Rekenkamerrapport Gas terugnemen

Op 21 mei 2024 is de gemeenteraad met een brief geïnformeerd over het besluit van de rekenkamer om gehoor te geven aan het verzoek. Vervolgens is op 20 juni 2024 een gesprek gevoerd met de raadswerkgroep Energie over de hoofdlijnen van een voorstel voor dit onderzoek. De gemeenteraad is op 21 juni 2024 met een aanvullende reactiebrief over de uitkomsten van het overleg op de hoogte gesteld. Op 27 juni 2024 stemde de gemeenteraad hiermee in.

1.2

DOEL EN ONDERZOEKSVRAGEN

Het doel van dit onderzoek is – in overeenstemming met de motie – om de gemeenteraad inzicht te geven in de planning, uitvoering en vroegtijdige beëindiging van het project Aardgasvrij Utrecht Overvecht-Noord. Daarbij kijken wij specifiek naar de rol die de gemeente Utrecht hierbij heeft gehad. Dit beschouwen wij ook in relatie tot externe partijen, waaronder Eneco en de woningcorporaties.

28

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Inleiding – Aanleiding, afbakening en leeswijzer

1 De centrale vraag van het onderzoek luidt:

Hoe is de planning, uitvoering en vroegtijdige beëindiging van ‘Aardgasvrij Overvecht-Noord’ verlopen en welke rol heeft de gemeente hierbij gehad?

Deze centrale vraag werken we uit aan de hand van vijf onderzoeksvragen: 1. In hoeverre is de uitvoering – bestuurlijk en ambtelijk – in overeenstemming met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur? 2. Welke rol heeft de gemeente Utrecht in dit project gehad en is hoe is daar invulling aan gegeven? 3. Welke middelen en instrumenten heeft de gemeente Utrecht bij dit project ingezet en in hoeverre zijn deze passend bij de rol? 4. In hoeverre is de gemeenteraad goed geïnformeerd over de voortgang van het project? 5. Hoe is de planning tot stand gekomen en hoe heeft deze zich in de praktijk ontwikkeld? Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben wij een normenkader gehanteerd. Anders dan gebruikelijk in onze nota’s van bevindingen is het ingevulde normenkader niet opgenomen aan het begin van de inhoudelijke hoofdstukken, maar vanwege de aard van dit onderzoek in zijn geheel in bijlage 1. In het normenkader zijn per onderzoeksvraag de bijbehorende normen en criteria met daarbij een beoordeling naar de mate waarin eraan wordt voldaan (rood, oranje, groen, grijs) opgenomen. Een rood vlak betekent dat er niet aan de norm voldaan is. Oranje wijst erop dat er deels aan de norm is voldaan en groen wil zeggen dat er (grotendeels) aan de norm voldaan is. Grijs geeft aan dat de realisatie ten opzichte van de norm niet door de rekenkamer te beoordelen is.

1.3

WERKWIJZE EN AFBAKENING

Werkwijze Het onderzoek voerden wij uit aan de hand van onderstaande zes stappen. De werkwijze in het onderzoek lichten wij nader toe in bijlage 2. Figuur 1.1

Aanpak van het onderzoek in zes stappen.

DOCUMENTSTUDIE RECONSTRUCTIE INTERVIEWS GEMEENTE INTERVIEWS EXTERNEN ANALYSE EN RAPPORTAGE AMBTELIJK & BESTUURLIJK WEDERHOOR EN NAZORG

29

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Inleiding – Aanleiding, afbakening en leeswijzer

1 Afbakening Wij hebben verschillende keuzes gemaakt om het onderzoek af te bakenen. Deze beschrijven we hieronder puntsgewijs: Bevoegdheden: De bevoegdheden van de rekenkamer zijn gericht op de gemeente Utrecht. De gemeente was daarom ook het startpunt van ons onderzoek en onze analyses. De medewerking van andere overheden en samenwerkingspartners was op basis van vrijwilligheid. Wij beschouwen met name Eneco en de woningcorporaties als directe partners in het project Overvecht-Noord aardgasvrij en hebben hun relatie met de gemeente Utrecht in onze analyses betrokken. Wij hebben daarom ook bij deze partijen met bestuurders en inhoudelijk betrokkenen gesproken. ■ Periode: de onderzochte periode stopt bij het aannemen van de motie Verzoekonderzoek (M151) op 25 april 2024. Het startpunt van ons onderzoek ligt in de eerste helft van 2015, in de verkennende fase waar voor het eerst inwoners van de stad gevraagd werden om mee te denken over het Energieplan. ■ Beoordeling: voor de beoordeling is zoals gezegd gebruik gemaakt van een normenkader. Waarbij specifiek geldt dat het onderdeel uitvoering – onderzoeksvraag 1 – wordt beoordeeld aan de hand van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Interne evaluaties hebben we waar mogelijk als input meegenomen, maar ook aanvullend beoordeeld aan de hand van de door ons gestelde normen en de uitwerkingen daarbij.

■ Context: de bredere context van de energietransitie en de voorwaarden voor succesvolle toekomstige projecten is in ons onderzoek buiten de scope geplaatst. Belangrijke weten regelgeving hebben we wel als context meegenomen (zie hoofdstuk 2). ■ Benchmark: we hebben geen benchmark uitgevoerd van het project Overvecht-Noord aardgasvrij met andere wijken uit het landelijke Programma Aardgasvrije Wijken. Met name omdat iedere wijk andere kenmerken en omstandigheden kent en de onderlinge vergelijkbaarheid en de meerwaarde van een benchmarking daarmee gering is. Wel hebben we enkele experts gevraagd om aan de hand van onze bevindingen mee te denken over de beoordeling van de verschillende aspecten. De reactie van de Hogeschool Utrecht is integraal opgenomen in bijlage 4. Daarbij worden zij vanzelfsprekend ook gevoed door ervaringen elders. ■

1.4

LEESWIJZER

De hoofdvraag vanuit de gemeenteraad: “Hoe is de planning, uitvoering en vroegtijdige beëindiging van ‘Aardgasvrij Overvecht-Noord’ verlopen en welke rol heeft de gemeente hierbij gehad?” impliceert een beschrijving van de wijze waarop het project is verlopen. Dat leidt tot dit uitgebreide rapport, omdat er veel is gebeurd in de vele jaren dat dit project heeft gelopen. Om inzicht te krijgen in de belangrijkste bevindingen van het onderzoek volstaat het echter om kennis te nemen van de hoofdstukken 2 (over de projectomgeving) en 3 (de projectorganisatie).

De daaropvolgende hoofdstukken beschrijven hoe het project is verlopen in de verschillende fasen waarin het werd uitgevoerd. Het project Overvecht-Noord aardgasvrij is tot de vroeg­ tijdige beëindiging van de samenwerking in april 2024 (hoofdstuk 7) op te delen in vier fasen: De verkennende fase in de jaren 2015 – 2019 (hoofdstuk 4); De voorbereidingsfase van 2020 tot begin 2023 (hoofdstuk 5); ■ De onderhandelingsfase van februari 2023 tot maart 2024 (hoofdstuk 6); ■ De beëindiging van de samenwerking in het project van maart tot april 2024 (hoofdstuk 7). ■ ■

30

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Inleiding – Aanleiding, afbakening en leeswijzer

1 De belangrijkste bevindingen per fase zijn samengevat aan het begin van de hoofdstukken met daarna een doorklikbare tijdlijn met de belangrijkste momenten uit die periode. Verdere detaillering is terug te lezen in de verdere uitwerkingen van de doorklikbare tijdlijn in de hoofdstukken 4 tot en met 7. Daarbij zijn de belangrijkste momenten in de tijdlijn binnen gekleurde kaders geplaatst. Blauw gearceerde delen betreffen belangrijke interne gebeurtenissen, groen gearceerde delen beschrijven belangrijke externe gebeurtenissen. Voor de belangrijkste momenten uit hoofdstukken 4 tot en met 7 is in de kantlijn met iconen aangegeven welke thema’s behandeld werden. Op die manier kan de lezer er ook voor kiezen om de belangrijkste momenten per thema na te lezen. In de onderstaande tabel staan de verschillende iconen met hun betekenis.

