Rekenkamerrapport Het gaat niet goed

HET GAAT NIET GOED EEN ONDERZOEK NAAR DE UITVOERING EN DOELTREFFENDHEID VAN HET BELEID VOOR MENTALE GEZONDHEID IN UTRECHT

1

HET GAAT NIET GOED EEN ONDERZOEK NAAR DE UITVOERING EN DOELTREFFENDHEID VAN HET BELEID VOOR MENTALE GEZONDHEID IN UTRECHT

7 november 2023 Eindrapport

2

REKENKAMER UTRECHT LEDEN ▪

Paul Venhoeven (voorzitter)

▪

Sjoerd Keulen

▪

Nanda ‘t Lam

MEDEWERKERS ONDERZOEK ▪

Naomi Meys

▪

Jelte Schat

▪

Roel Sips

CONTACTGEGEVENS 030 - 286 1391 rekenkamer@utrecht.nl www.utrecht.nl/bestuur-en-organisatie/rekenkamer Postbus 16200, 3500 CE Utrecht

3

4

INHOUDSOPGAVE DEEL I Bestuurlijk rapport ..................................................................................................... 8 1

Doelstelling onderzoek ................................................................................................... 8

2

Conclusies en aanbevelingen ........................................................................................10

3

Bestuurlijke reactie college van B&W ............................................................................16

4

Nawoord rekenkamer ....................................................................................................19

DEEL II Nota van bevindingen..............................................................................................22 1

Inleiding.........................................................................................................................22 1.1

Aanleiding ..............................................................................................................22

1.2

Doel en onderzoeksvragen.....................................................................................23

1.3

Werkwijze en afbakening onderzoek ......................................................................24

1.3.1

Werkwijze........................................................................................................24

1.3.2

Afbakening ......................................................................................................24

1.4

2

Mentale gezondheid in Utrecht ......................................................................................28 2.1

Definitie van Mentale gezondheid ...................................................................28

2.1.2

Mentale gezondheid van Utrechters staat onder druk......................................28

Wetten en beleid ....................................................................................................30

2.2.1

De gemeente heeft een wettelijke taak op het gebied van mentale gezondheid . ........................................................................................................................30

2.2.2

Landelijke beleidskaders geven richtlijnen.......................................................30

2.2.3

Mentale gezondheid is terug als speerpunt .....................................................32

2.3

4

Mentale gezondheidsproblematiek .........................................................................28

2.1.1

2.2

3

Leeswijzer ..............................................................................................................26

Samenwerking in netwerken ..................................................................................33

Onderbouwing voor het beleid .......................................................................................38 3.1

Belangrijkste bevindingen ......................................................................................38

3.2

Toelichting op de bevindingen ................................................................................39

3.2.1

Duidelijke onderbouwing voor aanleiding, betrokkenen en probleemanalyse ..39

3.2.2

Rol, doel en monitoring zijn onvoldoende onderbouwd....................................40

Besteding middelen .......................................................................................................43 5

5

6

7

4.1

Belangrijkste bevindingen ......................................................................................43

4.2

Toelichting op de bevindingen ................................................................................43

4.2.1

Beperkte middelen voor het speerpunt ............................................................43

4.2.2

Vanaf 2021 aanbodgerichte sturing door middel van subsidies .......................44

Uitvoering van het beleid voor mentale gezondheid ......................................................50 5.1

Belangrijkste bevindingen ......................................................................................50

5.2

Toelichting op de bevindingen ................................................................................51

5.2.1

De activiteiten uit de beleidsnota zijn niet uitgevoerd.......................................51

5.2.2

Veel verschillende activiteiten, raad vraagt naar voortgang speerpunt ............52

Samenwerken voor gezondheidswinst ..........................................................................56 6.1

Belangrijkste bevindingen ......................................................................................56

6.2

Toelichting op de bevindingen ................................................................................57

6.2.1

Wel een startfoto, geen overzicht ....................................................................57

6.2.2

Doelen en samenhangend pakket aan activiteiten ontbreken, focuspunten landen niet ......................................................................................................57

6.2.3

Weinig afspraken over monitoring en evaluatie ...............................................60

Doeltreffendheid ............................................................................................................63 7.1

Belangrijkste bevindingen ......................................................................................63

7.2

Toelichting op de bevindingen ................................................................................64

7.2.1

Kleine groep Utrechters voelt zich geholpen ...................................................64

7.2.2

Netwerken hebben voordelen voor samenwerkingspartners, maar hebben voor inwoners weinig resultaat ................................................................................67

7.2.3

Waardering voor volksgezondheid, meer sturing en samenwerking nodig door gemeente ........................................................................................................69

Bijlage 1 Onderzoeksverantwoording ...................................................................................72 Bijlage 2 Activiteiten mentale gezondheid.............................................................................73 Bijlage 3 Geraadpleegde bronnen ........................................................................................75

6

7

DEEL I BESTUURLIJK RAPPORT 1

DOELSTELLING ONDERZOEK

Aanleiding Het afgelopen decennium blijkt uit diverse onderzoeken dat steeds meer mensen problemen ervaren met hun mentale gezondheid. In 2019, nog vóór de coronapandemie, blijkt uit onderzoek dat het aantal mensen met psychische problemen de afgelopen tien jaar licht is toegenomen. Gedurende de pandemie is de mentale gezondheid sterk verslechterd, met name onder jongeren. In 2022 zijn er nog steeds veel jongeren met mentale problemen. Mentale problemen kunnen het leven en functioneren van mensen aantasten. Dit heeft persoonlijke, sociale, economische en maatschappelijke gevolgen. Uit de data van het meest recente Utrechtse Gezondheidsprofiel 2022 blijkt dat met name de mentale gezondheid van jongvolwassen Utrechters (16 t/m 25 jaar) onder druk staat. Een kwart van hen heeft matige tot ernstige psychische problemen, waaronder bijvoorbeeld depressieve klachten, en een nog grotere groep ervaart vaak stress. Daarnaast geeft een groot deel van de jongvolwassenen aan te kampen met hoge prestatiedruk. Gemeenten hebben wettelijke taken op het gebied van preventie en gezondheid. In de Wet publieke gezondheid, Wmo en de Jeugdwet staat dat gemeenten moeten zorgen voor preventie en vroegsignalering van psychische problemen en stoornissen en vroegtijdige interventie. De Utrechtse gemeenteraad maakt zich zorgen over de mentale gezondheid van Utrechters.

Dit heeft er onder andere toe geleid dat psychische gezondheid als speerpunt is opgenomen in de meest recente volksgezondheidsnota ‘Gezondheid voor iedereen’ (2019-2023). De huidige coalitie wil het onderwerp een extra impuls geven, met speciale aandacht voor jeugd en jongvolwassenen. De aanpak van de gemeente voor het verbeteren van de mentale gezondheid is vooral gericht op samenwerking met andere organisaties in netwerken. De belangrijkste netwerken zijn het Gezondheidspact, de Gezonde wijkallianties en Netwerk student en zorg. De gemeente verstrekt sinds 2021 ook incidentele subsidies aan initiatieven voor het verbeteren van de mentale gezondheid van Utrechters, waaronder de Wachtverzachter, GeluksBV en On the move sportvrienden. De rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de doeltreffendheid van de huidige aanpak. Momenteel bereidt de gemeente een nieuwe volksgezondheidsnota voor, die begin 2024 in de gemeenteraad zal worden behandeld.

8

Centrale vraag De centrale vraag van ons onderzoek is: In hoeverre is het Utrechtse beleid voor mentale gezondheid doeltreffend? Deze rapportage bestaat uit twee delen: I. het bestuurlijk rapport en II. de nota van bevindingen. In dit eerste deel gaan we in op de overkoepelende conclusies en aanbevelingen. De nota van bevindingen bevat onze bevindingen waarop deze conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd. De nota kwam tot stand door de uitvoering van het beleid af te zetten tegen de vooraf opgestelde normen. Werkwijze Het onderzoek is uitgevoerd van april tot en met juni 2023 aan de hand van een documentenstudie en gesprekken binnen en buiten de gemeentelijke organisatie. Centraal staat het speerpunt mentale gezondheid zoals in de gemeentebrede nota ‘Gezondheid voor iedereen’ is opgenomen. We hebben niet onderzocht in hoeverre het lukt om mentale gezondheid in ander beleid op te nemen, zoals wonen of groen. We hebben wel bekeken in hoeverre andere organisatieonderdelen van de gemeente of externe partijen betrokken zijn bij de uitvoering van het beleid voor mentale gezondheid (bijvoorbeeld de buurtteams). We hebben ten eerste gekeken naar het beleid en de onderbouwing ervan. Daarna hebben we het beschikbare budget in kaart gebracht en gekeken naar de uitgevoerde activiteiten.

