Rekenkamerrapport Het gaat niet goed

39 Gemeente Utrecht (2011). Gezondheidsnota Duurzaam gezond. 40 Gemeente Utrecht (2015). Gezondheidsnota Bouwen aan een gezonde toekomst. 41 Gemeente Utrecht (2019). Nota Gezondheid voor iedereen 2019-2023

32

Met dit speerpunt geeft de gemeente aan: ▪ bestaande programma’s te verbeteren en aan te scherpen; ▪ meer verbinding te creëren met initiatieven in de wijk; ▪ de preventieve mogelijkheden te verkennen rondom mentale veerkracht; ▪ taboes en stigma’s weg te nemen; ▪ het concept ‘positieve gezondheid’ beter toe te passen in de praktijk; ▪ en te onderzoeken hoe sport en cultuur kunnen bijdragen aan het vergroten van mentale veerkracht.

2.3

SAMENWERKING IN NETWERKEN

In deze paragraaf gaan we in op de manier waarop de het organisatieonderdeel Volksgezondheid uitvoering geeft aan het beleid. We beschrijven hoe Volksgezondheid zich richt op samenwerking. Vervolgens geven we een overzicht van hoe de ondersteuning aan mensen met mentale problemen eruitziet. Om uitvoering te geven aan het beleid op het gebied van mentale gezondheid wordt sinds 2019 nadrukkelijk ingezet op samenwerkingsnetwerken en -partners. Een overzicht hiervan is weergegeven in figuur 2.2. Figuur 2.2

Overzicht ondersteuning voor mentale gezondheid

33

Op landelijk niveau zijn er diverse websites en hulplijnen beschikbaar voor mensen met mentale problemen. Deze bieden mogelijkheden voor mensen om te chatten, whatsappen of bellen voor ondersteuning. Op dit moment zijn er in Utrecht vier netwerken actief op het gebied van mentale gezondheid: het Gezondheidspact, de Gezonde Wijkallianties, Netwerk student & zorg en de Mental health hub. Utrechters met mentale problemen kunnen voor ondersteuning terecht bij allerlei organisaties, die in veel gevallen bij één of meerdere netwerken aangesloten zijn. Bij dit overzicht moet opgemerkt worden dat het beperkt is tot de organisaties die specifiek gericht zijn op mentale gezondheid. Er zijn veel aangrenzende netwerken, organisaties en initiatieven die indirect ook over mentale gezondheid gaan, deze zijn niet in dit overzicht opgenomen. In Utrecht is er stadsbreed het Gezondheidspact. Het pact, dat sinds 2019 actief is, stimuleert en ondersteunt activiteiten en samenwerking op het gebied van gezondheid in brede zin. De combinatie van de nota ‘Gezondheid voor iedereen’ en het Gezondheidspact wordt gezien als de Utrechtse versie van het lokale preventieakkoord.42,43 Het netwerk heeft meer dan 30 ambassadeurs en op de website staat een opsomming van initiatieven en samenwerkingen.

In de figuur zijn alleen de organisaties weergegeven die ondersteuning bieden op het gebied van mentale gezondheid. Dit zijn de Wachtverzachter, GeluksBV, Flowley, Steunpunt ggz en Power by peers. Deze organisaties wijzen er zelf op dat de ondersteuning die zij bieden vooral gericht is op preventie, lichte klachten of als toevoeging naast een behandeling, zij zijn geen behandelaars.44 In de tabel hieronder worden kort de werkzaamheden en doelgroepen weergegeven voor de initiatieven uit het Gezondheidspact die zich bezighouden met mentale gezondheid. Tabel 2.1

Initiatieven op het gebied van mentale gezondheid (Gezondheidspact)

Organisatie

Wachtverzachter

Activiteiten

Doelgroep

Tijdens het wachten werken aan herstel.

In Utrecht: jongeren editie. Iedereen tussen de 18 en 25

Gekoppeld aan ervaringsdeskundige en

jaar die op de wachtlijst staat,

mensen die in dezelfde situatie zitten.

en zich bijvoorbeeld somber of angstig voelt.

Inzichten over geluk worden gebruikt om tot GeluksBV

sociale innovaties te komen. Ook wordt kennis gedeeld door middel van trainingen en masterclasses.

Alle Utrechters

42 Gemeente Utrecht. Gezondheidspact Utrecht. Geraadpleegd via:

https://zorgprofessionals.utrecht.nl/gezondheid/gezondheidspact-utrecht/ 43 Gemeente Utrecht (29-06-2021). Raadsbrief Verzamelbrief preventieakkoord, ouderportaal coachen mentale gezondheid jongeren, voedselagenda. Geraadpleegd via Document Viewer - U-reka Gemeente Utrecht 44 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprek externe samenwerkingspartners Gezondheidspact 34

Organisatie

Activiteiten

Doelgroep

Studeren prettiger maken. Bijvoorbeeld door ervaringen van andere studenten te Flowley

beluisteren, of door praktische handvatten

Studenten

van experts te krijgen om zo beter om te kunnen gaan met uitdagingen in het leven.

Steunpunt GGZ

Zelfregiecentrum. Ondersteuning en herstelgerichte activiteiten (bijvoorbeeld

Inwoners met psychosociale

infospreekuren of empowermentcafés voor

kwetsbaarheid

jongeren). Cultuursensitieve werkwijze. Sociale onderneming waar mensen werk Power by Peers

maken van en met hun eigen ervaring. Ervaringsdeskundigheid op veel gebieden. Mental Health First Aid trainingen.

Ondernemers/ mensen die samen een initiatief op willen zetten.

Stadsbreed is er ook de Mental Health Hub. Dit is een relatief nieuw netwerk (2023) dat pas enkele keren is samengekomen. Het moet een samenwerking worden tussen allerlei initiatieven uit Utrecht die zich allemaal op een manier inzetten voor studentenwelzijn, waarbij zowel mbo, hbo als WO betrokken moeten worden.45 Op zowel gemeentelijk niveau als wijkniveau is het Netwerk student & zorg actief, waarin naast huisartsen en buurtteams ook onderwijsinstellingen en vertegenwoordigers van studenten participeren. Dit netwerk is opgericht in Utrecht Oost en aanvankelijk met name gericht op Utrecht Science Park. Het doel is om contact te faciliteren tussen de eerstelijnszorg en onderwijsinstellingen en de vindbaarheid van zorg voor studenten te vergroten. Op wijkniveau wordt door huisartsen, buurtteams, DOCK, Indigo en andere lokale organisaties samengewerkt binnen de Gezonde Wijkallianties. Ook dit netwerk is gericht op gezondheid in brede zin. Dit zijn organisaties waar inwoners met mentale problemen terechtkunnen, bijvoorbeeld via de huisarts of het buurtteam.

In de opdracht van de buurtteams is mentale gezondheid als onderdeel vastgelegd.46 De buurtteams helpen inwoners met het uitzoeken van de onderliggende vraag bij hun mentale klachten (vraagverheldering) en kunnen vervolgens gesprekken voeren, en groepsaanbod en/of digitale tools inzetten.47 Voor mbo-studenten is er een buurtteam dat in de school aanwezig is. DOCK is gericht op het versterken van de sociale samenhang. Bij DOCK zit mentale gezondheid niet in de opdracht48, maar wat de sociaal makelaars doen draagt wel bij aan het bevorderen van de mentale gezondheid. Een voorbeeld is Welzijn op recept, waarbij

45 Gemeente Utrecht (2023). Samenvatting status Mental Health Hub Utrecht 46 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprek en schriftelijke reactie gemeente Utrecht 47 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprek gemeentelijke organisatie 48 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprek gemeentelijke organisatie

35

huisartsen patiënten doorverwijzen naar welzijnsactiviteiten. In Utrecht zijn er vier Gezonde Wijkallianties, namelijk in Overvecht, Noordwest, Kanaleneiland en Leidsche Rijn. Verder zijn er op wijkniveau BUKOJOU en BONO-groepen. Dat zijn groepen jongeren met gedeelde problemen zoals somberheidsklachten, die bij elkaar komen en onder begeleiding gerichte onderwerpen bespreken, bijvoorbeeld je zelfbeeld.49 Ook zijn er nog lokale initiatieven zoals Vleuten Versterkt. Bij dat project zoeken professionals, ouders en jongeren naar een aanpak voor kinderen tussen de 10 en 14 jaar uit Vleuten om beter met prestatiedruk om te gaan.50 Al deze beschreven ondersteuningsmogelijkheden zijn vrij toegankelijk; dat wil zeggen dat inwoners die ondersteuning vragen hier geen doorverwijzing voor nodig hebben of voor hoeven te betalen. Ze zijn gericht op preventie (met uitzondering van de landelijke hulpdienst 113). Inwoners die meer hulp nodig hebben, komen doorgaans terecht bij gespecialiseerde jeugdhulp, Wmo of de ggz.

