Rekenkamerrapport Gas terugnemen

GAS TERUGNEMEN EEN KRONIEK VAN HET VERLOOP EN DE VOORSPELBARE BEËINDIGING VAN HET PROJECT OVERVECHT-NOORD AARDGASVRIJ

GAS TERUGNEMEN EEN KRONIEK VAN HET VERLOOP EN DE VOORSPELBARE BEËINDIGING VAN HET PROJECT OVERVECHT-NOORD AARDGASVRIJ

29 april 2025 Eindrapport

REKENKAMER UTRECHT LEDEN ■ ■ ■

Paul Venhoeven (voorzitter) Sjoerd Keulen Nanda ‘t Lam

MEDEWERKERS ONDERZOEK ■ ■ ■

Johan Snoei Vince van Houten Fleur Bubbert

CONTACTGEGEVENS rekenkamer@utrecht.nl www.utrecht.nl/bestuur-en-organisatie/rekenkamer Postbus 16200, 3500 CE Utrecht

INHOUD

DEEL I BESTUURLIJK RAPPORT

8

Onderzoek: Uitvoering, planning, beëindiging Overvecht-Noord aardgasvrij������������������������ 8 Conclusie: Overvecht-Noord aardgasvrij een erg hoge ambitie en voorspelbare beëindiging� 10 Deelconclusie 1: Voorafgaand aan de start te weinig cruciale informatie voor de wijkkeuze������������������������������������������������������������������������������������������������� 11 Deelconclusie 2: Gebrek aan instrumenten om project tot uitvoering te brengen en te laten slagen����������������������������������������������������������������������������������������� 11 Deelconclusie 3: Lange tijd onvoldoende inzicht in uiteindelijk onoverkomelijke knelpunten in de samenwerking en de businesscase���������������������������������� 12 Deelconclusie 4: Geen bijsturing van het project in reactie op veranderende omstandigheden������������������������������������������������������������������������������������������� 12 Deelconclusie 5: Gemeenteraad adequaat geïnformeerd maar maakt onvoldoende gebruik van beschikbare informatie������������������������������������������������������������� 13 Aanbevelingen: Duidelijkheid vooraf, bekwaam uitvoeren en tijdig bijsturen���������������������� 14 Aanbeveling 1: Stel voorafgaand aan de start van het project een projectplan op met een helder doel, en een gedegen analyse van de projectomgeving en de variabelen voor een sluitende

businesscase������������������������������������� 14 Aanbeveling 2: Voer bij de start van het project een krachtenveldanalyse uit en stel gezamenlijk een effectieve samenwerkingsvorm vast��������������������������������� 14 Aanbeveling 3: Stuur tijdig tussentijds bij en/of temporiseer als een project of de omstandigheden hierom vragen������������������������������������������������������������������� 14 Aanbeveling 4: Investeer in structurele bekwaamheid en samenwerking binnen de gemeentelijke organisatie en met externe partijen���������������������������������� 15 Aanbeveling 5A: Houd je als gemeente aan de spelregels van de regeling risicovolle projecten�������������������������������������������������������������������������������������� 15 Aanbeveling 5B: Wees als gemeenteraad scherper bij projecten met toenemende risico’s��� 15

Bestuurlijke reactie college van B&W��������������������������������������������������������������������������������������� 16 Nawoord rekenkamer������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 24

4

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN

26

1 Inleiding: Aanleiding, afbakening en leeswijzer������������������������������������������������������������������ 28 2 Projectomgeving: Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden������������������������������ 33 2.1 De wijk: Keuze voor Overvecht-Noord lijkt logisch, maar gaandeweg blijkt deze wijk toch geen ‘laaghangend fruit’���������������������������������������������������������������������������� 33 2.2 Samenwerking: Overlegstructuur wijzigt meermaals vanwege behoefte aan meer inhoud en betere samenwerking���������������������������������������������������������������������� 37 2.3 Wet- en regelgeving: Tijdige kaders blijven uit, ondanks toezeggingen van het Rijk������� 40 3 Projectorganisatie: Zoekende naar een passende aanpak������������������������������������������������ 48 3.1 Uitvoering: Grotendeels in overeenstemming met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, besluiten goed gemotiveerd��������������������������������������������������������� 49 3.2 Rolinvulling: Gemeente worstelt gedurende het project met invullen regierol, kennis en kunde laten te wensen over��������������������������������������������������������������� 51 3.3 Middelen en instrumenten: Duidelijk inzicht in bestede middelen, passende wettelijke instrumenten ontbreken�������������������������������������������������������������������� 54 3.4 Informatievoorziening: Gemeenteraad

vaak, volledig en realistisch over het project geïnformeerd, veel informatie wordt door de raad niet benut������������������������� 58 3.5 Planning: Voortdurend onder druk en bijgesteld door interne en externe veranderingen� 62 3.6 Businesscase: Voor de gemeente onnavolgbaar en bron van wantrouwen, en niet sluitend te krijgen�������������������������������������������������������������������������������������������������� 63 3.7 Tijdlijn met belangrijkste momenten���������������������������������������������������������������������������������� 68 4 Verkennende fase: 2015 – 2019��������������������������������������������������������������������������������������������� 71 4.1 2015 – november 2016: Beginfase met het Energieplan en Energieagenda’s gericht op stadsbrede energietransitie������������������������������������������������������������������������������ 74 4.2 November 2016 – november 2017: Aan de slag met Overvecht-Noord, eerste projectgroep ingericht en projectplan opgesteld, voor het eerst de wijk in����������������������� 76 4.3 December 2017 – december 2018: Opmaat nieuwe structuur en specifiekere afspraken, afzonderlijke studies roepen veel vragen op, Transitieplan 1.0 niet vastgesteld, PAW-subsidie toegekend����������������������������������������������������������������������� 81 4.4 December 2018 – november 2019: Nieuwe programmanager, evaluaties

regietafel en programmateam, Transitieplan vastgesteld, Eneco uit Regietafel��������������� 89 5 Voorbereidingsfase: 2020 – 2023���������������������������������������������������������������������������������������� 100 5.1 November 2019 – juli 2020: Verdere focus op organisatie Overvecht-Noord, start deelproject elektrisch koken����������������������������������������������������������������������������������� 102 5.2 Juli 2020 – november 2020: Warmtenet blijkt beste alternatief, kostenneutraal overstappen wordt uitgangspunt������������������������������������������������������������������������������������� 107 5.3 November 2020 – april 2021: Onrendabele top bij aanleggen warmtenet, Deelproject elektrisch koken verloopt door knelpunten stroef ��������������������������������������� 112 5.4 April 2021 – september 2021: Stedin start met vervangen gasleidingen, gemeenteraad draagt college op om uitbreiding warmtenet met Eneco te verkennen��� 117 5.5 September 2021 – april 2022: Gemeente bereidt onderhandelingen met Eneco voor, wijkuitvoeringsplan herhaaldelijk uitgesteld����������������������������������������������������������� 122 5.6 April 2022 – februari 2023: Weinig voortgang, project elektrisch koken maakt 320 woningen aardgasvrij����������������������������������������������������������������������������������������������� 127

5

6 Onderhandelingsfase: 2023 – maart 2024�������������������������������������������������������������������������� 137 6.1 Februari 2023 – juni 2023: Marktconsultatie uitgevoerd, gemeente, Eneco en woningcorporaties sluiten intentieovereenkomst, Eneco vraagt Wis aan������������������ 140 6.2 Juni 2023 – augustus 2023: Eerste pogingen om businesscase sluitend te krijgen vallen tegen, houding tegenover bewonersinitiatieven verandert����������������������� 146 6.3 Augustus 2023 – oktober 2023: Aanscherpingen in businesscase mogelijk volgens second opinion, maar ook nieuwe besparingen vallen tegen ��������������������������� 150 6.4 Oktober 2023 – januari 2024: WIS-aanvraag gehonoreerd, sluitende businesscase is binnen de gestelde randvoorwaarden niet haalbaar ��������������������������� 154 6.5 Januari 2024 – maart 2024: Gemeenteraad stemt voorstel bewonersinitiatieven weg, scope project wordt verkleind en steeds meer knelpunten in de businesscase ���� 161 7 Vroegtijdige beëindiging samenwerking: maart 2024 – april 2024 ��������������������������������� 169 7.1 Maart 2024: Gezamenlijk besluit gemeente en Eneco om samenwerking te beëindigen������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 172 7.2 April 2024: Communicatie naar buiten verloopt niet volgens afspraken������������������������� 175 7.3 Achteraf:

