Rekenkamerrapport Gas terugnemen

Aansluitend behandelen we de manier waarop de gemeenteraad over het project is geïnformeerd, of het de gemeente is gelukt om zich aan de gestelde planning(en) te houden en de manier waarop de onderhandelingen over de businesscase zijn verlopen. We sluiten het hoofdstuk af met een tijdlijn waarin de belangrijkste momenten uit het volledige project zijn weergegeven.

48

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 3.1

UITVOERING: GROTENDEELS IN OVEREENSTEMMING MET ALGEMENE BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR, BESLUITEN GOED GEMOTIVEERD

In het bestuursrecht gelden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als een set spelregels waaraan de overheid zich moet houden. Deze beginselen zijn grotendeels opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De negen beginselen kunnen worden verdeeld in de beginselen die gelden voor het proces van voorbereiding en besluitvorming, voor de motivering en inrichting van besluiten, en voor de inhoud van besluiten (zie figuur 3.1). De rekenkamer heeft deze beginselen in algemene zin meegenomen in de beoordeling van de uitvoering van het project Overvecht-Noord. Hiermee beantwoorden we ook onze eerste onderzoeksvraag: In hoeverre is de uitvoering – bestuurlijk en ambtelijk – in overeenstemming met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur? Figuur 3.1 Overzicht en betekenis van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur PROCES VAN VOORBEREIDING EN BESLUITVORMING

MOTIVERING EN INRICHTING VAN DE BESLUITEN

INHOUD VAN DE BESLUITEN

Zorgvuldigheidsbeginsel (Awb, art. 3:2) Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Motiveringsbeginsel (Awb, art. 3:46) Een besluit dient te berusten op een deugdelike motivering.

Evenredigheidsbeginsel Awb, art. 3.4 lid 2) De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Verbod op vooringenomenheid (Awb, art. 2:4) Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonliik belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beînvloeden. Verbod op détournement de procédure Het bestuursorgaan moet de juiste procedure volgen om tot een besluit te komen.

Rechtszekerheidsbeginsel Het bestuursorgaan moet ervoor zorgen dat de positie van burgers voldoende zeker is. Daarom moeten de regels en besluiten van het bestuursorgaan voldoende duidelik zijn en moeten ok alleen bestaande regels worden toegepast.

Gelijkheidsbeginsel (Awb, art. 3.4 lid 1) Het bestuursorgaan dient gelijke gevallen gelijk te behandelen. Het bestuursorgaan weet de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet it een wetteliik voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. Vertrouwensbeginsel Het bestuursorgaan mot door de burgers vertrowd kunnen worden. Door te doen wat (toe)gezegd of overeengekomen is. Verbod op willekeur (Awb, art. 3:3) Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.

Bron: Rekenkamer Utrecht (2025) o.b.v. onder andere de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Gemeente handelde niet altijd in overeenstemming met het zorgvuldigheidsbeginsel Wij constateren dat de gemeente Utrecht in de beginjaren van het project ambtelijk en bestuurlijk niet volledig in lijn met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld, omdat er onvoldoende kennis was van de karakteristieken van de wijk en ook de verschillende belangen en de betekenis hiervan voor het project onvoldoende expliciet werden gemaakt. Bij het verzamelen van kennis over de wijk bleek dat data van verschillende organisaties niet volledig waren. Ze kwamen ook niet overeen met elkaar. In het proces van voorbereiding en besluitvorming is zichtbaar dat de inzet van de gemeente er steeds op gericht was om Overvecht-Noord als eerste wijk in Nederland in één keer, volledig aardgasvrij te maken. In de keuze voor deze wijk maakten op voorhand verschillende karakteristieken – veel corporatiebezit, de aanwezigheid van een warmtenet, een gewenste 49

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 impuls aan de wijk – dat dit laaghangend fruit leek. Pas gaandeweg bleek de kennis van de wijk beperkter dan op voorhand was verondersteld en kwamen ook knelpunten in de data en karakteristieken van de wijk aan de oppervlakte. Zo was de wijk minder homogeen dan verwacht, bijvoorbeeld omdat duidelijk werd welke type woningen en bedrijvigheid in de wijk vroegen om specifieke warmteoplossingen (woonboten, woonwagens, recente nieuwbouw, et cetera). Wel was bekend dat de sociaaleconomische positie van veel inwoners van groot belang was bij de discussie over de haalbaarheid en betaalbaarheid van de overgang van aardgas naar een alternatieve warmtebron. In 2020 wordt duidelijk dat een uitbreiding van het warmtenet voor de meeste woningen in de wijk de meest haalbare en betaalbare oplossing is. In 2021 maakt vervolgonderzoek duidelijk dat de gemeente een aantal maatregelen kan nemen om de kans op een haalbaar en betaalbaar aanbod verder te vergroten. Het onderzoek bevat echter niet alle te nemen maatregelen of een overzicht van alle elementen die hierbij van belang zijn. Als in juli 2023 de onderhandelingen over de uitbreiding van het warmtenet in de wijk beginnen, beschikt de gemeente niet over een volledig overzicht van mogelijke knelpunten en te nemen maatregelen. Het bleef dus langere tijd onduidelijk van welke elementen een haalbare businesscase afhankelijk zou zijn.

En een deel van die elementen – zoals stijgende kosten en het oplopen van vertraging – hadden ook al in 2021 kunnen worden voorzien. Genomen besluiten zijn wel altijd goed beargumenteerd en onderbouwd Wij constateren bij de motivering en inrichting van de genomen besluiten dat deze met de kennis van dat moment wel goed zijn beargumenteerd en onderbouwd. Belangrijke besluiten waren de wijkkeuze, de collectieve en wijkgerichte aanpak, de verschillende subsidieaanvragen bij het Rijk (PAW, Groeifonds, WIS), de Transitievisie Warmte, de keuze voor het warmtenet als voorkeursalternatief, het inschakelen van externe deskundigheid voor het inzicht in de businesscase, en het uiteindelijke besluit om de samenwerking in het project vroegtijdig te beëindigen. Met uitzondering van de wijkkeuze en de aanpak waren dit besluiten die in (wisselende) gezamenlijkheid werden genomen, waarbij de gemeente Utrecht zich inspande om het besluitvormingsproces ordentelijk te organiseren. Ook gemeentelijk betrokkenen zelf en meerdere samenwerkingspartners geven aan dat gemaakte keuzes altijd goed zijn onderbouwd. 98 Met name uitgevoerde onderzoeken naar de governance voor het project en de beste aardgasvrije alternatieven voor de wijk worden veelvuldig als onderbouwing genoemd voor gemaakte keuzes.

Regelmatig discussie geweest over de inhoud van de besluiten Betrokkenen vanuit de gemeente geven aan dat de belangen van de verschillende partijen gedurende het project zo goed mogelijk meegenomen zijn in de afwegingen die werden gemaakt. 99 De samenwerkingspartners blikken daar iets anders op terug: zij geven aan dat er verschillende belangen speelden die niet altijd allemaal behartigd werden of konden worden. Zo geeft één van de woningcorporaties aan dat de gemeente aan tafel zat vanuit een duurzaamheidsbelang, terwijl de corporatie voor haar huurders voornamelijk het belang van betaalbaarheid en het voorkomen van gedoe vertegenwoordigde. 100 Er werd zowel vanuit de gemeente als vanuit de samenwerkingspartners een spanning ervaren tussen de verschillende belangen. Specifiek tussen de maatschappelijke en commerciële belangen en de behoefte aan transparantie gedurende de onderhandelingsfase. 101

98

Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interviews voormalig medewerkers gemeente, Interviews samenwerkingspartners. 99 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interviews voormalig medewerkers gemeente, Interview extern adviseur. 100 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 101 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente, Interviews samenwerkingspartners.