Verder hebben we binnen de meest relevante netwerken onderzocht hoe de gemeente met partners op het vlak van mentale gezondheid samenwerkt om gezondheidswinst te behalen. Tot slot hebben we gegevens over het bereik en de resultaten voor inwoners bestudeerd. De werkwijze in het onderzoek lichten wij nader toe in bijlage 1. Aan dit onderzoek werkten veel personen van binnen en buiten de gemeentelijke organisatie mee. We willen op deze plek iedereen die aan dit onderzoek heeft meegewerkt en heeft bijgedragen, hartelijk bedanken.

9

2

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Op basis van de bevindingen komen wij tot de volgende hoofdconclusie met twee deelconclusies. Bij de deelconclusies formuleren we één of meer aanbevelingen en geven we een korte toelichting. HOOFDCONCLUSIE Het gaat niet goed; niet goed met de mentale gezondheid van Utrechters en niet goed met het Utrechtse gezondheidsbeleid op dit onderwerp. Van de Utrechtse jongvolwassenen ervaart 22% matige of ernstige psychische klachten. Dit zijn ongeveer 12.000 personen en dan gaat het nog alleen over jongvolwassenen. De rekenkamer concludeert dat het speerpunt psychische gezondheid niet doeltreffend is en dat in opzet ook niet had kunnen zijn. De grote groep Utrechters met mentale problemen wordt hiermee niet bereikt noch geholpen. De gemeente vervult hiermee haar taak op het gebied van preventie van psychische problemen niet, en de druk op de ggz wordt hiermee niet verminderd. De hoofdconclusie volgt uit twee deelconclusies: ▪ Er is in de uitvoering weinig terechtgekomen van het speerpunt; ▪ De basis van het beleid is niet op orde. Hierdoor kan het speerpunt in opzet niet doeltreffend of doelmatig zijn.

10

11

Op basis van deze deelconclusies heeft de rekenkamer vier aanbevelingen opgesteld. De deelconclusies, en de bijbehorende aanbevelingen, worden hieronder toegelicht. DEELCONCLUSIE 1: WEINIG UITVOERING GEGEVEN AAN HET SPEERPUNT, NIET DOELTREFFEND Er is in de uitvoering weinig terechtgekomen van het speerpunt. ▪ De aanpak is gericht op samenwerking met andere partijen in netwerken, maar de gemeente geeft weinig sturing aan de inzet van deze partijen voor het bereiken van de doelen en op de samenhang binnen en tussen netwerken. ▪ Er is geen samenhangend pakket aan activiteiten om de mentale gezondheid van Utrechters te verbeteren. ▪ Het oorspronkelijk vastgestelde speerpunt is nooit uitgevoerd. De drie focuspunten die in 2021 in de plaats daarvan zijn gekomen, landen ook niet in de netwerken. ▪ Uit incidentele subsidies zijn allerlei verschillende initiatieven gefinancierd, maar die bereiken weinig Utrechters met mentale problemen. ▪ Het bereik blijft daarmee ver achter bij het probleem, naar schatting alleen al 12.000 jongvolwassenen met matige tot ernstige psychische klachten. Daarnaast ligt in de verhouding tussen de hoogte van de subsidies en het kleine aantal bereikte Utrechters ondoelmatigheid op de loer. AANBEVELINGEN 1 EN 2: 1.

Werk uit hoe de gemeente gaat sturen op het bereiken van de doelen door de partijen en netwerken, om daarmee meer Utrechters met mentale problemen te bereiken. 2. Pak het onderwerp mentale gezondheid in de keten op. Zorg voor samenhang tussen de netwerken en aansluiting tussen de preventieve zorg en de eerstelijnszorg, voor betere onderlinge verwijzingen. Zo kunnen wachtlijsten in de geestelijke gezondheidszorg worden ontlast. Sturen in de uitvoering op het bereiken van doelen en Utrechters De gemeente geeft weinig sturing aan de inzet van partijen voor het uitvoeren van het speerpunt psychische gezondheid. In de netwerken zijn geen concrete doelen voor mentale gezondheid en er zijn ook geen samenhangende activiteiten. Veel partijen kennen het speerpunt of de focuspunten voor mentale gezondheid niet. Iedere organisatie doet zijn eigen ding en bijeenkomsten zijn voornamelijk gericht op kennismaken of elkaar bijpraten. De partijen vinden zelf ook dat er nog te weinig resultaten worden geboekt voor Utrechters met mentale problemen en hebben behoefte aan een plan met duidelijke doelen en afspraken. De gemeente ziet er onvoldoende op toe dat partners kennis delen, geen dubbel werk doen en ook daadwerkelijk de krachten gaan bundelen voor de inwoners.

Uit incidentele subsidies ‘Versneld vernieuwen’ en ‘Herstel en veerkracht’ zijn initiatieven gefinancierd die zich inzetten voor de mentale gezondheid van Utrechters. Daarnaast is een aantal activiteiten vanuit Volksgezondheid geïnitieerd, zoals campagnes en onderzoeken. 12

Hoewel de eerste ervaringen positief zijn, is het bereik van deze activiteiten klein in verhouding tot het aantal Utrechters met mentale problemen. In de verhouding tussen de hoogte van de subsidies en het kleine aantal bereikte Utrechters ligt ondoelmatigheid op de loer. Vanuit Versneld vernieuwen is in 2021/2022 € 1,1 miljoen aan acht initiatieven voor mentale gezondheid besteed. Uit een tussentijdse rapportage maken we op dat maar ongeveer 500 Utrechters zijn bereikt. Deze aanpak, die in het geval van subsidies bovendien tijdelijk is, zet daarmee geen zoden aan de dijk. Mentale problemen hebben persoonlijke, sociale, economische en maatschappelijke gevolgen. Mensen kunnen niet meer meedoen en doen steeds vaker een beroep op de huisarts en de geestelijke gezondheidszorg (ggz), waar lange wachtlijsten bestaan. De rekenkamer beveelt daarom aan om uit te werken hoe de gemeente gaat sturen op het bereiken van de doelen van het (nieuwe) beleid door de partijen en netwerken, om daarmee meer Utrechters met mentale problemen te bereiken. Hierbij moet aandacht zijn voor de relatie met het doel en het budget (aanbeveling 3). Het beleid moet in de eerste plaats bekend zijn bij de partijen en netwerken die er uitvoering aan geven. Vervolgens is het van belang dat er daadwerkelijk activiteiten worden uitgevoerd die bij de beleidsdoelen passen.

Sturingsmogelijkheden zijn bijvoorbeeld het subsidiekader en de verantwoording, en de rol die de gemeente inneemt in de netwerken. De kennisdeling en gezamenlijke activiteiten in netwerken zouden op de beleidsdoelen gericht moeten zijn. In de keten werken en doorverwijzen De visie van de gemeente is dat mentale gezondheid een breed vraagstuk is, dat een samenwerking in de gehele zorgketen vereist. Die aanpak zien de partijen die zich bezighouden met mentale gezondheid niet terug in de praktijk. Tussen netwerken is weinig samenhang en er vindt weinig uitwisseling plaats. Door verschillende partijen wordt gesproken over verkokering tussen de organisatieonderdelen Maatschappelijke Ontwikkeling en Volksgezondheid, die doorwerkt in de uitvoering. De partijen die een opdracht hebben vanuit Maatschappelijke Ontwikkeling verwijzen vooral naar elkaar door en minder naar initiatieven uit het Gezondheidspact, dat wordt gefaciliteerd voor Volksgezondheid. Andersom is het voor de initiatieven in het Gezondheidspact niet altijd duidelijk waar ze Utrechters met mentale problemen naar kunnen doorverwijzen. Er zijn dus verschillende netwerken die niet vanzelfsprekend verbinding met elkaar hebben. Dit komt niet ten goede aan Utrechters met mentale problemen.