Uitvoering

Planning

Rol(invulling)

Wet- en regelgeving

Middelen en instrumenten

Businesscase

Informatievoorziening gemeenteraad

31

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

2

Projectomgeving

Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 2

PROJECTOMGEVING: VOORTDURENDE ONZEKERHEDEN EN ONDUIDELIJKHEDEN

De projectomgeving speelt op verschillende punten een belangrijke rol bij project Overvecht-Noord aardgasvrij. Bij de keuze voor de wijk lijkt deze om meerdere redenen geschikt en relatief gemakkelijk om als eerste wijk aardgasvrij te maken, maar gedurende het project blijkt dat Overvecht-Noord toch minder ‘laaghangend fruit’ is dan gedacht. In de samenwerking met externe partijen is de gemeente daarnaast zoekende naar de juiste organisatiestructuur om gezamenlijk stappen te zetten in het project, waarbij de overlegstructuur meermaals wordt gewijzigd. Ook wordt de door het Rijk beloofde wet- en regelgeving, die gemeenten moet helpen bij de aardgasvrije opgave, meermaals uitgesteld. Daardoor ontbreken de juiste handvatten en instrumenten voor gemeenten om de overstap naar een aardgasvrije oplossing af te dwingen. Het project is echter wel gestart in 2016 onder het toen geldende wettelijk kader. Mochten de samenwerkende partijen tot een aanbod tot overstappen voor wijkbewoners zijn gekomen dan had deze overstap op vrijwillige basis moeten plaatsvinden. In dit hoofdstuk behandelen we de aspecten uit de projectomgeving die een rol speelden bij het verloop van project Overvecht-Noord aardgasvrij. Eerst beschrijven we de karakteristieken van de wijk die aan de basis lagen voor de keuze voor Overvecht-Noord als eerste aardgasvrije wijk van Utrecht.

Vervolgens lichten we de samenwerking tussen de gemeente en externe partijen in dit project toe. Tot slot volgt een overzicht van landelijke wet- en regelgeving die een rol speelde in dit project.

2.1

DE WIJK: KEUZE VOOR OVERVECHT-NOORD LIJKT LOGISCH, MAAR GAANDEWEG BLIJKT DEZE WIJK TOCH GEEN ‘LAAGHANGEND FRUIT’

Overvecht-Noord wordt gekenmerkt door veel corporatiebezit Overvecht-Noord wordt begrensd door de Vecht, de Franciscusdreef, de Karl Marxdreef en de Einsteindreef. In Overvecht-Noord wonen ongeveer 17.500 mensen verdeeld over iets meer dan 8.000 huishoudens. Dit deel van de wijk bestond in 2020 uit bijna 8.000 woningen, waarvan circa 5.800 in corporatiebezit en circa 2.150 in privébezit. Uit de cijfers van de opgave komt daarnaast naar voren dat ongeveer een derde van woningen (2.600) een aardgasaansluiting voor warmte heeft en er circa 5.300 (67%) aangesloten zijn op het warmtenet van Eneco. Figuur 2.1 toont de ligging van de wijk en de verdeling van de woningen over de wijk naar de verschillende vormen van bezit en de aansluitingen voor warmte.

33

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 Figuur 2.1  De opgave voor Overvecht-Noord betreft circa 8.000 woningen waarvan 73% in het bezit is van woningcorporaties. AANTAL WONINGEN

Corporatiebezit Privébezit Aardgasaansluitingen warmte Aangesloten op warmtenet* Dominante woningtype

AANTAL WONINGEN

Corporatiebezit Privébezit Aardgasaansluitingen warmte Aangesloten op warmtenet* Dominante woningtype

AANTAL WONINGEN

Corporatiebezit Privébezit Aardgasaansluitingen warmte Aangesloten op warmtenet* Dominante woningtype

AANTAL WONINGEN

Corporatiebezit Privébezit Aardgasaansluitingen warmte Aangesloten op warmtenet* Dominante woningtype

1911

ca. 1500 ca. 400 ca. 500 ca. 1400 Gestapelde bouw (79%)

2215

ca. 1750 ca. 450 ca. 400 ca. 1800 Gestapelde bouw (87%)

2351

ca. 1650 ca. 700 ca. 650 ca. 1700 Gestapelde bouw (93%)

TIGRISDREEF EN OMGEVING VECHTZOOM-NOORD, KLOPVAART

ZAMBESIDREEF EN OMGEVING

VECHTZOOM-ZUID

1471

ca. 900 ca. 600 ca. 1050 ca. 400 Gestapelde bouw (54%)

Bron: APPM / CE Delft (1 juli 2020). Overvecht-Noord Aardgasvrij. Onderzoek naar aardgasvrije technieken – eindrapportage.

In de aanvraag voor het Programma Aardgasvrije Wijken (PAW) in 2018 werd uitgegaan van iets hogere aantallen woningen dan hierboven genoemd en worden ook 25 andere gebouwen vermeld. Het gaat daarbij om onder andere om 4 utiliteitsgebouwen, een zorgcentrum, restaurant, buurthuis en moskee. In de aanvraag wordt beschreven dat de inspanning erop gericht is om de komende vier jaar circa 2.150 woningen in Overvecht van het gas af te gaan halen. 2 Overvecht-Noord lijkt in eerste instantie een gunstige wijk om aardgasvrij te maken Om bij te dragen aan de doelen uit het Klimaatakkoord van Parijs (2015) stelt het Utrechtse college zich in 2017 tot doel om als gemeente in 2030 klimaatneutraal te zijn. 3 Omdat destijds een derde van de CO2-uitstoot werd veroorzaakt door het verwarmen van gebouwen met aardgas was een omschakeling naar een duurzame warmtevoorziening nodig. Daartoe zouden in 2030 minimaal 40.000 bestaande woningen in de gemeente Utrecht van het gas af moeten zijn. 4 De gemeente wil gebiedsgericht werken aan het aardgasvrij maken van alle wijken in Utrecht.

2 3 4

34

Eneco, Energie-U, Gemeente Utrecht, Stedin, STUW (12 juni 2018). Bijlage 8 Aanvraag proeftuin Aardgasvrije wijken – Overvecht. Gemeente Utrecht (juli 2017). Visie op de warmtevoorziening in Utrecht: Naar een klimaatneutrale stad. GroenLinks, D66, ChristenUnie (2018). Coalitieakkoord 2018-2022 Utrecht: Ruimte voor Iedereen.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 Eind 2016 kiest de Regietafel Energietransitie Utrecht (hierna: Regietafel) om in OvervechtNoord te starten met het aardgasvrij maken van Utrechtse wijken. De Regietafel is een samenwerkingsverband op bestuurlijk niveau tussen Stedin, Eneco, bewonerscoöperatie Energie-U, woningbouwcorporaties Mitros, Portaal en Bo-Ex en de gemeente Utrecht. Vanuit een gebiedsgerichte aanpak wil de Regietafel onderzoeken welke alternatieven voor aardgas kansrijk zijn en hoe en wanneer daar een besluit over genomen kan worden. 5 Er zijn meerdere redenen waarom Overvecht-Noord in 2016 een gunstige wijk lijkt om met de opgave aan de slag te gaan. In 2017 communiceert het college deze met de gemeenteraad 6: Een groot deel van de gasleidingen in de wijk moet voor 2030 vervangen worden. Omdat gasleidingen zo’n veertig jaar meegaan is vervanging (financieel) onwenselijk met het oog op een toekomstige aardgasvrije stad. Als Overvecht-Noord voor 2030 aardgasvrij is, kan de vervanging van de gasleidingen worden voorkomen. ■ Er ligt een warmtenet in de wijk waar een deel van de wijk al op is aangesloten. ■ De benodigde investeringen voor het aardgasvrij maken van een woning worden alleen rendabel wanneer veel woningen tegelijkertijd worden verduurzaamd. Omdat het merendeel van de woningen in Overvecht-Noord in eigendom is van woningcorporaties is een grootschalige aanpak op deze locatie mogelijk.

