rapportregisterbzkulbraun-fraussen

25

4.2 Een Register als Grensrechter Een tweede type Register, passend bij de doelstelling van Responsiviteit als voornaamste uitgangspunt voor legitieme belangenvertegenwoordiging, betreft een Register als Grensrechter. Dit Register past goed bij responsiviteit als uitgangspunt omdat daar de belangrijkste doelstelling is inclusieve en inzichtelijke weging van maatschappelijke belangen te realiseren op basis van inhoudelijke, maatschappelijke en politieke merites. Met andere woorden, hier wordt meer aandacht besteedt aan de (mogelijke) relatie tussen georganiseerde maatschappelijke belangen en de weerspiegeling van deze belangen in beleidsprocessen (througput) en – uitkomsten (output). De belangrijkste doelstelling van dit Register is dus naast het bieden van inzicht in wie er zichtbaar is in het beleidsproces (de voornaamste doelstelling van een Register als Radar), ook de inbreng en standpunten die deze belanghebbenden weer te geven, en biedt vanuit dat perspectief een meer uitgebreide informatiebron. De analogie met de Grensrechter is van toepassing omdat een dergelijk registratiesysteem het mogelijk maakt om te signaleren wanneer bepaalde relevante standpunten of belangen ontbreken, waarna het openbaar bestuur (waar mogelijk en gepast) de optie heeft om in te grijpen en bij te sturen.

Deze verantwoordelijkheid ligt vanuit dit perspectief grotendeels bij overheidsinstellingen om de informatievoorziening op orde te hebben, en gedeeltelijk bij de betrokken maatschappelijke organisaties, die helder hun standpunten en perspectieven dienen te communiceren (wat nu echter ook al vaak schriftelijk gebeurd via verschillende formele participatiekanalen).

26

Belangrijkste kenmerken van een Register als Grensrechter • De publiekelijk beschikbaar registratiesyste(e)m(en) behorend bij het Register als Radar, aangevuld met: o de positie/inbreng van belanghebbenden op specifieke wetgevings- en uitvoeringstrajecten en beleidsdossiers; o toelichting van belangenafweging van deze posities/inbreng door overheidsinstanties; o mogelijkheden om het ontbreken van relevante belangen, of het onvolledig zijn van bepaalde informatie in het register, te kunnen signaleren, zodat overheidsfunctionarissen hun verantwoordelijkheid kunnen nemen om hier rekenschap over af te leggen en zich hiervan bewust zijn als zij in een specifieke context diverse belangen afwegen. Belangrijkste implicaties van een Register als Grensrechter • Om een functie als Grensrechter te vervullen, zal opname van de informatie met betrekking tot de specifieke standpunten en inbreng van individuele organisaties in een Register als de facto randvoorwaarde voor het proces van belangenafweging gesteld moeten worden, en zal deze informatie door beleidsmakers verbonden moeten worden met de formulering van politieke standpunten. • Voor een Register als Grensrechter geldt dezelfde beperkte noodzaak tot definiëring van belanghebbenden als voor een Register als Radar.

Maar hierbij geldt wel de aanvullende voorwaarde dat informatie over de inhoudelijke standpuntbepaling en/of inbreng mede wordt geregistreerd. Met andere woorden, anders dan bij het Register als Radar, vindt hier duidelijk een koppeling met het specifieke besluitvormings (of uitvoerings) - traject plaats en is er aandacht voor politieke preferenties van maatschappelijke organisaties en beleidsmakers. • Het voorwaardelijke karakter van het Register als Grensrechter voor de gang van zaken rondom de belangenafweging kan drempels opwerpen voor zowel belanghebbenden om hun standpunten te laten opnemen in een Register, evenals voor het openbaar bestuur met betrekking tot zowel (meer) transparantie over belangenafweging als het ontwikkelen van datasystemen waar deze informatie en toeliching systematisch kan worden opgenomen, aangevuld en publiekelijk beschikbaar kan worden gesteld. Tegelijkertijd kunnen dergelijke initiatieven gezien worden als een verdere ontwikkeling en meer systematische invulling van recente initiatieven en voorstellen, bijvoorbeeld omtrent ‘lobbyparagrafen’ of openbaar maken van beslisnota’s en een meer specifiekere invulling daarvan, waarbij concreter verwezen kan worden naar individuele maatschappelijke belangen.