De aanbeveling van de rekenkamer is om de verbinding tussen de netwerken te maken, met name gericht op de aansluiting tussen de preventieve zorg en de eerstelijnszorg. Het grootste knelpunt hierin is dat de verschillende partijen en netwerken vanuit een ander beleidsveld zijn ingestoken. Deze verkokering moet worden doorbroken om samen te werken aan mentale gezondheid. Huisartsen en buurtteams zijn hierbij belangrijk, omdat daar veel 13

Utrechters met mentale problemen komen. Als zij weten naar welke partijen zij kunnen doorverwijzen, draagt dat bij aan het vergroten van de toegankelijkheid van ondersteuning van Utrechters met mentale problemen. DEELCONCLUSIE 2: BASIS NIET OP ORDE, SPEERPUNT KAN IN OPZET NIET DOELTREFFEND ZIJN De basis van het beleid is niet op orde. Hierdoor kan het speerpunt in opzet niet doeltreffend of doelmatig zijn. ▪ Er is geen concreet doel en er is onvoldoende structureel personeel en budget. ▪ Wat de activiteiten van het speerpunt opleveren, is grotendeels onbekend, want er is nauwelijks aandacht voor monitoring en evaluatie. Zo kan ook nooit voor de meest doeltreffende of doelmatige interventies worden gekozen. ▪ De focus in het gezondheidsbeleid is verschoven van de mentale gezondheid van alle Utrechters naar alleen jeugdigen en jongvolwassenen. Een begrijpelijke keuze, omdat deze groep mentaal ook het zwaarst getroffen lijkt te zijn door de coronamaatregelen. Wat echter onbegrijpelijk is, is dat deze koerswijziging niet expliciet en formeel is meegedeeld aan de gemeenteraad.

AANBEVELINGEN 3 EN 4: 3. Geef het nieuwe beleid voor mentale gezondheid een concreet doel en stem het doel en het budget ervoor beter op elkaar af. Subsidieer alleen de interventies die bij dat doel aansluiten en goed onderbouwd zijn om de doeltreffendheid en doelmatigheid te vergroten. 4. Maak in het nieuwe beleid afspraken over evaluatie en monitoring zodat duidelijker wordt wat het beleid oplevert en indien nodig bijgestuurd kan worden.

Betere afstemming van doel en budget Het speerpunt psychische gezondheid had geen concreet doel. Mentale gezondheid was oorspronkelijk als verkenning opgenomen in de volksgezondheidsnota. Toen de gemeenteraad opdracht gaf om mentale gezondheid toe te voegen als speerpunt, bleef de inhoud ervan, die was opgesteld als verkenning, ongewijzigd. Dat een verdere uitwerking zou volgen, staat niet in de beleidsnota. Het oorspronkelijke speerpunt is niet uitgevoerd. In 2021 is gekozen voor een andere invulling in de vorm van drie focuspunten om de psychische gezondheid van Utrechters te bevorderen. Er is voor de uitvoering van het speerpunt onvoldoende budget beschikbaar. In 2020 was € 50.000 begroot voor personele lasten (<1fte). Daarnaast is voor het uitvoeren van de nota themageld beschikbaar voor alle speerpunten. In 2020 is voor € 8.000 aan themagelden gerealiseerd voor het speerpunt mentale gezondheid. Dit budget staat niet in verhouding tot de urgentie van het probleem en de status van speerpunt. Er heeft geen goede afstemming 14

plaatsgevonden tussen de gemeenteraad en de ambtelijke organisatie over verwachtingen en mogelijkheden. De voortgangsrapportages en beantwoording van raadsvragen geven geen inzicht in de beperkingen. Omgekeerd lijken, gezien de moties en mondelinge vragen, de verwachtingen van het speerpunt bij de gemeenteraad hoog in verhouding tot het beschikbare budget. Daarom doet de rekenkamer de aanbeveling om het nieuwe beleid voor mentale gezondheid een concreet doel te geven, het doel en het budget beter op elkaar af te stemmen en alleen interventies te subsidiëren die bij het doel aansluiten en onderbouwd zijn. Het geschikte moment om doel en budget op elkaar aan te laten sluiten, is bij de behandeling van de nieuwe volksgezondheidsnota. De rekenkamer ziet in de nieuwe ‘Standaard voor de beleidscyclus’ van de gemeente aanknopingspunten voor verbetering: ‘Met een beleidsnota stelt de raad concrete doelen vast, die aansluiten bij de beïnvloedbaarheid van de beoogde effecten door de gemeente. In de nota staat hoe de doelen terugkomen in de begroting, wat er gedaan wordt om de doelen uit te voeren, wat de kosten gespecificeerd naar programma zijn en de wijze en frequentie van monitoring.

Als niet alle maatregelen uit de beleidsnota binnen de beschikbare begrotingsruimte passen maakt de nota inzichtelijk welke activiteiten worden uitgevoerd en welke (nog) niet.’ Afspraken over evaluatie en monitoring Het ontbreken van concrete doelen bij het speerpunt en binnen de netwerken op het gebied van mentale gezondheid bemoeilijkt evaluatie en monitoring. Het volksgezondheidsbeleid verwijst naar het Utrechts sturingsmodel. Specifiek voor het speerpunt mentale gezondheid is er geen uitwerking van dit model. Daarnaast zijn er ook nauwelijks afspraken over evaluatie en monitoring met de netwerken en partijen die zich op mentale gezondheid richten. Er zijn nog slechts in beperkte mate resultaten bekend van wat de subsidies hebben opgeleverd. De rekenkamer doet de aanbeveling om de opbrengst van de uitgevoerde activiteiten in relatie tot het doel van het beleid beter in beeld te brengen. Dit start in de nieuwe beleidsnota met afspraken vóóraf over monitoring en evaluatie in relatie tot het doel. Ook hier ziet de rekenkamer mogelijkheden in de werkwijze volgens de ‘Standaard voor de beleidscyclus’. Om inzicht te krijgen in de resultaten is het daarnaast nodig om meer inzicht te krijgen in de activiteiten van externe partijen en binnen netwerken. Daarvoor is het nodig met de partijen en netwerken gericht afspraken te maken om data en monitoringsresultaten te delen.

15

3

BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE VAN B&W

Allereerst willen wij u bedanken voor uw onderzoek. Wij hebben kennisgenomen van uw rapport ‘Het gaat niet goed – een onderzoek naar de uitvoering en de doeltreffendheid van het beleid voor mentale gezondheid in Utrecht’. In deze brief sturen wij u onze bestuurlijke reactie op dit onderzoek. In het onderzoek trekt u één hoofdconclusie met daarbij twee deelconclusies met elk twee aanbevelingen. Voorafgaand aan onze inhoudelijke reactie willen wij nog enkele algemene opmerkingen maken naar aanleiding van uw onderzoek. Net als u onderschrijven wij de urgentie van het thema mentale gezondheid. Mentale gezondheid is een breed thema dat door veel factoren beïnvloed wordt. De aanpak van mentale problemen is divers en bij vlagen complex. Deze worsteling is ook te zien in de landelijke aanpak van mentale gezondheid en deze complexiteit lezen wij terug in de uitvoering van uw onderzoek. U geeft aan zich in het onderzoek te richten op het beleid van het organisatieonderdeel Volksgezondheid dat zich richt op preventie. U kijkt in het onderzoek echter breder dan naar preventie alleen. Dit is met name zichtbaar in uw conclusies en aanbevelingen. Daarnaast willen wij meegeven dat wij in uw rapport de context van de afgelopen jaren missen.