50

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 Wij constateren dat tijdens het project alle betrokken partijen (de gemeente incluis) eigen uitgangspunten en (rand)voorwaarden hanteerden, die pas laat werden gedeeld en geconcretiseerd. Daardoor werden besluiten genomen zonder volledig inzicht in elkaars positie, (soms zelfs tegenstrijdige) belangen en voorwaarden. Gelijkheidsbeginsel goed geborgd, vertrouwensbeginsel heeft onder druk gestaan We constateren wel dat de gemeente aan de hand van een collectieve aanpak zich er altijd voor heeft ingezet om het project binnen haar eigen randvoorwaarden te laten slagen. Het is altijd het uitgangspunt van de gemeente geweest dat de overgang naar een aardgasvrije oplossing haalbaar en betaalbaar moest zijn. In november 2023 is dit door het college gedefinieerd als een eigen bijdrage van nul euro voor particuliere woningeigenaren en bedrijven in de wijk. 102 Hiermee werd het gelijkheidsbeginsel goed geborgd. Tegelijkertijd staat met de stevige communicatie, dat Overvecht-Noord uiterlijk in 2030 aardgasvrij moet zijn 103, het vertrouwensbeginsel wel onder druk. De gemeente schept met haar communicatie de verwachting dat de gehele wijk in 2030 aardgasvrij zal zijn, omdat dit als uiterlijke datum wordt genoemd.

Hieraan wordt wel de voorwaarde verbonden dat de overstap niet duurder mag zijn dan aardgas, maar zonder te communiceren dat dit wellicht gevolgen heeft voor de deadline van 2030. 104 In juni 2021 staat bijvoorbeeld op de gemeentelijke website over Overvecht-Noord aardgasvrij dat de overstap naar elektrisch koken als aardgasvrij alternatief nu nog niet betaalbaar is, maar dat “(…) dit gebeurt zodra we ervoor kunnen zorgen dat bewoners niet extra hoeven te betalen, en sowieso voor 2030.” 105 De samenwerkende partijen hebben hun belofte aan de bewoners voor een aardgasvrije wijk in 2030 niet waar kunnen maken. Pas begin 2024 hebben de samenwerkende partijen in gezamenlijkheid besloten om het plangebied van het project te verkleinen, toen duidelijk werd dat vasthouden aan het oorspronkelijke plangebied niet tot een haalbaar en betaalbaar aanbod kon leiden. De gemeente wist echter minstens sinds 2021 al dat vasthouden aan het grote plangebied (de hele wijk in één keer aardgasvrij maken) de complexiteit van het project vergrootte.

3.2

ROLINVULLING: GEMEENTE WORSTELT GEDURENDE HET PROJECT MET INVULLEN REGIEROL, KENNIS EN KUNDE LATEN TE WENSEN OVER

Een heldere rolinvulling is bij een project als Overvecht-Noord aardgasvrij noodzakelijk om voor alle betrokken partijen duidelijk te maken wat de gemeente doet en wat daarvan mag worden verwacht. De rol die de gemeente op zich neemt moet dan ook duidelijk zijn gedefinieerd en vastgelegd, en moet passen bij haar taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. De gemeente moet daarnaast haar rol conform de gemaakte (samenwerkings)afspraken en binnen de kaders van wet- en regelgeving invullen. En de gemeente moet ook voldoende bekwaam zijn om haar rol in te kunnen vullen. Met een uitwerking van al deze aspecten beantwoorden we de tweede onderzoeksvraag: Welke rol heeft de gemeente Utrecht in dit project gehad en hoe is daar invulling aan gegeven?

102 Gemeente Utrecht (3 november 2023). Raadsbrief Tussenrapportage uitvoeringsprogramma Overvecht-Noord Aardgasvrij en ontwikkelingen m.b.t. buurtinitiatieven. 103 Gemeente Utrecht (12 oktober 2017). Raadsbrief Overvecht-Noord aardgasvrij in 2030. 104 Gemeente Utrecht (24 november 2020). Brief aan bewoners; Overvecht-Noord aardgasvrij | Gemeente Utrecht (versie 18 september 2020); Overvecht-Noord aardgasvrij | Gemeente Utrecht (versie 20 januari 2021); Overvecht-Noord aardgasvrij | Gemeente Utrecht (versie 20 april 2021). 105 Overvecht-Noord aardgasvrij | Gemeente Utrecht (versie 3 juni 2021)

51

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 Gemeente vult regierol als integraal procesregisseur in In de beginjaren van het project – voordat het Klimaatakkoord in 2019 wordt vastgesteld – heeft de gemeente nog geen formele rol toebedeeld gekregen bij het aardgasvrij maken van wijken. De gemeente was in die periode dan ook vooral initiatiefnemer 106, waarbij de gemeente duidelijk de drijvende factor achter het project was. 107 De gemeente zag voor haarzelf de aanjagende rol om alle relevante partijen samen te brengen in een samenwerkingsverband: de Regietafel. 108 Met het Klimaatakkoord krijgt de gemeente vanaf 2019 formeel de regierol in de wijkgerichte aanpak om wijken aardgasvrij te maken. Wij constateren dat de gemeente – mede door beperkende externe factoren – tot op zekere hoogte passend invulling heeft gegeven aan haar rol, maar dat deze ook kwetsbaar was. De regierol is namelijk wel duidelijk vastgelegd in het Klimaatakkoord, maar daarin onvoldoende gedefinieerd. De gemeente is gedurende het project dan ook lang zoekende geweest in hoe deze formele rol in te vullen. De vraag binnen de gemeente was wat ‘regie’ precies inhield, hoe die rol ingevuld moest worden en hoe ver de gemeente daarin moest gaan. 109 Want het Rijk gaf de gemeente wel de regie, maar maakte daar geen instrumenten of financiële middelen voor vrij.

Het was voor de gemeente daardoor “(…) sturen in de mist.” 110 De gemeente probeerde de regierol dan ook geleidelijk aan in te vullen. 111 Zo werd besloten om zelf de bestuurlijke overleggen voor te zitten en werd een eigen projectmanager ingehuurd en gefinancierd. 112 In de loop van 2020 verkent de gemeente een aantal mogelijke alter­ natieve rollen. Uiteindelijk wordt gekozen voor ‘integraal procesregisseur’: “Een integrale rol zodat de wijk niet alleen aardgasvrij werd, maar er meer verbeteringen kwamen voor de wijk. Daarnaast werd de gemeente procesregisseur om dit proces in samenwerking met partijen en de buurt te doen.” 113 De gemeente ging daarmee steeds meer de agenda’s van de bestuurlijke overleggen bepalen, waarmee ook meer de koers (en dus niet het proces alleen) van het project werd bepaald. 114 Ontbreken van wettelijk kader maakt rolinvulling gemeente kwetsbaar In het Klimaatakkoord (2019) doet het Rijk de belofte om gemeenten tijdig een wettelijk kader te bieden om hun regierol bij de wijkgerichte aanpak te kunnen vervullen. De Wcw en Wgiw worden tijdens het project meermaals uitgesteld. De gemeente lobbyt bij het Rijk om de wetgeving te versnellen. Het lukt de gemeente daarmee om de Crisis- en herstelwet in te kunnen zetten voor deelproject elektrisch koken, maar het versnellen van de Wcw en de Wgiw blijft zonder resultaat.