27

4.3 Een Register als Poortwachter Een Register als Poortwachter past bij de doelstelling van transparantie als uitgangspunt voor Legitieme Belangenvertegenwoordiging. Transparantie wordt hierbij gezien als een instrument om meer inzicht te verlenen in het besluitvormingsproces, en de rol van belanghebbenden, en zo het vertrouwen van de burger in het openbaar bestuur te vergroten. Een Register als Poortwachter past bij deze doelstelling van transparantie en zal naast het bieden van inzicht ook functioneren als een kwaliteitsborging van belanghebbenden. Dat betekent dat, in aanvulling op de Registers als Radar en als Grensrechter, een aanvullend en conditioneel registratiesysteem van belanghebbenden vereist is met uitgebreidere informatie over deze belanghebbenden. Verplichte registratie in een Register voorafgaand aan afspraken met publieke gezagsdragers is hier een belangrijke bijkomende vereiste, evenals een koppeling met verplichte naleving van gedragscodes omtrent belangenbehartiging. Door registratie in een register, en dus transparantie omtrent de centrale kenmerken, zoals organisatiekenmerken, professionele achtergrond, beleidsinteresses en lobby-activiteiten van de organisatie, op te nemen als voorwaarde voor toegang tot beleidsmakers, krijgt dit register een minder vrijblijvend karakter.

Een goede werking van dit register vereist dat dit systeem zowel door belanghebbenden als door beleidsmakers als waardevol en relevant erkend wordt, waarbij belanghebbenden registratie als een professionele norm beschouwen, en beleidsmakers bij interacties met maatschappelijke organisaties nagaan of zij deze verplichting naleven en de gevraagde informatie accuraat en regelmatig aanleveren. Deze koppeling met gedragscodes vindt voornamelijk plaats om zowel oneigenlijke belangenhebbenden (organisaties die niet transparant zijn over hun standpunten en/of welke belangen ze vertegenwoordigen) de toegang tot het besluitvormingsproces te kunnen ontzeggen, als de naleving van algemene ethische en professionele principes zoals transparantie, accuraatheid en verantwoording te bevorderen. Dit gebeurt door uit te gaan van een (vaak zelfregulerend) proces van gedragscodes en keurmerken, waarin relevante beroepsorganisaties ook een centrale rol kunnen spelen. Het verplicht stellen van de ondertekening en onderschrijving van gedragscodes voor beroepsgroepen als voorwaarde voor registratie is dan ook gangbaar in een aantal andere internationale Registers.

De reden om dit als als verplichting voor registratie in een Register op te nemen is dat dit zowel een afschrikwekkende werking kan hebben voor niet-integer of onprofessioneel gedrag, als een benchmark kan vormen om te oordelen over de gepastheid van bepaalde handelingen of verstrekte informatie. Dat betekent ook dat zowel het ontbreken van informatie in het register of het opnemen van onjuiste gegevens, als het niet ondertekenen of naleven van de gedragscodes, uitsluitende mechanismes vormen voor overleg en contacten met publieke gezagsdragers.

28

Belangrijkste kenmerken van een Register als Poortwachter • Naast de beschikbare informatiesystemen behorend bij een Register als Radar en een Register als Grensrechter, is een publiekelijk beschikbaar registratiesysteem van belanghebbenden noodzakelijk aangevuld met: • achtergrondinformatie over organisatiekenmerken; financiering van belangenbehartiging, organisatiebelangen en informatie over de te vertegenwoordigen doelgroep, achterban, leden en/of cliёnten. Dit in combinatie met informatie over standpunten en inhoudelijke inbreng voor specifieke besluitvormingstrajecten. • verplichte registratie voorafgaand aan afspraken met publieke gezagsdragers en deelname aan consultatie- en participatieinstrumenten, en consistente naleving van dit principe door belangenbehartigers en publieke gezagsdragers, inclusief bewindspersonen, politici en (top-) ambtenaren. Belangrijkste implicaties van een Register als Poortwachter • Een Register als Poortwachter is anders dan bij een Register als Radar en een Register als Grensrechter een registratiesysteem van belanghebbenden aangevuld met verplicht karakter van registratie voorafgaand aan contacten met overheidsfunctionarissen, politici en bewindspersonen en de assumptie van naleving van gedragscodes.