49 BUKOJOU en BONO Jongerengroep. Geraadpleegd via BUKOJOU en BONO Jongerengroep -

Jeugdgezondheidszorg Utrecht (jeugdengezinutrecht.nl) 50 BOKS. Over Vleuten Versterkt. Geraadpleegd via: Entree - Over Vleuten Versterkt - BOKS (garageboks.nl) 36

37

3

ONDERBOUWING VOOR HET BELEID

In dit hoofdstuk beschrijven we de onderbouwing van het beleid voor mentale gezondheid. In paragraaf 3.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 3.2. Aan de hand van de bevindingen beoordelen we in tabel 3.1 de bijbehorende norm(en). Hierin leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvraag, de norm(en) en bijbehorende criteria en de beoordeling. Tabel 3.1

3.1

Normen en criteria deelvraag 1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. De aanleiding voor het beleid is duidelijk, de gemeente betrekt zowel intern als externe partijen bij het beleid en er is een duidelijke omschrijving van het probleem. 2. Het is bij het opstellen van de nota nog niet duidelijk welke rol de gemeente heeft met betrekking tot mentale gezondheid. Er is ook geen concreet doel. De keuze voor instrumenten blijkt niet uit de nota. Uit gesprekken blijkt dat de gemeente kiest voor samenwerking met externe partners en voor een responsieve rol. 3. Het onderdeel monitoring en evaluatie is niet uitgewerkt.

38

3.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

3.2.1 DUIDELIJKE ONDERBOUWING VOOR AANLEIDING, BETROKKENEN EN PROBLEEMANALYSE De aanleiding voor het beleid is duidelijk. Het formuleren van een aanleiding is de eerste stap in het goed onderbouwen van beleid. Dit schept duidelijkheid over de kaders waarbinnen het beleid zich moet ontwikkelen. De aanleiding moet inzicht geven in de urgentie, de context en het politieke belang van het onderwerp.51 In de nota ‘Gezondheid voor iedereen 2019-2023’52 is in het algemeen aandacht voor landelijke wetten en richtlijnen. Zo wordt uitgelegd dat de nota geschreven is in het licht van de Wet publieke gezondheid en het Nationaal Preventieakkoord. Specifiek voor mentale gezondheid wordt aangegeven dat het speerpunt ‘psychische gezondheid’ later op verzoek van de raad is opgenomen als speerpunt in plaats van verkenningspunt. Dit geeft een beeld van het politieke belang en de urgentie die de gemeente in het onderwerp mentale gezondheid ziet. Concrete landelijke kaders waren er nog niet. De gemeente betrekt zowel intern als extern partijen bij het beleid. Bij beleid is samenwerking met anderen nodig. Bijvoorbeeld omdat ze belanghebbend zijn, relevante kennis of ervaring hebben, of een rol hebben in de uitvoering. Het overleg met deze partijen bevordert de kwaliteit van de probleemdefinitie en de te kiezen oplossingen53.

Uit gesprekken blijkt dat er bij de totstandkoming van de nota ‘Gezondheid voor iedereen 2019-2023’ verschillende organisatieonderdelen van de gemeente zijn betrokken en ook externe samenwerkingspartners zoals coalities, professionele en vrijwilligersorganisaties. In de verdere uitwerking van het speerpunt, die toegelicht wordt in hoofdstuk 4, zijn nog meer partijen betrokken. Er is een duidelijke omschrijving van het probleem. Een goede probleemanalyse maakt het mogelijk om uiteindelijk te kunnen bepalen welke oplossing het meest passend is. Het gaat hierbij vooral om het in kaart brengen van de situatie, en het benaderen van het probleem vanuit verschillende relevante perspectieven. Het gaat in deze fase niet om het vinden van een oplossing54. Volksgezondheid heeft het probleem van mentale gezondheid goed in beeld. Er is een grote hoeveelheid cijfers

51 Kenniscentrum voor beleid en regelgeving. Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving.

Geraadpleegd op 16 maart 2023, via: Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving | Kenniscentrum voor beleid en regelgeving (kcbr.nl) 52 Gemeente Utrecht (2019). Gezondheid voor iedereen 2019-2023 53 Kenniscentrum voor beleid en regelgeving. Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving. Geraadpleegd op 16 maart 2023, via: Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving | Kenniscentrum voor beleid en regelgeving (kcbr.nl) 54 Kenniscentrum voor beleid en regelgeving. Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving. Geraadpleegd op 16 maart 2023, via: Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving | Kenniscentrum voor beleid en regelgeving (kcbr.nl) 39

beschikbaar over mentale gezondheid in Utrecht, die verzameld wordt via de Volksgezondheidsmonitor. Hier wordt in de nota ook naar verwezen. 3.2.2 ROL, DOEL EN MONITORING ZIJN ONVOLDOENDE ONDERBOUWD Het is bij het opstellen van de nota nog niet duidelijk welke rol de gemeente heeft met betrekking tot mentale gezondheid.. Er is ook geen concreet doel. Overheidsinterventie moet een publiek belang dienen.55 In dit geval zou moeten blijken waarom de gemeente een taak heeft als het gaat om de mentale gezondheid van haar inwoners. Uit de nota ‘Gezondheid voor iedereen 2019-2023’ blijkt dit niet. Beleidsmedewerkers lichten toe dat de rol van de gemeente in 2019 op het speerpunt psychische gezondheid niet duidelijk was en dat het juist daarom oorspronkelijk een verkenningspunt was. Het probleem was er, maar wat de gemeente moest doen was nog niet uitgewerkt.

Dat de rol van de gemeente nog onduidelijk was, was voor Volksgezondheid de reden om mentale gezondheid als verkenning op te nemen en niet als speerpunt.56 De gemeenteraad draagt het college in een amendement op om psychische gezondheid als zesde speerpunt toe te voegen en in 2020 verder uit te werken in lijn met de drie uitgangspunten van de nota en de raad hierover in de toegezegde voortgangsrapportages te informeren.57 Dit is vervolgens ook in het raadsbesluit over de nota opgenomen.58 Volgens Volksgezondheid was er vanwege de aard van de wijziging (een amendement) op dat moment geen ruimte om doelen, concrete aanpakken, instrumenten, een monitoringplan, of andere onderdelen toe te voegen aan de nota.59 De tekst uit de verkenning is letterlijk opgenomen bij het speerpunt psychische gezondheid. In de nota staat niet dat het speerpunt verder uitgewerkt wordt. Naast de onduidelijkheid over de rol van de gemeente is er ook onduidelijkheid over het doel van het speerpunt mentale gezondheid. Er is in de nota geen doel geformuleerd. In de nota wordt bij het speerpunt mentale gezondheid eerst aandacht besteed aan de ontwikkelingen en achterliggende oorzaken. Onder het kopje ‘Hoe doen we dat?’ wordt vervolgens een aantal maatregelen en voornemens genoemd, waaronder het verkennen van preventieve mogelijkheden en het aanscherpen van bestaande programma’s.

Uit de tekst wordt echter niet duidelijk wat precies bedoeld wordt met de ‘dat’ in ‘Hoe doen we dat?’.

