen), tenzij tussentijdse evaluaties aanleiding vormen om hulp bij het huishouden al eerder onderdeel te maken van de bredere opdracht.58

2.3

MAATWERK MOET LEIDEN TOT ‘SCHONE’ EN ‘LEEFBARE’ WONINGEN, SUBJECTIVITEIT LEIDT TOT VERKEERDE VERWACHTINGEN

Maatwerk essentieel voor realiseren van schone en leefbare woningen Gemeenten hebben veel vrijheid bij het bieden van ondersteuning in het huishouden (zie ook paragraaf 2.1). De gemeente Utrecht kiest voor een maatwerkvoorziening met een eigen doelstelling: “Het resultaat dat behaald dient te worden is een schoon en leefbaar huis.”59 De 53 Gemeente Utrecht (9 april 2024). Raadsbrief Update ontwikkeling wachtlijsten hulp bij het

huishouden. 54 Gemeente Utrecht (25 juni 2025). Raadsbrief Hulp bij Huishouden. 55 Rekenkamer Utrecht (2026). Interviews aanbieders. 56 Gemeente Utrecht (2 april 2025). Raadsbrief Aanbesteding Wmo aanvullende zorg. 57 Gemeente Utrecht (2 april 2025). Raadsbrief Aanbesteding Wmo aanvullende zorg, p. 2. 58 Gemeente Utrecht (2 april 2025). Raadsbrief Aanbesteding Wmo aanvullende zorg. 59 Gemeente Utrecht (1 januari 2025). Beleidsregel Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Utrecht 2025, paragraaf 6.1.1.

45

term ‘leefbaar’ is door de gemeente niet geconcretiseerd. De gemeente heeft ‘schoon’ wel nader gespecificeerd: “Een schoon huis betekent dat iedereen gebruik moet kunnen maken van een schone woonkamer, als slaapvertrek in gebruik zijnde ruimtes, de keuken, sanitaire ruimtes en trap/gang. De genoemde ruimtes dienen met enige regelmaat schoongemaakt te worden. Het huis dient zodanig schoon te zijn dat het niet vervuilt en zo een algemeen aanvaard basisniveau van schoon wordt gerealiseerd.”60 Voor het algemeen aanvaard basisniveau van schoon verwijst de gemeente naar het normenkader van KPMG Plexus en Bureau HHM uit 2016. Daarin staat aangegeven welke taken een zorghulp per jaar uit moet voeren (en de frequentie daarvan) om tot een schone en leefbare woning voor de cliënt te komen (zie ook tabel 2.4 in paragraaf 2.1). Maatwerk kan op drie manieren worden geleverd. Ten eerste door het aantal ondersteuningsuren af te stemmen op de persoonlijke situatie van de cliënt. Ten tweede door werkzaamheden van de zorghulp af te stemmen op de wensen van de cliënt. En ten derde door de zelfredzaamheid van cliënten te vergroten. In de eerste situatie betekent dit dat de aanbieder aanvullende ondersteuningsuren biedt aan cliënten waarvoor de basisvoorziening (2 uur per week) ontoereikend is om de woning schoon en leefbaar te houden.

Aanvullende ondersteuning mag volgens de beleidsregels echter alleen worden geleverd wanneer een cliënt, als gevolg van objectiveerbare (medische) beperkingen, door de basisuren onvoldoende ondersteund wordt bij het realiseren van een schoon en leefbaar huis.61 Andere factoren, zoals de omvang van de woning of de samenstelling van het huishouden, vormen in principe geen aanleiding om op structurele basis aanvullende ondersteuning in te zetten.62 Aanbieders zijn wel vrij om voor een tijdelijke periode aanvullende ondersteuning te bieden. Aanbieders doen dat bijvoorbeeld wanneer een cliënt door een operatie een aantal weken zelf helemaal niets meer in het huishouden kan doen.63 In zo’n geval kan een extra uur ondersteuning per week tijdelijk op een flexibele manier uitkomst bieden. Verscheidende betrokkenen geven aan dat het bieden van minder ondersteuning dan de basisvoorziening (dus minder dan twee uur per week) voor cliënten ook maatwerk vormt.64 Het gaat dan bijvoorbeeld om cliënten die in een kleine woning wonen, en zelf aangeven ook met minder ondersteuning uit te kunnen. In dat geval moet er wel een goede wisselwerking zijn tussen de aanbieder en de cliënt: “Als de cliënt gemiddeld 1 uur per week ondersteuning voldoende vindt, maar in de praktijk toch vervuilt, dan moet de aanbieder dat signaleren en 60 Gemeente Utrecht (1 januari 2025).