De coronacrisis, de energiecrisis, de oorlog in Oekraïne en de afgenomen bestaanszekerheid, hebben in heel Nederland een negatief effect op het mentaal welbevinden van mensen en helaas ook bij Utrechters. We benutten uw waardevolle reflecties op het beleid omtrent mentale gezondheid en nemen dit mee bij het opstellen van nieuwe beleidsnota’s binnen het sociaal domein. Hoofdconclusie De rekenkamer concludeert dat het speerpunt psychische gezondheid niet doeltreffend is en dat in opzet ook niet had kunnen zijn. De grote groep Utrechters met mentale problemen wordt hiermee niet bereikt noch geholpen. De gemeente vervult hiermee haar taak op het gebied van preventie van psychische problemen niet, en de druk op de ggz wordt hiermee niet verminderd. Wij onderschrijven deze conclusie gedeeltelijk. U schrijft dat het speerpunt in opzet niet doeltreffend had kunnen zijn. Daar zijn wij het mee eens. Mentale gezondheid (destijds nog psychische gezondheid) stond als verkenningspunt in de nota Gezondheid voor Iedereen 2019 - 2023 en is bij de vaststelling van de nota met een amendement van de raad gewijzigd naar speerpunt. Omdat hierbij geen extra middelen of capaciteit kwam, konden de bijbehorende ambities, doelen en indicatoren voor dit speerpunt niet geformuleerd (of uitgevoerd) worden.

We hebben dit dilemma onvoldoende scherp naar de raad gecommuniceerd, waardoor de raad niet kon bijsturen op dit knelpunt. Vanwege de 16

coronacrisis zijn er in de loop van 2020 incidentele middelen beschikbaar gekomen en daarmee hebben wij subsidies kunnen geven aan partijen gericht op de preventieve aanpak van mentale problemen. Dit hebben wij gedaan via de nadere regels ‘versneld vernieuwen’ en ‘herstel en veerkracht’. Hierover hebben wij de gemeenteraad geïnformeerd via de Raadsbrief Stand van zaken focuspunten speerpunt psychische gezondheid - U-reka Gemeente Utrecht. De afgelopen periode hebben we diverse (preventieve) projecten en activiteiten uitgevoerd om de mentale gezondheid van de Utrechter te verbeteren. Denk hierbij aan de wachtverzachter, waarbij jongeren die op de wachtlijst staan van de GGZ alvast ondersteuning krijgen, verschillende collectieve interventies voor jongeren die eenzaamheid ervaren, milde psychische klachten hebben, stress hebben, zoals Join Us en projecten georganiseerd op het MBO Utrecht en door BuKoJou. Ook hebben we ingezet op het bespreekbaar maken van mentale problemen, bijvoorbeeld door middel van het Faalfestival en de interventie Mental Health First Aid. In uw onderzoek naar de doeltreffendheid en uitvoering en uw conclusies zien wij dit niet duidelijk terugkomen. Daarmee is het in de conclusies ook niet helder of u getoetst heeft op de uitgangssituatie of dat u ook de herijkte situatie met de twee nadere regels heeft meegenomen.

Verder schrijft u dat de grote groep Utrechters met mentale problemen niet wordt bereikt, dat we onze gemeentelijke taak op het gebied van preventie en psychische problemen niet vervullen én dat de druk op de GGZ niet wordt verminderd. Dit deel van uw conclusie onderschrijven we niet. Deze conclusie doet geen recht aan de inzet van alle professionals die zich in opdracht van de gemeente dagelijks inzetten voor Utrechters met een zorg en ondersteuningsvraag ook op het gebied van mentale gezondheid. Het beleid dat u onderzocht heeft, richt zich met name op de preventie, bewustwording en het bespreekbaar maken van mentale problemen. Daarbij gaat het dus nadrukkelijk niet om zorg en ondersteuning. Het beleid richt zich op preventie en de bredere doelgroep ‘alle inwoners’ en niet noodzakelijk op inwoners die al mentale problemen hebben. De inzet op preventie van mentale problemen kan mogelijk de druk verminderen op de GGZ qua instroom of duur van trajecten, maar is zeker niet de enige factor die van invloed is op deze druk. Deelconclusie 1: Weinig uitvoering gegeven aan het speerpunt, niet doeltreffend Aanbeveling 1: Werk uit hoe de gemeente gaat sturen op het bereiken van de doelen door de partijen en netwerken, om daarmee meer Utrechters met mentale problemen te bereiken. Aanbeveling 2: Pak het onderwerp mentale gezondheid in de keten op.

Zorg voor samenhang tussen de netwerken en aansluiting tussen de preventieve zorg en de eerstelijnszorg, voor betere onderlinge verwijzingen. Zo kunnen wachtlijsten in de geestelijke gezondheidszorg worden ontlast. Aanbeveling 1 nemen wij over. In de Utrechtse nota Volksgezondheid 2024 – 2027 besteden wij aandacht aan het sturen op en bereiken van doelen. In bredere zin kijken we ook hoe we deze aanbeveling opnemen bij onze gesubsidieerde/gecontracteerde partijen en netwerken 17

binnen het sociaal domein waarbij wij als gemeente Utrecht betrokken zijn. De afgelopen periode hebben we dat al gedaan bij de nadere regels subsidie herstel en veerkracht en versneld vernieuwen. Verder is er binnen de gemeente een nieuwe standaard voor beleidsnota’s vastgesteld (in de raad van 21 juni 2023), waar ook de nieuwe nota aan moet voldoen. In de nieuwe standaard zit uw aanbeveling al verwerkt. Aanbeveling 2 nemen wij over. We werken in het Integraal Zorgakkoord de inzet op de preventieve kant van mentale gezondheid verder uit. Ook in de nieuwe beleidsnota’s zullen wij hier aandacht voor hebben. Dit is ook in lijn met het Utrechtse Zorgmodel waarin staat hoe wij met onze partners werken aan ketensamenwerking. Daarbij maken we wel de kanttekening dat de ontlasting van de wachtlijsten in de GGZ die u benoemt, complex is. Aan deze complexiteit besteedt het regioplan dat gemaakt wordt aandacht. Deelconclusie 2: Basis niet op orde, speerpunt kan in opzet niet doeltreffend zijn Aanbeveling 3: Geef het nieuwe beleid voor mentale gezondheid een concreet doel en stem het doel en het budget ervoor beter op elkaar af. Subsidieer alleen de interventies die bij dat doel aansluiten en goed onderbouwd zijn om de doeltreffendheid en doelmatigheid te vergroten.

Aanbeveling 4: Maak in het nieuwe beleid afspraken over evaluatie en monitoring zodat duidelijker wordt wat het beleid oplevert en indien nodig bijgestuurd kan worden. Aanbeveling 3 nemen we zo veel mogelijk over. Het eerste deel van uw aanbeveling onderschrijven we en dat zijn we ook voornemens als zodanig te verwerken in de Utrechtse nota Volksgezondheid 2024 – 2027. We delen uw conclusie dat het beschikbare budget niet aansloot bij de ambities van de gemeenteraad. Daar hadden wij scherper op moeten sturen en wij gaan dan ook graag bij het vaststellen van de Utrechtse nota Volksgezondheid 2024 – 2027 met de raad in gesprek over in hoeverre het mogelijk is om ambities en doelen in relatie tot beschikbare tijd, capaciteit en middelen op elkaar af te stemmen. Wij delen uw mening dat het belangrijk is om te kijken in hoeverre gesubsidieerde interventies goed onderbouwd zijn. We kiezen bij voorkeur voor interventies die al erkend zijn. Echter zitten we in een lokale situatie met lokale doelgroepen. Dat stelt ons ook voor dilemma’s. Als onze aanbieders een interventie inzetten die nog niet bewezen effectief is, verwachten we wel dat deze interventie minimaal effectieve elementen bevat. Daar zullen wij dan subsidieaanvragen op toetsen en we monitoren in het begin, tussentijds en aan het einde.