Wetgeving ontbreekt dus, waardoor de gemeente niet de gewenste regie kan voeren. De gemeente kan bijvoorbeeld niet gebieden aanwijzen die op termijn van het gas af moeten. Dat brengt de gemeente in een kwetsbare positie: ze vraagt veel van andere partijen, heeft zelf (naast geld) weinig in te brengen en heeft door een gebrek aan instrumenten weinig doorzettingsmacht. Afspraken worden dan ook niet op basis van een machtsverhouding genomen, maar op basis van vrijwilligheid. 115 De wethouder Energie heeft in haar rol als voorzitter van de VNG-commissie Economie, Klimaat, Energie en Milieu mede op basis van de ervaringen in Overvecht-Noord wel belangrijke punten in de lobby naar voren gebracht die een plek hebben gekregen in de Wcw en Wgiw zoals deze nu voorliggen. Maar de wetgeving komt voor project Overvecht-Noord aardgasvrij zelf te laat.

106 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente. 107 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 108 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 109 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente. 110 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 111 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 112 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 113 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 114 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 115 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview voormalig medewerker gemeente.

52

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 Samenwerkingspartners zien de gemeente worstelen met de regierol Dat gemeenten in het Klimaatakkoord een regierol kregen toebedeeld, was voor de meeste partijen logisch. 116 Gemeenten vormen immers de overheidslaag die het dichtst bij de inwoners staat. “Zeker bij dit project was dat belangrijk omdat men letterlijk achter de voordeur van mensen moest komen en het hen (wellicht) ook in de portemonnee zou raken.” 117 Samenwerkingspartners zagen een gemeente die worstelde met de regierol. 118 Die rol was sturend maar ook kwetsbaar omdat de gemeente veel kritische partijen tegenover zich zag. 119 Door een gebrek aan instrumenten wordt regie een “(…) leeg begrip” 120 genoemd. Een ander noemt regie een “(…) vage term” 121, omdat de gemeente van alles wil bepalen terwijl de samenwerkingspartners uiteindelijk zelf gewoon hun investeringsbeslissingen nemen. De ambitie van de gemeente voerde de boventoon, terwijl ze afhankelijk was van de andere partijen. 122 De positie van de gemeente werd dan ook als zwak gezien. 123 Pogingen om wel de regie te voeren werden als krampachtig ervaren. 124 Samenwerking tussen partijen als constructief ervaren, maar met aandachtspunten Achteraf blikken veel gemeentelijk betrokkenen, alsook Eneco, Stedin, Portaal en Bo-Ex over het algemeen terug op een prettige samenwerking.

125 “De partijen zijn altijd goed met elkaar in gesprek geweest, hebben samen gezocht en elkaar goed bevraagd om tot een geslaagd project (en voortgang en samenhang van activiteiten) te kunnen komen.” 126 Al weerspreken interne documenten die wij hebben geanalyseerd het sentiment dat de partijen altijd in goede harmonie hebben samengewerkt. Zo waren al vroeg in de looptijd van het project (in 2017) heisessies nodig om de samenwerking tussen de partijen te verbeteren. Ook de houding van de woningcorporaties was soms een struikelblok voor Eneco en de gemeente, omdat de corporaties meer als “passagier” 127 in het project zaten dan als proactieve samenwerkingspartner. Vergeleken met andere projecten in andere steden waren de woningcorporaties terughoudender en wilden zij financieel minder bijdragen aan Overvecht-Noord aardgasvrij. 128 Aan deelproject elektrisch koken namen de woningcorporaties actiever deel, en deed Woonin een verlieslatende investering om zo’n 320 woningen van het aardgas te krijgen. 129 De betrokken partijen zelf zien ook een aantal verbeterpunten voor de samenwerking. Zo was de afstand tussen de ambtelijke projectlaag en de bestuurlijke overlegtafel volgens sommigen te groot. 130 “Op de bestuurstafel kwamen ambtelijke stukken terecht die inhoudelijk niet overeenkwamen met de wensen en behoeften van de bestuurders.

Stukken werden daardoor regelmatig teruggestuurd naar de werkgroep, waarbinnen en waardoor onvrede ontstond.” 131 Daarnaast had de samenwerking volgens een aantal partners efficiënter gekund. De vergaderfrequentie was hoog en er werden veel documenten verstuurd. Tegelijkertijd bleven concrete stappen in het project uit en was niet altijd duidelijk wat het exacte doel van

116 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interviews samenwerkingspartners. 117 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 118 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 119 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 120 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 121 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 122 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 123 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 124 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 125 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente, Interviews samenwerkingspartners, Interview extern adviseur. 126 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview extern adviseur. 127 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 128 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente, Interviews samenwerkingspartners, Interview extern adviseur. 129 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 130 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews samenwerkingspartners. 131 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner.

53

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 het overleg was. 132 De gemeente laat in haar ambtelijke reactie weten dat er in dit project gepionierd moest worden en er geen handboek beschikbaar was voor onder andere de wijze van samenwerking tussen partijen. Gemeente en samenwerkingspartners houden zich tot aan einde samenwerking aan de afspraken Voorafgaand aan het project zijn er weinig tot geen (samenwerkings)afspraken op papier gezet. Afspraken ontwikkelden zich gaandeweg en de gemeente en de samenwerkingspartners hielden zich daar (tot de beëindiging van de samenwerking) ook aan. Na het gezamenlijke besluit tot het beëindigen van de samenwerking heeft de gemeente de afspraak om daarover gezamenlijk en met voorrang aan de gemeenteraad en de inwoners van de wijk te communiceren doorkruist door voorafgaand daaraan een bijeenkomst met externe partijen te organiseren waarin over de beëindigde samenwerking is gesproken. Eneco besloot in reactie daarop eenzijdig een persbericht naar buiten te brengen. Dat tezamen resulteerde in veel commotie en verstoorde verhoudingen. Gemeente qua kennis en kunde beperkt toegerust op het invullen van de regierol Omdat de gemeente voorheen geen rol had bij de warmtetransitie ontbrak bij aanvang van het project specifieke kennis over bijvoorbeeld een passende governance-structuur.

Er was naast bestuurlijke en politieke inbreng vooral veel kennis aanwezig op de ‘softe’ aspecten van de aanpak, zoals communicatie en participatie. Gedurende het project kwamen er steeds meer zaken aan het licht waar de gemeente weinig verstand van had, zoals de juiste aardgasvrije oplossing(en) voor de wijk en de ins en outs van businesscases voor warmtenetten. Expertise daarop werd ingehuurd bij adviesbureaus zoals Berenschot, Greenvis / DeWarmteTransitieMakers en Innoforte. Maar ook op interne sleutelposities (zoals die van projectleider) werd lange tijd gebruikgemaakt van tijdelijke inhuur. Dat maakte kennisopbouw en -overdracht kwetsbaar. Daarnaast was er te weinig verbinding tussen de verschillende gemeentelijke domeinen die bij de uitvoering van het project betrokken zouden worden. Pas begin 2023 organiseerde de gemeente een sessie om een aantal interne expertisevelden met elkaar te verbinden, zoals bodem, ecologie en verkeer. “Dat is met stoom en kokend water tot stand gekomen. Dit had eerder gekund; er had beter ingevuld kunnen worden hoe integrale besluitvorming tot stand moest komen.” 133

3.3

MIDDELEN EN INSTRUMENTEN: DUIDELIJK INZICHT IN BESTEDE MIDDELEN, PASSENDE WETTELIJKE INSTRUMENTEN ONTBREKEN

Minimaal jaarlijks moet de gemeente verantwoording afleggen over de besteding van de financiële middelen. Dit is nodig om te kunnen beoordelen of de beschikbare middelen doelmatig zijn besteed en daarnaast om integrale afwegingen te maken en desgewenst bij te sturen. Voor het inzicht in de werking van – de aansturing van – een project is daarnaast ook inzicht nodig in de instrumenten die worden ingezet en waarom. Daarmee wordt ook duidelijk hoe de ingezette instrumenten bijdragen aan het realiseren van de doelen. Deze paragraaf beantwoordt onze derde onderzoeksvraag: Welke middelen en instrumenten heeft de gemeente Utrecht bij dit project ingezet en in hoeverre is dit doeltreffend en doelmatig gedaan?