Onenigheid over oorzaken voor en communicatie over beëindigde samenwerking blijft, ook deel van de risico’s blijft onduidelijk ���������������������������������������� 178 BIJLAGE 1 Beoordeling normen������������������������������������������������������������������������������������������������� 182 BIJLAGE 2 Lijst met afkortingen������������������������������������������������������������������������������������������������� 188 BIJLAGE 3 Onderzoeksverantwoording ������������������������������������������������������������������������������������� 189 BIJLAGE 4 Reactie externe experts�������������������������������������������������������������������������������������������� 203

6

I

Deel I

Bestuurlijk rapport

Deel I – Bestuurlijk rapport

I DEEL I BESTUURLIJK RAPPORT

ONDERZOEK: UITVOERING, PLANNING, BEËINDIGING OVERVECHT-NOORD AARDGASVRIJ Aanleiding In 2016 wordt besloten om van Overvecht-Noord uiterlijk in 2030 de eerste aardgasvrije wijk van Utrecht te maken. Vol gas en vol goede moed ging de gemeente samen met externe samenwerkingspartners aan de slag. Begin 2024 verliezen de samenwerkende partijen perspectief op een haalbaar project en een betaalbare aansluiting op een warmtenet voor de wijk. Project Overvecht-Noord aardgasvrij wordt dan ook (vroegtijdig) beëindigd en de wijk gaat (nog) niet van het aardgas af. Dit besluit leidt in de Utrechtse politiek tot schriftelijke vragen en een spoeddebat. In de raadsvergadering van 25 april 2024 neemt de gemeenteraad unaniem een motie aan waarin de rekenkamer wordt verzocht diepgaand onderzoek te doen naar de planning, uitvoering en vroegtijdige beëindiging 1 van het project. Het voorliggend rapport presenteert de uitkomsten hiervan. Ieders hoop moet zijn dat dit niet het einde van de verduurzaming van de wijk zal zijn, maar dat alleen tijdelijk sprake zal zijn van gas terugnemen. We hopen dat onze aanbevelingen daaraan zullen bijdragen. Doel en centrale vraag Het doel van dit onderzoek is om – in overeenstemming met de motie – de gemeenteraad inzicht te geven in de planning, uitvoering en vroegtijdige beëindiging van het project OvervechtNoord aardgasvrij.

Daarbij kijken wij specifiek naar de rol die de gemeente Utrecht hierbij heeft gehad. Dit beschouwen wij ook in relatie tot externe partijen, waaronder Eneco en de betrokken woningcorporaties. De centrale vraag van het onderzoek is: Hoe is de planning, uitvoering en vroegtijdige beëindiging van ‘Overvecht-Noord aardgasvrij’ verlopen en welke rol heeft de gemeente hierbij gehad?

Werkwijze Het onderzoek is uitgevoerd in de periode juli 2024 tot en met maart 2025. We voerden een uitgebreide documentstudie uit aan de hand van interne en openbare documenten over het project. Daarnaast hebben wij interviews gehouden met (huidige en vroegere) betrokkenen in de gemeentelijke organisatie en met externe partijen waarmee door de gemeente is samengewerkt.

1

8

Wanneer in dit rapport wordt gesproken van de ‘beëindiging’ van project Overvecht-Noord aardgasvrij, dan betreft dit de vroegtijdige beëindiging van de samenwerking tussen de gemeente en haar samenwerkingspartners in dit project op 4 april 2024. De gemeente werkt op moment van schrijven van dit rapport aan een nieuwe aanpak voor Overvecht-Noord.

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I Aan externe deskundigen is gevraagd om te reflecteren op de bevindingen van ons onderzoek. Hun reacties zijn onverkort opgenomen in bijlage 4 bij dit rapport. Onze bevindingen hebben we vastgelegd per thema en in verschillende tijdlijnen om het verloop van het project in verschillende fasen te reconstrueren. Wij bedanken alle betrokkenen hartelijk voor hun bijdrage aan ons onderzoek. Een uitgebreidere toelichting op de gehanteerde onderzoeksmethode is opgenomen in bijlage 3.

RAPPORT ‘GAS TERUGNEMEN’

Project ‘Overvecht-Noord aardgasvrij’ had een erg hoge ambitie en een voorspelbare beëindiging Deze hoofdconclusie is gebaseerd op vijf deelconclusies: Deelconclusie 1 De gemeente verzamelde voorafgaand aan het project te weinig informatie voor de wijkkeuze.

Deelconclusie 2 De gemeente had te weinig instrumenten om het project te laten slagen.

€ Deelconclusie 3 Er was lange tijd onvoldoende inzicht in onoverkomelijke knelpunten in de businesscase.

Deelconclusie 4 Bij veranderende omstandigheden werd niet bijgestuurd op het project.

Deelconclusie 5 Gemeenteraad adequaat geïnformeerd, maar stuurt onvoldoende bij.

Aanbevelingen om soortgelijke projecten in de toekomst beter te laten verlopen: tijdig tussentijds bij en/of je als gemeente aan de vooraf een projectplan op met 1 Stel 3 Stuur 5 A Hou temporiseer als een project of de spelregels van de Regeling een helder doel, en een gedegen analyse van de projectomgeving en de variabelen voor een sluitende businesscase. bij de start een 2 Voer krachtenveldanalyse uit en stel samen een effectieve samenwerkingsvorm vast.

9

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

omstandigheden hierom vragen.

in structurele 4 Investeer bekwaamheid en samenwerking binnen de gemeente en met externe partijen.

Risicovolle Projecten. B Wees als gemeenteraad scherper bij projecten met toenemende risico’s.

Deel I – Bestuurlijk rapport

I CONCLUSIE: OVERVECHT-NOORD AARDGASVRIJ EEN ERG HOGE AMBITIE EN VOORSPELBARE BEËINDIGING Op basis van de bevindingen komen we tot de volgende hoofdconclusie:

De gemeente Utrecht stelt zichzelf in 2016 met het project Overvecht-Noord aardgasvrij een erg hoge ambitie door Overvecht-Noord als eerste wijk van Utrecht in één keer aardgasvrij te willen maken. De Rekenkamer Utrecht realiseert zich dat het project één van de landelijke proeftuinen was. De gemeente kiest ervoor om met het project te ‘pionieren’ en gaandeweg te leren binnen deze landelijke context. Binnen de gemeentelijke projectorganisatie krijgt leren echter geen plaats met concrete leerdoelen. De focus ligt bij de gemeente vanaf de start op concrete resultaten: het vinden en realiseren van alternatieven voor koken en voor warm water en verwarmen. Gedurende het gehele project blijft de focus liggen op het behalen van concrete resultaten om zo de hele wijk aardgasvrij te maken. Het ontbreekt de gemeente daarvoor echter aan voldoende geld, kennis, instrumenten en doorzettingsmacht om dit project in goede banen te leiden en tot een succesvol resultaat – een aardgasvrije wijk Overvecht-Noord in 2030 – te komen. Het project is onvoldoende projectmatig aangepakt waardoor te lange tijd te veel onduidelijkheden bleven bestaan. Passende momenten zijn niet aangegrepen om de projectsturing of de doelstelling aan te passen of om gas terug te nemen.