Beleidsregel Verordening maatschappelijke ondersteuning

gemeente Utrecht 2025, paragraaf 6.1.1. 61 Gemeente Utrecht (1 januari 2025). Beleidsregel Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Utrecht 2025. 62 Gemeente Utrecht (1 januari 2025). Beleidsregel Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Utrecht 2025. 63 Rekenkamer Utrecht (2026). Interviews aanbieders. 64 Rekenkamer Utrecht (2026). Interviews gemeente. En: Rekenkamer Utrecht (2026). Interviews aanbieders. En: Rekenkamer Utrecht (2026). Interview buurtteam.

46

daarop ingrijpen.”65 Omdat de gemeente op casusniveau niet betrokken is bij de hoeveelheid ondersteuningsuren die cliënten krijgen, gebeurt dit op basis van vertrouwen richting de aanbieder. Bureau HHM adviseert echter terughoudend om te gaan met het bieden van minder ondersteuning dan de basisvoorziening voorschrijft.66 De basisvoorziening is immers op basis van onafhankelijk onderzoek tot stand gekomen, en schrijft voor dat twee uur per week gemiddeld genomen minimaal nodig is om een woning schoon en leefbaar te houden. Niet veel cliënten kunnen uit met structureel minder dan 2 uur ondersteuning per week of het krijgen van ondersteuning om de week. Zoals aangegeven kan ook maatwerk worden geleverd door werkzaamheden af te stemmen op de wensen van de cliënt.67 De aanbieder doet dat door samen met de cliënt een schoonmaakplan op te stellen binnen de kaders van de basisvoorziening. Dat betekent dat de basistaken worden uitgevoerd door de belangrijkste leefruimtes schoon te houden, maar dat ook aandacht is voor specifieke wensen. Zo geeft een zorghulp aan: “Ik vraag bij bezoek aan mijn cliënten altijd wat die dag moet gebeuren. Dat is fijn, omdat cliënten verschillende wensen hebben.

Het is goed om daarop in te spelen in plaats van heel strikt (bijvoorbeeld) zes keer per jaar de radiatoren schoon te maken (omdat dit volgens de regels moet).”68 Tot slot geeft de gemeente in de ambtelijke wederhoorreactie aan dat ook het meer zelfredzaam maken van cliënten als een vorm van maatwerk kan worden gezien. In deze situaties is aandacht voor de leerbaarheid van de individuele cliënt. Met (kleine) aanpassingen in gedragingen kunnen sommige cliënten zelfstandiger in het huishouden opereren dan gedacht. Denk bijvoorbeeld aan het gebruik van hulpmiddelen bij de schoonmaak, of het verspreiden van de schoonmaak over meerdere dagen in de week (in plaats van al het schoonmaakwerk op één dag uitvoeren zoals men vaak van oudsher gewend is). ‘Schoon en leefbaar’ leidt met regelmaat tot verkeerde verwachtingen Gemeentelijk betrokkenen en aanbieders geven aan dat de doelstelling voor hulp bij het huishouden op zich helder is. Dankzij het normenkader ontstaan onderling geen discussies over waar een schoon en leefbaar huis in de praktijk aan moet voldoen69: het waarborgen van een basisniveau van hygiëne binnen de gestelde normen.70 Tijdens verdiepende interviews met de rekenkamer geven vrijwel alle cliënten echter aan niet bekend te zijn met welke schoonmaaktaken de zorghulp (in overeenstemming met het normenkader van KPMG