Hierbij dient opgemerkt te worden dat de naleving van de registratieverplichting meer eenduidig en objectief te interpreteren is dan de naleving van elementen van gedragscodes (doordat het gedrag waarnaar deze codes verwijzen niet altijd een publiek karakter heeft). • Verplichte registratie en ondertekening van gedragscodes als voorwaarde voor gesprekken met publieke gezagsdragers kunnen drempels opwerpen voor bepaalde belangenbehartigers. • Een functie van een Register als Poortwachter vereist niet alleen een signaleringsfunctie zoals in het Register als Grensrechter, maar ook een meer (in)direct toezicht- en sanctioneringssysteem, waarbij derde partijen (zoals NGOs en wetenschappers gericht op thema’s als transparantie en open overheid) een belangrijke rol kunnen spelen. Dit zou ook ingevuld kunnen worden in de vorm van publiekelijk zichtbare signalen van onvolledige of niet up-to-date informatie in het systeem (vergelijkbaar met het concept van Naming & Shaming44), met als ultieme mogelijkheid uitsluiting van het Register en daarmee (voor een bepaalde periode) diskwalificatie voor contacten met publieke gezagsdragers.

44 vgl. van Erp 2008

29

Belangrijkste implicaties van een Register als Poortwachter - vervolg • Door de registratieplicht en bijkomende informatievoorziening bij belanghebbenden neer te leggen, werpt dit drempels op voor het leveren van beleidsinbreng voor bepaalde belanghebbenden. Uitgebreide definiëring met uitsluitende voorwaarden zijn dan noodzakelijk om onbedoelde gevolgen hiervan te verminderen. Tegelijkertijd leveren deze uitzonderingsgronden vaak wettelijke mazen op waardoor partijen onterecht besluiten dat de registratieverplichting niet op hen van toepassing is. Recente rapporten, bijvoorbeeld in de Canadese context, adviseren daarom een registratieverplichting die in principe geldt voor alle actoren en organisaties die in contact komen met openbaar bestuur, gekoppeld aan een zeer beperkt en specifiek aantal uitzondering, met als centraal doel de vrije en openbaren toegang tot de overheid te waarborgen, in het bijzonder voor die maatschappelijke groepen en individuen die in mindere mate politiek georganiseerd zijn.45

4.4 Een Register als Scheidsrechter Een Register als Scheidsrechter past bij de doelstelling van Verantwoording vanuit het Afwegingskader. Bij Verantwoording ligt de nadruk niet alleen op de inzichtelijkheid van de belangenafweging en welke belanghebbenden daarbij betrokken zijn, maar ook op de koppeling met de uitkomsten van beleid- en besluitvorming. Verantwoording geldt dan als cruciaal controlemechanisme op de aard en kwaliteit van de besluitvorming. Een bijpassend Register heeft als voornaamste functies om zowel de belangenafweging inzichtelijk te maken als daadwerkelijk te kunnen monitoren en sanctioneren. Deze focus op verantwoording kan zowel gericht zijn op de professionaliteit en integriteit van belangenbehartigers als op deze van publieke gezagsdragers. Daarnaast kan dit kan ook gericht zijn op het afwegingsproces van overheidsinstanties: is dat voldoende inzichtelijk, zijn alle relevante belangen voldoende meegenomen en op hun inhoudelijke, maatschappelijke en politieke merites gewogen, en, essentieel in dit perspectief, is er (voldoende) verantwoording afgelegd over de gemaakte keuzes.

Dit perspectief plaatst de gedeelde verantwoordelijkheid van belangenbehartigers en overheidsinstanties centraal, waarbij deze verantwoording zowel ex ante, voorafgaand aan uiteindelijke beleidsuitkomsten (welke belangen worden meegenomen; welke belangenbehartigers zijn gehoord), als ex post plaatsvindt, na afloop van besluitvormingsprocessen (hoe en waarom werden deze belangen als zodanig afgewogen en afgezet tegen het publiek belang). Daarnaast is actieve monitoring en controle op de naleving van deze verantwoording een belangrijk uitgangspunt van dit Register. Het Register gaat dan ook uit van een uitgebreide 45 zie de aanbevelingen voor de Canadese context