Bijvoorbeeld wanneer blijkt dat de wijk toch minder geschikt is om volledig aardgasvrij te maken dan van tevoren was gedacht of wanneer nieuwe wet- en regelgeving meermaals wordt uitgesteld. En ook niet wanneer blijkt dat de aardgasleidingen in de wijk al eerder vervangen moeten worden dan waar oorspronkelijk van was uitgegaan. Wat resulteert is een project dat voortkabbelt, waarin geen harde besluiten worden genomen en waarin uitgangspunten en voorwaarden van betrokken partijen te lang onduidelijk zijn. Ook de individuele belangen van de betrokken partijen worden niet expliciet besproken. Onoverkomelijke knelpunten komen daardoor pas zeer laat ter sprake, in de loop van 2023 tijdens de besprekingen over de businesscase van de uitbreiding van het warmtenet. Die knelpunten hadden al veel eerder bekend kunnen zijn en ze waren voor een deel ook al eerder duidelijk. Het onderlinge vertrouwen tussen betrokken partijen neemt gedurende het project steeds verder af. Dit komt door discussies over de mate van transparantie tijdens de onderhandelingen, door de ongunstige uitkomsten van verschillende versies van de businesscase en de volatiliteit daarvan. Gegeven alle onzekerheden, de zwakke positie van de gemeente en het groeiende wantrouwen was de beëindiging van de samenwerking in het project voorspelbaar.

Ook de gemeenteraad heeft ontvangen signalen over de toenemende projectrisico’s niet benut om bij te sturen, terwijl de raad wel adequaat over het project is geïnformeerd.

10

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I Deze hoofdconclusie baseren we op de volgende vijf deelconclusies:

DEELCONCLUSIE 1: VOORAFGAAND AAN DE START TE WEINIG CRUCIALE INFORMATIE VOOR DE WIJKKEUZE De gemeente Utrecht verzamelt voorafgaand aan de start van het project te weinig cruciale informatie om een goed onderbouwde keuze voor Overvecht-Noord als eerste aardgasvrije wijk van Utrecht te kunnen maken. De keuze is op dat moment (2016/2017) gebaseerd op: ■ het willen voorkomen van de vervanging van aardgasleidingen in de wijk (uiterlijk in 2030); ■ het feit dat een groot deel van de woningen in het bezit is van woningcorporaties; ■ de aanwezigheid van een al bestaand warmtenet in de wijk; ■ en het positieve maatschappelijk effect van het project dat deze wijk goed kan gebruiken. De aanname dat deze kenmerken de wijk goed geschikt maken om volledig van het gas af te halen, blijkt in de loop van het project onjuist te zijn. Met een zorgvuldig onderzoek voorafgaand aan de wijkkeuze had de gemeente deze verrassingen vooraf beter in beeld kunnen brengen.

DEELCONCLUSIE 2: GEBREK AAN INSTRUMENTEN OM PROJECT TOT UITVOERING TE BRENGEN EN TE LATEN SLAGEN Vanaf de start van het project had de gemeente niet het benodigde geld, onvoldoende kennis en niet de juiste instrumenten tot haar beschikking om het project tot uitvoering en een succesvol resultaat te brengen. Gedurende het project werd gewacht op en gezocht naar aanvullende gelden en duidelijkheid over de noodzakelijke instrumenten (met name landelijke wet- en regelgeving). De gemeente haalt samen met de samenwerkingspartners landelijke subsidies binnen van het Programma Aardgasvrije Wijken (PAW) en van de Warmtenetten Investeringssubsidie (WIS). En de gemeenteraad stelt Coronagelden voor het project beschikbaar. De gemeente gaat gedurende het project zorgvuldig met de beschikbare financiële middelen om. Deze blijken echter bij lange na niet genoeg om de onrendabele top van het project te kunnen dekken en worden daarom – terecht – in reserve gehouden. De kennis die nodig is om het project uit te voeren en te laten slagen moet werkende weg worden opgebouwd en ingehuurd. Kennis van de verschillende warmteoplossingen (technieken) en van de businesscase wordt ingebracht door externe adviseurs. De benodigde interne samenwerking tussen de verschillende organisatieonderdelen blijkt uitdagend.

En er is, mede vanwege de lange doorlooptijd van het project en de vastgestelde maximale duur van 3 jaar bij inhuurcontracten, regelmatig sprake van verloop en wijzigingen in de personele bezetting. Dit raakt ook de sleutelposities van de programmamanager, projectmanager en de omgevingsmanager. De inzet richt zich lange tijd op communicatie en participatie, waarvoor de gemeente de kennis en vaardigheden wel in huis heeft, maar de door de wijk gewenste duidelijkheid over wanneer en hoe men van het aardgas af zou gaan kon niet worden gegeven. De gemeente Utrecht wil wel al direct vanaf het begin de regie voeren over het project. En zij krijgt in 2019 deze rol ook toebedeeld vanuit het Klimaatakkoord. Het wordt echter niet duidelijk wat ‘regie’ precies inhoudt en de gemeente blijft daarmee jarenlang zoekende naar de ‘juiste’ manier om hier invulling aan te geven.

11

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I Wettelijke instrumenten die de gemeente doorzettingsmacht kunnen geven blijven uit. Zo moet de Wet collectieve warmte (Wcw) ervoor zorgen dat gemeenten een bepaald gebied kunnen toewijzen aan een warmtebedrijf. En de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw) moet gemeenten een aanwijsbevoegdheid geven om gebieden aan te kunnen wijzen voor de overgang naar een alternatief voor aardgas en de termijn waarop dat gaat gebeuren. Beide wetten zijn gedurende het project echter meermaals uitgesteld en zijn uiteindelijk niet in werking getreden vóór de vroegtijdige beëindiging van dit project.

DEELCONCLUSIE 3: LANGE TIJD ONVOLDOENDE INZICHT IN UITEINDELIJK ONOVERKOMELIJKE KNELPUNTEN IN DE SAMENWERKING EN DE BUSINESSCASE De onderling uiteenlopende uitgangspunten, voorwaarden en belangen van de gemeente en de samenwerkingspartijen worden niet direct bij de start van het project in kaart gebracht en besproken. De gemeente en samenwerkingspartners stellen vast dat ze aan de slag moeten, dat niemand weet hoe, maar dat ze “het gaan uitvinden” door samen aan de slag te gaan. ‘Haalbaar’ en ‘betaalbaar’ worden belangrijke begrippen, echter zonder deze helder te definiëren. Pas in 2023 wordt een intentieovereenkomst tussen de samenwerkingspartners getekend, met daarin een eerste schets van de voorwaarden die in een uiteindelijke Gebiedsovereenkomst moeten komen te staan. Daarnaast blijkt al snel dat beschikbare data over de wijk niet kloppen (bijvoorbeeld over de hoeveelheid gasaansluitingen), omdat de verschillende bronnen niet met elkaar overeenkomen. Er ontstaat ook in toenemende mate – met name in de onderhandelingsfase – discussie over de mate van transparantie naar buiten toe en over de businesscase van Eneco. De tegenstrijdige belangen die naar boven komen, waren ook al aan de oppervlakte gekomen toen gesproken werd over de lobby naar de Rijksoverheid om de transitie mogelijk te maken.

Alleen de gemeente en Eneco willen op de lobby inzetten, maar beiden vanuit een ander perspectief en belang. Zo denken zij verschillend over het al dan niet in meerderheid in publiek eigendom brengen van het warmtenet. Er bestaat hiermee lange tijd onduidelijkheid over elkaars uiteenlopende positie, ambities, financiën en knelpunten.