55 Kenniscentrum voor beleid en regelgeving. Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving.

Geraadpleegd op 16 maart 2023, via: Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving | Kenniscentrum voor beleid en regelgeving (kcbr.nl) 56 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprekken gemeentelijke organisatie 57 D66, CU, S&S, PvdD, GL, PvdA & Denk (17-10-2019). Amendement 96: Psychische gezondheid als 6e speerpunt. 58 Gemeenteraad Utrecht (17-10-2019). Raadsbesluit Vaststelling nota Gezondheid voor iedereen Volksgezondheidsbeleid Utrecht 2019-2023 59 Gemeente Utrecht (07-08-2023). Ambtelijk wederhoor op concept nota van bevindingen 40

De keuze voor instrumenten blijkt niet uit de nota. Uit gesprekken blijkt dat de gemeente kiest voor samenwerking met externe partners en voor een responsieve rol. Bij de keuze voor instrumenten is het belangrijk om rekening te houden met de doeltreffendheid, doelmatigheid, rechtmatigheid en uitvoerbaarheid60. Uit de nota ‘Gezondheid voor iedereen 2019-2023’ is niet op te maken wat de gekozen instrumenten zijn. Uit gesprekken met beleidsmedewerkers blijkt dat de gemeente de samenwerking met externe partners als voornaamste instrument inzet, en dat deze keuze voortkwam uit een gebrek aan middelen en capaciteit. Binnen die samenwerking kiest de gemeente voor een responsieve rol.61 Dit houdt in dat de overheid uitgaat van de veerkracht en maatschappelijke energie van de samenleving. De gemeente verbindt initiatieven en formuleert beleid om initiatieven van buiten aan te trekken.62 Het onderdeel monitoring en evaluatie is niet uitgewerkt. Monitoring en evaluatie geven inzicht in de gevolgen van beleidsinterventie in de praktijk. Hiermee kan de doeltreffendheid en doelmatigheid beoordeeld worden, en kunnen eventuele neveneffecten in beeld worden gebracht.63 De nota ‘Gezondheid voor iedereen 2019-2023’ verwijst naar het Utrechtse sturingsmodel.

In dat model wordt gekeken naar de waardering van proces en resultaat, waardering van én door het netwerk en tastbare en toetsbare waardering (kwalitatief en kwantitatief). In de nota staat dat de gemeente dit eerst voor één speerpunt verder zal ontwikkelen. Specifiek voor het speerpunt mentale gezondheid is er geen uitwerking als het gaat om monitoring en evaluatie. De mate waarin het beleid is gemonitord en geëvalueerd komt ter sprake in hoofdstuk 6.

60 Kenniscentrum voor beleid en regelgeving. Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving.

Geraadpleegd op 16 maart 2023, via: Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving | Kenniscentrum voor beleid en regelgeving (kcbr.nl) 61 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprekken beleidsmedewerkers gemeentelijke organisatie 62 Van der Steen, Scherpenisse & Van Twist (2015). Sedimentatie in sturing. Systeem brengen in netwerkend werken door meervoudig organiseren. 63 Kenniscentrum voor beleid en regelgeving. Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving. Geraadpleegd op 16 maart 2023, via: Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving | Kenniscentrum voor beleid en regelgeving (kcbr.nl) 41

42

4

BESTEDING MIDDELEN

Dit hoofdstuk geeft antwoord op de vraag: Welke financiële middelen zijn er aan de uitvoering van het beleid voor mentale gezondheid besteed? In paragraaf 4.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 4.2. De onderzoeksvraag over middelen is beschrijvend en er hoort dan ook geen normenkader bij. Op basis van de gevonden informatie zijn er wel bevindingen opgesteld.

4.1 1 2 3

4.2

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN Er zijn beperkte middelen beschikbaar. Bij de wijziging van het onderwerp naar speerpunt zijn de beschikbare middelen ongewijzigd gebleven. Vanaf 2021 stijgen de uitgaven aan het speerpunt. Dit komt door de inzet van de incidentele subsidieregelingen Versneld Vernieuwen en Herstel en Veerkracht. De gemeente stuurt bij het ondersteunen van initiatieven vanuit de beschikbare middelen.

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

4.2.1 BEPERKTE MIDDELEN VOOR HET SPEERPUNT Er zijn beperkte middelen beschikbaar. Voor het organisatieonderdeel Volksgezondheid waren de begrote lasten in 2019 € 25 miljoen. Dit bedrag stijgt tot € 31 miljoen in 2023. Volksgezondheid heeft niet veel financiële middelen voor materiële uitgaven.64 Het grootste deel van de lasten (ongeveer 70%) betreft personeelskosten voor eigen medewerkers.65 Vanuit het organisatieonderdeel wordt aangegeven dat ze vooral mensen in de uitvoering (Jeugdgezondheidszorg), kennis en meedenkkracht hebben. Volksgezondheid heeft in totaal ongeveer 280 fte, waarvan 135 fte voor jeugdgezondheidszorg. Ten tijde van de nota ‘Gezondheid voor Iedereen’ werkte er één beleidsmedewerker onder andere aan mentale gezondheid (<1 fte). Inmiddels zijn dat drie medewerkers (<3 fte). In een raadsbrief uit 2020 wordt uiteengezet dat ongeveer € 5 miljoen is bestemd voor speerpunten. In tabel 4.1 staan de bedragen per speerpunt uit de begroting 2020.66

64 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprek gemeentelijke organisatie 65 Gemeente Utrecht (10-03-2020). Raadsbrief Beantwoording Inzet financiering afdeling

Volksgezondheid. 66 Gemeente Utrecht (31-08-2020). Raadsbrief Beantwoording Vinger aan de pols 43

Tabel 4.1

Begroting speerpunten 2020

Speerpunt

Begroting 2020

Gezond en veilig opgroeien € 1.335.000 Gezonde leefomgeving

€ 360.000

Gezond rondkomen

€ 170.000

Gezond werkgeverschap

€ 70.000

Gezond gedrag

€ 65.000 voor het speerpunt € 2,7 miljoen voor onderliggende onderwerpen

Gezond ouder worden

€ 55.000

Psychische gezondheid

€ 50.000

Voor psychische gezondheid is in 2020 € 50.000 begroot. Dit zijn personele lasten, er zijn voor het speerpunt geen materiële lasten begroot. De uitsplitsing van uitgaven per speerpunt is niet opgenomen in de begroting of jaarstukken. Daarnaast is voor het uitvoeren van de nota themageld beschikbaar voor alle speerpunten, zonder dat aan de voorkant al te oormerken. In 2020 is voor € 8.000 aan themagelden gerealiseerd voor het speerpunt mentale gezondheid. Bij de wijziging van het onderwerp naar speerpunt zijn de beschikbare middelen ongewijzigd gebleven. De medewerkers van Volksgezondheid geven in gesprekken aan dat het budget klein is en daarmee de capaciteit beperkt. Toen psychische gezondheid een speerpunt werd, zijn er geen aanvullende middelen voor het onderwerp gereserveerd. Daarmee is het moeilijk om meer te doen dan voor de verkenning was bedacht. Er wordt gesproken van ‘handgeld’ om uit te drukken dat het om een relatief klein bedrag gaat. Volksgezondheid kan hier bijvoorbeeld niet zelf een campagne van starten, maar sluit aan bij lopende initiatieven. Dit punt wordt ook gemaakt in de raadsbrief Beantwoording 2019/M315 Vinger aan de pols: ‘Het kunnen uitvoeren van de amendementen vereist extra capaciteit.’67 Dit geldt voor psychische gezondheid, maar ook voor ‘gezond ouder worden’, dat net als psychische gezondheid door de raad tot extra speerpunt is gemaakt.

4.2.2 VANAF 2021 AANBODGERICHTE STURING DOOR MIDDEL VAN SUBSIDIES Vanaf 2021 stijgen de uitgaven aan het speerpunt door de inzet van de incidentele subsidieregelingen Versneld Vernieuwen en Herstel en Veerkracht.

67 Gemeente Utrecht (31-08-2020). Raadsbrief Beantwoording Vinger aan de pols

44

In figuur 4.1 zijn voor 2019 t/m 2022 de uitgaven aan mentale gezondheid weergegeven. Voor het jaar 2023 betreft het de inschatting die door de gemeentelijke organisatie gemaakt is medio 2023 in het kader van dit rekenkameronderzoek. Figuur 4.1

Overzicht uitgaven mentale gezondheid (bedragen x €1.000)68

3.000

2.428

2.500

2.000

1.500

1.000 795 528 500 183

156

2019

2020

0 2021

2022

WMO Collectieve GGZ

Themagelden

GIDS gelden

Versneld Vernieuwen*

Nadere Regel Veerkracht*

SPUK/GALA

Lokale preventieakkoorden

Coalitiemiddelen

Totaal

2023**

Vanaf 2021 zijn er meer middelen beschikbaar gekomen voor mentale gezondheid. In de figuur zien we een sterke stijging in de uitgaven. Dit komt door twee subsidieregelingen: Versneld Vernieuwen en de Nadere regel Herstel en veerkracht. Versneld Vernieuwen is een in de Programmabegroting 2021 vastgestelde maatregel van € 11,2 miljoen in totaal die gericht is op het tegengaan en verzachten van de negatieve sociale effecten van corona en de coronamaatregelen en het versnellen van de transformatie van de zorg en ondersteuning Jeugd en Wmo.69 Deze regeling is niet uitsluitend gericht op mentale gezondheid. Vanuit Versneld Vernieuwen is aan mentale gezondheid in 2021 t/m 2023 samengenomen € 1,1 miljoen uitgegeven (zie tabel 4.2).