30

registratie van organisatiekenmerken en professionele achtergronden van belanghebbenden, een koppeling met inhoudelijke dossiers en standpuntsbepaling van belangenbehartigers, en verbinding met integriteitscodes alsmede rapportage en sanctionering bij het niet naleven ervan. Van belang is dat het hier niet alleen gaat om gedragscodes van diverse beroepsgroepen buiten overheidsinstellingen, maar ook over gedrags- en integriteitscodes van publieke gezagsdragers, omdat zij verantwoordelijk dragen voor de belangenafweging. Het belang van de dubbele verantwoordelijkheid wordt op deze manier verankerd in de werking van dit Register. Dit vereist ook dat de wettelijke en organisatorische omkadering van dit type Register structureel en systematisch onderzoek faciliteert, evenals interventies en anticipaties op integriteitskwesties, oneigenlijke beïnvloeding en belangenverstrengeling, waarbij accurate (en publieke monitoring) en effectieve sanctionering essentiële componenten van het verantwoordingsprocess vormen.

Belangrijkste kenmerken van een Register als Scheidsrechter • Een Register als Scheidsrechter is gebaseerd op de Registers als Radar, Grensrechter en Poortwachter omdat het zowel gericht is op verantwoording door publieke gezagsdragers als professioneel en integer gedrag van belanghebbenden; • De koppeling van uitgebreidere gegevens met de overige registers en inzicht in het verantwoordingsproces is een cruciale grondslag voor een Register als Scheidsrechter. Vanuit dit vertrekpunt zijn er twee mogelijke varianten om dit Register in te vullen: o Explicietere koppeling met verplichte ondertekening van gedragscodes en integriteitskaders (inclusief draaideurregelingen), en daaraan gekoppeld uitgebreide toezichts en handhavingsarrangementen met een gepast mandaat en organisatorische omkadering en inbedding van de toezichthoudende instantie (variant I).

o Een alternatieve variant betreft een systeem waarop de publieke gegevens die dergelijke register aanlevert via innovatieve dataverzameling en - analyse gekoppeld en geverifieerd kunnen worden, en de inbreng, betrokkenheid van belanghebbenden en afweging van belangen gekoppeld worden aan de uiteindelijk beleidsuitkomst (variant II).46 De assumptie hier is dat de publieke beschikbaarheid van dergelijke data en analyse, in combinatie met (quasi) realtime monitoring (bijvoorbeeld via een een “besluitvormingsdashboard”), indirecte maar tastbare prikkels vormen voor naleving van de achterliggende principes van een register als Scheidsrechter.

46 zie Drutman en Mahoney 2017; Fraussen en Braun 2019

31

Belangrijkste implicaties van een Register als Scheidsrechter • Een Register als Scheidsrechter is het meest geavanceerde en omvattende Register. Het is gebaseerd op de verplichte registratie van belangenbehartigers én standpunten, gekoppeld aan verplichte naleving van gedragscodes door zowel belangenbehartigers als overheidsfunctionarissen. Via de ex post mogelijkheid tot sanctionering en handhaving, vormt dit register een prikkel voor ex ante naleving. • Variant I van het Register als Scheidsrechter gaat voornamelijk uit van ex post sanctionering als belangrijkste prikkel tot ex ante naleving ervan. Het vormt daarmee een instrument om achteraf in te grijpen in een onwenselijke situaties van belangenverstrengeling of onethisch gedrag. Variant II kan de kracht hebben om omgekeerd te werken, en ongewenste situaties in eerdere stadia te detecteren en zichtbaar te maken. • Variant I, met koppeling met verplichte registratie en gedragscodes, vraagt om een hoge mate van professionaliteit, vertrouwen en accuraat handhavingsinstrumentarium.