132 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente, Interviews samenwerkingspartners. 133 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente.

54

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 Alleen begrotingsgeld ingezet voor plankosten, uitvoeringsbudget nog geheel in reserve beschikbaar Wij constateren dat de gemeente Utrecht een helder inzicht heeft in de besteding van de financiële middelen die voor project Overvecht-Noord aardgasvrij zijn ingezet. Er is daarbij onderscheid gemaakt naar plankosten en proceskosten (uitvoeringsbudget). Voor het uitvoeringsbudget is in totaal ruim € 8,7 miljoen beschikbaar. Tabel 3.2 laat zien waar deze middelen van afkomstig zijn en met welk doel deze beschikbaar zijn gemaakt. Tabel 3.2 Middelen uitvoeringsbudget en proceskosten afkomstig van PAW-subsidie en een coronamaatregelenpakket, bedrag grotendeels nog in reserve aanwezig (bedragen x 1.000) Doel

Bedrag Initieel

Actueel

PAW-subsidie

Beschikbaar vanuit de subsidie om de onrendabele top af te dekken bij het aardgasvrij maken van woningen

€ 4.705

€ 4.705

PAW-subsidie

Beschikbaar voor de proceskosten.

€

€

Coronamaatregelen-pakket 4

Beschikbaar gesteld door de gemeenteraad ter versnelling van het project om particuliere woningen aardgasvrij te maken.

€ 3.750

€ 3.750

€ 8.865

€ 8.740

Totaalbudget

410

285

Bron: Rekenkamer Utrecht (2025) o.b.v. interne verantwoording Financiële middelen project Overvecht-Noord aardgasvrij.

Bij de resultaatbestemming 2018 heeft de gemeenteraad ingestemd met het instellen van de reserve Utrechtse Energie Aardgasvrije Wijken. 134 De eerste storting had een omvang van € 3.428.000 die in het gemeentefonds was ontvangen via de Decembercirculaire 2018. De tweede tranche is met de resultaatbestemming 2019 in de reserve gestort: € 1.277.000 uitvoeringsbudget en € 410.000 proceskosten. In 2021 werd € 200.000 van het procesbudget onttrokken ter dekking van de proceskosten, maar bij de resultaatbestemming is € 75.000 weer teruggestort waarmee per saldo op dit moment nog € 285.000 in de reserve aanwezig is. In de programmabegroting 2021 is in het kader van coronamaatregelenpakket 4 ‘Investeren met maatschappelijk rendement’ € 3.750.000 door de gemeenteraad beschikbaar gesteld voor Overvecht-Noord aardgasvrij. Dit geld is in 2023 – in twee tranches – in de reserve gestort. Daarnaast zijn er jaarlijks proceskosten gemaakt vanuit de gemeentelijke middelen in het programma Klimaatvriendelijk Stad. Dit telt in de periode vanaf 2016 tot en met heden op tot netto € 3,6 miljoen (zie tabel 3.3). In de beginjaren 2016 en 2017 zijn slechts enkele duizenden euro’s aan het project besteed. Vanaf 2019 ging het jaarlijks om een bedrag van meer dan € 0,5 miljoen.

134 Gemeente Utrecht (11 juli 2019). Resultaatbestemming 2018: Bijlage instellen reserves, p. 32.

55

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 Tabel 3.3

Meeste proceskosten dateren van de jaren 2019 t/m 2024 (bedragen x 1.000) Lasten

Baten

2016

€

27

2017

€

8

€

2018

€

388

2019

€

2020

Saldo €

27

1

€

6

€

199

€

189

504

€

169

€

335

€

564

€

13

€

551

2021

€

595

€

595

2022

€

636

€

636

2023

€

765

€

765

2024

€

503

€

503

Totaal

€ 3.991

€

382

€ 3.609

Bron: Rekenkamer Utrecht (2025) o.b.v. interne verantwoording Proceskosten 2016 t/m oktober 2024.

Voor de boekjaren 2016 tot en met 2019 is er een totaalbedrag in de interne verantwoording opgenomen voor Overvecht-Noord. Vanaf 2020 worden de lasten uitgesplitst naar specifieke posten waaronder personele kosten, onderzoeks- en advieskosten, en externe inhuur. Hieruit blijkt dat het overgrote deel van het geld dat door de gemeente Utrecht is besteed, is ingezet voor de inzet van personeel en voor externe inhuur; samen ruim 79%. Daarnaast komt nog 18% van het bestede bedrag voor rekening van onderzoeks- en advieskosten. Onder de overige kosten vallen de middelen die besteed zijn aan communicatie en participatie in de wijk. De samenwerkings­ partners leverden daarnaast ook nog de inzet van hun mensen in de verschillende geledingen, maar die zijn uit eigen middelen betaald en niet te gelde gemaakt binnen het project. 135 Tabel 3.4 Ruim 79% van de gemeentelijke lasten voor rekening van personele kosten en externe inhuur (bedragen x 1.000) Bedrag

Percentage

Personele kosten

€ 1.895

47,7%

Externe inhuur

€ 1.251

31,5%

Onderzoeks- en advieskosten

€

716

18,0%

Overige kosten

€

96

2,4%

Vergaderlocaties

€

16

0,4%

Uitgaande subsidies

€

1

0,0%

Totaal gemeente Utrecht

€ 3.976

100,0%

Vergoeding overige diensten

€

Netto totaal gemeente Utrecht

€ 3.609

-367

Bron: Rekenkamer Utrecht (2025) o.b.v. interne verantwoording Proceskosten 2016 t/m oktober 2024.

135 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente, Interviews samenwerkingspartners.

56

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 Onder de ‘vergoeding overige diensten’ vallen de bijdragen van de andere deelnemende partijen aan dit project waarvan Eneco, Stedin en Mitros / Woonin ieder zo’n € 130.000 voor hun rekening hebben genomen. Omgekeerd heeft de gemeente ook enkele vergoedingen betaald waarmee het saldo op netto - € 367.000 (negatief) uit is gekomen. Het merendeel van het geld voor de proceskosten van het project is hiermee door de gemeente Utrecht ingebracht. Uit de interviews met betrokkenen blijkt dat zorgvuldig met de beschikbare middelen werd omgesprongen. Jaarlijks werd er een plankostenbudget ter beschikking gesteld van waaruit de gemaakte kosten werden betaald. In de loop van de jaren nam dit budget in omvang af, omdat het project naar de uitvoering zou gaan en daarmee de werkzaamheden van het projectteam zouden afnemen. 136 Geïnterviewden bevestigen dat steeds voor ogen is gehouden dat de uitvoeringsbudgetten beschikbaar waren gesteld voor daadwerkelijke maatregelen in de wijk en daarmee niet voor het proces gebruikt mochten worden. 137 De beschikbare PAW-gelden, de Coronagelden en later de WIS (van Eneco) zouden worden ingezet voor een betaalbaar aanbod aan de inwoners en ondernemers in de wijk. 138 Vooral communicatie en participatie als aanvullende instrumenten ingezet De gemeente heeft verschillende instrumenten voor het project ingezet.