68 * Financiering vanuit Maatschappelijke Ontwikkeling ** Inschatting medio 2023 69 Gemeente Utrecht (28-01-2021). Raadsbrief maatregel versneld vernieuwen.

45

Tabel 4.2

Uitgaven in 2021 en 2022 aan mentale gezondheid vanuit Versneld Vernieuwen

Aanvrager

Bedrag

On the move sportvrienden

€ 456.000

Inzet beleidsadviseur

€ 125.000

Wachtverzachter

€ 99.000

Overig

€ 420.000

Totaal

€ 1,1 miljoen

Vanaf eind 2021 hebben gemeenten middelen ontvangen vanuit het Ministerie van OCW in het kader van het Nationaal Programma Onderwijs (NPO) om de effecten van de coronapandemie te herstellen of te verzachten. Uit de ‘Staat van de Utrechtse jeugd in coronatijd’ blijkt dat er aandacht nodig is voor het welbevinden en de sociaal-emotionele ontwikkeling van kinderen en jongeren.70 Het college komt tot de subsidieregeling ‘Herstel en veerkracht voor de Utrechtse jeugd’. In totaal gaat het om € 11,65 miljoen. Voor verschillende jeugdthema’s worden de NPO-middelen samengevoegd met een deel van de Versneld vernieuwen middelen, Kansrijke Start middelen en een deel van de OABmiddelen.71 Volgens het college richten deze middelen zich op dezelfde doelen voor dezelfde groepen kinderen en jongeren en ook op dezelfde partners en partijen in de stad. De subsidieregeling is onderverdeeld in vier thema’s, waaronder ‘perspectief voor jongeren/jongvolwassenen en het versterken van hun mentale gezondheid’. In 2023 gaat € 1,8 miljoen naar mentale gezondheid, zie tabel 4.3. Tabel 4.3

Uitgaven in 2023 aan mentale gezondheid vanuit Herstel en veerkracht voor de Utrechtse jeugd

Aanvrager

Bedrag

GeluksBV

€ 409.000

Wachtverzachter

€ 313.000

Stichting U-centraal

€ 284.000

Overig

€ 794.000

Totaal

€ 1,8 miljoen

70 Gemeente Utrecht (20-04-2022). Raadsbrief Aanbieding Staat van de Utrechtse jeugd. 71 Onderwijsachterstandenbeleid (OAB) is bedoeld voor het bieden van kansen voor kinderen die

vanwege hun achtergrond minder goed ‘presteren’ dan zij in gunstiger omstandigheden zouden doen. Kansrijke start is een actieprogramma gericht op ondersteuning van (aanstaande) ouders in een kwetsbare situatie, om hun kind de beste start te geven. 46

De tussenstand in mei 2023 is dat van de 11,65 miljoen van de regeling Herstel en veerkracht voor de Utrechtse jeugd, € 9,4 miljoen is toegekend.72 De subsidie is aan te vragen tot en met 30 december 2024 of zolang er budget beschikbaar is. In figuur 4.1 is het bedrag geplaatst onder het jaar van toekenning. De meeste projecten duren twee tot drie jaar. De gemeente stuurt bij het ondersteunen van initiatieven vanuit de beschikbare middelen. De middelen die zijn ingezet voor mentale gezondheid komen deels van de gemeente zelf en deels uit landelijke gelden, zoals de GIDS-gelden, NPO-middelen en SPUK/GALA. Met GALA wordt bedoeld het Gezond en Actief Leven Akkoord (GALA, januari 2023).73. Gemeenten kunnen een specifieke uitkering (SPUK) aanvragen om te besteden aan preventie en gezondheidsbevordering. Daarnaast werkt Volksgezondheid samen met Maatschappelijke Ontwikkeling voor de financiering van onder andere de subsidieregelingen Versneld Vernieuwen en Herstel en Veerkracht. Alle bovengenoemde gelden zijn tijdelijk en kennen een plafond. Dat geldt eveneens voor de coalitiemiddelen. Zo bezien zijn er nauwelijks structurele middelen beschikbaar. Het steunen op incidentele financiering wordt door de gemeente herkend.

De gemeente probeert steeds mogelijkheden voor extra financiering te vinden.74 In de raadsbrieven over de subsidieregelingen wordt erop gewezen dat initiatieven bij het indienen van hun aanvraag aandacht moeten hebben voor de borging van hun initiatief als de subsidie wegvalt.75 ‘Aanvragers moeten aannemelijk maken dat de incidentele inzet die zij vanuit versneld vernieuwen krijgen bijdraagt aan een structureel effect voor versnelde transformatie. Dit betekent dat de inzet na afloop van de regeling kan stoppen óf dat de inzet elders een structurele besparing oplevert die maakt dat continuering mogelijk is. We zullen hier in de beoordeling van de aanvragen gericht naar kijken.’ 76 In de brief ’Samen duurzaam investeren in onze wijken’ die is opgesteld door verschillende grote partijen die in het sociaal domein actief zijn77, wordt dit geproblematiseerd: ‘Waar de opgaven en ambities leidend zouden moeten zijn in de initiatieven en projecten, worden regelmatig tijdelijke potjes leidend: er wordt een plan opgesteld omdat er middelen zijn, de uitvoering stopt als het potje leeg is’. Verschillende samenwerkingspartners geven in gesprekken met de rekenkamer aan

72 Gemeente Utrecht (31-05-2023). Raadsbrief Beantwoording toezegging benutting subsidie Herstel

en Veerkracht. 73 Rijksoverheid (2023). GALA – Gezond en Actief Leven Akkoord. 74 Gemeente Utrecht (31-08-2020). Raadsbrief Beantwoording 2019/M315 Vinger aan de pols 75 Gemeente Utrecht (20-09-2022). Raadsbrief Subsidieregeling Herstel en veerkracht voor de Utrechtse jeugd 76 Gemeente Utrecht (12-02-2021). Raadsbrief Beantwoording raadsreacties Maatregel versneld vernieuwen 77 Het gaat hier om: Buurtteam, Lokalis, Jongerenwerk Utrecht, DOCK, Handje helpen, SportUtrecht, SterkjZorg, Koos, Spoor030, sterkVO, Samen Veilig, U-Centraal, Stichting specifieke jeugdprojecten, SWV Utrecht po. 47

dat de tijdelijkheid van de financiering niet helpt en spreken de hoop uit dat de gemeente keuzes maakt om bepaalde initiatieven structureel te financieren.78

78 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprekken externe samenwerkingspartners.

48

49

5

UITVOERING VAN HET BELEID VOOR MENTALE GEZONDHEID

In dit hoofdstuk beschrijven we de uitvoering van het beleid voor mentale gezondheid. In paragraaf 5.1. geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 5.2. Aan de hand van de bevindingen beoordelen we in tabel 5.1 de bijbehorende norm(en). Hierin leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvraag, de norm(en) en bijbehorende criteria en de beoordeling. Tabel 5.1

5.1

Normen en criteria deelvraag 3

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. De activiteiten uit de nota ‘Gezondheid voor iedereen 2019-2023’ zijn niet uitgevoerd. Vanaf 2021 is gekozen voor een andere invulling van het beleid in drie focuspunten, waarbij de doelgroep gaandeweg is versmald tot jeugdigen en jongvolwassenen. 2. Veel activiteiten richten zich op het bespreekbaar maken van psychische gezondheid. 3. De verwachtingen van de gemeenteraad en het beschikbare budget zijn uit verhouding en daarover wordt niet gerapporteerd.