Hierbij dient overwogen te worden of dit in verhouding staat tot de te bereiken doelstellingen van kaders en gedragscodes.47 • Variant II, een innovatief monitorings- en analyse systeem dat via een publiek toegankelijk portaal het gehele besluitvormingsproces en de inbreng van belanghebbenden en afweging van overheidsfunctionarissen op alle relevante punten inzichtelijk maakt, en onvolledige of niet accurate informatie signaleert, biedt eenzelfde inzicht in het besluitvormingsproces, maar met een minder zwaar ingevuld sanctionerings en handhavingsregime. Het publiek karakter van dit portaal vormt hier de belangrijkste indirecte prikkel en maatstaf. • Variant II, op basis van een innovatieve informatievoorziening, zal alleen effectief zijn als met name aan de informatieplicht vanuit het openbaar bestuur voldaan wordt, gekoppeld aan informatie over de uitkomsten van het besluitvormingsproces, net zoals bij het Register als Grensrechter. Het verschil hierbij is dat de nadruk meer op de koppeling met de uitkomsten van besluitvorming en toelichtig daarvan ligt, in aanvulling op de registratieplicht van belanghebbenden.

47 zie ook recente Voorlichting van de Raad van State over ‘sanctioneren van een gedragscode voor bewindspersonen in relatie tot de ministeriële verantwoordelijkheid’

32

5. Vergelijking internationale lobbyregisters 5.1 Lobbyregulering en registers in vergelijkend perspectief Het lobbyregister, en bijbehorende lobbyregulering, is in internationaal opzicht geen nieuw fenomeen. Het doel van de hier opgenomen vergelijking is niet zozeer een exhaustief overzicht te bieden, die zijn elders namelijk recent al publiekelijk beschikbaar gesteld, alswel een vergelijking van geselecteerde registers te maken op elementen relevant voor de inrichting en vormgeving van een Register in Nederland. We hebben ons hierbij gericht op een aantal toonaangevende voorbeelden, namelijk de EU en Ierland. Daarnaast hebben we een aantal pioniers in de vergelijking opgenomen, namelijk de VS en Canada. Tot slot hebben we een selectie gemaakt van Registers uit de ons omringende landen met een aantal recente relevante initiatieven: Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk.48 Onderstaand gaan we in op enkele relevante aspecten van internationale Registers, waaronder de gehanteerde definitie van lobbyen en lobbyisten, de doelstellingen en het toepassingsbereik van Registers, het (niet)verplichte karakter van Registers en wettelijke grondslag, en tot slot de verantwoordelijkheden en handhaving ervan.

Definitie van lobby en lobbyen als grondslag voor Registers

in het kort: •

Veel Registers zijn gebaseerd op een brede definitie van lobby (direct en indirect)

•

Een beperkt aantal landen richt zich op specifieke organisatie-types

•

Er worden vaak en veel uitzonderingen geformuleerd (specifieke organisaties en/of activiteiten). Dat maakt zulke Registers in de praktijk moeilijk werkbaar

Als we kijken naar definitie van lobby in de context van registers in andere landen, zien we doorgaans een brede definitie, die een grote en diverse set aan activiteiten omvatten en regelmatig zowel indirecte als directe vormen van communicatie als onderdeel van lobbyactiviteiten beschouwen. Hierbij wordt regelmatig de definitie van Transparency International (al dan niet in aangepaste vorm) overgenomen, waarbij verwezen wordt naar zowel directe als indirecte communicatie met als doel het beïnvloeden van beleidsprocessen. Daarnaast is de frequentie van ontplooiïng van deze activiteiten, en het professioneel karakter en de omvang van de betrokken organisaties soms een relevante factor voor opname of uitsluiting in een register.

48 Zie appendices behorend bij deze studie voor verdere informatie.

33

Tabel 5.1: definities van lobby en lobbyisten vergeleken

Casus NL Ierland VK Duitsland Frankrijk EU Canada VS

Definitie lobby/ lobbyisten nadruk op organisatie (vertegenwoordigers) combinatie organisatie-kenmerken en lobby-activiteiten nadruk op organisatie- of public affairs adviseurs (consultants) die derde partijen vertegenwoordigen nadruk op lobby-activiteiten combinatie van organisatie-kenmerken en lobby-activiteiten combinatie van organisatie-kenmerken met meer nadruk op lobby-activiteiten combinatie van organisatie (‘consultant-lobbyists’) en activiteiten (inhouse lobbyisten – 20% regel), met nadruk op organisatiekenmerken combinatie van organisatie (‘consultant lobbyists’) en activiteiten (inhouse lobbyisten – 20 % regel), met nadruk op organisatiekenmerken