Inhoudelijk was de inzet van de gemeente Utrecht gericht op het opstellen van de benodigde (beleids)documenten. Onder andere het Transitieplan en de Transitievisie Warmte worden hierbij genoemd. 139 Verder heeft de gemeente ook de data die zij beschikbaar had over de wijk ingebracht in het project, heeft de gemeente meerdere keren gelobbyd bij de rijksoverheid en heeft de gemeente kennis gedeeld met andere relevante partijen. De gemeente ziet de uiteindelijke opbrengst van dit project ook vooral terug in de opgebouwde kennis, de netwerkvorming en in de wetgeving waar een actieve lobby op gericht was. Daarnaast heeft de gemeente veel aandacht besteed aan communicatie en participatie met betrokken organisaties en de inwoners en ondernemers in de wijk. Het was namelijk essentieel om voldoende draagvlak in de wijk te krijgen voor de overstap van aardgas naar een andere warmtevoorziening. Al vanaf de keuze voor Overvecht-Noord is de communicatie naar de inwoners en ondernemers in de wijk onderwerp van gesprek in de bestuurlijke overleggen en de ambtelijke werkgroep. Communicatie is ook direct onderdeel van het eerste plan van aanpak in het voorjaar van 2017. De samenwerkende partijen kiezen dan voor een gezamenlijk afzenderschap (gezamenlijk naar buiten met dezelfde boodschap). En de eerste bewonersavonden voor eigenaarbewoners worden al in november 2017 georganiseerd.

In september 2018 geven de betrokken partijen een akkoord op de communicatiestrategie. Hiermee wordt besloten dat naar de wijk wordt gecommuniceerd dat Overvecht-Noord in 2030 aardgasvrij en in 2050 klimaatneutraal moet zijn. Het gezamenlijk communiceren blijft voor de partijen tot aan de beëindiging van de samenwerking een belangrijk uitgangspunt. In reactie op de aankondiging dat Overvecht-Noord aardgasvrij moet worden, verenigen bewoners van de Klopvaartbuurt en de Vechtzoom zich in twee bewonersinitiatieven. Deze initiatieven willen met eigen aardgasvrije alternatieven bijdragen aan de doelstelling van een aardgasvrij Overvecht-Noord in 2030. De gemeente besluit in 2020 om met de buurtinitiatieven in gesprek te gaan en aanvullende onderzoeken naar hun gewenste oplossing

136 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 137 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente. 138 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview voormalig medewerker gemeente. 139 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente.

57

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 (een lokaal buurtwarmtenet) te financieren. Het was vervolgens voor langere tijd onduidelijk hoe deze individuele oplossing van de initiatieven afgewogen moest worden ten opzichte van het collectieve voorkeursalternatief van de gemeente (stadswarmtenet). Nadat de buurtinitiatieven van hun buurtwarmtenet-idee afstappen presenteren zij in de loop van 2023 hun plan voor een andere individuele oplossing: een warmtepomp. Dan wordt voor de gemeente steeds meer duidelijk dat de individuele oplossing van de initiatieven niet in lijn is met het algemene belang om alle wijkbewoners een haalbaar en betaalbaar aanbod te doen. Het plan van de initiatieven vraagt op voorhand namelijk een te grote investering van bewoners. 140 De gemeente besluit dan ook om de initiatieven niet meer te ondersteunen. Nadat ook de gemeenteraad in februari 2024 het alternatieve plan van de bewonersinitiatieven verwerpt, heffen beide initiatieven zichzelf in maart 2024 op.

3.4

INFORMATIEVOORZIENING: GEMEENTERAAD VAAK, VOLLEDIG EN REALISTISCH OVER HET PROJECT GEÏNFORMEERD, VEEL INFORMATIE WORDT DOOR DE RAAD NIET BENUT

Voor een project dat in het kader van een politiek gevoelig en belangrijk thema wordt uitgevoerd, is het nodig dat de gemeenteraad goed wordt geïnformeerd over de voortgang daarvan. De raadsinformatie moet voldoen aan de algemene en projectspecifieke afspraken die hierover zijn gemaakt. En moet toereikend zijn. Dat wil zeggen: volledig, beschikbaar, begrijpelijk, vergelijkbaar en tijdig. Deze paragraaf beantwoordt onze vierde onderzoeksvraag: In hoeverre is de gemeenteraad goed geïnformeerd over de voortgang van het project? Geen afspraken gemaakt over informatievoorziening, gemeenteraad wel veelvuldig geïnformeerd Wij constateren dat er voorafgaand aan het project geen concrete afspraken zijn gemaakt over het informeren van de gemeenteraad over de voortgang van het project Overvecht-Noord aardgasvrij. Desondanks is de gemeenteraad vanaf het begin geïnformeerd over het project, waarbij de hoeveelheid informatie in de loop van de jaren toenam. Wij zien dat de informatie die met de gemeenteraad is gedeeld begrijpelijk, uitgebreid en in de onderzochte periode goed vergelijkbaar was, met name omdat de scope van het project gelijk bleef. In enkele gevallen – bijvoorbeeld rondom de start van het vervangen van brosse aardgasleidingen door Stedin – werd dit pas na enkele maanden met de gemeenteraad gedeeld.

Op 12 oktober 2017 ontvangt de gemeenteraad haar eerste raadsbrief over project OvervechtNoord aardgasvrij. 141 Vanaf de eerste brief tot aan de vroegtijdige beëindiging van de samenwerking in het project zijn 32 raadsbrieven over Overvecht-Noord aardgasvrij verstuurd. Soms waren dit updates over de voortgang van het project, andere keren ging het over een specifiek onderdeel van het project zoals het deelproject elektrisch koken 142 of over het vrijmaken van gemeentelijke middelen voor het project. 143

140 Gemeente Utrecht (3 november 2023). Raadsbrief Tussenrapportage uitvoeringsprogramma Overvecht-Noord Aardgasvrij en ontwikkelingen m.b.t. buurtinitiatieven. 141 Gemeente Utrecht (12 oktober 2017). Raadsbrief Overvecht-Noord aardgasvrij in 2030. 142 Zie bijvoorbeeld: Gemeente Utrecht (7 februari 2020). Raadsbrief Elektrisch koken Overvecht-Noord; Gemeente Utrecht (20 december 2021). Raadsbrief Voortgang elektrisch koken Overvecht-Noord: Gemeente Utrecht (1 september 2022). Raadsbrief Voortgang elektrisch koken. 143 Gemeente Utrecht (30 november 2020). Raadsbrief Toelichting 3,75 miljoen voor Overvecht-Noord.

58

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 Wethouder stuurt op het tijdig en volledig informeren van de gemeenteraad Door de jaren heen benoemt de wethouder Energie meermaals bij de staf Energie dat het belangrijk is om de gemeenteraad goed te informeren. Ze vraagt bijvoorbeeld om de beslismomenten van de gemeenteraad te benoemen in een raadsbrief 144, vraagt de staf om in een raadsbrief de rol van de raad duidelijk te benoemen 145 en vraagt om de raad goed mee te nemen in belangrijke momenten in het project. 146 Ook pleit de wethouder ervoor om het project op te nemen in de Regeling Risicovolle Projecten (RRP). 147 Regeling Risicovolle Projecten toetst halfjaarlijks het project, maar kaders voor beoordeling ontbreken Nadat Overvecht-Noord aardgasvrij in 2021 door de gemeenteraad wordt toegevoegd aan de Regeling Risicovolle Projecten (RRP), ontvangt de raad ieder half jaar een voortgangsrapportage waarin de risico’s werden beoordeeld en toegelicht. 148 De eerste voortgangsrapportage vanuit de regeling verschijnt in het najaar van 2021. 149 In deze rapportages kan de gemeenteraad volgen hoe de verschillende aspecten van het project verschuiven van groen naar oranje en soms van oranje naar rood (zie tabel 3.5). De voortgangsrapportage van voorjaar 2024 is opgesteld vóór de beëindiging van de samenwerking in het project.