Dit alles maakt dat we uw aanbeveling graag zo veel mogelijk willen overnemen, maar enige ruimte willen houden voor de Utrechtse context. Aanbeveling 4 nemen we over. We zijn voornemens deze te verwerken in de nota Volksgezondheid 2024 - 2027. We zijn met u van mening dat evaluatie en monitoring heel belangrijk zijn. Daarbij gaat het niet alleen om de cijfers, maar ook om de context en het

18

verhaal achter de cijfers (het narratief). We willen wel aangeven dat sommige effecten pas na verloop van een aantal jaar meetbaar zijn. Tot slot In uw verordening staat dat het college binnen zes weken na het raadsbesluit een plan van aanpak moet presenteren. Zoals hierboven beschreven, zit er een verband tussen uw aanbevelingen en de nieuwe nota Utrechtse Volksgezondheid 2024-2027. Wij zijn van mening dat het een niet los van het ander gezien kan worden én ook dat uw aanbevelingen breder toepasbaar zijn dan alleen op mentale gezondheid. Daarom stellen wij voor om het plan van aanpak gelijktijdig met de nieuwe nota te presenteren. Dit plan van aanpak zal dan grotendeels bestaan uit verwijzingen naar de passages uit de nieuwe Utrechtse nota Volksgezondheid 2024 - 2027 waarin wij uw aanbevelingen verwerkt hebben. Met vriendelijke groet, Burgemeester en wethouders van Utrecht 27 oktober 2023

4

NAWOORD REKENKAMER

Rekenkamer Utrecht dankt het college voor de reactie op het rapport. Wij zien dat het college grotendeels instemt met onze conclusies en alle aanbevelingen overneemt. In dit nawoord besteden we aandacht aan enkele opmerkingen van het college. In het algemeen mist het college de context van de coronacrisis, de energiecrisis, de oorlog in Oekraïne en de afgenomen bestaanszekerheid. Deze ontwikkelingen zijn zeker relevant voor het mentaal welbevinden. Het beleid dateert echter van vóór deze ontwikkelingen. De basis en de middelen ontbraken waardoor het beleid niet doeltreffend kon zijn. Het college schrijft het ermee eens te zijn dat het speerpunt psychische gezondheid in de opzet niet doeltreffend kon zijn, maar wijst op de activiteiten die later zijn opgezet middels de twee nadere regels ‘Versneld vernieuwen’ en ‘Herstel en veerkracht’. Het college vraagt zich af of de rekenkamer daarop getoetst heeft. De activiteiten die zijn uitgevoerd middels de twee subsidieregelingen zijn onderdeel van het onderzoek van de rekenkamer en opgenomen in de nota van bevindingen. De rekenkamer heeft juist gezien dat ook met deze activiteiten nog relatief weinig Utrechters bereikt worden.

Het college is het daarnaast oneens met de conclusie dat de grote groep Utrechters met mentale problemen niet wordt bereikt, dat de gemeentelijke taak op het gebied van preventie van psychische problemen niet vervuld wordt én dat de druk op de GGZ niet wordt verminderd. Dit zou geen recht doen aan de inzet van professionals. We willen bij deze benadrukken dat we tijdens het onderzoek - zowel intern bij de gemeente als extern bij allerlei organisaties - enorm betrokken mensen hebben ontmoet die zich inzetten voor een 19

betere mentale gezondheid. De gemeente is inderdaad niet als enige aan zet voor het verlichten van de druk op de GGZ. Maar de gemeente ziet voor zichzelf wel een rol in het voorkómen van wachtlijsten en het ondersteunen van mensen op de wachtlijst1 en die rol heeft de gemeente naar ons oordeel onvoldoende ingevuld. Bij aanbeveling 3 wenst het college ruimte te houden voor de Utrechtse context zodat ook interventies die nog niet bewezen effectief zijn, kunnen worden ingezet. De rekenkamer meent ook dat er ruimte moet zijn om interventies uit te proberen, zolang het aannemelijk is dat die interventies bijdragen aan het gestelde doel. Wij zien de behandeling van het rapport en de verdere uitwerking met belangstelling tegemoet. De gemeenteraad kan besluiten om het plan van aanpak en de nieuwe nota tegelijk te presenteren.

1 D66, GL, DENK, PvdA, CDA, SP, PvdD en CU (2019). Motie 2019/6 GGZ wachtlijsten – niet wijzen

maar doen! 20

21

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN 1

INLEIDING

1.1

AANLEIDING

Het afgelopen decennium is er in toenemende mate aandacht voor het onderwerp mentale gezondheid. In 2019, nog vóór de coronapandemie, blijkt uit onderzoek dat het aantal mensen met psychische problemen de afgelopen tien jaar licht is toegenomen.2 Gedurende de pandemie is de mentale gezondheid sterk verslechterd. Volgens een onderzoek uit 2021 is de mentale gezondheid van Nederlanders sinds het begin van de monitoring in 2001 nog niet eerder zo slecht geweest.3 Uit recent onderzoek blijkt dat het niveau van mentale problemen bij jongeren in 2022 nog steeds heel hoog ligt.4 Mentale problemen kunnen het leven en functioneren van mensen aantasten. Dit heeft persoonlijke, sociale, economische en maatschappelijke gevolgen. Mensen met psychische problemen verlaten eerder hun opleiding, zijn minder productief en kunnen minder goed op andere manieren bijdragen aan de samenleving.5 Mentale problemen kosten Nederland € 8,4 miljard per jaar. Een kwart hiervan betreft zorgkosten, driekwart betreft kosten door productiviteitsverliezen.6 Mensen kunnen niet meer meedoen en doen steeds vaker een beroep op de huisarts en de geestelijke gezondheidszorg (ggz). In juli 2022 stonden ongeveer 80.000 personen op de wachtlijst voor de ggz.

Ongeveer de helft daarvan wacht langer dan de zogeheten treeknorm (4 weken tot aanmelding en 10 weken tot behandeling).7 Uit de data van het meest recente Utrechtse Gezondheidsprofiel 2022 blijkt dat met name de mentale gezondheid van jongvolwassen Utrechters (16 t/m 25 jaar) onder druk staat.8 Een kwart van hen heeft matige tot ernstige psychische problemen, waaronder bijvoorbeeld depressieve klachten, en een nog grotere groep ervaart vaak stress. Daarnaast geeft een groot deel van de jongvolwassenen aan te kampen met hoge prestatiedruk. De Utrechtse gemeenteraad maakt zich zorgen over de mentale gezondheid van Utrechters. Dit heeft er onder andere toe geleid dat psychische gezondheid als extra speerpunt is opgenomen in de meest recente volksgezondheidsnota ‘Gezondheid voor iedereen’ (2019-2023).9 De afgelopen jaren hebben verschillende fracties ook met enige regelmaat vragen gesteld en moties ingediend over het onderwerp mentale gezondheid. Uit deze vragen en moties blijkt 2 RIVM, Trimbos-instituut en Amsterdam UMC (2019). Mentale gezondheid van jongeren: enkele

cijfers en feiten, p.8. 3 Centraal Bureau voor de Statistiek (2021). Mentale gezondheid in eerste helft 2021 op dieptepunt. Geraadpleegd via: Mentale gezondheid in eerste helft 2021 op dieptepunt (cbs.nl) 4 Universiteit Utrecht & Trimbos Instituut (2023). Jong na corona. 5 Trimbos Instituut (2021), Samen werken aan een mentaal gezonde samenleving. 6 Trimbos Instituut (2021). Samen werken aan een mentaal gezonde samenleving. 7 Nederlandse Zorgautoriteit (2022). Informatiekaart wachttijden ggz juli 2022. 8 Gemeente Utrecht (2022). Utrechts Gezondheidsprofiel. Geraadpleegd via: Mentale gezondheid | Volksgezondheidsmonitor 9 Gemeente Utrecht (2019). Nota Gezondheid voor iedereen 2019-2023. 22

dat de raad de urgentie ziet en wil weten wat er concreet gebeurt om de mentale gezondheid te verbeteren. Volgens het coalitieakkoord 2022-2026 wil de coalitie het onderwerp een extra impuls geven, met speciale aandacht voor jeugd en jongvolwassenen.10 De aanpak waarmee de gemeente uitvoering geeft aan het verbeteren van de mentale gezondheid is samenwerking met andere organisaties in netwerken. De belangrijkste netwerken zijn het Gezondheidspact, de Gezonde wijkallianties en Netwerk student en zorg. Door organisaties aan elkaar te verbinden ontstaat er ‘één groot team dat werkt aan een prettig en gezond leven voor iedere Utrechter’.11 Daaronder valt ook mentale gezondheid. Bovendien verstrekt de gemeente sinds 2021 incidentele subsidies waarmee partijen interventies kunnen uitvoeren. De rekenkamer heeft besloten om onderzoek te doen naar de doeltreffendheid van deze aanpak en het beleid op het gebied van mentale gezondheid. Het bredere onderwerp ‘gezondheid, gezond gedrag en sport’ was een onderwerp dat de rekenkamer vanaf 2021/2022 actief heeft gevolgd.12 Bij de totstandkoming van het Jaarplan 202313 kwam het onderwerp naar voren in de ronde langs de fracties en ook in de raadpleging van het bewonerspanel. Vanwege de urgentie van het onderwerp heeft de rekenkamer besloten het onderzoek te richten op mentale gezondheid.