DEELCONCLUSIE 4: GEEN BIJSTURING VAN HET PROJECT IN REACTIE OP VERANDERENDE OMSTANDIGHEDEN Alhoewel de omstandigheden veranderen kiest de gemeente Utrecht er steeds voor het project in zijn oorspronkelijke omvang en met de oorspronkelijke randvoorwaarden door te zetten. De overstap moet voor alle bewoners van de wijk haalbaar en betaalbaar zijn. Het begrip ‘betaalbaar’ wordt landelijk niet duidelijk gedefinieerd, waarna de gemeente – na lange tijd afwachten – zelf kiest voor ‘woonlastenneutraal’. Dat betekent dat de alternatieve warmteoplossing gebouweigenaren en bewoners niet méér mag gaan kosten dan een aardgasaansluiting. De wijkbrede scope en de gekozen definitie van betaalbaarheid maken de haalbaarheid van het project nog complexer dan het al was. Overvecht-Noord blijkt bovendien qua karakteristieken een complexere wijk om aardgasvrij te maken dan eerder was verondersteld. De bebouwing van de wijk blijkt gevarieerder dan gedacht, met wooneenheden (zoals woonboten) en bedrijfspanden die complexer zijn om aardgasvrij te maken. En het reeds bestaande warmtenet in de wijk blijkt juist een nadeel te zijn, omdat de meest rendabele woningen in de wijk daar eerder al op zijn aangesloten. De woningcorporaties streven andere doelen en planningen na dan de gemeente Utrecht en dragen financieel en 12

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I coöperatief minder bij dan de gemeente had verwacht. En vanwege incidenten elders moeten brosse aardgasleidingen in de wijk eerder worden vervangen. Hiermee verdwijnt een belangrijke rationale voor het project en wordt het project maatschappelijk bezien duurder. Vertraging vanuit het Rijk in het opstellen en behandelen van wet- en regelgeving zorgt voor voortdurende onduidelijkheid van de juridische context. Doordat het project te traag verloopt kunnen cruciale, kostprijsverlagende momenten niet worden benut. Toch leiden deze veranderende omstandigheden er niet toe dat de gemeente bijstuurt op de inhoudelijke doelstelling en planning van het project. Er wordt vastgehouden aan een wijkbrede scope en woonlastenneutraliteit, en 2030 blijft het jaar waarin de hele wijk aardgasvrij moet zijn.

DEELCONCLUSIE 5: GEMEENTERAAD ADEQUAAT GEÏNFORMEERD MAAR MAAKT ONVOLDOENDE GEBRUIK VAN BESCHIKBARE INFORMATIE De gemeenteraad ontvangt veel informatie van het college over de ontwikkelingen binnen en rondom het project, maar maakt daar onvoldoende gebruik van. De raadsbrieven en de voortgangsrapportages vanuit de Regeling Risicovolle Projecten (RRP) geven ruim voldoende inzicht in de (negatieve) ontwikkeling van de risico’s. De gemeenteraad heeft deze rapportages nooit geagendeerd of anderzijds benut om op het project bij te sturen. Een belangrijke kanttekening die bij de RRP-rapportages moet worden gemaakt is dat de gemeente zich bij project Overvecht-Noord aardgasvrij niet volledig aan de spelregels van de RRP heeft gehouden. Er is namelijk bij aanvang van de regeling geen startdocument gemaakt. Er ontbreken daardoor vooraf vastgestelde kaders waaraan de voortgang op het project kan worden afgemeten, zoals de risico’s, financiën en planning van het project. Deze aspecten werden daardoor niet getoetst aan de ‘nulmeting’ die het startdocument normaliter biedt, maar er werd teruggegrepen op de veranderingen ten opzichte van de voorgaande voortgangsrapportage, eerder verzonden raadsbrieven en de Transitievisie Warmte. Hierdoor lopen zowel het college als de gemeenteraad het risico dat belangrijke momenten om bij te sturen en van te leren worden gemist.

13

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I AANBEVELINGEN: DUIDELIJKHEID VOORAF, BEKWAAM UITVOEREN EN TIJDIG BIJSTUREN Op basis van de hoofdconclusie en de vijf deelconclusies doen we vijf aanbevelingen.

AANBEVELING 1: STEL VOORAFGAAND AAN DE START VAN HET PROJECT EEN PROJECTPLAN OP MET EEN HELDER DOEL, EN EEN GEDEGEN ANALYSE VAN DE PROJECTOMGEVING EN DE VARIABELEN VOOR EEN SLUITENDE BUSINESSCASE Wees vooraf duidelijk over de uiteindelijke doelstelling(en) van het project. Stel voor de start van een project expliciet vast of dit zal worden uitgevoerd om lokaal te leren en verbeteren en / of om een concreet resultaat te bereiken. Richt de projectaanpak en de monitoring van de uitvoering daarop in. Analyseer daarnaast gedegen de karakteristieken van de wijk die bepalend zijn voor een succesvolle, wijkgerichte aanpak. De ervaring met Overvecht-Noord leert dat deze kennis gaandeweg opdoen vroeg of laat kan leiden tot een onhaalbaar project. Breng aan het begin van het project de variabelen in kaart waarvan de businesscase afhankelijk is. En stel daarmee als gemeente met de samenwerkende partijen de haalbaarheid en betaalbaarheid van het project vast. De uitkomst leidt tot een go / no-go-besluit om al dan niet daadwerkelijk met het project te starten.

AANBEVELING 2: VOER BIJ DE START VAN HET PROJECT EEN KRACHTENVELDANALYSE UIT EN STEL GEZAMENLIJK EEN EFFECTIEVE SAMENWERKINGSVORM VAST Deel bij de start van een project de belangen, voorwaarden en uitgangspunten van alle individuele samenwerkende partijen en bepaal hiermee kritische grenzen voor het project, voor de individuele partijen, en voor de samenwerking. Stel daarnaast duidelijk vast welke rollen, taken en verantwoordelijkheden de samenwerkende organisaties en personen hebben. En hoe zij zich in de organisatie- en overlegstructuur tot elkaar verhouden. Definieer als gemeente ook in bredere zin de manier waarop invulling wordt gegeven aan de regierol in de energietransitie. Voor een effectieve samenwerking is in ieder geval nodig dat de gemeente als regievoerder de kritische grenzen van het opgestelde projectplan bewaakt, samenwerkende partijen motiveert en voor blijvende verbinding in het netwerk zorgdraagt.

AANBEVELING 3: STUUR TIJDIG TUSSENTIJDS BIJ EN/OF TEMPORISEER ALS EEN PROJECT OF DE OMSTANDIGHEDEN HIEROM VRAGEN Benut de kritische grenzen voor het project en de samenwerking om op tussentijdse momenten gezamenlijk vast te stellen of hieraan nog wordt voldaan. Bepaal een passende fasering met go / no-go of temporiseer-momenten. Zo kan tussentijds beter worden bijgestuurd in bijvoorbeeld de omvang, planning of randvoorwaarden van het project.

14

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I AANBEVELING 4: INVESTEER IN STRUCTURELE BEKWAAMHEID EN SAMENWERKING BINNEN DE GEMEENTELIJKE ORGANISATIE EN MET EXTERNE PARTIJEN Voor langetermijntransities is structurele kennis(opbouw) binnen de gemeentelijke organisatie vereist. Een algemeen kennis- en vaardighedenniveau op alle aspecten van de (energie)transitie is essentieel voor een succesvolle aanpak, waarbij ingehuurde expertise een aanvulling vormt en niet een afhankelijkheid. De gemeente heeft kennis en vaardigheden nodig voor de uitvoering van projecten, en om ingebrachte kennis en expertise van externen op waarde te kunnen beoordelen en in projecten toe te passen. Gemeentelijke medewerkers moeten zich ontwikkelen van onbewust onbekwaam naar bewust (on)bekwaam. Ook zijn vernieuwende samenwerkingscompetenties vereist om transities in een projectmatige aanpak en samen met andere afdelingen binnen de gemeente en met de samenwerkingspartners vorm te geven. Transities vragen van medewerkers aanpassing in hun manier van werken, en in hun houding en gedrag. Er moet daarbij ook oog zijn voor veranderende belangen van de samenwerkende partijen na de transitie. Zorg ervoor dat de opgebouwde kennis en vaardigheden geborgd worden in de gemeentelijke organisatie, zodat deze behouden blijft bij personele wisselingen of het aflopen van tijdelijke inhuurcontracten.

AANBEVELING 5A: HOUD JE ALS GEMEENTE AAN DE SPELREGELS VAN DE REGELING RISICOVOLLE PROJECTEN Zorg er als gemeente voor dat aan de voorwaarden van de Regeling Risicovolle Projecten (RRP) wordt voldaan. In de geleverde voortgangsrapportages zijn alle aspecten uit de regeling steeds opgenomen en zijn ontwikkelingen duidelijk beschreven. Maar de raad moet ook – uiterlijk zes maanden na toewijzing van een project aan de RRP – kunnen beschikken over een startdocument om de kritische grenzen van het project te bewaken en het verloop van de risico’s goed te kunnen monitoren. Gebruik deze monitoring niet alleen om op reguliere momenten de gemeenteraad te informeren over de voortgang, maar ook tussentijds wanneer het project richting de kritische grenzen beweegt en / of risico’s toenemen. De RRP biedt de mogelijkheid voor het sturen van tussentijdse rapportages op momenten dat ontwikkelingen niet kunnen wachten tot een reguliere rapportage. Tussenrapportages kunnen een belangrijk signaal zijn voor de gemeenteraad om direct op te acteren.