De overstap naar een aardgasvrije woning kan dan gecombineerd worden met regulier onderhoud door de woningcorporaties. ■ Overvecht-Noord kan het maatschappelijk effect van een grote en gezamenlijke inspanning goed gebruiken: denk bijvoorbeeld aan werkgelegenheid, meer wooncomfort en de toekomstbestendigheid van de woningen. ■

De wethouder Energie, gemeentelijk betrokkenen en meerdere externe partijen geven in gesprek met de rekenkamer aan dat bovenstaande argumenten bij de start van het project een verdedigbare, goede onderbouwing vormden voor de keuze voor Overvecht-Noord. 7 Aanvullend geven zij aan dat de wijk stedenbouwkundig bezien (qua type bebouwing met veel hoogbouw) niet de moeilijkste wijk leek om aardgasvrij te maken. 8 De wijk leek “laaghangend fruit” 9, aldus de wethouder Energie. Overvecht-Noord blijkt op termijn toch geen gemakkelijke wijk om van het aardgas te halen Achteraf blijkt dat veel aspecten die Overvecht-Noord destijds heel geschikt leken te maken, in de loop van de tijd toch genuanceerd moesten worden: Dat een groot deel van de gasleidingen in de wijk vervangen moest worden klopte, maar er waren ook nieuwe delen in de wijk waar dit niet voor gold. Vanuit die delen kwam dan ook kritiek op de insteek om de hele wijk in één keer aardgasvrij te maken, met 2030 als uiterste deadline. 10 ■ Ook bleek een uitbreiding van het bestaande warmtenet in de wijk complex te zijn. Al in 2018 concludeert Eneco in een eigen onderzoek dat het warmtenet misschien niet overal in de Overvecht-Noord uitgerold moet worden. Met name omdat de focus bij de aanleg van het al bestaande net op de rentabiliteit lag. De meest rendabele woningen zijn daardoor al op het ■

5 6 7 8 9 10

35

Bo-Ex, Eneco, Energie-U, Gemeente Utrecht, Mitros, Portaal, Stedin (9 december 2016). Bijlage 3 Presentatie PvA Aardgasleidingvrij Overvecht Noord. Gemeente Utrecht (12 oktober 2017). Raadsbrief Overvecht-Noord aardgasvrij in 2030. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente, Interview samenwerkingspartner, Interviews extern adviseurs. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente, Interviews voormalig medewerkers gemeente. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 warmtenet aangesloten, waardoor de moeilijke en financieel uitdagende delen van de wijk zijn overgebleven. Dat bemoeilijkt de (financiële) haalbaarheid van de uitbreiding van dit net. 11 Eneco geeft dan ook aan dat ze hiermee “al snel” (in 2018) wisten dat een mogelijke uitbreiding van het warmtenet een “(…) ‘uphill battle’ zou zijn.” 12 De gemeente geeft in haar ambtelijke reactie aan dat dit gegeven destijds niet met de gemeente is gedeeld. ■ Het blijkt niet altijd passend te zijn om het aardgasvrij maken van de woningen te combineren met de reguliere onderhoudswerkzaamheden van de woningcorporaties. De gemeente en corporaties hanteerden verschillende planningen, en ook de doelen (van het gas af versus het op andere wijze verduurzamen van het vastgoed, het borgen van de betaalbaarheid van woningen voor huurders en manieren om het woongenot te vergroten) verschilden. 13 Desondanks zijn de woningcorporaties meegegaan in het aardgasvrij maken van Overvecht-Noord in uiterlijk 2030. Daarover zegt een van de partijen die aan het project werkte: “Overvecht-Noord is hooghangend fruit. Het is niet het makkelijkste project. Alle betrokkenen hadden eerder aan de bel moeten trekken om de uitgangspunten scherper te krijgen.

En om te bepalen of er kans van slagen is.” 14 Desondanks hebben alle samenwerkingspartners in 2019 ingestemd met het Transitieplan om met het project tot een aanbod tot overstappen naar een aardgasvrije oplossing te komen. Daarnaast wilde de gemeente Overvecht-Noord in één keer aardgasvrij maken. Dat betekent dat er niet alleen een aardgasvrije oplossing moest komen voor de woningen in de wijk, maar ook voor alle bedrijven. Gaandeweg werd duidelijk dat er ook bijzondere wooneenheden (zoals woonboten en woonwagens) in de wijk waren die een eigen, specifieke aardgasvrije oplossing vereisten. Dat maakte de opgave moeilijker dan op voorhand werd aangenomen. 15 Een aantal betrokkenen geeft aan de keuze om de gehele wijk in één keer aan te pakken ter discussie te hebben gesteld. 16 Deze keuze is toch gemaakt omdat de aanpak ‘opschaalbaar’ moet zijn: vanuit de aanpak in Overvecht-Noord moet worden geleerd hoe ook andere wijken in Utrecht geheel van het aardgas af kunnen. 17 De wethouder Energie benoemt dat de gemeente met het aardgasvrij maken van wijken een nieuwe rol kreeg in de energietransitie. “De leercurve begon daarbij op nul.” 18 Hierin leek Overvecht-Noord een goede wijk om te starten.

“Maar pas wanneer je aan de slag bent wordt de gelaagdheid van zo’n wijk zichtbaar, met een mix van jonge en oude woningen, woonboten, woonwagens, particulier eigendom, VvE’s, bedrijven, et cetera. En er wordt veel kennis opgedaan over wat er bij de concrete werkzaamheden komt kijken.” 19 Een onafhankelijk adviseur noemt de keuze om in één keer een volledige wijk aardgasvrij te maken waarbij iedere inwoner en ondernemer betaalbaar kan overstappen ambitieus en bewonderenswaardig. 20 Deze keuze wordt door de betrokken partijen wel vooral toegeschreven aan de gemeente; de samenwerkingspartners en inwoners van de wijk hebben deze keuze niet gemaakt maar zijn in de jaren daarna wel aangehaakt bij het project. 21 Eind 2016 geven de gemeente, Eneco, Stedin en woningcorporaties Mitros, Portaal en Bo-Ex echter gezamenlijk de

11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

36

Rekenkamer Utrecht (2024). Interview extern adviseur. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview voormalig medewerker gemeente, Interviews samenwerkingspartners. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente, Interview extern adviseur. Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews voormalig medewerkers gemeente. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview extern adviseur. Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews samenwerkingspartners, Interview extern adviseur.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 opdracht aan een projectgroep om per gebied te onderzoeken welke alternatieven voor aardgas kansrijk zijn, en daarbij te starten in Overvecht-Noord. Dit resulteert in een plan van aanpak om Overvecht-Noord in 2030 aardgasleidingvrij te maken, opgesteld door de gemeente, Bo-Ex, Portaal, Mitros, Stedin, Eneco en Energie-U. 22 Hoewel de ervaring van betrokken partijen is dat de keuze voor de wijk een gemeentelijk besluit was, is het in realiteit een gezamenlijk genomen besluit om te starten in Overvecht-Noord.

2.2

Meerdere partijen vanuit verschillende rollen betrokken bij het project De gemeente Utrecht werkt sinds 2016 met meerdere partijen samen aan het realiseren van een aardgasvrij Overvecht-Noord. Zij zaten tot de beëindiging van de samenwerking in het project (april 2024) allemaal vanuit hun eigen rol en met eigen redenen in dit samenwerkingsverband: ■ Stedin is als netbeheerder verantwoordelijk voor het Utrechtse gas- en elektriciteitsnet. Stedin heeft de plicht om oude aardgasleidingen te vernieuwen, maar legt vanuit bedrijfseconomische en duurzaamheidsoverwegingen liever geen nieuwe aardgasleidingen aan. 23 Bij de transitie naar een aardgasvrije wijk is Stedin verantwoordelijk voor de verwijdering van de huidige aardgasleidingen. En bij de overgang naar een warmtenet of warmtepomp is vanwege een hoger elektriciteitsverbruik vaak een verzwaring van het elektriciteitsnet nodig. 24 ■ Eneco is leverancier van elektriciteit en warmte. Daarnaast is Eneco eigenaar van het bestaande warmtenet in Overvecht-Noord. Eneco bezit en beheert het ondergrondse buizensysteem, de BioWarmte Installatie op Lage Weide en hulpcentrales waar warmte wordt geproduceerd voor de stadsverwarming. 25 In het project Overvecht-Noord aardgasvrij was stadsverwarming een van de meest kansrijke warmteopties als alternatief voor aardgas.