50

5.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

5.2.1 DE ACTIVITEITEN UIT DE BELEIDSNOTA ZIJN NIET UITGEVOERD De activiteiten uit de nota ‘Gezondheid voor iedereen 2019-2023’ zijn niet uitgevoerd. In de nota ‘Gezondheid voor iedereen 2019-2023’79 zijn zes verschillende punten geformuleerd waarin wordt aangegeven hoe de gemeente Utrecht de psychische gezondheid van inwoners wilde verbeteren: ▪ Het aanscherpen en verbeteren van bestaande programma’s met speciale aandacht voor groepen die op basis van de Volksgezondheidsmonitor extra aandacht nodig hebben om ook bij hen de kansen op mentale gezondheid te vergroten. ▪ Het leggen van verbinding met initiatieven in wijken waar mensen in groepsverband steun en perspectief vinden en samenwerken aan het zelfvertrouwen, zelfbepaling, gezonde sociale relaties, betekenisvolle rollen en vaardigheden. ▪ Het verkennen van preventieve mogelijkheden rondom mentale veerkracht. ▪ Het inzetten op het wegnemen van taboes en stigma’s in de samenleving over mentale gezondheid. ▪ Nagaan hoe het concept positieve gezondheid beter toegepast kan worden in de praktijk. ▪ Onderzoek hoe sport en cultuur kunnen bijdragen aan het vergroten van mentale veerkracht.

Zoals ook beschreven in hoofdstuk 3, blijkt uit gesprekken met de gemeente dat er een verdere verkenning van psychische gezondheid heeft plaatsgevonden.80 Met name de vraag wat de inhoudelijke taak van de gemeente is bij mentale gezondheid, was nog onbeantwoord. Daarnaast worden de beperkte middelen en capaciteit genoemd als beperking in de uitvoering van het speerpunt. Het gebrek aan inhoudelijke uitwerking en de beperkte middelen en capaciteit hebben geleid tot de keuze om aan te sluiten bij lopende initiatieven, samenwerkingsverbanden en onderzoeken gericht op het versterken van mentale gezondheid. Volgens de beleidsmedewerkers hebben ze in de verdere verkenning de in de nota genoemde activiteiten losgelaten.81 Vanaf 2021 is gekozen voor een andere invulling van het beleid in drie focuspunten. Over de voortgang van de uitvoering van het speerpunt mentale gezondheid heeft Volksgezondheid drie voortgangsrapportages en een raadsbrief geschreven. In de eerste voortgangsrapportage (2020)82 wordt aangegeven dat verdere verkenning nodig is. De focus van het speerpunt moet volgens de rapportage nog worden bepaald.

79 Gemeente Utrecht (2019). Nota Gezondheid voor iedereen 2019-2023. 80 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprekken gemeentelijke organisatie. 81 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprekken gemeentelijke organisatie. 82 Gemeente Utrecht (2020). 1e Voortgangsrapportage Gezondheidsbeleid.

51

Voorafgaand aan de tweede voortgangsrapportage is een raadsbrief (2021)83 verschenen waarmee de raad wordt geïnformeerd over de stand van zaken rond het speerpunt psychische gezondheid. De verkenning is uitgewerkt aan de hand van gesprekken met professionals in de stad, data en kennis, en een verkenning van hoe inwoners kijken naar veerkracht. Er komen daaruit drie focuspunten naar voren die een goede psychische gezondheid van Utrechters bevorderen: ▪ Het bespreekbaar maken van psychische gezondheid; ▪ Het vergroten van toegankelijkheid van laagdrempelige manieren die de veerkracht en weerbaarheid van kinderen en jongeren versterken; ▪ Het versterken van vroeg-signalering van psychische problemen. Daarbij wordt gekozen voor een extra inzet op kinderen, jongeren en jongvolwassenen. Er wordt in de raadsbrief of interne documenten geen link gelegd met de zes activiteiten in de nota ‘Gezondheid voor iedereen 2019-2023’. Er wordt ook geen melding van gemaakt dat Volksgezondheid de activiteiten uit de beleidsnota niet heeft uitgevoerd of zal uitvoeren. In de tweede voortgangsrapportage84 (2021) wordt aangegeven dat het speerpunt wordt uitgewerkt naar de drie focuspunten. De doelgroep is gaandeweg versmald tot jeugdigen en jongvolwassenen.

In de derde voortgangsrapportage85 (2022) staat dat het speerpunt psychische gezondheid is gericht op de preventie en het verbeteren van de psychische gezondheid van jeugdigen (18-) en jongvolwassenen (16+ jaar). Hierbij staat vermeld dat de inzet op jongvolwassenen onderdeel uitmaakt van de gemeentebrede opgave Duurzaam Perspectief voor jongeren/ jongvolwassenen. Dit wijkt af van de in de tweede voortgangsrapportage waarin gesproken werd van extra inzet op kinderen, jongeren en jongvolwassenen (dus ook op kinderen en daarnaast ook alle inwoners). De doelgroep van het beleid is gaandeweg versmald. Volksgezondheid geeft hierbij aan dat de grote impact van de coronapandemie op jongeren en jongvolwassenen hen haast dwong om zich op deze doelgroepen te richten. 5.2.2 VEEL VERSCHILLENDE ACTIVITEITEN, RAAD VRAAGT NAAR VOORTGANG SPEERPUNT Veel activiteiten richten zich op het bespreekbaar maken van psychische gezondheid. In de derde voortgangsrapportage worden de activiteiten per focuspunt beschreven. Deze hebben we weergegeven in een tabel in bijlage 2. De opsomming uit de raadsbrief hebben we aangevuld met activiteiten uit een overzicht dat Volksgezondheid op verzoek van de rekenkamer gemaakt heeft. Een deel van de activiteiten betreft onderzoek.

Deze onderzoeken zijn niet direct aan de focuspunten te koppelen, maar de uitkomsten worden gebruikt als input voor bijvoorbeeld 83 Gemeente Utrecht (2021). Raadsbrief stand van zaken focuspunten speerpunt psychische

gezondheid. 84 Gemeente Utrecht (2021). Tweede voortgangsrapportage gezondheid voor iedereen. 85 Gemeente Utrecht (2022). Voortgangsrapportage 3 gezondheid voor iedereen. 52

campagnes. De rest van de ondernomen activiteiten is wel duidelijk te koppelen aan de focuspunten. Wat opvalt is dat er veel activiteiten zijn op het focuspunt over bespreekbaarheid. De activiteiten in het kader van het laagdrempelig aanbod zijn grotendeels gefinancierd vanuit de subsidieregelingen, de studentenzorgwijzer komt vanuit het Netwerk student & zorg. Het focuspunt vroeg-signalering lijkt minder aan bod gekomen. De verwachtingen van de gemeenteraad en het beschikbare budget zijn uit verhouding en daarover wordt niet gerapporteerd. De gemeenteraad heeft op verschillende momenten aandacht gevraagd voor mentale gezondheid door middel van moties en mondelinge vragen. Wat opvalt is dat veel vragen betrekking hebben op studenten en de toegankelijkheid van ondersteuning. ▪ 17 oktober 2019 Motie Psychische gezondheid studenten (ingetrokken en overgenomen)86. Hierin wordt opgedragen om bij de uitwerking van de nota Volksgezondheid in te zetten op de psychische gezondheid van studenten en hier concrete acties op te formuleren. ▪ 3 december 2020 Motie Mentale gezondheidsmonitor in het onderwijs (ingetrokken en overgenomen)87.

Hierin wordt opgedragen om 1) te verkennen of er samen met onderwijs een monitor ontwikkeld kan worden voor de mentale gezondheid van kinderen, jongeren en jongvolwassenen en 2) een routekaart of andere tool te ontwikkelen waarin duidelijk staat bij welke (hulp)instanties studenten kunnen aankloppen voor een bepaald probleem. ▪ 25 maart 2021 Mondelinge vragen Psychische gezondheid van jongeren is geen verdienmodel.88 Deze vragen gaan over financiële prikkels die durfinvesteerders zouden aantrekken voor behandeling van lichte psychische problemen. ▪ 25 maart 2021 Mondelinge vragen Perspectief voor de Utrechtse jeugd89. Hierin worden vragen gesteld over ondersteuning aan jongeren, onder andere of jongeren de juiste hulp weten te vinden. ▪ 16 september 2021 Mondelinge vragen Niet nog langere wachttijden, ga voortvarend aan de slag met mentale gezondheid.90 Deze vragen gaan over de wachttijden die jongeren ervaren voor hulp bij mentale klachten. ▪ 30 september 2021 Mondelinge vragen: aandacht voor suïcidepreventie.91 ▪ 18 november 2021 Mondelinge vragen Psychisch welzijn studenten onder druk.92 Vragen over de mentale gezondheid van studenten en de samenwerking met onderwijsinstellingen.