Wat in de gemeentelijke aanpak opvalt is de samenwerking met partners om gezondheidswinst te bereiken. Daarnaast valt op dat er pas recent met het nieuwe coalitieakkoord extra middelen voor mentale gezondheid zijn vrijgemaakt, terwijl het vanaf 2019 een speerpunt in de nota volksgezondheid is. Dit vormt de aanleiding voor de rekenkamer om te onderzoeken wat de gemeente op het gebied van mentale gezondheid heeft gedaan en bereikt.

1.2

DOEL EN ONDERZOEKSVRAGEN

Het doel van dit onderzoek is de gemeenteraad inzicht geven in de uitvoering van het beleid van mentale gezondheid en de doeltreffendheid hiervan. De centrale vraag van het onderzoek luidt: In hoeverre is het Utrechtse beleid voor mentale gezondheid doeltreffend? Deze centrale vraag werken we uit aan de hand van vijf onderzoeksvragen: 1) Hoe ziet het beleid voor mentale gezondheid eruit? 2) Welke financiële middelen zijn er aan mentale gezondheid besteed? 3) Is het geformuleerde beleid voor mentale gezondheid uitgevoerd? 4) Hoe vult de gemeente haar aanpak en rol in bij de samenwerking met externe partijen op het gebied van mentale gezondheid? 10 Gemeente Utrecht (2022). Coalitieakkoord kiezen voor gelijke kansen, betaalbaar wonen en

klimaat. 11 Gemeente Utrecht. Gezondheidspact Utrecht. Geraadpleegd op 16 maart 2023 via: Gezondheidspact Utrecht | Gemeente Utrecht - Zorgprofessionals 12 Rekenkamer Utrecht (2021). Jaarplan 2021-2022. 13 Rekenkamer Utrecht (2022). Jaarplan 2023. 23

5) Hoe doeltreffend is het beleid voor mentale gezondheid en hoe wordt de aanpak van

de gemeente door samenwerkingspartners ervaren? Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben wij een normenkader gehanteerd. Aan het begin van elk hoofdstuk zijn per onderzoeksvraag de bijbehorende normen met daarbij een beoordeling naar de mate waarin eraan wordt voldaan (rood, oranje, groen, grijs) opgenomen. Daarbij verwijzen wij ook naar de bevinding(en) waarop dit oordeel is gebaseerd. Rood betekent dat er niet aan de norm voldaan wordt. Oranje wijst erop dat er deels aan de norm wordt voldaan en groen wil zeggen dat er (grotendeels) aan de norm voldaan is. Met grijs wordt aangegeven dat de realisatie ten opzichte van de norm niet door de rekenkamer te beoordelen is.

1.3

WERKWIJZE EN AFBAKENING ONDERZOEK

1.3.1 WERKWIJZE Het onderzoek voerden wij uit aan de hand van de onderstaande drie stappen. De werkwijze in het onderzoek lichten wij nader toe in bijlage 1.

1.3.2 AFBAKENING We hebben verschillende keuzes gemaakt om het onderzoek af te bakenen. Deze beschrijven we hieronder puntsgewijs: ▪ Definitie: Toen de volksgezondheidsnota van de gemeente Utrecht verscheen was er nog geen eenduidige definitie van psychische of mentale gezondheid. In 2022 heeft het Trimbos in opdracht van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) samen met verschillende partijen vanuit onderzoek, praktijk, beleid en de doelgroep (jongeren en volwassenen) een Delphistudie14 uitgevoerd om tot consensus te komen over de bouwstenen en een bruikbare definitie van mentale 14 Trimbos (2022). Delphistudie Definitie Mentale Gezondheid.

24

▪

▪

▪

▪

▪

gezondheid. Mentale gezondheid wordt nu als term zowel door de gemeente als door externe samenwerkingspartners gebruikt. In de oorspronkelijke tekst van de nota ‘Gezondheid voor iedereen 2019-2023’ stond de term mentale gezondheid. Door het amendement van de raad werd het psychische gezondheid. Periode: We hebben bij de beleidsreconstructie gekeken naar de periode vanaf 2011 tot en met mei 2023 en bij de uitvoering van het speerpunt van 2019 tot en met mei 2023. Doelgroep: We hebben gekeken naar aanpak van mentale gezondheid voor alle Utrechters, omdat de insteek van het Utrechtse beleid in eerste instantie breed was en omdat de mentale gezondheid van alle Utrechters is verslechterd. Later is het mentale gezondheidsbeleid van de gemeente vooral gericht op jongeren (tot 18 jaar) en jongvolwassenen (16-25 jaar). We verwachten dat de meeste activiteiten dan ook op jongeren en jongvolwassenen gericht zijn. Domein: Mentale gezondheid is een speerpunt binnen de gemeentebrede nota ‘gezondheid voor iedereen’. Met name de organisatieonderdelen Volksgezondheid en Maatschappelijke Ontwikkeling leveren een bijdrage. We hebben ervoor gekozen om het onderzoek te richten op de doeltreffendheid van het beleid van het organisatieonderdeel Volksgezondheid aan mentale gezondheid, omdat dit specifiek gericht is op gezondheidswinst en het verkleinen van gezondheidsverschillen.

We hebben niet onderzocht in hoeverre het lukt om mentale gezondheid in ander beleid op te nemen, zoals wonen of groen. We hebben wel bekeken in hoeverre andere organisatieonderdelen van de gemeente of samenwerkingspartners betrokken zijn bij de uitvoering van het beleid voor mentale gezondheid (bijvoorbeeld de buurtteams). Samenwerkingspartners: We hebben in eerste instantie onderzoek gedaan naar de samenwerking met partners uit het Gezondheidspact en de Gezonde Wijkallianties. Er zijn meerdere Gezonde Wijkallianties. In overleg met de gemeente hebben we vooral gekeken naar Noordwest, maar we hebben ook gesproken met adviseurs die actief zijn in andere wijken. Netwerk Student en zorg kwam tijdens het onderzoek naar voren als belangrijk netwerk voor mentale gezondheid en hebben we ook meegenomen in het onderzoek. Doeltreffendheid: Voor deelvraag 5 hebben we de gegevens over doeltreffendheid van het volksgezondheidsbeleid opgevraagd bij de gemeente. Het onderzoek is in zijn totaliteit meer gericht op de uitvoering van het beleid door gemeente en samenwerkingspartners en niet zozeer op de ervaringen van de doelgroep.

25

1.4

LEESWIJZER

Om inzicht te krijgen in de belangrijkste bevindingen van het onderzoek volstaat de eerste paragraaf van de hoofdstukken 3 t/m 7. De tweede paragrafen bevatten een nadere toelichting op deze bevindingen. In hoofdstuk 2 beschrijven we de context van dit onderzoek en gaan we in op de definitie van mentale gezondheid, wetten en beleidskaders en geven we een beschrijving van de uitvoering. Hoofdstuk 3 bevat een analyse van het gemeentelijke beleid voor mentale gezondheid. In hoofdstuk 4 gaan we nader in op de besteding van middelen. Hoofdstuk 5 gaat over de mate waarin het beleid is uitgevoerd. Vervolgens geven we in hoofdstuk 6 weer hoe deze uitvoering vorm krijgt met samenwerkingspartners. Tot slot gaan we in hoofdstuk 7 in op de doeltreffendheid van het beleid. Het rapport heeft drie bijlagen. De onderzoeksverantwoording is terug te vinden in bijlage 1. Bijlage 2 bevat een tabel met activiteiten en hoort bij hoofdstuk 5. In bijlage 3 staan alle geraadpleegde bronnen.