AANBEVELING 5B: WEES ALS GEMEENTERAAD SCHERPER BIJ PROJECTEN MET TOENEMENDE RISICO’S Maak als gemeenteraad gebruik van de beschikbare informatie door bijvoorbeeld vragen te stellen (mondeling of schriftelijk) of een voortgangsrapportage of tussenrapportages te agenderen wanneer toenemende risico’s in het project zichtbaar worden.

15

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE VAN B&W Op 26 maart ontvingen wij de versie voor bestuurlijk wederhoor van uw rapport ‘Gas terugnemen. Een kroniek van het verloop en de voorspelbare beëindiging van het project Overvecht-Noord aardgasvrij’. Deze brief bevat onze bestuurlijke reactie op uw conclusies en aanbevelingen. De centrale vraag van het onderzoek luidt: ‘Hoe is de planning, uitvoering en vroegtijdige beëindiging van Overvecht-Noord aardgasvrij verlopen en welke rol heeft de gemeente Utrecht hierbij gehad?’ Het is goed om te zien dat de rekenkamer een diepgaande analyse op dit project heeft uitgevoerd die leidt tot uitgebreide conclusies en aanbevelingen. Wij hebben deze met interesse gelezen en willen daar de volgende reactie op geven. De reactie in het kader van het ambtelijk wederhoor is op zorgvuldige wijze in het eindrapport verwerkt.

AMBITIES VAN DE STAD VRAGEN OM PIONIEREN Het rapport van de Rekenkamer laat goed zien welke ontwikkeling vanaf 2016 tot april 2024 heeft plaatsgehad. Op grond van ambitieuze doelstellingen is begonnen zonder dat de weg naar het eindresultaat bekend was. Er zijn grote stappen gezet, en die waren niet gezet als destijds niet gekozen zou zijn voor een transitie-aanpak. Vele factoren, waar u in de conclusies en aanbevelingen op duidt, waren bij de start niet stabiel of wettelijk verankerd. Tegelijk was er voldoende basis om aan dit traject te beginnen. De landelijke richting werd steeds duidelijker en in Overvecht-Noord wilden we daarop inspelen. De hoge ambities van de gemeente Utrecht op het terrein van energie en duurzaamheid liggen al vast in de coalitieakkoorden uit 2018 en 2022. Daarin staan concrete doelen die, met steun van de meerderheid van de gemeenteraad, zijn vertaald in projecten zoals Overvecht-Noord. Reeds in 2018 bevat het akkoord de uitspraak dat in 2030 in ieder geval 40.000 bestaande woningen gasloos zouden zijn. En zelfs in het akkoord uit 2014 staan ambities vermeld over een schaalsprong van verduurzaming in de gebouwde omgeving en brede afspraken met woningcorporaties. Daarboven is in 2019 een motie aangenomen die het college opdraagt om namens de gemeente de klimaatcrisis uit te roepen.

U constateert dat Utrecht ervoor kiest om voorop te lopen, zowel met het opstarten van projecten als met het pionieren op een terrein waar nog geen ervaringen mee bestaan. We zijn aan de slag gegaan met Overvecht-Noord om de voorbereidingen te treffen zodat we, bij het gereedkomen van wetgeving en financieringsinstrumenten, direct tot besluitvorming en realisatie kunnen overgaan. Voor de stad als geheel is het verduurzamen en verlagen van de CO2-emissie in de gebouwde omgeving een hele grote opgave, relatief veel groter dan die voor de industrie. Juist voor die gebouwde omgeving is dit project een zeer belangrijke leerschool geweest. U stelt dat het project onvoldoende projectmatig is aangepakt. Transities vragen om een aanpak met veel aandacht en ruimte om te pionieren. Dat geldt ook voor de energietransitie. Elke keer is sprake van een aanpak die vooraf slechts globaal is te beschrijven en die steeds om aanpassing vraagt bij wijzigende omstandigheden. Dat was de realiteit in het project van OvervechtNoord. Door te pionieren, nodig op terreinen als techniek, participatie, marktontwikkeling en besluitvormingsprocessen is veel ervaring opgedaan en deze kennis is intern en extern van grote waarde gebleken. Terecht constateert u dat expliciete leerdoelstellingen ontbreken. Utrecht was een van de eerste gemeenten die meedeed aan het Programma Aardgasvrije Wijken.

Overvecht-Noord werd een proeftuin uit dat programma. Het programma, dat sinds 2018 bestaat, werkt aan het aardgasvrij maken van 66 wijken. Doel is om te leren hoe de wijkgerichte 16

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I aanpak kan worden ingericht en opgeschaald. In deze proeftuinen worden verschillende technieken en methoden getest. In de laatste jaarlijkse monitor ‘Proeftuinen in Beeld 2024’ zijn de belangrijkste bevindingen: de toenemende zorg vanwege de betaalbaarheid van aardgasvrije oplossingen, het ontbreken van een concrete definitie van betaalbaarheid, en de onzekerheid over wet- en regelgeving. Ook in andere steden is natuurlijk zichtbaar geworden dat collectieve warmtenetten geen aantrekkelijke businesscase opleveren (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag) en zijn veel grote projecten stopgezet. Het pionieren heeft niet geleid tot onjuiste beslissingen. Wel is daardoor meer tijd nodig gebleken om het beeld scherper te krijgen over varianten, businesscase, specifieke situaties en draagvlak. We vragen hier specifiek aandacht voor, omdat dit een spanningsveld is dat kenmerkend is voor transities, ook die voor energie. We herkennen deze bijvoorbeeld ook in de discussie rondom netcongestie. Wij vinden daarom dat uw conclusies en aanbevelingen te weinig ruimte laten aan deze dimensie van transities. De gekozen titel wijst daar op, en dat wordt nog eens versterkt door te spreken van een voorspelbare beëindiging. Dat leidt tot de indruk dat te veel met de bril van nu naar de situatie van destijds is gekeken.

BETEKENIS VAN OVERVECHT-NOORD LOKAAL EN NATIONAAL Overvecht-Noord aardgasvrij heeft veel kennis en inzicht opgeleverd op lokaal én nationaal niveau. In de lokale context is stapsgewijs gewerkt aan een plan voor een aardgasvrije wijk, met een zo goed mogelijk inzicht in belangen van stakeholders, bewoners en bedrijven. In dat licht is het niet vreemd dat in aangelegenheden rond governance en bij participatie al doende nieuwe structuren en aanpakken ontstaan. Het grote voordeel is dat Utrecht daardoor op landelijk niveau, via de VNG en rechtstreeks, veel invloed heeft op de ontwikkeling van wet- en regelgeving. De VNG stelde bij de ondertekening van het Klimaatakkoord in 2019 randvoorwaarden aan de uitvoering van de afspraken uit het Klimaatakkoord. Dit betrof onder andere de benodigde regelgeving om de regierol in te vullen en de betaalbaarheid van het alternatief. De leerervaringen uit het Programma Aardgasvrije Wijken zijn behulpzaam geweest om deze randvoorwaarden verder uit te werken. Vanuit Utrecht is daarvoor zowel ambtelijk als bestuurlijk inzet gepleegd, bijvoorbeeld in de vorm van het voorzitterschap van de VNG-commissie Energie, klimaat, economie en milieu. Als proeftuin hebben we hier onze rol volop kunnen pakken. De regierol van de gemeente is langzamerhand steeds beter gestoeld op aanstaande wetgeving met de nodige bevoegdheden.

De wisselwerking tussen beide niveaus vinden we in het rapport onderbelicht en was een belangrijke factor voor het mislukken van de samenwerking.