86 S&S, PvdD, GL, VVD, CDA (17-10-2019). Motie Psychische gezondheid studenten. 87 PvdA, S&S (03-12-2020). Motie Mentale gezondheidsmonitor in het onderwijs. 88 S&S, D66, SP, PvdD, PvdA, SBU (25-03-2021). Mondelinge vragen Psychische gezondheid van

jongeren is geen verdienmodel 89 D66, S&S (25-03-2021). Mondelinge vragen Perspectief voor de Utrechtse jeugd. 90 S&S (16-09-2021). Mondelinge vragen Niet nog langere wachttijden, ga voortvarend aan de slag met mentale gezondheid. 91 D66 (16-09-2021). Mondelinge vragen Aandacht voor suïcidepreventie. 92 S&S, D66, GL (18-11-2021). Mondelinge vragen Psychisch welzijn studenten onder druk. 53

▪ ▪

▪

20 januari 2022 Mondelinge vragen Zelfmoordpreventie Tuindorp West Complex.93 24 november 2022 Mondelinge vragen Steeds meer stress onder scholieren.94 Deze vragen gaan over de inzet van de gemeente op de aanpak van mentale klachten onder scholieren. 2 februari 2023 Mondelinge vragen Mentale gezondheid onder studenten.95 Meerdere raadsfracties vragen naar de campagne voor mentale gezondheid, de rol van de gemeente bij het coördineren van initiatieven en de samenwerking met onderwijsinstellingen.

De moties zijn uitgevoerd. In de beantwoording van de vragen verwijst het college naar de drie focuspunten en volgt vaak een opsomming van ondernomen activiteiten zoals beschreven in paragraaf 5.2.2. De beantwoording geeft geen concreet inzicht in de resultaten. Omgekeerd lijken de verwachtingen van het speerpunt bij de gemeenteraad hoog in verhouding tot het beschikbare budget.

93 S&S, GL (20-01-2022). Mondelinge vragen Zelfmoordpreventie Tuindorp West Complex 94 D66, PvdA, Volt, GL, CU (24-11-2022). Mondelinge vragen Steeds meer stress onder scholieren. 95 PvdA, D66, GL, S&S, VVD (02-02-2023). Mondelinge vragen Mentale gezondheid onder studenten.

54

55

6

SAMENWERKEN VOOR GEZONDHEIDSWINST

In dit hoofdstuk beschrijven we de aanpak van de gemeente en de samenwerking met externe partijen op het gebied van mentale gezondheid. In paragraaf 6.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 6.2. Aan de hand van de bevindingen beoordelen we in tabel 6.1 de bijbehorende norm(en). Hierin leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvraag, de norm(en) en bijbehorende criteria en de beoordeling. Tabel 6.1

6.1

Normen en criteria deelvraag 4

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. De gemeente beschikt over een goede startfoto. Er is geen overzicht van de netwerken en samenwerkingspartners voor mentale gezondheid. 2. De netwerken verbinden samenwerkingspartners met elkaar en hebben een visie, maar geen concrete doelen en geen samenhangend pakket aan activiteiten. De drie focuspunten van het beleid voor mentale gezondheid landen niet in de netwerken. 3. Er zijn geen plannen of programma’s met activiteiten. Binnen de netwerken vindt wel regelmatig afstemming plaats. Er zijn weinig afspraken over monitoring en evaluatie.

56

6.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

6.2.1 WEL EEN STARTFOTO, GEEN OVERZICHT De gemeente beschikt over een goede startfoto. Om een duidelijk vertrekpunt te hebben voor het netwerk, is een startfoto nodig. Bij een goede startfoto horen onder andere lokale cijfers over de mentale gezondheid en overzichten van partners en samenwerkingsnetwerken.96 Zo kan met partners bepaald worden wat er moet gebeuren. De gemeente Utrecht bezit veel cijfers over de mentale gezondheid van jongeren en jongvolwassenen in Utrecht. De cijfers over de mentale gezondheid komen voort uit de Volksgezondheidmonitor97 van de gemeente Utrecht. Daarnaast Volksgezondheid met externe partners om tafel om deze cijfers te duiden. Daarmee heeft de gemeente voldoende inzicht in de startfoto. Er is geen overzicht van de netwerken en samenwerkingspartners voor mentale gezondheid. Wat de gemeente niet heeft is een overzicht van alle partners en samenwerkingsnetwerken. De gemeente geeft zelf aan dat het maken van een algemeen overzicht niet te doen is door het grote aanbod aan initiatieven en netwerken en de continue veranderingen hierin.98 Zowel Volksgezondheid als Maatschappelijke Ontwikkeling hebben dit overzicht niet.

In de motie 'GGZ-wachtlijsten – niet wijzen maar doen'99 droeg de gemeenteraad het college op om voor de GGZ een bruikbaar overzicht van aanbod aan activiteiten en ondersteuning van partners in de wijk te maken zodat cliënten daar gebruik van konden maken. Door de complexiteit en veranderlijkheid van het overzicht is dit punt van de motie niet uitgevoerd en ontbreekt dit overzicht dus nog. Ook partners van de gemeente geven aan dat het lastig is om overzicht te krijgen van alle initiatieven en netwerken op het gebied mentale gezondheid.100 Deze partijen geven wel aan dat de netwerken hen helpen om zo wel andere partijen die zich met het onderwerp bezighouden beter te leren kennen en zo mogelijk samen te werken.101 6.2.2 DOELEN EN SAMENHANGEND PAKKET AAN ACTIVITEITEN ONTBREKEN, FOCUSPUNTEN LANDEN NIET De gemeente laat de activiteiten over aan de netwerken. Volksgezondheid neemt binnen de netwerken een responsieve rol in. De gemeente bepaalt dus niet samen met het netwerk wat er moet gebeuren, maar laat het aan de externe samenwerkingspartners. De beleidsadviseurs die betrokken zijn bij de netwerken, hebben

96 Trimbos, Pharos (2021). Handreiking Bevordering mentale gezondheid Jeugd. 97 Gemeente Utrecht. Volksgezondheidmonitor. Geraadpleegd via: Gezondheid van Utrechters |

Volksgezondheidsmonitor 98 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprek gemeentelijke organisatie. 99 Gemeente Utrecht (21-2-2019). Actuele Motie: GGZ Wachtlijsten – niet wijzen maar doen! 100 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprekken met externe samenwerkingspartners. 101 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprekken met externe samenwerkingspartners. 57

een gelijk idee bij hun rol. Het gaat volgens hen om faciliteren, aanjagen, zichtbaar maken, verbinden, podium geven en kennis delen.102 De netwerken hebben een visie, maar geen concrete doelen en geen samenhangend pakket aan activiteiten. De drie focuspunten van het beleid voor mentale gezondheid landen niet in de netwerken. Verder is er onderzocht of de gemeente samen met partners een visie, doelen en een samenhangend pakket aan activiteiten heeft opgesteld. In dit onderzoek hebben we de belangrijkste netwerken op het gebied van mentale gezondheid bekeken. Dit zijn het Gezondheidspact, de Gezonde Wijkallianties en Netwerk Student & Zorg. Deze drie netwerken richten zich op gezondheid in brede zin waaronder dus ook mentale gezondheid. Of er in deze netwerken sprake is van een visie, doelen en een samenhangend pakket aan activiteiten verschilt per netwerk. Binnen het Gezondheidspact is er een document waar de visie als volgt is omschreven: ‘Met het Gezondheidspact bouwen we aan een dynamisch netwerk om van elkaar te leren, elkaar te inspireren en samen te werken aan gezondheid in de stad’.103 In dit document staan verder ook nog de gedeelde waarden en leidende principes van het Gezondheidspact. Overigens zijn deze niet bij alle samenwerkingspartners bekend.104 Het Gezondheidspact heeft geen specifieke/concrete doelen.