Het bestaande warmtenet van Eneco zou daarbij worden uitgebreid om een groot deel van de wijk hierop aan te sluiten. Daarvoor liepen verkenningen tussen de gemeente en Eneco. 26 Eneco ziet zichzelf in dit project voornamelijk als samenwerkingspartner, niet uitsluitend als leverancier van warmte. Zo dacht Eneco na over wat technisch nodig is voor de uitbreiding van het warmtenet in Overvecht-Noord en maakte ze de businesscase voor het project. 27 ■ Woningbouwcorporaties Woonin (tot 1 januari 2023 Mitros), Portaal en Bo-Ex bezitten woningen in Overvecht-Noord. Woningcorporaties zijn verantwoordelijk voor het verwarmingssysteem in hun woningen. 28 De drie corporaties werkten mee aan de plannen voor het aardgasvrij maken van deze woningen en de daarmee gepaard gaande maatregelen. Het gaat o.a. om het verwijderen van de gasaansluiting in de woning, het aansluiten van woningen op het warmtenet en eventuele aanpassingen die daarvoor nodig zijn, zoals isolatie en het vervangen van een gasfornuis voor een elektrische / inductiekookplaat. De Utrechtse woningcorporaties zijn verenigd in de STUW (Stichting Utrechtse Woningcorporaties).

22 23 24 25 26 27 28

37

SAMENWERKING: OVERLEGSTRUCTUUR WIJZIGT MEERMAALS VANWEGE BEHOEFTE AAN MEER INHOUD EN BETERE SAMENWERKING

Bo-Ex, Eneco, Energie-U, Gemeente Utrecht, Mitros, Portaal, Stedin (9 december 2016). Bijlage 3 Presentatie PvA Aardgasleidingvrij Overvecht Noord. Bo-Ex, Eneco, Energie-U, Gemeente Utrecht, Mitros, Portaal, Stedin (februari 2017). Position paper Regietafel Energietransitie Utrecht. Warmtetransitie | Stedin Bo-Ex, Eneco, Energie-U, Gemeente Utrecht, Mitros, Portaal, Stedin (februari 2017). Position paper Regietafel Energietransitie Utrecht. Gemeente Utrecht (3 juni 2021). Raadsbesluit Transitievisie Warmte deel I. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. Bo-Ex, Eneco, Energie-U, Gemeente Utrecht, Mitros, Portaal, Stedin (februari 2017). Position paper Regietafel Energietransitie Utrecht.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 ■

Energie-U was als energiecoöperatie betrokken bij de planvorming voor OvervechtNoord aardgasvrij. Energie-U behartigt de belangen van de inwoners van Utrecht op het gebied van aardgasvrije wijken. 29 De coöperatie heeft een groot netwerk in de stad met energieambassadeurs, initiatiefnemers en andere betrokkenen. 30 Daarnaast had Energie-U nauw contact met de buurtinitiatieven Klopvaartbuurt Aardgasvrij en Nieuwe Energie voor de Vechtzoom, die zich tijdens het project voor hun buurten in Overvecht-Noord hebben ingezet om een alternatief voor stadsverwarming te ontwikkelen. Inmiddels hebben deze buurtinitiatieven zichzelf opgeheven. 31

Bovenstaande partijen verenigen zich samen met de gemeente begin 2017 in de Regietafel. De ambitie van de Regietafel is om Utrecht in 2030 klimaatneutraal te maken. De Regietafel wil de energietransitie versnellen, samen met belanghebbenden en lokale betrokkenen. 32 Dat doet de Regietafel door actief te werken aan concrete projecten, zoals het realiseren van energieneutrale gebieden. “De Regietafel betrof een gelijkwaardige samenwerking tussen de partijen, ieder vanuit eigen rol en taken.” 33 Regietafel richt ambtelijke projectgroep op om uitvoering te geven aan project Nadat de keuze is gemaakt om in Overvecht-Noord te beginnen met de aardgasvrije opgave formeert de Regietafel de ‘projectgroep Overvecht-Noord’. De projectgroep werkt een Transitieplan uit waarin aardgasvrije alternatieven in beeld worden gebracht, inclusief hoe daaraan uitvoering te geven. 34 De projectgroep functioneert op uitvoeringsniveau. In de projectgroep zijn alle partijen uit de Regietafel ambtelijk vertegenwoordigd, op Energie-U na. Daarnaast nemen ook twee leden van de ‘klankbordgroep Overvecht-Noord aardgasvrij’ 35 deel aan de projectgroep. Projectoverstijgende kwesties of voorstellen worden aan de Regietafel ter besluitvorming voorgelegd. De vergaderingen van de Regietafel worden voorbereid door een opgerichte ‘voorbereidingsgroep’, die de agenda beheert en acties uitzet.

In de voorbereidingsgroep zijn wel alle bestuurlijk partijen vertegenwoordigd. Meermaals behoefte aan professionalisering en verandering samenwerkingsstructuur In augustus 2017 verlangt een aantal leden van de Regietafel een betere onderlinge samenwerking. Dit zou namelijk strakker en voortvarender kunnen. 36 Er wordt een onafhankelijk, technisch voorzitter geworven die vergaderingen van de Regietafel leidt. En er wordt zowel een externe programmamanager 37 als een omgevingsmanager 38 geworven. In januari 2018 wil de Regietafel verder professionaliseren. Er is behoefte aan meer inhoudelijke diepgang en vergaderstukken van goede kwaliteit. 39 De voorbereidingsgroep wordt vervangen door het ‘programmateam energietransitie’. Dit team werkt opdrachten en initiatieven uit die door de Regietafel (als opdrachtgever) zijn verstrekt. Project Overvecht-Noord aardgasvrij is daar een voorbeeld van. De ambtelijke projectgroep die daaraan uitvoering geeft, heet vanaf nu ‘programmateam Overvecht-Noord’.

29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

38

Aardgasvrije wijken | Energie-U Bo-Ex, Eneco, Energie-U, Gemeente Utrecht, Mitros, Portaal, Stedin (februari 2017). Position paper Regietafel Energietransitie Utrecht. Buurtgroepen in Overvecht-Noord | Energie-U Bo-Ex, Eneco, Energie-U, Gemeente Utrecht, Mitros, Portaal, Stedin (februari 2017). Position paper Regietafel Energietransitie Utrecht. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview extern adviseur. Gemeente Utrecht (31 januari 2017). Bijlage 5 Overvecht Noord sheets Plan van Aanpak. De klankbordgroep bestaat uit een groep wijkbewoners die gevraagd en ongevraagd adviseert over de aanpak van het project Overvecht-Noord aardgasvrij. Gemeente Utrecht (23 augustus 2017). Notitie Suggesties n.a.v. telefonisch contact over samenwerking. De programmamanager is verantwoordelijk voor het begeleiden van de projectgroep en het afstemmen met de Regietafel. De omgevingsmanager geeft invulling aan participatie en het anderszins betrekken van inwoners bij het project. Gemeente Utrecht (30 januari 2018). Verslag Regietafel Energietransitie Utrecht.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 In de loop van 2019 krijgt programmateam Overvecht-Noord behoefte aan een meer doel- en resultaatgerichte samenstelling van het team. Op dat moment zijn namelijk nog steeds niet alle partijen uit de Regietafel ambtelijk vertegenwoordigd in het programmateam. Er wordt besloten om de samenstelling van het programmateam te spiegelen aan de Regietafel. Dat betekent dat ook Energie-U voortaan ambtelijk vertegenwoordigd is, en dat de twee deelnemers uit de klankbordgroep niet meer structureel bij het programmateam worden betrokken. De klankbordgroep blijft wel belangrijk voor de representatie en participatie van de wijk. 40 Overvecht-Noord krijgt in 2019 een eigen bestuurlijk overleg en Eneco treedt uit samenwerkingsverband In oktober 2019 stelt de Regietafel het Transitieplan vast, waarin de aanpak staat beschreven om tot een aardgasvrij Overvecht-Noord in 2030 te komen. 41 Dit luidt de overgang in van de ‘verkennende’ fase naar de ‘voorbereidende’ fase van het project. Er is daarom behoefte om de samenwerking op bestuurlijk niveau aan te passen. Tot op dat moment is de voortgang op project Overvecht-Noord aardgasvrij namelijk één van de vele onderwerpen op de agenda van de Regietafel. Er wordt besloten om een apart bestuurlijk overleg op te richten voor het project dat eens per zes weken bijeenkomt: de Stuurgroep Overvecht-Noord.