65 Rekenkamer Utrecht (2026). Interview gemeente. 66 Bureau HHM (januari 2025). Normenkader Huishoudelijke Ondersteuning 2025. 67 Rekenkamer Utrecht (2026). Interviews gemeente. En: Rekenkamer Utrecht (2026). Interview

aanbieder. En: Rekenkamer Utrecht (2026). Groepsgesprekken zorghulpen. 68 Rekenkamer Utrecht (2026). Groepsinterview zorghulpen. 69 Rekenkamer Utrecht (2026). Interviews gemeente. En: Rekenkamer Utrecht (2026). Interview aanbieder. 70 Rekenkamer Utrecht (2026). Interview gemeente. En: Rekenkamer Utrecht (2026). Interview aanbieder.

47

Plexus en Bureau HHM) wel en niet mag uitvoeren.71 Sommige cliënten denken daardoor recht te hebben op allerlei taken die niet (meer) in het takenpakket zitten, zoals boodschappen doen of wekelijks de ramen zemen.72 Dat leidt met regelmaat tot discussies tussen de cliënt en de zorghulp. Zorghulpen geven aan dat betere communicatie richting cliënten over welke taken de zorghulp wel en niet mag uitvoeren hen zou helpen om hierover helderheid te verschaffen.73 Wij constateren dat ‘schoon’ en ‘leefbaar’ subjectieve begrippen zijn. Zo geven cliënten in gesprek met de rekenkamer veel verschillende interpretaties van ‘schoon’ variërend van ‘stofvrij’ en ‘proper’ tot ‘netjes’, ‘frisse geurtjes’, et cetera.74 Aan ‘leefbaar’ is voor cliënten moeilijker een definitie te hangen: “Je hebt [als cliënt] ook een eigen stijl, dus leefbaar is moeilijk te duiden.”75 En tijdens huisbezoeken heeft de rekenkamer zelf ondervonden dat er cliënten zijn die op het oog in een schoon en leefbaar huis wonen, maar zelf aangeven in een vieze en onleefbare woning te leven (ondanks de hulp in het huishouden). Maar ook het tegenovergestelde zijn wij tegengekomen: cliënten die aangeven blij te zijn met hun schone en leefbare woning (dankzij de hulp bij het huishouden), terwijl ogenschijnlijk niet aan een acceptabel basisniveau van hygiëne wordt voldaan.

Ook de gewenste frequentie van het schoonmaakwerk verschilt. Vaak waren oudere cliënten gewend om zelf meerdere keren per week te stofzuigen, of om dagelijks af te stoffen. Bij deze cliënten leidt het beloven van een schoon en leefbaar huis tot verwachtingen waar met de geboden hulp niet aan kan worden voldaan. Voor hen is de geboden ondersteuning gevoelsmatig namelijk te weinig om aan de eigen standaarden van schoon en leefbaar te voldoen.76

71 Rekenkamer Utrecht (2026). Verdiepende interviews cliënten. En: Rekenkamer Utrecht (2026).

Groepsgesprek zorghulpen. 72 Rekenkamer Utrecht (2026). Groepsgesprekken zorghulpen. 73 Rekenkamer Utrecht (2026). Groepsgesprekken zorghulpen. 74 Rekenkamer Utrecht (2026). Verdiepende interviews cliënten. 75 Rekenkamer Utrecht (2026). Verdiepend interview cliënt. 76 Rekenkamer Utrecht (2026). Verdiepende interviews cliënten.