Tegen de tijd dat deze rapportage met de raad werd gedeeld, was de samenwerking in het project al beëindigd. De gemeenteraad was wel eerder al geïnformeerd over de beëindiging van de samenwerking middels een raadsbrief die daags na het publiceren van het persbericht door Eneco aan de raad is verstuurd. Tabel 3.5 Overzicht van kleurscores van project Overvecht-Noord aardgasvrij in de rapportages vanuit de Regeling Risicovolle Projecten Rapportage

Najaar 2021

Voorjaar 2022

Najaar 2022

Voorjaar 2023

Najaar 2023

Voorjaar 2024

Doelstelling Scope Geld Tijd Kwaliteit Risico’s Organisatie Communicatie Bron: Rekenkamer Utrecht (2025) o.b.v. voortgangsrapportages RRP

De RRP-rapportages worden door de gemeentelijk betrokkenen gezien als waardevolle documenten, omdat zij inzicht geven in de risico’s van het project en dit inzicht ook bieden aan de gemeenteraad. 150 Voor toetreding tot de regeling werden de risico’s uit het project wel beschreven

144 Gemeente Utrecht (2 oktober 2019). Verslag Staf Mobiliteit en Energie; Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 145 Gemeente Utrecht (6 september 2021). Actielijst Staf Energie. 146 Gemeente Utrecht (29 november 2021). Verslag Staf Energie. 147 Gemeente Utrecht (19 april 2021). Actielijst Staf Energie. 148 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente; Gemeente Utrecht (17 september 2021). Raadsbrief Voortgangsrapportages Regeling Risicovolle projecten. 149 Gemeente Utrecht (17 juni 2021). Raadsvoorstel Regeling risicovolle projecten; Gemeente Utrecht (17 september 2021). Voortgangsrapportage Regeling Risicovolle Projecten Overvecht-Noord aardgasvrij. 150 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente.

59

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 in raadsbrieven, maar de RRP-rapportages gaven de gemeenteraad deze informatie in een vast format, inclusief onderbouwing en beoordeling van de risico’s. 151 De voortgangsrapportages moeten als ondersteunend instrument een gesprek in de raad faciliteren. 152 In de rapportages staan alleen de belangrijkste risico’s opgenomen, die gescoord worden (groen, oranje of rood) door de projectbeheerser in gesprek met het projectteam en de projectmanager van OvervechtNoord aardgasvrij. 153 Een kanttekening bij de RRP-rapportages over Overvecht-Noord, is dat deze zijn opgesteld zonder bijbehorend startdocument. In het startdocument worden kaders voor het project vastgelegd, waaraan de verschillende aspecten van het project kunnen worden getoetst. Dit is destijds niet gedaan omdat de kaders onvoldoende duidelijk waren bij het project. Door het ontbreken van een startdocument kregen de voortgangsrapportages vanuit de RRP een andere vorm voor Overvecht-Noord. Nu werd voor de beoordeling (groen, oranje of rood) van de aspecten van het project (zoals financiën, planning en risico’s) teruggegrepen op de voorgaande rapportage, eerder verzonden raadsbrieven en de Transitievisie Warmte, in plaats van op het startdocument.

154 Sommige ambtelijk betrokkenen noemen het begrijpelijk dat er geen startdocument is gemaakt bij toetreding tot de RRP, vanwege de veranderlijke kaders en randvoorwaarden van het project. 155 Anderen noemen het ‘niet handig’ dat er geen startdocument was, aangezien dit de nulmeting voor het project is en de voortgang beter gestaafd kan worden met een startdocument. 156 Begin 2022 is wel een eerste risicoanalyse uitgevoerd op het project, waar concern control op heeft meegekeken. 157 Het startdocument zou gelijktijdig met het wijkuitvoeringsplan (WUP) worden voorgelegd 158, maar doordat het WUP meermaals wordt uitgesteld (van eind 2021 naar half 2024) is er geen startdocument RRP verschenen vóór de beëindiging van de samenwerking in het project. Gemeenteraad zelf beperkt aan zet geweest tijdens het project Binnen het project Overvecht-Noord aardgasvrij is de gemeente langere tijd zoekende naar de rol van de gemeenteraad. Ten tijde van het Transitieplan (2019) is nog niet helemaal helder welke besluiten aan de raad moeten worden voorgelegd. De raad krijgt op dat moment te horen: “U besluit als raad in elk geval over het uitvoeringsplan.

Hierin is beschreven welke alternatieven voor aardgas in welke delen van de wijk het beste passen, en hoe die kunnen worden gerealiseerd.” 159 Het idee dat de gemeenteraad besluit over het wijkuitvoeringsplan (WUP) voor Overvecht-Noord blijft langere tijd bestaan en wordt ook meermaals zo gecommuniceerd via raadsbrieven. 160 Eind 2023 wordt echter duidelijk dat het college bevoegd is om het WUP – wat inmiddels het uitvoeringsprogramma wordt genoemd – vast te stellen. Maar omdat de raad al vaak is toegezegd dat zij het WUP / uitvoeringsprogramma voor Overvecht-Noord ter besluitvorming voorgelegd krijgt, gaat deze collegebevoegdheid tegen de verwachtingen van de raad in

151 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 152 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 153 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 154 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 155 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente. 156 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente. 157 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente; Gemeente Utrecht (8 april 2022). Rapportage Regeling Risicovolle Projecten Overvecht-Noord aardgasvrij. 158 Gemeente Utrecht (8 april 2022). Rapportage Regeling Risicovolle Projecten Overvecht-Noord aardgasvrij. 159 Gemeente Utrecht (29 oktober 2019). Raadsbrief Transitieplan Overvecht-Noord Aardgasvrij, p. 3. 160 Zie bijvoorbeeld: Gemeente Utrecht (24 november 2020). Raadsbrief Voortgang Overvecht-Noord aardgasvrij; Gemeente Utrecht (4 oktober 2021). Raadsbrief Uitkomsten onderzoek Overvecht-Noord aardgasvrij; Gemeente Utrecht (19 januari 2022). Raadsbrief Jaarplan 2022 Energietransitie.

60

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 en is het politiek onwenselijk om het programma door het college te laten vaststellen. 161 Uiteindelijk wordt afgesproken dat de gemeenteraad de kaders voor een alternatief voor aardgas in Overvecht-Noord vaststelt, met het concept uitvoeringsprogramma als bijlage bij dit raadsvoorstel. 162 Het raadsvoorstel met kaders voor Overvecht-Noord aardgasvrij is er vóór de vroegtijdige beëindiging van de samenwerking niet gekomen. Wel heeft de gemeenteraad voor OvervechtNoord gedurende het traject (2016 – 2024) de volgende besluiten genomen: ■ Besluit tot een gemeentelijk bijdrage van €3,75 miljoen voor het project. 163 ■ Mandateren van de gemeente om op basis van de randvoorwaarden uit de Transitievisie Warmte deel I de uitbreiding van het warmtenet in Overvecht-Noord met Eneco te verkennen. 164 ■ Het toevoegen van Overvecht-Noord aardgasvrij als een van de projecten binnen de Regeling Risicovolle Projecten. 165 ■ Het Chw bestemmingsplan kookgasvrij Overvecht vaststellen, waarin de mogelijkheid voor de toepassing van de Crisis- en herstelwet voor Overvecht-Noord wordt geborgd. 166 Gemeenteraad laat gedurende het project veel informatie onbenut De gemeenteraad is vanaf 2017 tot aan de beëindiging van de samenwerking regelmatig geïnformeerd over de ontwikkelingen binnen en haalbaarheid van het project OvervechtNoord aardgasvrij.