42 Deelnemers aan de Stuurgroep zijn de gemeente, Stedin, Energie-U, Mitros, Portaal en Bo-Ex. Eneco neemt hieraan geen deel en treedt geheel uit het samenwerkingsverband voor Overvecht-Noord. Eneco vindt het namelijk onwenselijk om zowel uitvoerder te zijn van het Transitieplan als de mogelijke aanbieder / leverancier van de warmte na oplevering van het project. Dit kan bij een toekomstige aanbesteding voor problemen zorgen. Stuurgroep wordt Bestuurlijk Overleg, waarin stem gemeente zwaarder weegt De Stuurgroep is echter een kort leven beschoren. In juli 2020 verlopen gemaakte samenwerkingsafspraken en de gemeente grijpt dit moment aan om meer de regie op het project te pakken. De naam van de Stuurgroep wordt omgedoopt tot ‘Bestuurlijk Overleg OvervechtNoord’ (hierna: bestuurlijk overleg) waar nog steeds dezelfde partijen (dus wederom zonder Eneco) aan deelnemen. De gemeente is nu zelfstandig eindverantwoordelijk voor het hele project. 43 Daarmee krijgt de stem van de gemeente in het bestuurlijk overleg een zwaarder gewicht. Het bestuurlijk overleg overziet de uitvoering van het Transitieplan. Een belangrijk onderdeel daarvan is de uitwerking van een wijkuitvoeringsplan voor Overvecht-Noord, dat in co-creatie met bewoners wordt opgesteld.

Verwarring over vele verschillende overleggen, laatste aanpassing aan bestuurlijke samenwerking Overvecht-Noord Gedurende de volgende jaren wordt er in veel verschillende samenstellingen aan de Utrechtse warmtetransitie gewerkt. Naast het bestuurlijk overleg voor Overvecht-Noord worden er op stedelijk niveau meerdere overleggen ingericht. De doelen van elk overleg zijn verschillend. Soms nemen uitsluitend publieke en maatschappelijke partijen deel, soms ook Eneco. Voorbeelden zijn een ‘Bestuurlijk Overleg Warmte’, een ‘Bestuurlijk Overleg verkenning uitbreiding warmtenet Eneco’, een ‘Bestuurlijk Overleg verduurzaming warmtenet Utrecht/Nieuwegein’ en een ‘Programmagroep Energietransitie Gebouwde Omgeving’ (ET GO). In de programmagroep ET GO bespreken de gemeente, woningcorporaties, Stedin, Energie-U en Eneco de warmtetransitie van de stad. De partijen bespreken in dat kader bijvoorbeeld welke uitgangspunten ze willen hanteren voor het uitbreiden van warmtenetten in de stad. 44

40 41 42 43 44

39

Gemeente Utrecht (27 maart 2019). Evaluatie Programmateam Overvecht Noord Aardgasvrij. Bo-Ex, Eneco, Energie-U, Gemeente Utrecht, Mitros, Portaal, Stedin (oktober 2019). Transitieplan Overvecht-Noord aardgasvrij. Gemeente Utrecht (27 november 2019). Verslag Regietafel Energietransitie Utrecht. Gemeente Utrecht (15 april 2020). Verslag Stuurgroep Overvecht-Noord aardgasvrij. Gemeente Utrecht (1 juni 2022). Verslag Programmagroep Energietransitie Gebouwde Omgeving.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 In juni 2022 benoemt één van de woningcorporaties dat de structuur in de diverse overleggen wordt gemist. Er bestaat onduidelijkheid over welke onderwerpen in welk bestuurlijk overleg ter tafel moeten komen en wat de precieze opdracht is per overleggremium. 45 In september 2022 wordt dan ook afgesproken om het bestuurlijk overleg over project Overvecht-Noord aardgasvrij te fuseren met de programmagroep ET GO tot het ‘Bestuurlijk Overleg Buurtaanpak Aardgasvrij’. Daarmee verandert de bestuurlijke tafel waaraan project Overvecht-Noord aardgasvrij wordt besproken voor de vierde en laatste keer (zie figuur 2.2). De gemeente is de opdrachtgever van dit nieuwe bestuurlijk overleg en levert ook de voorzitter. 46 In dit overleg staat de uitvoering van de Transitievisie Warmte centraal. 47 Er worden stadsbrede ontwikkelingen en projecten besproken, maar ook Overvecht-Noord aardgasvrij wordt behandeld. Eneco is vast lid van dit overleg. In de periode tot aan het afronden van de marktconsultatie heeft Eneco een aantal keren niet deelgenomen aan het bestuurlijk overleg. Het laatste bestuurlijk overleg over OvervechtNoord vindt plaats in mei 2024. Met de beëindiging van de samenwerking binnen het project, vervallen vervolgens ook de bestuurlijk overleggen. Het project wordt door de gemeente op een andere manier voortgezet.

Figuur 2.2 De naam van het bestuurlijk overleg voor project Overvecht-Noord aardgasvrij verandert door de jaren heen REGIETAFEL ENERGIETRANSITIE UTRECHT

STUURGROEP OVERVECHTNOORD

BESTUURLIJK OVERLEG OVERVECHTNOORD

BESTUURLIJK OVERLEG BUURTAANPAK AARDGASVRIJ

2016 – november 2019

november 2019 – oktober 2020

oktober 2020 – september 2022

september 2022 – beëindiging samenwerking

Bron: Rekenkamer Utrecht (2025) o.b.v. interne documenten.

2.3

WET- EN REGELGEVING: TIJDIGE KADERS BLIJVEN UIT, ONDANKS TOEZEGGINGEN VAN HET RIJK

Het Klimaatakkoord geeft gemeenten een regierol bij de wijkgerichte aanpak voor de aardgasvrije opgave Op 28 juni 2019 presenteert het Rijk het landelijke Klimaatakkoord, met als doel de CO2-uitstoot vóór 2030 met 49% terug te dringen ten opzichte van 1990. Onderdeel hiervan is de verduurzaming van de gebouwde omgeving door middel van isolatie en verwarming met duurzame warmte. Het Klimaatakkoord gaat uit van een gefaseerde en programmatische aanpak die later vanuit de geleerde lessen en gedane innovaties opgeschaald en uitgerold kan worden over andere delen van een stad of gemeente. Om innovatie en kostenreductie te bewerkstelligen, wordt door het Rijk het Programma Aardgasvrije Wijken (PAW) in het leven geroepen. 48 Overvecht-Noord is één van de proeftuinen van dit programma. Gemeenten krijgen vanuit het Klimaatakkoord een regierol bij de wijkgerichte aanpak. Omdat dit een nieuwe rol is, wordt binnen het PAW een kennis- en leerprogramma opgezet ter ondersteuning van de invulling van deze rol. Onderdeel van de regierol is in ieder geval het opstellen van een Transitievisie Warmte (TVW), uiterlijk eind 2021. In de TVW legt de gemeenteraad een realistisch tijdpad vast voor het aardgasvrij maken van wijken. De Regionale

45 46 47 48

40

Gemeente Utrecht (1 juni 2022). Verslag Bestuurlijk Overleg Warmte. Gemeente Utrecht (21 september 2022). Bijlage 5.1 Voorstel Governance warmte in Utrecht. Gemeente Utrecht (21 september 2022). Bijlage 5.2 Toelichting agendapunt structuur overleggen warmte. Rijksoverheid (28 juni 2019). Klimaatakkoord.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 Energie Strategie (RES) is hiervoor een belangrijke bouwsteen, omdat hierin beschreven staat welke warmtebronnen en -netwerken er in de regio beschikbaar zijn. Na het opstellen van de TVW besluit de raad in uitvoeringsplannen per wijk welke alternatieve energie-infrastructuur er komt ter vervanging van het aardgas. Het Rijk biedt een leidraad om daarbij tot goed onderbouwde keuzes te komen. De leidraad bestaat uit data op wijkniveau over mogelijke (warmte)opties en benodigde isolatieniveaus, inclusief de maatschappelijke kosten en kosten voor eindgebruikers die daarbij horen. Ook bevat de leidraad een handreiking met richtlijnen om deze data te verrijken met lokale data. 49 Het Klimaatakkoord benadrukt het belang van participatie in de transitie naar een aardgasvrije wijk. Ook zijn de betrokken partijen verantwoordelijk voor het bieden van een reëel, betaalbaar alternatief voor eigenaren en bewoners. 50 De participatieprincipes, zoals transparante communicatie en het faciliteren van initiatieven, staan beschreven in de Achtergrondnotitie Wijkgerichte aanpak 51 bij het Klimaatakkoord. De rijksoverheid zegt toe tijdig een wettelijk kader voor gemeenten te realiseren Het Rijk wil perspectief bieden op een kosteneffectieve opschaling en uitrol van de wijkgerichte aanpak.