Dit wordt ook bevestigd in een gesprek met een van de ambassadeurs van het Gezondheidspact: ‘Er zijn geen gezamenlijke doelen; iedereen doet zijn eigen ding’.105 Binnen het Gezondheidspact worden veel netwerkbijeenkomsten georganiseerd. Een voorbeeld hiervan is het Gezonde Ideeën Festival. Dit is een tweejaarlijks festival dat dient als ontmoetingsplek voor alle netwerkpartners. Buiten dit festival zijn er ook losse netwerkbijeenkomsten. Verschillende ambassadeurs geven echter wel aan dat deze netwerkbijeenkomsten veel tijd kosten en niet altijd even nuttig zijn voor de respectievelijke organisatie en dat dit hen er soms van weerhoudt om aanwezig te zijn.106 Doordat vrijwel alle activiteiten netwerkbijeenkomsten zijn, is het onduidelijk in hoeverre er sprake is van een samenhangend pakket aan activiteiten. Naast het Gezondheidspact zijn er ook de Gezonde Wijkallianties. De Gezonde Wijkallianties zijn erop gericht om zorgprofessionals in de wijk beter te verbinden. Iedere Wijkalliantie heeft een eigen visiestuk, omdat de behoeften per wijk op het gebied van zorg verschillen.107 Alle wijkallianties streven wel naar meer samenhangende zorg rondom de bewoner.108 Hiermee wordt bedoeld dat zorgprofessionals in de wijk elkaar goed kunnen vinden en makkelijker en met meer vertrouwen naar elkaar kunnen doorverwijzen. Binnen de Gezonde Wijkallianties 102 Rekenkamer Utrecht (2023).

Gesprekken met gemeentelijke organisatie. 103 Intern document van de gemeente. Hierin staat uitleg over het Utrechts Gezondheidspact met

toelichting op de werkwijze en het beoogde effect. 104 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprekken met samenwerkingspartners Gezondheidspact. 105 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprek met samenwerkingspartner Gezondheidspact 106 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprekken met externe samenwerkingspartners. 107 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprekken met gemeentelijke organisatie. 108 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprekken met gemeentelijke organisatie 58

zijn er niet zozeer concrete doelen. Binnen de Gezonde Wijkallianties is geen sprake van een samenhangend activiteitenpakket. Er worden wel activiteiten georganiseerd, zoals de wijkcolleges in de wijk Noordwest. In deze colleges worden verschillende thema’s toegelicht zodat zorgprofessionals meer informatie bezitten over onderwerpen zoals bijvoorbeeld slaap. Een ander voorbeeld uit Noordwest is dat professionals van verschillende organisaties samen op de markt gingen staan om met inwoners in gesprek te gaan over financiële problemen naar aanleiding van de energiecrisis en de inflatie.109 Het is niet zo dat de focuspunten van mentale gezondheid worden vertaald naar de activiteiten van de Gezonde Wijkallianties. Het Netwerk Student & Zorg is opgericht voor uitwisseling tussen onderwijsinstellingen, eerstelijns gezondheidszorg en studentenvertegenwoordigers. Een partner uit het netwerk beaamt dat deze uitwisseling het netwerk in het begin heel effectief maakte.110 Daarentegen wordt er ook gezegd dat het netwerk inmiddels wat passief is geworden en er weinig concrete acties worden ondernomen. In het Netwerk Student & Zorg wordt op dit moment samen gezocht naar een visie en doelen. Verschillende partners en de gemeente zelf zoeken naar waar het netwerk voor staat, omdat de fase van elkaar leren kennen voorbij is.

Samengevat zien we dat in alle netwerken veel partners worden betrokken en met elkaar worden verbonden. Een visie is er, maar concrete doelen ontbreken vaak nog. Dat geldt voor gezondheid in het algemeen, en dus ook specifiek voor mentale gezondheid. Verder zien we dat het beleid van de gemeente op het gebied van mentale gezondheid niet landt binnen de netwerken. Veel samenwerkingspartners kennen het volksgezondheidsbeleid of de focuspunten niet.111 Eén van de geïnterviewde samenwerkingspartners concludeert dat het beleid een ‘luchtkasteel’ is.112 Er zijn geen plannen of programma’s met activiteiten. Binnen de netwerken vindt wel regelmatig afstemming plaats. Een ander onderdeel waar we naar gekeken hebben is of er afspraken gemaakt zijn over de activiteiten en de uitvoering hiervan. Zoals hierboven beschreven zijn er in de verschillende netwerken veel netwerkbijeenkomsten om samenwerkingspartners te informeren en met elkaar te verbinden. Echter is er in geen van de netwerken een plan of programma met activiteiten.113 Het ontbreken van doelen en sturing op beleid vertaalt zich in de activiteiten die worden georganiseerd. Dit zijn overwegend netwerkbijeenkomsten waar organisaties met elkaar kennismaken en elkaar informeren over wie ze zijn en wat ze doen. Daarnaast is er ook gekeken of er regelmatige afstemming is tussen Volksgezondheid en partners. Dit gaat erg goed.

Het merendeel van de partners geeft aan dat ze tevreden zijn 109 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprek met gemeentelijke organisatie. 110 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprek met samenwerkingspartner Netwerk Student en Zorg. 111 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprekken met externe samenwerkingspartners. 112 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprek met samenwerkingspartner Gezonde Wijkalliantie. 113 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprekken met gemeentelijke organisatie

59

over de afstemming. Ze vinden de gemeente heel bereikbaar en zijn blij dat de communicatielijnen kort zijn. Er zijn nieuwsbrieven in de netwerken en vaak wekelijkse overleggen. Daarentegen dragen externe samenwerkingspartners aan dat bij bijeenkomsten vooral veel wordt medegedeeld. Een partner geeft aan: ‘op deze manier is er meer een update-cultuur in plaats van dat we echt samen dingen aanpakken’. Ondanks dat de afstemming volgens Volksgezondheid en samenwerkingspartners vaak goed gaat, kwamen we er tijdens het onderzoek achter dat in het coalitieakkoord verkeerd verwezen wordt naar een van de partners. In het coalitieakkoord staat: ‘De aanpak richt zich onder andere op het verzachten van de wachttijd voor de GGZ, bijvoorbeeld door het toegankelijker maken van de praktijkondersteuner huisarts (‘wachtverzachter’). De Wachtverzachter is echter niet hetzelfde als de praktijkondersteuner bij de huisarts. Dit laat zien dat de afstemming niet geheel feilloos verloopt. 6.2.3 WEINIG AFSPRAKEN OVER MONITORING EN EVALUATIE Er zijn weinig afspraken over monitoring en evaluatie. We hebben onderzocht welke afspraken er zijn rondom monitoring en evaluatie. Binnen netwerken is dit niet goed te beoordelen, omdat zoals eerder beschreven er geen concrete doelen en gezamenlijke activiteiten zijn binnen de netwerken.

Echter wordt er wel veel met partners geëvalueerd over wat zij aan de netwerken hebben en wat beter kan. Er wordt dus wel geëvalueerd over de kwaliteit van de samenwerking.114 De evaluatie van initiatieven van partners wordt aan de partners zelf gelaten. Waar er sprake is van subsidieverstrekking zit er wel een eis van de gemeente aan de monitoring, dit voeren initiatiefnemers zelf uit. Bij Versneld Vernieuwen115 moeten aanvragers een ‘voorstel voor monitoring’ doen. Bij aanvragen voor de subsidie Herstel en Veerkracht116 moet in het activiteitenplan staan hoe de aanvrager monitort en hoe de aanvrager samen leert en ontwikkelt met andere partners. Bij initiatieven waar geen sprake is van subsidieverstrekking zijn er geen afspraken over monitoring en evaluatie. Wel doen initiatiefnemers op eigen initiatief, en binnen eigen kring, evaluaties, bijvoorbeeld door in gesprek te gaan met deelnemers, of door websitebezoeken te analyseren.117 Volksgezondheid heeft geen evaluatie of monitoring uitgevoerd om de resultaten van het beleid of de focuspunten inzichtelijk te maken. In de voortgangsrapportages worden de ondernomen activiteiten beschreven, maar staat niets over het resultaat. Het is daardoor niet 114 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprek met externe samenwerkingspartner. 115 Overheid – Lokale wet- en regelgeving. Nadere regel subsidie versneld vernieuwen: zorg dichtbij

en op maat gemeente Utrecht. Geraadpleegd via: Nadere regel subsidie versneld vernieuwen: zorg dichtbij en op maat gemeente Utrecht | Lokale wet- en regelgeving (overheid.nl) 116 Overheid – Lokale wet- en regelgeving. Nadere regel subsidie Herstel en veerkracht voor de Utrechtse jeugd gemeente Utrecht. Geraadpleegd via: Nadere regel subsidie Herstel en veerkracht voor de Utrechtse jeugd gemeente Utrecht | Lokale wet- en regelgeving (overheid.nl) 117 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprekken externe samenwerkingspartners. 60

duidelijk of de inzet van de gemeente op het instrument samenwerking positieve gevolgen heeft voor Utrechters.