In de raadsbrieven staan terugkerend verschillende risico’s voor het project benoemd, zoals het ontbreken van de juiste wet- en regelgeving en het financieel niet sluitend krijgen van de businesscase. Een betrokken gemeenteambtenaar zegt hierover: “Vrijwel alles wat de gemeente heeft gedaan is beschreven in de vele raadsbrieven die zijn gepubliceerd.” 167 In de voortgangsrapportages die vanuit de RRP halfjaarlijks worden gestuurd staan de grootste risico’s voor het project ook opgesomd. De rekenkamer constateert dat de gemeenteraad weinig heeft geacteerd op de beschikbare informatie over de voortgang van het project. Ook niet wanneer uit de score van de RRP-rapportages valt af te leiden dat het project steeds meer risico’s en onzekerheden kent. In de periode oktober 2017 (eerste raadsbrief) tot 4 april 2024 (de vroegtijdige beëindiging van de samenwerking) zijn twee raadsbrieven geagendeerd in commissievergaderingen en vinden vijf informatiebijeenkomsten voor de raad plaats, waarvan een deel georganiseerd wordt door de buurtinitiatieven uit Overvecht-Noord. Naar aanleiding van raadsbrieven worden slechts drie keer schriftelijke vragen gesteld over Overvecht-Noord; over deelproject elektrisch koken en over de buurtinitiatieven. Daarnaast worden vijf moties ingediend, waarvan er vier gaan over de ruimte die buurtinitiatieven wordt geboden binnen het project.

De voortgangsrapportages vanuit de RRP worden niet geagendeerd in de commissies (Veiligheid, Bestuur en Financiën / Energie(transitie), Duurzaamheid, Vastgoed en Wonen) en hierover worden geen vragen gesteld aan het college. 168 Pas nadat werd besloten om de samenwerking vroegtijdig te beëindigen zijn schriftelijk vragen gesteld en is een (spoed)debat aangevraagd. Betrokkenen van de gemeente merken in gesprek met de rekenkamer op dat de gemeenteraad wel goed geïnformeerd is, maar dat hij weinig deed met deze informatie. 169 Een betrokkene

161 Gemeente Utrecht (13 november 2023). Voorblad Staf Energie Besluitvormingsproces OVN. 162 Gemeente Utrecht (15 februari 2024). Raadsbrief Jaarplan 2024 Energietransitie. 163 Gemeente Utrecht (3 december 2020). Programmabegroting Begroting 2021. 164 Gemeente Utrecht (3 juni 2021). Raadsvoorstel Transitievisie Warmte deel I. 165 Gemeente Utrecht (17 juni 2021). Raadsvoorstel Regeling risicovolle projecten. 166 Gemeente Utrecht (1 december 2022). Raadsbesluit Vaststelling Chw bestemmingsplan Kookgasvrij Overvecht. 167 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 168 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 169 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente.

61

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 geeft aan het opmerkelijk te hebben gevonden dat “(…) de rode stoplichten in de voortgangsrapportages [vanuit de RRP] voor de raad nooit aanleiding zijn geweest om in debat te gaan met de wethouder over deze situatie. De gemeenteraad heeft de rapportages nooit geagendeerd.” 170

3.5

PLANNING: VOORTDUREND ONDER DRUK EN BIJGESTELD DOOR INTERNE EN EXTERNE VERANDERINGEN

Om een aardgasvrij Overvecht-Noord in uiterlijk 2030 te kunnen realiseren is het belangrijk dat de gemeente een realistische planning hanteert. Het moet duidelijk zijn hoe deze planning tot stand is gekomen en de gemeente moet zich tijdens het project aan de planning hebben gehouden. Deze paragraaf beantwoordt onze vijfde onderzoeksvraag: Hoe is de planning tot stand gekomen en hoe heeft deze zich in de praktijk ontwikkeld? Integrale planning pas in 2023 scherp gesteld Wij constateren dat de integrale planning van het project moeizaam tot stand kwam. In de beginfase was al veel discussie over de einddatum van 2025 dan wel 2030 waarop het project gereed zou moeten zijn. Het voorkomen van vervangingen van aardgasleidingen in de wijk was een belangrijke drijfveer. Uiteindelijk werd 2030 gecommuniceerd. Dat betekende echter wel dat uiterlijk in 2025 met de uitvoering van het project moest worden gestart. De integrale planning – opgebouwd aan de hand van de deelplanningen van de verschillende betrokken partijen – werd echter pas in 2023 scherper gesteld. Planningen worden voortdurend verschoven en vrijwel nooit gehaald Het feit dat landelijke wetgeving in ontwikkeling was en meermaals uitgesteld werd weerhield de gemeente er niet van om door te gaan met de projectvoorbereiding.

Het uitblijven van landelijke wet- en regelgeving werd juist als kans gezien om lerend en lobbyend door te werken. De gemeente koos er bewust voor om met dit project te ‘pionieren’. Pionieren is ook een doel van het Programma Aardgasvrije Wijken (PAW) waar project Overvecht-Noord aardgasvrij een proeftuin van was. De PAW-bijdrage was bedoeld om nieuwe wegen te bewandelen, problemen te identificeren en daarvoor oplossingen te bedenken. Wat daardoor resulteert is een project waarin planningen voortdurend worden verschoven en vrijwel nooit worden gehaald. In de beginfase loopt het project door interne factoren vertraging op. Beschikbare informatie is niet volledig, documenten laten langer op zich wachten en documenten kunnen niet bestuurlijk worden vastgesteld. Zo zijn er meerdere concepten van het Transitieplan opgesteld voordat deze aan de gewenste kwaliteitseisen voldeed. En gaandeweg wordt duidelijk dat de transitie in de wijk ingewikkelder is dan op voorhand was ingeschat. Het wijkuitvoeringsplan (WUP) dat de gemeente voor Overvecht-Noord opstelt moet het fundament onder de uitvoering van het project vormen. Deze zou eind 2021 aan de gemeenteraad worden aangeboden, maar verschuift keer op keer: naar 2022, 2023 en 2024. Door de vroegtijdige beëindiging van de samenwerking in het project is het WUP nooit met de gemeenteraad gedeeld.

Ook de planning van deelproject ‘elektrisch koken’ (om meer dan 4.000 woningen van het kookgas te halen en daarmee 65% van de gasleidingvervangingen in de wijk te voorkomen) loopt meermaals vertraging op. Partijen praten vooral veel over dit deelproject en de lobbyactiviteiten richting het Rijk om ontstane knelpunten weg te nemen leveren weinig op. Omdat Stedin genoodzaakt is tijdig met de vervangingsopgave te beginnen kan niet worden voorkomen dat gasleidingen

170 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente.

62

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 worden vervangen. Uiteindelijk lukt het in 2023 om circa 320 woningen van het kookgas te halen. Doordat het project een lange doorlooptijd had, werd het proces met name door de externe partijen als kabbelend ervaren. Een doortastende gemeente, die sneller knopen doorhakte over harde (rand)voorwaarden en uitgangspunten werd daarbij gemist. Zij zien dit ook als een van de oorzaken waardoor het einddoel van het project – een aardgasvrij Overvecht-Noord in 2030 – niet gerealiseerd wordt. De gemeente geeft in haar ambtelijke reactie aan dat dit mede te maken had met het ontbreken van een mogelijkheid in de wet (die de Wgiw kan bieden) om de wijk verplichtend aan te wijzen als aardgasvrije wijk.

3.6

BUSINESSCASE: VOOR DE GEMEENTE ONNAVOLGBAAR EN BRON VAN WANTROUWEN, EN NIET SLUITEND TE KRIJGEN

Een sluitende businesscase is een beslissende voorwaarde voor een haalbaar project. De businesscase van Overvecht-Noord aardgasvrij blijkt in de loop van het project een onoplosbaar knelpunt te zijn. Dit wordt pas geleidelijk concreet vanaf mei 2023, wanneer de onderhandelingen met Eneco worden opgestart. Uit een marktconsultatie blijkt Eneco namelijk de enige reëel geïnteresseerde warmteaanbieder voor Overvecht-Noord te zijn. In totaal waren er acht reacties en is met zes partijen gesproken. Vanaf mei 2023 is de gemeente dan ook een onderhandelende partij. De gemeente, Eneco en woningcorporaties Portaal en Woonin werken gezamenlijk aan het financiële plaatje voor het project. Eneco is de partij die alle input samenbrengt en doorrekent in de businesscase. Collectief warmtenet is beste optie, maar blijft duurder dan aardgas In juli 2020 blijkt uit onderzoek van APPM en CE Delft dat alle warmtealternatieven voor Overvecht-Noord op dat moment duurder zijn dan aardgas. Wel komt een collectief warmtenet daarbij naar voren als meest aantrekkelijke optie voor het grootste deel van de wijk. Uit het onderzoek blijkt daarnaast dat het uitbreiden van het warmtenet in Overvecht-Noord een onrendabele top 171 kent van € 7.500 per woning. In reactie daarop stelt het college € 3,75 miljoen aan Coronagelden beschikbaar, waarmee ongeveer 20% van die onrendabele top kan worden afgedekt.