Maar de wijkgerichte aanpak zal volgens het Klimaatakkoord (uit 2019) tot 2030 nog een onrendabele top 52 kennen, waardoor gebouweigenaren hogere lasten voor de aanpassingen hebben dan de baten van de besparing op de energierekening. Deze onrendabele top moet worden weggenomen om aardgasvrije projecten te doen slagen. Het Rijk wil dit op verschillende manieren doen: kostenreductie door verduurzaming opschalen; aantrekkelijke, toegankelijke en verantwoorde financieringsmogelijkheden voor alle doelgroepen realiseren; en beprijzings- en subsidie-instrumenten inzetten. 53 Gemeenten hebben de juiste bevoegdheden en doorzettingsmacht nodig om de plannen voor de transitie naar aardgasvrije wijken daadwerkelijk uit te voeren. 54 Daarom belooft het Rijk te zorgen voor “(…) de tijdige beschikbaarheid van een wettelijk kader dat gemeenten voldoende mogelijkheden biedt om hun regierol bij de wijkgerichte aanpak te vervullen.” 55 De bevoegdheden en doorzettingsmacht vanuit wet- en regelgeving zijn randvoorwaarden voor gemeenten om de wijkgerichte aanpak succesvol te kunnen invullen. 56 Wet collectieve warmte moet gemeenten meer regie geven, maar wordt voortdurend uitgesteld De Wet collectieve warmte (Wcw), ook wel Warmtewet 2.0, moet de huidige Warmtewet vervangen.

De Wcw moet de warmtetransitie voor de gebouwde omgeving bevorderen en daarbij de publieke belangen duurzaamheid, leveringszekerheid en betaalbaarheid beter borgen dan de huidige Warmtewet. En de Wcw zal gemeenten de bevoegdheden geven die nodig zijn om haar regierol in te vullen bij het realiseren van collectieve warmtevoorzieningen in een wijk, zoals stadsverwarming. De Wcw geeft gemeenten bijvoorbeeld de bevoegdheid om een warmtekavel aan te wijzen, wat betekent dat zij een bepaald gebied toewijst aan een warmtebedrijf. Dit warmtebedrijf is dan verantwoordelijk voor het bieden van een collectieve warmtevoorziening, met daaraan verbonden taken en verplichtingen omtrent onder andere warmtetarieven en

49 50 51 52 53 54 55 56

41

Rijksoverheid (28 juni 2019). Klimaatakkoord. Rijksoverheid (28 juni 2019). Klimaatakkoord. Rijksoverheid (8 januari 2019). Gebouwde omgeving - Achtergrondnotitie Wijkgerichte aanpak. De onrendabele top is het verschil tussen de totale kosten en de totale opbrengsten van het project. Rijksoverheid (28 juni 2019). Klimaatakkoord. Rijksoverheid (28 juni 2019). Klimaatakkoord; Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interview samenwerkingspartner, Interview extern adviseur. Rijksoverheid (28 juni 2019). Klimaatakkoord, p. 29. Rijksoverheid (8 januari 2019). Gebouwde omgeving - Achtergrondnotitie Wijkgerichte aanpak.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 leveringszekerheid. 57 Begin 2019 wordt in het kader van het Klimaatakkoord al gesproken over het invoeren van de Wcw (dan nog ‘nieuwe Warmtewet’). Op dat moment wordt gecommuniceerd dat de voorgenomen ingangsdatum van deze wet 1 januari 2022 is. 58 Op 22 juni 2020 wordt het ontwerp van de Wcw gepubliceerd voor internetconsultatie. 59 De reacties op de consultatie worden verwerkt in een wetsvoorstel. Maar in juli 2021 blijkt dat het wetsvoorstel bij o.a. de VNG en het Interprovinciaal Overleg geen steun krijgt. Deze partijen willen meer mogelijkheden om te sturen op een publieke uitvoeringspartner dan zij in het wetsvoorstel krijgen, door vooraf een voorkeur voor een type warmtebedrijf uit te kunnen spreken (publiek, privaat of een samenwerkingsvorm). 60 De staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat besluit tot een politieke heroverweging in overleg met medeoverheden en andere stakeholders. De beoogde inwerkingtredingsdatum van 1 januari 2022 wordt daardoor niet gehaald. 61 Eind 2021 wordt bekend dat de wet vertraging oploopt, zonder nieuwe streefdatum. Gecommuniceerd wordt dat het nieuwe kabinet de wet zal heroverwegen. 62 In juli 2022 wordt bekend dat de geplande inwerkingtreding van de Wcw vanwege de heroverweging van het wetsvoorstel verplaatst wordt naar 1 juli 2024.

63 Op 21 oktober 2022 stuurt de minister voor Klimaat en Energie een brief met een besluit over eigenaarschap van warmtenetten. In de brief beschrijft de minister dat in het wetsvoorstel van de Wcw komt te staan dat gemeenten alleen warmtebedrijven voor een warmtekavel kunnen aanwijzen als de infrastructuur in publieke handen is. Dat betekent dat een publieke partij minstens een meerderheidsaandeel moet hebben in het warmtebedrijf dat in een bepaald gebied de warmteoplossing gaat exploiteren. Door dit meerderheidsaandeel in het warmtebedrijf hebben publieke partijen doorslaggevende zeggenschap over de infrastructuur. Er geldt een ingroeiperiode van zeven jaar waarin bij wijze van tijdelijke uitzondering nog wel private warmtebedrijven een warmtenet mogen realiseren, terwijl gewerkt wordt aan de organisatorische en financiële publieke realisatiekracht voor publieke warmtebedrijven. En bij de ingang van de Wcw zal er sprake zijn van een overgangsrecht van 20 tot 30 jaar voor private warmtebedrijven om in publieke handen te komen. Met de ingroeiperiode en het overgangsrecht moet vertraging van de energietransitie worden voorkomen. De beoogde inwerkingtreding van de Wcw blijft staan op 1 juli 2024. 64 Later verschuift de beoogde ingangsdatum voor de Wcw naar 1 januari 2025.

65 Het wetsvoorstel voor de Wcw is uiteindelijk op 19 juni 2024 ingediend en is op het moment van afronding van ons onderzoek nog niet aangenomen door de Tweede Kamer. 66 Ook de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie biedt gemeenten geen tijdige handvatten De Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw) moet net als de Wcw de gemeente de juiste bevoegdheden geven om regie te voeren over de warmtetransitie. De Wgiw geeft gemeenten de zogenoemde aanwijsbevoegdheid, waarmee zij gebieden kunnen aanwijzen die overgaan op een alternatief voor aardgas en kunnen bepalen op welke termijn de levering van aardgas in het gebied wordt beëindigd. 67 De gemeente was van plan om bij de inwerkingtreding van de Wgiw, en een positief besluit over het aanbieden van een aanbod tot overstappen op het

57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67

42

Jetten, R.A.A. (18 juni 2024). Toelichting bij wetsvoorstel Wet collectieve warmte Memorie van toelichting (36576-3). Rijksoverheid (8 januari 2019). Gebouwde omgeving - Achtergrondnotitie Wijkgerichte aanpak. Wiebes, E.D. (22 juni 2020). Brief regering Start internetconsultatie Wet Collectieve Warmtevoorziening (Warmtewet 2). Yeşilgöz-Zegerius, D. (5 juli 2021). Brief regering Voortgang Wet collectieve warmtevoorziening. Yeşilgöz-Zegerius, D. (5 juli 2021). Brief regering Voortgang Wet collectieve warmtevoorziening. Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2021). Klimaatnota 2021: Bijlagen 2-7. Jetten, R.A.A. (15 juli 2022). Brief regering Voortgang Wet collectieve warmtevoorziening. Jetten, R.A.A. (21 oktober 2022). Brief regering Wet collectieve warmtevoorziening, besluit infrastructuur in publieke handen. Jetten, R.A.A. (6 juli 2023). Brief regering Voortgang voorstel Wet collectieve warmte. Regels omtrent productie, transport en levering van warmte (Wet collectieve warmte) | Tweede Kamer der Staten-Generaal De Jonge, H.M. (29 juni 2023). Toelichting bij wetsvoorstel Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie Memorie van toelichting (36387-3).