48

3

BEHOEFTE NIET VOLLEDIG BEKEND, WEL BIJSTURING OP BUDGET EN INZET

De gemeente Utrecht heeft in het klantenbestand zicht op het actuele aantal inwoners dat hulp bij het huishouden ontvangt. Duidelijk is ook dat het aantal cliënten tussen 2016 en 2025 aanzienlijk is toegenomen, van respectievelijk ruim 5.500 naar ruim 8.300. De cijfers over de verschillende jaren zijn door diverse oorzaken niet volledig en bemoeilijken daarmee het duiden van ontwikkelingen en bijsturing. Ten eerste zijn bij de overgang naar een ander administratiesysteem niet alle klantgegevens overgenomen. De cijfers voor de jaren 2017 tot en met 2020 zijn daarmee onvolledig. In latere jaren is door de wachtlijsten sprake van lagere aantallen cliënten die zorg ontvangen. De ontwikkeling van de wachtlijsten is door de gemeente nauwgezet gemonitord en gerapporteerd aan de gemeenteraad. Wel is sprake van voortdurende discussies over wanneer wel of geen sprake is van registratie op de wachtlijst. Bijsturing naar aanleiding van de behoeften van de doelgroep heeft in de onderzoeksperiode zowel beleidsmatig als in de inzet van de aanbieders plaatsgevonden. Voor hulp bij het huishouden is het totaal beschikbare budget door de gemeente Utrecht in de onderzoeksperiode meerdere keren structureel verhoogd. Daarmee is het budget toegenomen van ruim € 12,5 miljoen in 2017 naar € 23,75 miljoen in 2025.

Belangrijke verklaringen voor de grote toename in de lasten zijn een toegenomen aantal gebruikers en intensiever gebruik (gemiddeld meer uren), hogere kostprijzen en een stijging van de salarissen van zorghulpen. Vanaf 2023 is het begrote budget aanzienlijk verhoogd (naar circa € 23 miljoen) en was sprake van vierkantfinanciering77, waardoor de aanbieders medeverantwoordelijk zijn gemaakt om binnen de begroting te blijven. Bijsturing vanuit de gemeente Utrecht richt zich de laatste jaren voornamelijk op de aantallen cliënten die door de aanbieders worden bediend. In dit hoofdstuk beoordelen we hoe de gemeente Utrecht zicht heeft op de ontwikkelingen van de behoefte aan hulp bij het huishouden. Bij de behoeften gaat het om het aantal inwoners dat de voorziening heeft aangevraagd, veranderingen die in de doelgroep plaatsvinden maar ook om bijvoorbeeld wensen van doelgroep zoals het aantal uren ondersteuning. Vervolgens komt het zicht op de bekostiging (inkomsten en besteding van de financiële middelen) aan de orde. Daarbij gaan we ook in op de manier waarop de gemeente met deze informatie de inzet van de aanbieders bijstuurt. Dit doen we aan de hand van een

77 Vierkantfinanciering is een vorm van financiering waarbij voorafgaand aan een periode een

integraal budget wordt vastgesteld voor de levering van een voorziening of product.

49

analyse van de informatie in het klantenbestand en de financiële administratie, van een nadere duiding voorzien door interviews binnen de ambtelijke organisatie en met aanbieders van hulp bij het huishouden. Wij beantwoorden de tweede onderzoeksvraag: Hoe hebben de behoeften aan hulp bij het huishouden en de bekostiging daarvan zich ontwikkeld? De uitvoering, afgezet tegen de bijbehorende normen, leidt in figuur 3.1 tot onze bevindingen. Hierin leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvraag, de normen en bijbehorende criteria.

50

Figuur 3.1a

Normen, criteria en beoordeling "Ontwikkelingen behoefte en middelen"78

78 In figuur 3.1 hebben we het over ‘verzilvering’. Verzilvering gaat om de mate waarin cliënten het

aantal toegekende uren ook daadwerkelijk ontvangen en gebruiken.

51

Figuur 3.1b

Normen, criteria en beoordeling "Ontwikkelingen behoefte en middelen”

Toelichting op het normenkader Binnen de wettelijke kaders kan de gemeente Utrecht de voorziening hulp bij het huishouden inrichten en aanpassen naar eigen inzicht. Het is daarbij cruciaal dat zicht is op de ontwikkelingen in het klantenbestand en het budgettaire kader waarbinnen deze taak wordt uitgevoerd. Dit inzicht helpt ook om bij te sturen waar dit vanuit het belang van de cliënt of vanuit het algemene belang nodig is.