VERTROUWENSBEGINSEL ONDER DRUK In het rapport wordt het vertrouwensbeginsel gedefinieerd als: ‘Het bestuursorgaan moet door de burgers vertrouwd kunnen worden. Door te doen wat (toe)gezegd of overeengekomen is’. In het licht van de ambities van de stad, en de aanpak van projecten als Overvecht-Noord, willen we op dat punt uw rapport van een kanttekening voorzien. De ambities die voor energie en duurzaamheid zijn uitgesproken, liggen vast in raadsbesluiten. Die ambities zijn weer af te leiden uit akkoorden op landelijk en zelfs internationaal niveau. Het college heeft daar, in samenspraak met de raad, voor Overvecht-Noord een concrete invulling aan willen geven. Vandaar de keuze om zo helder mogelijk een doel en tijdshorizon vast te stellen. Specifiek over betaalbaarheid is het college heel standvastig gebleven en daar hebben de inwoners in Overvecht-Noord op mogen vertrouwen. 17

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I Het college hanteert daarmee in het kader van het vertrouwensbeginsel hoge normen. Tot op het laatst van de samenwerking is het punt van betaalbaarheid een belangrijk onderwerp in de discussie. Alhoewel we graag anders hadden gezien, is het van doorslaggevend belang geweest om de samenwerking van onze kant te willen beëindigen. Wij menen dat het uitspreken van een ambitie niet zozeer een juridisch afdwingbaar recht betreft, maar een helder startpunt voor het project. We hebben in alle communicatie een slag om de arm gehouden over haalbaarheid en betaalbaarheid. Vanaf het begin is betaalbaarheid geconcretiseerd in de boodschap dat mensen, afgezien van inflatie, niet meer gaan betalen voor hun energielasten dan in het geval van aardgasgebruik.

KENNIS EN KUNDE VOLDOENDE OP ORDE De Rekenkamer constateert dat gaandeweg het project de kennis en ervaring is opgebouwd. Wij stellen vast dat in de beginperiode kennis bij de gemeente, maar evenzo bij bureaus en adviseurs, nog beperkt aanwezig was. En dat paste bij het beeld dat veel partijen zoekende waren hoe dit soort projecten aan te pakken. De kennis en kunde bij ons en andere partijen zijn in de jaren 2016-2018 sterk toegenomen. Wij hebben als gemeente onder andere veel geïnvesteerd in de opbouw van formatie en kennis, en in een aantal gevallen is dat gebeurd via inhuur. Bij de opbouw is rekening gehouden met het gegeven dat we bezig waren met pionieren en dat door inhuur de flexibiliteit in de formatie werd behouden. De positie van Utrecht is altijd positief beoordeeld door ministeries, NPLW, VNG, provincie, andere gemeenten en andere betrokken partijen, blijkend uit de vele uitnodigingen die de gemeente kreeg en krijgt bij het vormgeven van wetgeving, regelingen en energieprojecten. En zowel op inhoudelijk vlak als bij de functies projectmanagement en omgevingsmanagement is veel werk gemaakt van structurele inzet van vaste formatie.

BESPREKING VAN DE CONCLUSIES Voordat wij de hoofdconclusie van onze opmerkingen voorzien, starten wij met bespreking van de vijf deelconclusies. Deelconclusie 1: Voorafgaand aan de start te weinig cruciale informatie voor de wijkkeuze Wij onderschrijven deze deelconclusie niet. De wijkkennis was voldoende in beeld om met dit project te starten. Soms ontbrak het inzicht in de exacte aantallen, maar vanaf het begin was duidelijk dat in de wijk bijzondere objecten aanwezig zijn, zoals maatschappelijk vastgoed, woonboten, woningen aan de Vechtdijk en woonwagens. De keuze van de wijk was ook ingegeven door de ambitie om in een begrensd gebied aan de slag te gaan, inclusief deze objecten. De rationale van de keuze, gebaseerd op het voorkomen van vervanging van aardgasleidingen, de grote aantallen woningen in bezit van woningcorporaties, de aanwezigheid van een warmtenet en maatschappelijke ambities voor deze wijk, vinden wij vanuit het perspectief van destijds nog steeds een begrijpelijke. Wel wijzigen factoren gedurende het proces, zoals met de ‘brosse leidingen’ en de onrendabele top die ongunstiger werd door stijgende kosten en toename in risico’s bij koppelkansen. Wij menen dat een uitgebreid en zorgvuldig onderzoek vooraf, deze verrassingen niet voorkomt.

18

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I Deelconclusie 2: Gebrek aan instrumenten om project tot uitvoering te brengen en te laten slagen Wij onderschrijven deze deelconclusie op hoofdlijnen, maar plaatsen daarbij wel de volgende kanttekeningen. Bij de start van het project bestond geen inzicht in de kosten die gemaakt zouden moeten worden om alle woningen van het aardgas te halen. De onrendabele top voor de woningen die op een warmtenet zouden aansluiten is gedurende 2021-2024 ongeveer gelijk gebleven (range 5.0008.000 euro), ondanks inzet van de WIS-subsidie. Zelfs na verkleining van het plangebied bleef de onrendabele top op hetzelfde niveau steken. Samen met de risico’s door een gecombineerde aanpak met de riolering werd begin 2024 duidelijk dat het wel heel moeilijk zou worden. En dus is de conclusie terecht dat er meer geld bij zou moeten. Wat kennis en ervaring betreft, onderscheiden we twee perioden. In de periode 2016-2018 is de beschikbare ervaring beperkt. In de periode 2019-2024 is in het begin veel gewerkt met externe adviseurs, maar aan het einde is veel eigen expertise ingezet. Externe adviseurs spelen een belangrijke rol in het kader van onafhankelijk onderzoek en advies. Tevens stroomt zowel vaste als ingehuurde formatie na een paar jaar op dezelfde opdracht door of uit. Dit treedt ook op bij andere stakeholders als de netbeheerder, woningcorporaties en het warmtebedrijf.

Voor de beeldvorming naar buiten en voor het historisch besef van het project is zo groot mogelijke continuïteit wel een belangrijk item, een van de lessen uit het Programma Aardgasvrije Wijken. Over de regierol het volgende. In het project is vanaf 2020 gekozen voor de rol van integraal procesregisseur. Dat is lastig in te vullen, zo is gebleken. Dat vraagt om veel interne afstemming tussen organisatieonderdelen die zich afgelopen twee jaar sterk heeft ontwikkeld. Extern is sturing complex vanwege het karakter van een transitieproject, waar vele factoren invloed op hebben gehad (wetgeving, subsidies, kostenverdeling, etc.). En rond wetgeving was het uitgangspunt om maatschappelijke organisaties, bewoners en bedrijven een aanbod voor een aardgasvrije oplossing op vrijwillige basis te doen. Wettelijke instrumenten waren behulpzaam geweest, en blijven hard nodig. Daardoor kan de gemeente tezijnertijd een robuust besluit voor het gebied nemen en mensen duidelijkheid verschaffen over de termijn waarin het gebied aardgasvrij wordt. Het ontbreken van dat instrument heeft zeker geleid tot vertraging omdat de neiging ontstaat om telkens op de nieuwe wetgeving te wachten. Tevens merken we op dat de traagheid waarmee de WIS-subsidie tot stand is gekomen, niet heeft geholpen.