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 warmtenet aan de wijk, zo snel mogelijk het Omgevingsplan voor Overvecht-Noord te wijzigen. 68 In het Klimaatakkoord (2019) wordt nog niet gesproken over de Wgiw, maar daarin wordt wel genoemd dat gemeenten in de toekomst kunnen vaststellen dat een wijk op een bepaald moment van het aardgas wordt afgekoppeld. Daarbij onderzoeken het Rijk en de VNG welke bevoegdheden gemeenten nodig hebben, en welke waarborgen voor consumenten en gebouweigenaren nodig zijn. De beoogde inwerkingtreding van deze wetgeving is op dat moment 1 januari 2021. 69 In september 2020 blijkt dat het wettelijk verankeren van de bevoegdheid om gas af te sluiten meer tijd en afweging vergt. 70 In april 2021 rapporteert de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties dat gemeenten zorgen hebben over het ontbreken van middelen en bevoegdheden voor de uitvoering van de wijkgerichte aanpak. Zij maken zich onder andere zorgen over het ontbreken van de bevoegdheid om aardgaslevering in de wijk te beëindigen. Wanneer deze wetgeving dan wel wordt gerealiseerd, wordt niet duidelijk. 71 In december 2021 wordt het wetsvoorstel voor de Wgiw ter consultatie gepubliceerd. 72 Daarna blijft het langere tijd onduidelijk wanneer het wetsvoorstel ingediend wordt, omdat hierover geen exacte datum wordt gecommuniceerd. In juni 2023 wordt als beoogde inwerkingtreding van de Wgiw 1 juli 2024 genoemd.

73 Het wetsvoorstel voor de Wgiw wordt uiteindelijk op 30 juni 2023 ingediend. Op 24 april 2024 wordt de wet aangenomen door de Tweede Kamer. 74 Vervolgens heeft de Eerste Kamer de wet op 10 december 2024 aangenomen. Bij de Wgiw hoort het Besluit gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Bgiw). Het Bgiw is een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) waarin de Wgiw verder wordt uitgewerkt. Het Bgiw wordt in juli 2022 ter consultatie gepubliceerd. 75 De beoogde inwerkingtredingsdatum is meermaals met een half jaar opgeschoven. 76 De beoogde inwerkingtredingsdatum voor de Wgiw en het Bgiw ligt op het moment van het afronden van ons onderzoek op 1 januari 2026. 77 Ontbreken van wettelijk kader leidt in het project tot onzekerheid Doordat de Wcw en de Wgiw (en bijbehorende Bgiw) tijdens het project meermaals worden uitgesteld ontbreken voor de gemeente de juiste handvatten voor het vormgeven van (haar regierol in) de warmtetransitie (zie figuur 2.3). 78 Ook Eneco had geen duidelijkheid over het toekomstige wettelijke kader en daarmee de terugverdiencapaciteit op hun investering in het warmtenetwerk. Een gemeentelijk betrokkene geeft aan: “Het bouwwerk staat dus nog niet. Daardoor is er nu een soort transitieperiode waarin je in het oude systeem moet proberen om iets voor elkaar te krijgen.

Ook wetende dat je naar een nieuw systeem gaat, maar dat deze nog niet af is.” 79 De gemeente heeft tijdens het project geprobeerd te anticiperen op de inwerkingtreding van de Wcw en Wgiw. 80 Ze koos er dan ook op meerdere momenten bewust voor om niet te wachten tot de wet- en regelgeving gereed was. 81 De gemeente zag het ontbreken van de juiste

68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81

43

Gemeente Utrecht (2025). Reactie op het ambtelijk wederhoor. Rijksoverheid (28 juni 2019). Klimaatakkoord, p. 30. Ollongren, K.H. (28 september 2020). Brief regering Stand van zaken Klimaatakkoord Gebouwde Omgeving. Ollongren, K.H. (13 april 2021). Brief regering Voortgang Programma Aardgasvrije Wijken (PAW). Consultatie Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie | Overheid.nl De Jonge, H.M. (16 juni 2023). Brief regering Voorjaarsbesluitvorming klimaat gebouwde omgeving en voortgangsrapportage PVGO. Wijziging van de Omgevingswet en de Gaswet in verband met gemeentelijke instrumenten voor de warmtetransitie in de gebouwde omgeving (Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie) | Tweede Kamer der Staten-Generaal Consultatie Besluit gemeentelijke instrumenten warmtetransitie | Overheid.nl Ministerie voor Klimaat en Energie (15 april 2024). Wetgevingsprogramma voorjaar 2024. Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie | Wanneer kunnen gemeenten… Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente, Interviews samenwerkingspartners, Interview extern adviseur. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente. Zie bijvoorbeeld: Gemeente Utrecht (16 december 2022). Presentatie Proces Overvecht-Noord Aardgasvrij; Gemeente Utrecht (14 november 2023).

Brief aan Eneco Voortgang Warmtetransitie Utrecht.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 wet- en regelgeving wel als een risico, en voerde daarom een actieve lobby om het wettelijk kader tijdig te bewerkstelligen. 82 Figuur 2.3 Invoering van de wetten Wcw, Wgiw en Bgiw meermaals uitgesteld 2020 WCW

Juni 2020 Internetconsultatie Wcw

2022

2024

2025

1-1-2022 Beoogde inwerkingtreding (2019)

1-7-2024 Beoogde inwerkingtreding (juli 2022)

1-1-2025 Beoogde inwerkingtreding (april 2023)

21-10-2022 Brief minister over publiek eigenaarschap/ meerderheidsaandeel

19-6-2024 Wetsvoorstel ingediend bij Tweede Kamer

2021

Juli 2021 Wcw krijgt geen steun en wordt heroverwogen

2023

2026

November 2022 Wet uitgesteld

WGIW

1-1-2021 Beoogde inwerkingtreding (2019)

September 2020 Wet uitgesteld

April 2021 Gemeenten hebben zorgen over ontbreken instrumenten warmtetransitie

1-7-2024 Beoogde inwerkingtreding (april 2023) 30-6-2023 Wetsvoorstel ingediend bij Tweede Kamer

Ontwikkelingen wet

1-1-2026 Beoogde inwerkingtreding (december 2024)

1-1-2025 Beoogde inwerkingtreding (april 2024)

1-1-2026 Beoogde inwerkingtreding (december 2024)

24-4-2024 Wet aangenomen door Tweede Kamer 10-12-2024 Wet aangenomen door Eerste Kamer

December 2021 Internetconsultatie Wgiw

BGIW

1-1-2025 Beoogde inwerkingtreding (april 2024)

Juli 2022 Internetconsultatie Bgiw

Beoogde inwerkingtreding wet

1-7-2024 Beoogde inwerkingtreding (april 2023)

Wetsvoorstel ingediend/wet aangenomen

Bron: Rekenkamer Utrecht (2025) o.b.v. openbare bronnen.