61

62

7

DOELTREFFENDHEID

In dit hoofdstuk beschrijven we de doeltreffendheid van de aanpak van de gemeente en de samenwerking met externe partijen op het gebied van mentale gezondheid. In paragraaf 7.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 7.2. Aan de hand van de bevindingen beoordelen we in tabel 7.1 de bijbehorende norm(en). Hierin leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvraag, de norm(en) en bijbehorende criteria en de beoordeling. Tabel 7.1

7.1

Normen en criteria deelvraag 5

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN

1. Uit beschikbare evaluaties blijkt dat Utrechters zich geholpen voelen door de samenwerkingspartners. Er is te weinig eenduidige informatie beschikbaar om iets te kunnen zeggen over de ontwikkeling van het bereik. Wel blijkt uit de beschikbare cijfers dat het bereik relatief klein is. 2. Samenwerkingspartners zien het kennismaken en het inzetten van hun expertise als het belangrijkste effect van de netwerken. Zij vinden echter ook dat de netwerken nog te weinig resultaten boeken voor inwoners. 3. Samenwerkingspartners zijn positief over de rol die het organisatieonderdeel Volksgezondheid pakt. Veel partners zien graag meer sturing op doelbereik en willen meer domeinoverstijgende samenwerking door de gemeente.

63

7.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

7.2.1 KLEINE GROEP UTRECHTERS VOELT ZICH GEHOLPEN Uit beschikbare evaluaties blijkt dat Utrechters zich geholpen voelen door de samenwerkingspartners. Het ontbreken van concrete doelen bij het beleid en binnen de netwerken op het gebied van mentale gezondheid bemoeilijkt de evaluatie van dit beleid en daarmee het zicht op doeltreffendheid. Daarnaast wordt er in de voortgangsrapportages niet gereflecteerd op de doelen en focuspunten van het beleid, maar alleen beschreven wat er gedaan is. Voor een zestal activiteiten uit 2021 en 2022 heeft Volksgezondheid een overzicht gemaakt met middellange en langetermijneffecten, maar het is niet duidelijk of het gaat om beoogde of behaalde resultaten en wat dit voor Utrechters betekent.118 Het is niet eenvoudig te achterhalen of het lukt om Utrechters met mentale problemen te ondersteunen. Zo kunnen veranderingen in mentale gesteldheid niet goed geïsoleerd worden bekeken. Veel verschillende factoren zijn van invloed op de mentale gezondheid van een individu, waardoor niet goed te bepalen is hoeveel effect de geboden hulp heeft gehad. Daarnaast verschilt per persoon hoe verbeteringen of verslechteringen in het mentaal welbevinden zich manifesteren en binnen welke tijdsperiode. Dat maakt het ingewikkeld om dit op een eenduidige manier te meten.

Professionals geven dit ook aan.119 Om toch iets te kunnen zeggen over de resultaten van het beleid, heeft de rekenkamer gekeken naar wat bekend is over de ervaringen van Utrechters die ondersteuning hebben gekregen op het gebied van hun mentale gezondheid. De gemeente heeft, op initiatief van het organisatieonderdeel Maatschappelijke Ontwikkeling, het Verwey Jonker Instituut ingehuurd om met de maatschappelijke partners van Versneld Vernieuwen een leer- en ontwikkeltraject op te zetten. Dat traject zou inzicht moeten geven in het maatschappelijk effect van de inzet van Versneld Vernieuwen.120 In het rapport van het Verwey-Jonker Instituut121 worden de bevindingen over de tussentijdse verantwoordingsrapportages van de partners gebundeld weergegeven. Uit deze rapportage blijkt dat mensen die hebben deelgenomen aan initiatieven op het gebied van mentale gezondheid122 positief zijn over de geboden hulp. Zij geven bijvoorbeeld aan dat ze meer inzicht hebben gekregen in hoe zij kunnen werken aan geluk, dat ze nieuwe mensen hebben

118 Intern document van de gemeente. Het betreft een schema met zes activiteiten, waarin ook

aandacht is voor effecten en bereik. Het betreft de Alliantie psychische gezondheid, twee MHFAtrainingen, tentoonstelling OPEN, campagne UIT-week, Eerder is beter en bewustwordingsavonden in Hoograven, Overvecht en Kanaleneiland. 119 Rekenkamer Utrecht (2023). Gesprekken met externe samenwerkingspartners. 120 Gemeente Utrecht (07-07-2022). Raadsbrief Versneld Vernieuwen: rapportage Verwey Jonker Instituut 121 Verwey Jonker Instituut (2022). Bevindingen tussentijdse rapportages (overkoepelend) 122 On the move sportvrienden, MHFA-trainingen Power by peers en JoU sport Utrecht, Gelukscafés, Wachtverzachter, Ervaringscafé Enik en Altrecht. 64

leren kennen die hetzelfde ervaren en dat dat hen meer zelfvertrouwen heeft gegeven. Ook voor de BuKoJoU groepen123 zijn evaluaties (vanuit de Collectieve aanpak) beschikbaar.124 Hieruit komen positieve resultaten voort. Jongeren die mee hebben gedaan aan BuKoJou-groepen geven bijvoorbeeld aan dat ze het ontmoeten en praten met lotgenoten heel fijn vinden. Daardoor zijn ze anders naar hun eigen situatie gaan kijken en voelen ze zich minder somber. 15 van de 26 jongeren geven zelfs aan geen (specialistische) hulp meer nodig te hebben. Er is te weinig eenduidige informatie beschikbaar om iets te kunnen zeggen over de ontwikkeling van het bereik. Wel blijkt uit de beschikbare cijfers dat het bereik relatief klein is. Er zijn in Utrecht veel gegevens beschikbaar over de omvang van doelgroepen. In de Volksgezondheidsmonitor125 (2022) is uitgebreid aandacht voor ontwikkelingen van mentale gezondheid, en welke groepen achter (dreigen te) raken.126 Uit deze monitor blijkt bijvoorbeeld dat ruim één op de vijf jongvolwassenen matige tot ernstige psychische klachten heeft. Dit betreft een groep van ongeveer 12.000 jongvolwassenen.127 Of deze Utrechters ook bereikt worden door de samenwerkingspartners van de gemeente, is niet duidelijk.

In het rapport128 van het Verwey-Jonker instituut (zie ook paragraaf 7.2.1), worden voor de partijen129 die onder ‘Versneld Vernieuwen’ vallen enkele cijfers gerapporteerd over het eerste jaar. Kwantitatieve opbrengsten worden bijvoorbeeld uitgedrukt in het aantal matches dat is gemaakt, of het aantal jongeren en jongvolwassenen dat heeft deelgenomen. Om een beeld te geven van hoeveel Utrechters bereikt worden door de verschillende initiatieven, wordt hieronder een overzicht gegeven:

123 BuKoJou groepen zijn groepen voor jongeren met gedeelde problemen die bij elkaar komen en

onder begeleiding gerichte onderwerpen bespreken. 124 Gemeente Utrecht, DOCK, Jongerenwerk Utrecht, Buurtteam (2022). Rapport Kwalitatieve Monitor Collectieve Aanpak. 125 Gemeente Utrecht (2022). Volksgezondheidsmonitor. Verkregen via: Mentale gezondheid | Volksgezondheidsmonitor 126 Gemeente Utrecht (2022). Utrechts Gezondheidsprofiel. Geraadpleegd via: Mentale gezondheid | Volksgezondheidsmonitor 127 Op basis van: Gemeente Utrecht (2022). Volksgezondheidsmonitor; Centraal Bureau voor de Statistiek (2023). Bevolking op 1 januari en gemiddeld; geslacht, leeftijd en regio. Verkregen via: StatLine - Bevolking op 1 januari en gemiddeld; geslacht, leeftijd en regio (cbs.nl) 128 Verwey Jonker Instituut (2022). Bevindingen tussentijdse rapportages (overkoepelend) 129 On the move sportvrienden, MHFA-trainingen Power by peers en JoU sport Utrecht, Gelukscafés, Wachtverzachter, Ervaringscafé Enik en Altrecht. 65

Tabel 7.1

Overzicht bereik Versneld Vernieuwen

Organisatie

Doelgroep

Kwantitatieve resultaten

On the move sportvrienden (Geef jongeren de regie over hun toekomst)

Jongeren tussen de 13 en 27 jaar

220 jongeren bereikt

Power by Peers, JoU Sport Utrecht (Focus op mentale gezondheid van jongeren).

Focus op jongeren tot 27 3 trainingen met 36 deelnemers. 96 getrainde mensen tot jaar eerstehulpverleners