Deelconclusie 3: Lange tijd onvoldoende inzicht in uiteindelijk onoverkomelijke knelpunten in de samenwerking en de businesscase Wij onderschrijven de deelconclusie. We wijzen erop dat bij aanvang van dit project nog geen knelpunten in kaart konden worden gebracht en voorzienbaar waren. Bij komende projecten is dat veel beter mogelijk. Wij constateren dat de samenwerking met Eneco, Portaal en Woonin pas vanaf 2023 concreet is geworden en daarmee concrete knelpunten aan de oppervlakte kwamen. De samenwerking voor de uitbreiding van het warmtenet kon niet veel eerder concreet worden. In Overvecht-Noord zijn vanaf 2019 verschillende onderzoeken uitgevoerd waarin ook individuele opties zijn bekeken, om daarmee de keuze voor uitbreiding van het warmtenet goed te onderbouwen. En na enkele jaren van verkenning, inventarisatie en onderzoek is de Transitievisie Warmte in 2021 vastgesteld, met daarin zes publieke waarden. Op dat moment waren deze nog niet concreet ingevuld. 19

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I Betaalbaarheid moest bijvoorbeeld gekwantificeerd en gedefinieerd worden om deze publieke waarde op te kunnen nemen in de businesscase van Eneco. De verwachting was, en is nog steeds, dat het Rijk met een definitie van betaalbaarheid komt. Omdat die in 2023 ontbrak hebben we zelf betaalbaarheid gedefinieerd als een bewonersbijdrage bij particuliere woningen van nul euro. Hetzelfde gold voor de publieke waarde transparantie. Door gesprekken over de businesscase werd steeds duidelijker waar de meest bepalende factoren zaten en wie die factoren kon beïnvloeden. En uiteindelijk is de volledige transparantie niet verkregen. Wel is door dit proces veel kennis opgebouwd die in andere wijken van waarde zal blijken en reeds wordt toegepast. Deelconclusie 4: Geen bijsturing van het project in reactie op veranderende omstandigheden Wij onderschrijven de deelconclusie deels. Eerder bijsturen of temporiseren zou naar onze mening niet hebben bijgedragen aan een beter en eerder bereikt resultaat. Dat er onvoldoende en pas laat is bijgestuurd, is sterk bepaald door de wens om een oplossing voor een compleet gebied te ontwikkelen en daarmee invulling te geven aan de rol van de gemeente om voor iedereen in het gebied een haalbare en betaalbare oplossing te ontwikkelen. In andere gemeenten is gepionierd met corporatieflats en kleine buurten met grondgebonden woningen.

Het was in dit geval logisch dat bijstelling van de scope pas plaatsvond na verkenning van alle opties en optimalisaties. Dit betrof zowel de gebieden met uitbreiding van het bestaande warmtenet als de specifieke objecten in het gebied. Op één aspect hebben we nooit water bij de wijn willen doen. Dat betreft onze belofte richting bewoners dat de overstap naar aardgasvrij voor iedereen betaalbaar moest zijn. In de loop van het proces is meerdere keren een aanpak verkend om voor delen van het gebied een aardgasvrije optie uit te werken. Dit had voorbeelden op kleine schaal opgeleverd, maar week af van de oorspronkelijke ambitie. Tevens was de overtuiging dat deze aanpak de kans groter zou maken dat een oplossing voor het gehele gebied, vanwege de inzet van meer middelen voor minder aansluitingen, meer uit zicht zou raken. Deelconclusie 5: Gemeenteraad adequaat geïnformeerd maar maakt onvoldoende gebruik van beschikbare informatie Wij onderschrijven deze deelconclusie. Het college hecht grote waarde aan een transparante en goed functionerende informatie­ voorziening richting de gemeenteraad, zeker bij complexe en risicovolle projecten zoals Overvecht-Noord aardgasvrij. De gemeenteraad heeft regelmatig updates gekregen over het project, onder andere via raadsbrieven en voortgangsrapportages binnen de Regeling Risicovolle Projecten (RRP).

In het dashboard in de voortgangrapportages (in kleuren) is steeds een duidelijk beeld gegeven van de status van het project en is de raad geattendeerd op afwijkingen en risico’s ten opzichte van de doelstellingen. Daarin was een (negatief) verloop te zien. We herkennen dat deze informatie weinig is besproken in commissie- en raadsvergaderingen of door de raad is gebruikt om bij te sturen. De Rekenkamer wijst erop dat er bij de start van het project geen officieel startdocument binnen de RRP is opgesteld. Dit document had duidelijke afspraken kunnen vastleggen over planning, financiën en risico’s. Dit aspect verdient aandacht en nemen we mee als leerpunt. We verwijzen naar het raadsbesluit Aanpassing regeling risicovolle projecten (RRP), gestoeld op de Evaluatie Regeling risicovolle projecten. Die bevat de aanbevelingen over het beter naleven van de 20

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I regeling om tijdig het startdocument op te stellen. Samen met de gemeenteraad willen we kijken hoe we de beschikbare informatie beter kunnen benutten. Hoofdconclusie: Overvecht-Noord aardgasvrij een erg hoge ambitie en voorspelbare beëindiging Op basis van onze opvattingen over de deelconclusies, kunnen we de hoofdconclusie voor een deel onderschrijven. Dit betreft dan met name de projectmatige zaken, die terugkeren in de aanbevelingen. Wij onderschrijven niet het deel dat gaat over het formuleren en behalen van leerdoelen. Naar onze mening gaat de Rekenkamer daarmee verder dan de oorspronkelijke onderzoeks­ vraag. Aardgasvrij is, vanuit alle ambities, het doel; pionieren is in dit project noodzakelijk en achteraf is vast te stellen dat op lokaal en nationaal niveau veel is geleerd. Blijft natuurlijk staan dat het oorspronkelijke doel niet is behaald. Eerder in deze brief beschrijven we dat de gemeente met hoge ambitie aan dit project in Overvecht-Noord is begonnen. Dit project vroeg permanent om pionieren, met stakeholders en binnen de gemeente. Mede ondersteund vanuit het Programma Aardgasvrije Wijken is daarbij veel geleerd. Het doel was duidelijk en strak geformuleerd en de keuze van de wijk was weloverwogen, maar gebaseerd op niet volledige informatie.

Wij vinden de term ‘voorspelbaar’ niet passend, omdat deze impliceert dat het project en de activiteiten voorspelbaar zouden zijn, zoals in meer reguliere projecten. Het invullen van voorwaarden (o.a. wetgeving, definitie betaalbaarheid) heeft te lang geduurd. We stellen vast dat de positie van warmtebedrijven zich naar het einde toe heeft gewijzigd en dat de tijdsdruk in de periode 2023-2024 sterk is toegenomen. Dat samen heeft er naar onze mening toe geleid dat het einde niet verrassend en eerder onvermijdelijk te noemen is. Over de middelen stellen wij vast dat deze deels beschikbaar waren. Geld (voor het proces en een groot deel van de onrendabele top), kennis (zowel extern ingehuurd en intern ontwikkeld) en instrumenten (huidige wetgeving, participatie/communicatie) waren voldoende voorhanden om te beginnen met het project. Gaandeweg, en dat kenmerkt transitieprojecten, zouden we meer inzicht krijgen in de onrendabele top, financiële risico’s en benodigde formatie. Dat de aanpak projectmatig beter had gekund, herkennen we. Dit pakken we bij nieuwe projecten op door meer te investeren in de startfase (doelen, activiteiten, planningen, risico’s) en afspraken over samenwerking te maken met externe partijen en intern betrokken onderdelen.

BESPREKING VAN DE AANBEVELINGEN De aanbevelingen worden in het rapport samengevat onder de noemer ‘duidelijkheid vooraf, bekwaam uitvoeren en tijdig bijsturen’. Wij herkennen ons hier in grote lijn in, en maken graag per aanbeveling nog een enkele opmerking. In het algemeen vinden we de aanbevelingen te nadrukkelijk uitgaan van reguliere projecten, terwijl projecten binnen transities zoals die voor energie vaak onvoorspelbaar en dynamisch verlopen. Aanbeveling 1: stel voorafgaand aan de start van het project een projectplan op met een helder doel, en een gedegen analyse van de projectomgeving en de variabelen voor een sluitende businesscase

21

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I Deze aanbeveling nemen we over. De startfase voor complexe en innovatieve projecten vraagt om zo concreet mogelijke invulling van het doel, de projectomgeving en de uitgangspunten voor een haalbaar en betaalbaar aanbod. In onze raadsbrief ‘Impuls Besparen, Buurtaanpak aardgasvrij en Voortgang aanpak koopkracht- en energiecrisis’ van 28 oktober 2024 hebben we geformuleerd welke factoren ingevuld moeten zijn om met nieuwe projecten aan de slag te gaan. De leerervaringen vanuit Overvecht-Noord spelen daarin een grote rol. Tevens herkennen wij hierin het belang van een uitgebreide startfase, en het gezamenlijk opstellen van een uitgangspuntenkader, zoals dat in het evaluatierapport van Berenschot wordt aanbevolen. Aanbeveling 2: voer bij de start van het project een krachtenveldanalyse uit en stel gezamenlijk een effectieve samenwerkingsvorm vast Deze aanbeveling nemen we over. Ze past goed bij de aanpak zoals die in de buurtaanpak aardgasvrij al praktijk is, in de stap ‘buurt in kaart’, zoals beschreven in de raadsbrief ‘Vervolg Transitievisie Warmte: buurtaanpak aardgasvrij blok 1’ van 4 november 2022. Met name in de projecten Oog in Al en Wittenvrouwenbuurt hebben we bij de start nadrukkelijk het krachtenveld en de belangen en ambities van betrokken partijen in kaart gebracht.