De Wcw blijkt een complicerende factor voor project Overvecht-Noord, omdat het vragen opwerpt over de toekomst van warmtenetten in de stad. Voor de gemeente was het aftasten hoe Eneco om zou gaan met de aangekondigde overgang naar een minderheidsaandeel voor commerciële partijen. “Het is je samenwerkingspartner, maar je hebt toch andere belangen. Dat maakt het uitdagend. Het is in zo’n situatie ook een beetje aftasten” 83, vertelt een gemeentelijk betrokkene. Een vertegenwoordiger van Eneco vertelt dat de bepaling dat het warmtenet voor een meerderheidsdeel in publieke handen moet komen een belangrijke verandering is voor het commerciële bedrijf: “Een businesscase voor dertig jaar wordt dan onduidelijk en dat is een gigantisch risico.” 84 Omdat project Overvecht-Noord aardgasvrij al speelde voordat het element van het meerderheidsaandeel van de gemeente in de conceptwet werd opgenomen, besloot Eneco in 2023 om dit risico voor het project te ‘negeren’. En daarmee werd dit risico ook niet meegenomen in de overwegingen om wel of niet met het project door te gaan. “Er werd aangenomen dat het wel goed zou komen. Overvecht-Noord was een pilot en was al eerder gestart. Maar het was absoluut een uitdaging geweest als het zo ver zou zijn gekomen.” 85

82 83 84 85

44

Gemeente Utrecht (8 april 2022). Voortgangsrapportage Regeling Risicovolle Projecten Voortgangsrapportage OVERVECHT NOORD AARDGASVRIJ. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 Later, in haar persbericht over de beëindiging van de samenwerking, benoemt Eneco echter wel de investeringsonzekerheid die de Wcw met zich meebrengt als een van de redenen om te stoppen met het project. 86 Een onafhankelijk adviseur licht toe: “Met de Wcw zal er nog meer bemoeienis komen met de tarieven, eigendom en allerlei andere aspecten zoals de kwaliteit en duurzaamheid van de warmte. De commerciële partijen vinden de politiek daarin onbetrouwbaar en zijn huiverig om te investeren.” 87 Het ontbreken van de juiste wet- en regelgeving had volgens betrokkenen een negatief effect op de snelheid van project Overvecht-Noord aardgasvrij. 88 Partijen zijn kritisch op het Rijk, dat tijdige wet- en regelgeving beloofde in het Klimaatakkoord maar dit niet waarmaakte. 89 Crisis- en herstelwet na uitstel wel toepasbaar voor Overvecht-Noord De Crisis- en herstelwet (Chw) was een wet die innovatieve infrastructurele projecten op het gebied van duurzaamheid kon versnellen. De wet is per 1 januari 2024 opgegaan in de Omgevingswet. 90 Voor Overvecht-Noord speelt de Chw een rol bij het deelproject ‘elektrisch koken’. Hierbij worden huishoudens die aardgas uitsluitend gebruiken voor koken aardgasvrij gemaakt door over te stappen op elektrisch koken. De gemeente Utrecht wil experimenteren met de Chw, door een deel van de kookgaswoningen van het gas af te sluiten.

De gemeente streeft in eerste instantie naar een vrijwillige overstap naar elektrisch koken door middel van een aantrekkelijk aanbod, maar houdt er ook rekening mee dat een aantal bewoners die overstap niet wil maken. De gemeente wil daarom de Chw achter de hand houden zodat het vervangen van oude gasleidingen in het hele deelprojectgebied kan worden voorkomen. Met de inzet van de wet kunnen de bewoners die niet willen overstappen namelijk alsnog gedwongen worden over te stappen op elektrisch koken. Zo hoeven er geen gasleidingen te blijven liggen omdat een klein aantal bewoners ze nog blijft gebruiken. Voor de inzet van de Chw moet wel zeker zijn dat er een redelijk alternatief is voor bewoners, zij daarbij ontzorgd worden en dat zij er financieel niet op achteruit gaan. 91 De gemeente dient in 2020 voor de inzet van de Chw in Overvecht-Noord een aanvraag in bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In eerste instantie lijkt dit verzoek te worden toegekend in de eenentwintigste tranche van het Besluit uitvoering Crisisen herstelwet 92, maar vanwege een motie 93 die door de Tweede Kamer wordt aangenomen, krijgt de gemeente toch niet de ruimte om de Chw in te zetten in Overvecht-Noord. Op 9 december 2021 verandert dit. In de tweeëntwintigste tranche wordt de aanvraag voor inzet van de Crisis- en herstelwet voor Overvecht-Noord wel toegekend.

94 De gemeente heeft aanvullende vragen naar aanleiding van de Tweede Kamer-motie beantwoord 95 en delen van de voorgenomen uitvoering van het experiment aangepast.

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95

45

Laagbouwwoningen in Overvecht-Noord niet geschikt voor betaalbaar warmtenet | Eneco Rekenkamer Utrecht (2024). Interview extern adviseur. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview voormalig medewerker gemeente, Interview samenwerkingspartner. Crisis- en herstelwet - Kenniscentrum InfoMil Gemeente Utrecht (7 februari 2020). Raadsbrief Elektrisch koken Overvecht-Noord. Van Veldhoven-van der Meer, S. (7 februari 2020). Brief regering Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (eenentwintigste tranche). Koerhuis, D.A.N., Krol, H.C.M. (11 maart 2020). Motie 32813-467 Motie van de leden Koerhuis en Krol over verbod op het hebben van een kookgasaansluiting in Utrecht schrappen. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (9 december 2021). Publicatie Staatsblad Besluit van 1 december 2021 tot wijziging van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (tweeëntwintigste tranche)). Gemeente Utrecht (8 september 2020). Brief aan Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Toelichting experiment Crisis- en herstelwet.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 Nadat de Crisis- en herstelwet toepasbaar wordt voor Overvecht Noord, werkt de gemeente aan een bestemmingsplan voor de inzet daarvan. Dit om “(…) de randvoorwaarden te creëren die het verwijderen van de gasleidingen mogelijk maken.” 96 Het Chw bestemmingsplan Kookgasvrij Overvecht wordt op 1 december 2022 vastgesteld door de gemeenteraad. 97 De gemeente krijgt daarmee de bevoegdheid om bewoners die niet willen overstappen op elektrisch koken van het gas af te sluiten – mits aan de vereiste voorwaarden wordt voldaan. Eind 2022 wordt de Chw ingezet om ervoor te zorgen dat circa 320 woningen in Overvecht-Noord de overstap naar elektrisch koken maken.

96 97

46

Gemeente Utrecht (9 juni 2022). Raadsbrief Voortgang Elektrisch koken. Gemeente Utrecht (1 december 2022). Raadsbesluit Vaststelling Chw bestemmingsplan Kookgasvrij Overvecht.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

3

Projectorganisatie

Zoekende naar een passende aanpak

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 3

PROJECTORGANISATIE: ZOEKENDE NAAR EEN PASSENDE AANPAK

Wij constateren dat de gemeente bij de uitvoering van het project OvervechtNoord aardgasvrij grotendeels werkte in overeenstemming met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Maar met name in de beginjaren werd – in de wijkkeuze en bij het starten van het project – niet altijd gehandeld in lijn met het zorgvuldigheidsbeginsel. De genomen besluiten zijn wel altijd goed onderbouwd en beargumenteerd. Bij de inhoud van de besluiten zien we dat het gelijkheidsbeginsel goed werd geborgd, maar dat het vertrouwensbeginsel onder druk heeft gestaan. Tijdens het project probeert de gemeente haar regierol als integraal procesregisseur in te vullen. Maar door een gebrek aan (wettelijk) instrumentarium kan de gemeente niet de gewenste mate van regie voeren. De gemeente zit daardoor in een kwetsbare positie: ze vraagt veel van andere partijen en heeft zelf weinig in te brengen of af te dwingen. Daarnaast heeft de gemeente zelf onvoldoende kennis en kunde van de warmtetransitie in huis om goed regie te kunnen voeren. We zien dat de gemeente goed in beeld heeft hoeveel geld en welke instrumenten voor het project zijn ingezet. Met de gemeenteraad zijn voorafgaand aan het project geen afspraken gemaakt over de informatievoorziening. Desondanks is de raad veelvuldig, goed en realistisch over de voortgang van het project geïnformeerd.

De integrale planning(en) voor het project kwamen moeizaam tot stand. En ook het alsmaar uitstellen van wet- en regelgeving weerhoudt de gemeente er niet van om door te ‘pionieren’ met het project. Wat resulteert is een project waarin planningen continu worden verschoven en vrijwel nooit worden gehaald. Onderhandelingen over de businesscase voor het uitbreiden van het warmtenet komen laat op gang. Partijen houden vast aan hun eigen voorwaarden, waarmee de businesscase volgens een onafhankelijk adviseur niet sluitend is te maken. Ook een verkleining van de scope van het project mag in deze fase niet meer baten. Wanneer de gemeente en Eneco het ook nog eens niet eens worden over het verdelen van een aantal risico’s besluiten zij dan ook dat het project onhaalbaar is. In dit hoofdstuk schetsen we een beeld van de manier waarop de projectorganisatie van Overvecht-Noord aardgasvrij was ingericht. We starten met de manier waarop de gemeente uitvoering heeft gegeven aan het project in relatie tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Vervolgens gaan we in op de wijze waarop de gemeente Utrecht haar regierol heeft ingevuld en of zij zicht heeft op hoe haar middelen en instrumenten zijn ingezet.