Het resterende deel moet worden gefinancierd met aanvullende rijkssubsidies (PAW, WIS) en met bijdragen van Eneco en de woningcorporaties. Na het onderzoek door APPM en CE Delft wordt een vervolgonderzoek gedaan door adviesbureau Greenvis / DeWarmteTransitieMakers naar de warmteopties in de wijk. Hieruit komt in september 2021 wederom een collectief warmtenet als beste optie voor Overvecht-Noord naar voren. De onrendabele top wordt geraamd op € 5.000 tot € 8.000 per huishouden. Het is zaak voor de gemeente om deze onrendabele top in gesprek met Eneco en de woningcorporaties weg te werken. Concrete gesprekken met Eneco over een businesscase kunnen op dat moment niet worden gevoerd, omdat er nog geen marktconsultatie is uitgevoerd. Met de marktconsultatie wordt in februari 2023 verkend of er naast Eneco nog andere warmtepartijen zijn die een warmtenet in Overvecht-Noord zouden willen exploiteren. In april 2023 blijkt dat Eneco de enige geïnteresseerde partij is, waarna de onderhandelingen over de businesscase kunnen starten. Eneco legt eerste businesscase op tafel, onafhankelijke partij wordt ingehuurd om businesscase te toetsen In mei 2023 presenteert Eneco haar eerste businesscase aan de bestuurders van de onderhandelingspartijen (gemeente Utrecht en woningcorporaties Portaal en Woonin).

171 De onrendabele top is het verschil tussen de totale kosten en de totale opbrengsten van het project.

63

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 De hoogte van de onrendabele top op dat moment is door een gebrek aan documentatie onduidelijk. Maar er spelen discussies rond de betaalbaarheid van het warmtenet en hoe hoog de eigen bijdrage van huurders en particuliere woningeigenaren moet zijn. De businesscase van Eneco bevat bedrijfsgevoelige informatie, waardoor geen volledige inzage kan worden geboden in de cijfers en rekenmodellen die daaraan ten grondslag liggen. De gemeente en woningcorporaties hebben transparantie wel uitgewerkt als publieke waarde voor het project. Dat betekent dat warmtebedrijven openheid moeten geven over de opbouw van hun tarieven en investering. Om toch een mate van transparantie te bieden, gaat Eneco ermee akkoord dat een onafhankelijke partij (Innoforte) een second opinion op de businesscase uitvoert. Beoogde besparingen op de businesscase vallen meermaals tegen De volgende maanden wordt gewerkt aan het sluitend krijgen van de businesscase. De bestuurders overleggen met elkaar over hoeveel geld iedere partij inlegt, wie welke risico’s draagt en welke andere maatregelen genomen kunnen worden om de kosten te drukken en / of risico’s te verminderen. De ambtelijke werkgroep – waar alle onderhandelende partijen in zijn vertegenwoordigd – werkt de voorgestelde besparingsmaatregelen uit.

Vervolgens rekent Eneco de maatregelen door in de businesscase, in de hoop dat het te overbruggen financiële gat wordt verkleind. Eind augustus 2023 blijken beoogde besparingsmaatregelen echter een tegenvallend effect te hebben. En eind september 2023 gebeurt dat opnieuw. Omdat veel verschillende parameters aan de basis van de businesscase liggen, is er geen sprake van een één-op-één relatie tussen de beoogde besparing en de daadwerkelijke besparing. Dat wil zeggen dat het inbrengen van (bijvoorbeeld) € 1.000 aan extra financiële middelen per woning niet per se leidt tot een verlaging van de onrendabele top met € 1.000 per woning. Doordat de gemeente en woningcorporaties geen inzicht mogen en kunnen krijgen in de rekenmodellen van Eneco, ontstaat hierover steeds meer wantrouwen en frustratie. Betrokkenen hopen dan ook dat de second opinion op de businesscase die op dat moment wordt uitgevoerd meer duidelijkheid en transparantie zal verschaffen. De second opinion biedt uiteindelijk een aantal aanknopingspunten om de onrendabele top te verlagen. Businesscase volatiel en onhaalbaar, verkleining scope noodzakelijk In de maanden daarna wordt doorgewerkt aan het sluitend krijgen van de businesscase. In november 2023 concluderen de bestuurders dat het gat in de businesscase te groot blijft om tot overeenstemming te komen.

Daarnaast wordt de businesscase niet stabiel genoeg en onvoldoende transparant genoemd. 172 De bestuurders hebben behoefte aan meer inzicht in de verdeling van kosten en opbrengsten over de verschillende stakeholders (Eneco, woningcorporaties, huurders en eigenaar-bewoners). Opnieuw wordt Innoforte ingehuurd om de bestuurders mee te nemen in de technische ins en outs van de businesscase en om met de ambtelijke werkgroep mee te kijken bij het bedenken en doorvoeren van verdere besparingsmaatregelen. In januari 2024 komt Innoforte met een nieuw adviesrapport. Daarin worden de uitgangspunten van de verschillende partijen op een rij gezet. Zo wil de gemeente een aardgasvrij OvervechtNoord realiseren met een eigen bijdrage van nul euro voor bewoners. De woningcorporaties willen maximaal € 2.500 per woning bijdragen aan het sluitend krijgen van de businesscase en woonlastenneutraliteit voor hun huurders realiseren. Eneco wil een haalbare businesscase rondkrijgen binnen haar eigen voorwaarden. Innoforte stelt: “Conclusie: dit geheel is niet

172 Gemeente Utrecht (14 november 2023). Verslag Bestuurlijk Overleg Buurtaanpak Aardgasvrij.

64

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 haalbaar.” 173 Het rapport laat ook de volatiliteit in de businesscase zien tussen juli en oktober 2023. Het gat in de businesscase was in juli 2023 € 11.500, wordt daarna nog hoger, maar wordt vervolgens stapsgewijs door verschillende besparingsmaatregelen teruggebracht naar € 4.500 per woning. Tussen oktober en november 2023 neemt het gat echter weer toe, en komt deze uiteindelijk in november 2023 uit op € 6.050 per woning. Innoforte ziet mogelijkheden om de businesscase te verbeteren door het project te focussen op de meest haalbare delen van de wijk. De bestuurders volgen dit advies en besluiten om te onderzoeken of de scope van het project kan worden verkleind. Dit betekent dat OvervechtNoord niet meer in één keer aardgasvrij zal worden gemaakt. De gemeente heeft jarenlang wel aan deze doelstelling vastgehouden, ondanks dat al langer duidelijk was dat dit de complexiteit van het project vergrootte. Maar omdat nu echt blijkt dat het project gegeven de huidige scope onhaalbaar is, stemt de gemeente in met de verkleining van de scope. Er wordt vanaf dan gewerkt aan een businesscase zonder de Klopvaartbuurt. Gemeente en Eneco worden het niet eens over verdeling van risico’s, samenwerking wordt vroegtijdig beëindigd In maart 2024 blijkt dat de gemeente en Eneco beide de kostenraming van een aantal risico’s niet kunnen vaststellen.