26

27

2

MENTALE GEZONDHEID IN UTRECHT

Dit hoofdstuk schetst de context van het onderwerp mentale gezondheid en is bedoeld om de lezer te voorzien van de belangrijkste informatie over dit onderwerp. Dit hoofdstuk bevat dan ook geen normen, beoordelingen of bevindingen. Het start met de belangrijkste definities en cijfers. Vervolgens gaan we in op de wetten en beleidskaders die van toepassing zijn. Hierbij beschrijven we ook het huidige volksgezondheidsbeleid van de gemeente. Daarna geven we een beeld van de manier waarop het beleid wordt uitgevoerd door middel van samenwerking in netwerken en beschrijven we hoe de ondersteuning aan inwoners met mentale problemen eruitziet.

2.1

MENTALE GEZONDHEIDSPROBLEMATIEK

Deze paragraaf gaat over de definitie van mentale gezondheid en de ontwikkelingen in de mentale gezondheid van Utrechters. 2.1.1 DEFINITIE VAN MENTALE GEZONDHEID Mentale gezondheid is een breed begrip. In dit onderzoek wordt de definitie van het Trimbos Instituut gehanteerd. Het Trimbos Instituut15 is een belangrijke organisatie op het gebied van onderzoek naar mentale gezondheid. Het Trimbos Instituut definieert mentale gezondheid als ‘de manier waarop je je verhoudt tot jezelf en tot anderen en hoe je omgaat met de uitdagingen in het dagelijks leven. Tegelijkertijd gaat het ook over hoe jij en anderen in de samenleving dit ervaren’.16 In deze definitie wordt uitgegaan van het gedachtegoed van positieve gezondheid.17 Het gaat niet om wat iemand niet meer kan, maar juist om wat iemand wel kan, belangrijk vindt en eventueel wil veranderen. Zo gaat de aandacht niet langer alleen naar gezondheidsklachten en problemen maar gaat de aandacht ook naar mensen zelf, hun veerkracht en wat hun leven betekenisvol maakt. Zowel de Rijksoverheid18 als de gemeente Utrecht19 hanteren deze benadering van positieve gezondheid als uitgangspunt van het volksgezondheidsbeleid.

2.1.2 MENTALE GEZONDHEID VAN UTRECHTERS STAAT ONDER DRUK Het organisatieonderdeel Volksgezondheid van de gemeente Utrecht neemt de Volksgezondheidsmonitor af om inzicht te geven in de gezondheidssituatie van de Utrechters.20 Er komen thema’s aan bod zoals kwaliteit van leven, leefstijl, sociale omgeving, zorg en ook mentale gezondheid. Er zijn verschillende gezondheidsmonitors voor

15 Trimbos. Voor mentale gezondheid - Trimbos-instituut 16 Trimbos (2022). Delphistudie Definitie Mentale Gezondheid. 17 Institute for Positive Health. Wat is het? - Institute for Positive Health (iph.nl) 18 Rijksoverheid (2020). Landelijke nota gezondheidsbeleid 2020-2024 Gezondheid breed op de

agenda. 19 Gemeente Utrecht (2019). Nota Gezondheid voor iedereen 2019-2023. 20 Gemeente Utrecht. Volksgezondheidsmonitor. Geraadpleegd via: Over de VMU | Volksgezondheidsmonitor 28

verschillende leeftijdsgroepen. Uit de Gezondheidsmonitor volwassenen en ouderen van 2022 blijkt dat in Utrecht gemiddeld 28% van alle inwoners (veel) stress ervaart.21 Bijna drie op de tien volwassenen (18-64 jaar) ervaart in het najaar van 2022 matige of ernstige psychische klachten, waaronder angststoornissen en depressie. De resultaten laten ten opzichte van 2020 een duidelijke afname zien van mentale gezondheid en kwaliteit van het leven. Ook is ernstige eenzaamheid onder volwassenen toegenomen. De Gezondheidsmonitor geeft ook inzicht in verschillen per wijk. Als we Utrechtse wijken met elkaar vergelijken, valt op dat er vooral in de wijk Overvecht een hoog risico op psychische problemen is, gevolgd door de wijk Zuidwest. In Vleuten-De Meern en Noordoost is dit risico het laagst.22 Als het gaat om stress, valt op dat met name de binnenstad en Noordwest hoog scoren: respectievelijk 25% en 27% van de volwassenen die hier wonen ervaren veel stress. Ook in de wijken Overvecht, Oost, Zuidwest en Zuid is een verhoogd risico op stress.

Wederom gaat het in Vleuten-De Meern het beste, 16% van de Utrechters in deze wijk ervaart vaak stress.23 Wat opvalt, is dat uit de Jeugdgezondheidsmonitor blijkt dat de mentale gezondheid van Utrechtse kinderen in Vleuten-De Meern juist achterblijft ten opzichte van de rest van Utrecht24, terwijl het daar wat betreft psychische problemen en stress voor Utrechters als geheel juist goed gaat. Ook kinderen uit Leidsche Rijn hebben gemiddeld genomen een minder goede mentale gezondheid. Als het gaat om Utrechtse jongvolwassenen, geeft 35% aan hun leven een rapportcijfer van een 6 of lager.25 Zoals de gemeente zelf aangeeft, is aandacht voor de mentale gezondheid van deze groep juist essentieel omdat in deze leeftijdsfase problemen vaak ontstaan: 75% van alle psychische stoornissen ontstaat voor het 25e levensjaar.26 Een kwart van de jongvolwassenen geeft aan matige tot ernstige psychische klachten te ervaren en één op de tien ervaart ernstige psychische klachten. Vooral jongvolwassenen met een praktische opleiding ervaren psychische klachten. Andere veelvoorkomende gezondheidsproblemen onder deze groep zijn slaapproblemen, concentratieproblemen en langdurige vermoeidheid. Daarnaast ervaart bijna 7 op de 10 jongeren en jongvolwassenen in deze groep (redelijk) hoge prestatiedruk.27

21 Gemeente Utrecht (2022), Mentale gezondheid.

Geraadpleegd via: Mentale gezondheid | Volksgezondheidsmonitor 22 Gemeente Utrecht (2022), Mentale gezondheid. Geraadpleegd via: Mentale gezondheid | Volksgezondheidsmonitor 23 Gemeente Utrecht. Utrecht in Cijfers. Geraadpleegd via: Utrecht in Cijfers | Gemeente Utrecht ervaart veel stress, - 2020 - Wijken 24 Gemeente Utrecht (2022). Utrechts Gezondheidsprofiel. Geraadpleegd via: Gaat goed met veel kinderen en jongeren, duidelijke verschillen (volksgezondheidsmonitor.nl) 25 Gemeente Utrecht (2022). Utrechts Gezondheidsprofiel. Geraadpleegd via: Mentale gezondheid jongvolwassenen onder grote druk | (volksgezondheidsmonitor.nl) 26 Trimbos (11 november 2021). Terechte zorgen over mentale gezondheid en middelengebruik studenten. 27 Gemeente Utrecht (2022). Utrechts Gezondheidsprofiel. 29

2.2

WETTEN EN BELEID

In deze paragraaf gaan we eerst in op de wettelijke taken voor gemeenten op het gebied van mentale gezondheid. Daarna geven we een aantal landelijke kaders weer. We sluiten af met het Utrechtse volksgezondheidsbeleid, waar dit rekenkameronderzoek over gaat. 2.2.1 DE GEMEENTE HEEFT EEN WETTELIJKE TAAK OP HET GEBIED VAN MENTALE GEZONDHEID Gemeenten hebben wettelijke taken op het gebied van preventie en gezondheid. Deze taken staan beschreven in drie stelselwetten.28 In de Wet publieke gezondheid29 staat dat gemeenten voorafgaand aan het opstellen van hun beleidsnota volksgezondheid op epidemiologische analyse gebaseerd inzicht moeten verwerven in de gezondheidssituatie van de bevolking. Ook moet de gemeente gezondheidsaspecten bewaken in bestuurlijke beslissingen en bijdragen aan de opzet, uitvoering en afstemming van preventieprogramma’s. Volgens de Jeugdwet moeten gemeenten inzetten op preventie en vroegsignalering van psychische problemen en stoornissen en vroegtijdige interventie.30 In de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo)31 staat dat gemeenten moeten voorkomen dat inwoners maatschappelijke ondersteuning nodig hebben. Net als in de Jeugdwet wordt ook in de Wmo van gemeenten gevraagd om in te zetten op vroegsignalering, door vrij toegankelijke voorzieningen (‘algemene voorzieningen’).