Aanbeveling 3: stuur tijdig tussentijds bij en/of temporiseer als een project of de omstandigheden hierom vragen Wij nemen deze aanbeveling over. De ambities van de stad om met energie en duurzaamheid voort te gaan, staan nog volop overeind. Echter het duidelijk markeren van fasen in een project, waarbij op alle aspecten met betrokken partijen een evaluatie plaatsvindt voor de voortgang (go of no-go) met een expliciet beslismoment, vinden wij een waardevolle aanvulling. Aanbeveling 4: investeer in structurele bekwaamheid en samenwerking binnen de gemeentelijke organisatie en met externe partijen Deze aanbeveling nemen we deels over. Structurele kennisopbouw heeft plaatsgevonden. Afhankelijkheid van inzet van formatie bestaat altijd: bij inhuur, advisering én bij vaste formatie. Vernieuwende samenwerkingscompetenties vinden we onvoldoende concreet geformuleerd net als de aanpassing van medewerkers die nodig is in hun manier van werken, in hun houding en gedrag. Waar we wel mee bezig zijn, is dat medewerkers zich meer bewust zijn om hun werk in samenspraak met stakeholders te doen, en frequent na te gaan wat het werk voor impact heeft op partijen en mensen. Dit is natuurlijk een belangrijk item in ‘Samen stad maken’. Aanbeveling 5a: houd je als gemeente aan de spelregels van de regeling risicovolle projecten Wij nemen deze aanbeveling over.

We onderschrijven het belang van een consequente toepassing van de RRP en erkennen dat het tijdig opstellen van een startdocument essentieel is om de kritische grenzen van een project 22

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I goed te bewaken en risico’s effectief te monitoren. Hiervoor is in de Evaluatie Regeling risicovolle projecten al een concrete aanbeveling gedaan om binnen de RRP de tijdige oplevering van het startdocument, binnen zes maanden na benoeming tot risicovol project, beter na te leven. Dit geldt ook voor projecten waarvan de scope en doelstellingen nog maar beperkt concreet kunnen worden vastgelegd. Alleen indien de termijn van zes maanden niet haalbaar blijkt, dan zal hiervoor een andere termijn worden voorgesteld aan de raad. Ten aanzien van de aanbeveling om niet alleen op reguliere momenten, maar ook tussentijds te rapporteren wanneer een project richting kritische grenzen beweegt of risico’s toenemen, zijn wij van mening dat we tijdens dit project wel mogelijkheden, via tussentijdse raadsbrieven, hebben benut om de raad mee te nemen in de kritische grenzen. Wel nemen wij hier de aanbeveling over om deze brieven vaker als tussenrapportage in het kader van de RRP te bestempelen. Aanbeveling 5b: wees als gemeenteraad scherper bij projecten met toenemende risico’s Deze aanbeveling is gericht op de gemeenteraad.

TOT SLOT Het rapport van de Rekenkamer naar de planning, uitvoering en voortijdige beëindiging van het project Overvecht-Noord aardgasvrij, geeft een omvangrijk en heel scherp beeld van het proces dat bij transitieprojecten wordt doorlopen. Dat proces heeft ons veel gebracht maar helaas nog niet het gewenste eindresultaat. De aanbevelingen die de Rekenkamer doet, zijn voor het overgrote deel zeer bruikbaar bij nieuwe gebiedsprojecten in de energietransitie. Wij danken u voor het gedegen onderzoek en kijken uit naar het gesprek hierover met de Utrechtse gemeenteraad. Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Utrecht 16 april 2025

23

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I NAWOORD REKENKAMER Rekenkamer Utrecht dankt het college voor de uitgebreide reactie op het rapport. Wij zien dat het college onze (deel)conclusies grotendeels onderschrijft, en vrijwel al onze aanbevelingen overneemt. Bij de keuze om van Overvecht-Noord de eerste aardgasvrije wijk van Utrecht te maken geeft het college aan dat een uitgebreid en zorgvuldig onderzoek voorafgaand aan deze keuze onaangename verrassingen niet had kunnen voorkomen. Tegelijk geeft het college in haar reactie aan dat de wijkkeuze niet op volledige informatie was gebaseerd. Inzicht in aantallen (wooneenheden) in de wijk ontbrak, net als de invloed van het in de wijk al bestaande warmtenet op de haalbaarheid van het project. Dat warmtenet bleek (zoals vooraf aangenomen) namelijk geen positief, maar een negatief effect te hebben op de haalbaarheid van het project. Ook is in gesprekken met de rekenkamer aangegeven dat pas gaandeweg duidelijk werd welke (bijzondere) wooneenheden in de wijk aanwezig waren. Met een zorgvuldiger onderzoek naar de wijk voorafgaand aan de wijkkeuze hadden bovenstaande elementen wel degelijk scherper in beeld kunnen worden gebracht. En mee kunnen wegen in de besluitvorming om al dan niet in deze wijk aan de slag te gaan. Het college is daarnaast van mening dat onze aanbevelingen te weinig uitgaan van (de dyna­ mische aard van) transitieprojecten.

Wij constateren dat de basis van het project op orde dient te zijn, juist omdat transitieprojecten dynamisch en moeilijk voorspelbaar zijn. Dat vraagt bijvoorbeeld om voldoende geëquipeerd eigen personeel, periodiek inzicht in en update van risico’s en financiën en het hierop aanpassen van de planning. Alleen wanneer deze essentialia van projectmanagement op orde zijn kun je de dynamiek van transities aan en ben je in staat om te pionieren en te leren. Wij zien de behandeling van het rapport en de verdere uitwerking in het plan van aanpak met belangstelling tegemoet.

24

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

II

Deel II

Nota van bevindingen

Deel II – Nota van bevindingen

II

26

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

1

Inleiding

Aanleiding, afbakening en leeswijzer

Inleiding – Aanleiding, afbakening en leeswijzer

1 1 INLEIDING: AANLEIDING, AFBAKENING EN LEESWIJZER 1.1

AANLEIDING

Nederland wil in 2050 aardgasvrij zijn. Een belangrijk onderdeel daarvan is dat alle circa acht miljoen gebouwen – woningen, bedrijfspanden en gebouwen met een maatschappelijke functie – dan geen aardgas meer gebruiken, goed geïsoleerd zijn en voorzien zijn van een duurzaam alternatief. De Rijksoverheid heeft hiervoor het Programma Aardgasvrije Wijken (PAW) in het leven geroepen. Anno 2022 waren er in totaal 64 buurten, wijken of dorpen in Nederland aan de slag met een rijksbijdrage van het PAW. Het project Overvecht-Noord aardgasvrij in de gemeente Utrecht is sinds 2018 onderdeel van het PAW. In april 2024 werd echter duidelijk dat een aansluiting op het warmtenet op dat moment te duur was. Overvecht-Noord gaat daarom nog niet van het aardgas af. Dit besluit leidde in de Utrechtse politiek tot schriftelijke vragen en een spoeddebat. Het debat vond plaats op 11 april 2024 in de commissie Energie(transitie), Duurzaamheid, Vastgoed en Wonen (EDVW), met een vervolg op 18 april 2024 en een afrondend debat op 25 april 2024 in de Utrechtse gemeenteraad. In de raadsvergadering van 25 april 2024 heeft de gemeenteraad unaniem een motie aangenomen waarin de rekenkamer verzocht wordt diepgaand onderzoek te doen naar de planning, uitvoering en vroegtijdige beëindiging van de samenwerking in het project.