52

De positie van dit hoofdstuk in de bredere context Wij richten ons in dit hoofdstuk op de relatie tussen de gemeente Utrecht (bovenste element uit figuur 3.2) en de aanbieders van hulp bij het huishouden (het element aan de linkerzijde). Figuur 3.2

3.1

Hoofdstuk 3 richt zich op de gemeente Utrecht, de aanbieders en de onderlinge aansturing

GEMEENTE HEEFT GEEN VOLLEDIG ZICHT OP DE ONTWIKKELING VAN DE BEHOEFTE AAN ONDERSTEUNING

In deze paragraaf beoordelen we aan de hand van de gegevens uit het klantenbestand en de interviews binnen de ambtelijke organisatie hoe het zicht van de gemeente Utrecht is op de ontwikkeling in de behoeften. Daarnaast gaan we uitgebreid in op de wachtlijstproblematiek omdat dit onderwerp de afgelopen jaren hoog op de (politieke) agenda stond. We sluiten af met de manier waarop de gemeente Utrecht door monitoring en verantwoording stuurt op het gevoerde beleid en de inzet van de aanbieders. Aantal cliënten dat hulp bij het huishouden ontvangt in de periode 2016 – 2025 sterk gestegen, precieze ontwikkeling niet te achterhalen Ten tijde van het rekenkameronderzoek uit 2016 maakten ruim 5.500 inwoners gebruik van de voorziening hulp bij het huishouden. De klantgegevens werden destijds en ook in de jaren daarna tot en met 2020 in de applicatie Socrates vastgelegd. Vanaf 2021 wordt de applicatie ZorgNed gebruikt. Dit verschil is belangrijk omdat met het overgaan naar het nieuwe systeem een deel van de oude cliëntgegevens niet is meegenomen. De cijfers die de

53

rekenkamer over de jaren 2017 tot en met 2020 heeft ontvangen, zijn daardoor onvolledig.79 De gemeente geeft in de ambtelijke wederhoorreactie aan dat bij de overgang van Socrates naar Zorgned zorgvuldig is afgewogen welke informatie bij de conversie werd overgenomen in Zorgned. Tabel 3.3 laat de ontwikkeling van het klantenbestand in de periode 2021 – 2025 zien. Met ruim 6.800 cliënten die in 2025 een periode recht op HbH Zorg in Natura (ZiN) hadden, was het aantal gebruikers van hulp bij het huishouden via ZiN in 2025 bijna 52% hoger dan in 2016. Uit een raadsbrief uit 2019 blijkt dat de stijging in het aantal rechthebbenden al in 2018 werd ingezet. Daarbij merkt het college op dat deze stijging niet eenduidig te verklaren is. “De gemeente gaat ervan uit dat dit onder meer samenhangt met de extramuralisatie80 van de (ouderen)zorg en de groei van het aantal ouderen in de stad. Naarmate er meer kwetsbare inwoners thuis blijven wonen, stijgt de vraag naar HbH [hulp bij het huishouden].”81 Sinds 2022 lijkt sprake te zijn van een dalende trend, maar dit is niet met zekerheid te zeggen door de wachtlijsten die in dezelfde periode opspeelden. En het feit dat in eenzelfde jaar een cliënt zowel hulp bij het huishouden via zorg in natura (ZiN) als via een PGB kan hebben ontvangen. Deze cliënten tellen voor beide categorieën mee in tabel 3.3.