Naast de Wpg, Jeugdwet en Wmo zijn ook de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de Wet langdurige zorg (Wlz) van toepassing als het gaat om preventie en gezondheid, maar deze wetten worden niet door gemeenten uitgevoerd en laten we hier buiten beschouwing. 2.2.2 LANDELIJKE BELEIDSKADERS GEVEN RICHTLIJNEN Naast de stelselwetten zijn er enkele documenten op landelijk niveau die kaderstellend zijn voor de manier waarop de gemeente Utrecht invulling geeft aan het gezondheidsbeleid. Deze documenten bieden richtlijnen voor het gemeentelijke volksgezondheidsbeleid. Deze documenten zijn: ▪ Het Nationaal Preventieakkoord (november 2018)32: In het Nationaal Preventieakkoord staan landelijke doelstellingen op het gebied van roken, overgewicht en problematisch alcoholgebruik. Het kabinet Rutte IV (nu demissionair) werkte samen met maatschappelijke organisaties, het bedrijfsleven, patiëntenorganisaties, zorgaanbieders, zorgverzekeraars, gemeenten, fondsen,

28 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Wettelijke kaders publieke gezondheid.

Geraadpleegd via: Loketgezondleven.nl 29 Rijksoverheid. Wet publieke gezondheid, artikel 2. Geraadpleegd via wetten.nl - Regeling - Wet publieke gezondheid - BWBR0024705 (overheid.nl) 30 Rijksoverheid. Jeugdwet, artikel 2.1. Geraadpleegd via wetten.nl - Regeling - Jeugdwet BWBR0034925 (overheid.nl) 31 Rijksoverheid. Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, artikel 2.1.2. Geraadpleegd via wetten.nl - Regeling - Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 - BWBR0035362 (overheid.nl) 32 Rijksoverheid (2018). Nationaal Preventieakkoord. 30

▪

▪

▪

sportverenigingen- en bonden.33 Gemeenten fungeren als regisseur en maken deze aanpak met maatschappelijke partners op basis van een analyse van lokale gezondheidsvraagstukken. Gemeenten geven hier vorm aan in een lokale versie van het preventieakkoord. In het coalitieakkoord 2021-2025 van het demissionaire kabinet Rutte IV 34 (december 2021) is de ambitie opgenomen om het bestaande akkoord te verbreden met het thema mentale gezondheid, maar er zijn nog geen concrete doelstellingen toegevoegd aan het preventieakkoord. De Landelijke nota gezondheidsbeleid ‘Gezondheid breed op de agenda’ (mei 2020)35: In de nota worden twee ambities geformuleerd voor mentale gezondheid van jongeren en jongvolwassen. Enerzijds is het doel om meer kennis te hebben over de aard, omvang en determinanten van mentale gezondheid; anderzijds dat jongeren en jongvolwassenen in 2024 minder prestatiedruk ervaren. Vanuit een ketenaanpak moet gemeentelijk beleid bijdragen aan het vergroten van weerbaarheid en veerkracht, het verlagen van ervaren druk en het toepassen van selectieve preventie. Het Integraal Zorgakkoord (IZA, 2022)36: In dit akkoord spreken de ondertekenaars37 vijf uitgangspunten af, waarvan er twee van belang zijn voor ons onderzoek.

Ten eerste ‘samenwerking sociaal domein, huisartsenzorg en ggz’ waarin wordt gesproken van domein overstijgende samenwerking in regionale mentale gezondheidscentra met als doel de ggz toegankelijker te maken en wachtlijsten te verminderen. Het tweede uitgangspunt ‘gezond leven en preventie’ beschrijft onder andere ketenafspraken, netwerkstructuren voor professionals en het verstevigen van het gemeentelijke gezondheids-, welzijns- en ondersteuningsaanbod. Hierin is nadrukkelijk een rol voor gemeenten weggelegd. Gezond en Actief Leven Akkoord (GALA, januari 2023) van het Ministerie van VWS, gemeenten en zorgverzekeraars38: Het GALA is een verdere uitwerking van de bovenstaande documenten. Het doel van het akkoord op het gebied van mentale gezondheid is dat gemeenten dit onderwerp integreren in hun bredere aanpak van gezondheid en preventie. De beoogde resultaten hiervan zijn dat Nederlanders makkelijker kunnen praten over hun mentale gezondheid, ze beter weten waar ze laagdrempelige ondersteuning kunnen vinden en handvatten kennen om zelf aan de slag te gaan met hun mentale gezondheid. Hoewel deze beoogde resultaten gelden voor alle Nederlanders, staat ook genoemd dat er in het bijzonder gekeken moet worden naar jongeren (12-27 jaar) en kwetsbare inwoners.

33 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (23 november 2018). Kamerbrief Aanbieding

Nationaal Preventieakkoord. Geraadpleegd via: Kamerbrief over nationaal preventieakkoord 34 Rijkoverheid (2021). Coalitieakkoord ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’. 35 Rijksoverheid (2020). Landelijke nota gezondheidsbeleid 2020-2024 Gezondheid breed op de agenda. 36 Rijksoverheid (2022). Integraal Zorgakkoord. Geraadpleegd via: Kamerbrief Aanbieding Integraal Zorgakkoord: samen werken aan gezonde zorg | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl 37 De ondertekenaars zijn patiëntenverenigingen, zorgaanbieders, zorgverzekeraars, gemeenten en de Rijksoverheid. 38 Rijksoverheid (2023). GALA – Gezond en Actief Leven Akkoord. 31

2.2.3 MENTALE GEZONDHEID IS TERUG ALS SPEERPUNT In figuur 2.1 is de tijdlijn van zowel het landelijk als het Utrechts beleid weergegeven. Het onderwerp mentale gezondheid komt in het huidige Utrechtse volksgezondheidsbeleid niet voor het eerst aan bod. Ook in de nota van 2011-2014 ‘Duurzaam gezond’ werden acties beschreven op het gebied van mentale gezondheid, toen nog onder de noemer ‘psychosociale gezondheid’.39 In de nota die daarop volgde ‘Bouwen aan een gezonde toekomst 2015-2018’ kwam dit niet terug en werd mentale gezondheid nergens uitgelicht40. Eind 2023 wordt een nieuwe nota volksgezondheid aan de gemeenteraad voorgelegd. Tot die tijd geldt de nota ‘Gezondheid voor iedereen 2019-2023’ waarin het onderwerp mentale gezondheid wel weer aan bod komt. Landelijk zien we steeds meer nota’s en akkoorden met daarin het onderwerp mentale gezondheid. Daarmee is het beleid op mentale gezondheid sterk in beweging. Figuur 2.1

Tijdlijn landelijk beleid en gemeentelijk volksgezondheidsbeleid

Het huidige volksgezondheidsbeleid ‘Gezondheid voor iedereen 2019-2023’ heeft drie uitgangspunten: 'we benaderen gezondheid breed en positief, we zetten in op kansengelijkheid en iedereen levert een bijdrage’.41 Er zijn vervolgens zeven speerpunten geformuleerd: gezonde leefomgeving, gezond en veilig opgroeien, gezond gedrag, gezond rondkomen, gezond werkgeverschap, psychische gezondheid en gezond ouder worden. De gemeente heeft als doel om op deze zeven speerpunten gezondheidswinst te behalen. Voor mentale gezondheid is belangrijk om te vermelden dat dit onderwerp na amendering door de gemeenteraad een speerpunt is geworden onder de naam ‘psychische gezondheid’.