Hierbij geldt ook de kanttekening dat de cijfers van ZiN lager zijn door de wachtlijsten, tegelijkertijd speelt mogelijk ook mee dat inwoners vanwege de lange wachtlijsten gekozen hebben zelf hulp bij het huishouden te organiseren met een PGB. De laatste jaren daalt het aantal cliënten met een PGB. In de ambtelijke wederhoorreactie geeft de gemeente aan ook geen onderzochte verklaring te hebben voor deze daling. Er wordt – anders dan in 2016 – bij zorg in natura in het klantenbestand geen onderscheid meer gemaakt in HbH1 en HbH2.82 Tabel 3.3

Cijfers bieden geen volledig inzicht in de ontwikkelingen van het aantal unieke personen met een voorziening hulp bij het huishouden 2021

2022

2023

2024

2025

Zorg in Natura

6.211

6.503

6.467

6.608

6.841

Persoonsgebonden budget

1.258

1.605

1.728

1.712

1.634

Totaal

7.347

7.832

8.039

8.199

8.345

Bron: Gemeente Utrecht (29 juli 2025 & 16 februari 2026). Analyse klantenbestand o.b.v. ZorgNed – bewerking RKU.

79 Rekenkamer Utrecht (2026) o.b.v. Gemeente Utrecht (29 juli 2025 & 16 februari 2026). Analyse

klantenbestand o.b.v. ZorgNed. 80 Extramurale zorg betreft de zorg aan cliënten die niet in een instelling verblijven. Dit heeft tot gevolg dat inwoners langer zelfstandig (thuis) blijven wonen en daar zorg en/of ondersteuning ontvangen. 81 Gemeente Utrecht (15 oktober 2019). Raadsbrief Personeelstekort Hulp bij het huishouden. 82 Van HbH1 was sprake als er geen hulp werd verleend bij het voeren van regie over het huishouden, bij HbH2 werd wel hulp geboden bij de regie op het huishouden.

54

Uit de interviews binnen de ambtelijke organisatie blijkt dat het gepresenteerde aantal cliënten nauwgezet wordt gevolgd en vastgelegd in een dashboard.83 Dit dashboard wordt in principe drie keer per jaar opgesteld, intern binnen de gemeentelijke organisatie besproken en gebruikt bij de afspraken die met de aanbieders worden gemaakt en in de tertaalgesprekken84 die met aanbieders worden gevoerd. Cliënten kunnen niet kiezen bij welke van de twee aanbieders (in gebied Noord dan wel Zuid) zij worden geplaatst. De verhouding in de toestroom van cliënten naar de verschillende aanbieders wordt gemonitord door het Wmo-loket van de gemeente. Uit de gesprekken met betrokkenen blijkt dat er met regelmaat verschillen bestaan tussen de gegevens van gemeente en van de aanbieders. Het gaat bijvoorbeeld over de juiste cliëntaantallen, de wachtlijstcijfers (omvang en wachttijden), de leeftijdscategorieën en zorgduur van de cliënten.85 Het doel is om deze gegevens op hoofdlijnen en trends met elkaar te bespreken. Toch ontstaan er met regelmaat vragen over de juistheid van de data.

Volgens de gemeente heeft dit met name te maken met de verschillende momenten waarop data door de betrokkenen uit hun dashboards worden gegenereerd.86 Zo’n uitdraai is immers een momentopname, terwijl gegevens iedere dag (ook met terugwerkende kracht) kunnen wijzigen doordat zowel de gemeente als de aanbieders updates aan de data kunnen doorvoeren.87 Daarnaast hebben de betrokkenen soms verschillende perspectieven op de data. Enkele voorbeelden waar het om gaat zijn: ▪ Welke dag bepaalt dat een cliënt in zorg is genomen: de week waarin de start van de levering plaatsvindt of de daadwerkelijk startdag; ▪ Wanneer een cliënt ‘onder handen werk’88 is of een wachtlijstcliënt; ▪ Of cliënten die vanwege specifieke wensen langer op de wachtlijst staan, moeten worden meegenomen in de berekening van de omvang van de wachtlijst en een gemiddelde wachttijd of niet. De gemeente geeft in haar ambtelijke wederhoorreactie aan dat deze aantallen door de gemeente niet worden meegeteld voor de wachtlijst, omdat de inwoner bewust langer wacht. Ondanks deze discussies is zichtbaar dat de gemeente en de aanbieders zich samen inspannen om gemaakte afspraken over de monitoringsinformatie over en weer na te komen.