Het type organisaties is bijvoorbeeld in het Verenigde Koninkrijk een belangrijke focus, waar het register zich richt op consultant- lobbyists (public affairs advies bureaus of professionals in de Nederlandse context). Ook het Nederlands register verwijst naar drie organisatietypes: medewerkers van public affairs en public relations, bureauvertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties/brancheverenigingen/koepels en vertegenwoordigers van gemeentes en provincies. In andere landen, zoals bijvoorbeeld Duitsland en Frankrijk, wordt in zekere zin een omgekeerde benadering gevolgd. Hier wordt een brede definitie gehanteerd, en worden vervolgens verschillende activiteiten en soorten organisaties uitgesloten van registratie. Zo geldt de registratieverplichting in Duitsland bijvoorbeeld niet voor belangen van een exclusief lokaal karakter, petities, juridisch advies (inclusief wetenschappelijke inzichten), stichtingen, vertegenwoordigers van kerken of gemeenschappen op basis van filosofie of religie, alsook vertegenwoordiging van erkende minderheden. In verschillende andere landen, zoals Canada, worden verzoeken tot informatie, en input geleverd aan parlementaire commissies, ook niet beschouwd als lobby-activiteiten. In de Angelsaksische context, zien we dat landen zoals de Verenigde Staten en Canada registratie verplicht maken voor consultant-lobbyisten, en inhouse lobbyisten.

Deze laatste categorie dient zich te registeren als zij een bepaalde intensiteit van lobbygedrag binnen een bepaalde periode vertonen (de zogenaamde 20 % regel). Hoewel de intentie om organisaties en individuen die slechts zeer sporadisch lobbyen te ontlasten van registratie begrijpelijk is vanuit het oogpunt om geen drempels op te werpen voor de politieke betrokkenheid van deze organisaties, is de interpretatie van deze drempels voor discussie vatbaar, wat ook de controle en handhaving van de registratieplicht complex maakt. Het is in deze context relevant een recente aanbeveling uit het rapport van de Commissioner of Lobbying uit Canada aan te halen49, die aanbeveelt om over te gaan naar een

49 Evaluatie van de Canadese Commissioner of Lobbying

34

systeem van registratie “by default”, die dan geldt voor vrijwel alle organisaties, gekoppeld aan een zeer beperkte en minimale set van uitzondering, die eenduidig zijn en hierdoor ook gehandhaafd kunnen worden. Dit zou de regelgeving minder complex maken, en ook meer transparantie bieden. In het algemeen zien we dat veel lobbyregisters gebaseerd zijn op de definitie van Transparency International, of een aangepaste versie daarvan, met verwijzing naar directe en indirecte vormen van communicatie, en wordt er onderscheid gemaakt tussen inhouse lobbyisten en public affairs adviseurs (consultant-lobbyists). Om te vermijden dat registers een drempel vormen, worden vaak bepaalde actoren en organisaties uitgesloten van registratie (bv. lobby op individuele, vrijwillige of religieuze basis), of zijn er, vaak weinig effectieve, drempelwaarden alvorens registratie verplicht is. Daarnaast worden er ook uitzonderingen gemaakt voor het type activiteit dat ontplooid wordt, zoals het opvragen van informatie of het geven of verkrijgen van juridisch advies. Doelstellingen en toepassingsbereik van Registers.

in het kort: •

Transparantie is vaak een centrale doelstelling van de Registers, alhoewel de relatie met openbaarheid van agenda’s van publieke gezagsdragers doorgaans beperkt is, wat realisatie van transparantie van beleidsprocessen moeilijk maakt.

•

Onderwerpsgerelateerde uitvragen in Registers zijn vaak ontoereikend om goed zicht te krijgen op de beleidsinhoudelijke belangen.

•

Naast transparantie worden ook waarden als betere verantwoording, het behouden van vrije en open toegang tot overheid genoemd alsmede de informatiepositie van de burger in het besluitvormingsproces te vergroten en daarmee het vertrouwen in de overheid.

•

Er zijn maar weinig landen waarvan het Register alleen betrekking heeft op de regering of het parlement; de meeste Registers zijn van toepassing op zowel de wetgevende als uitvoerende macht (met daarin verschillen in de hiërarchische niveaus van ambtelijke organisaties die worden meegenomen.

Het verhogen van de transparantie van het proces van belangenbehartiging vormt vaak de primaire doelstelling van de meeste Registers. Hierbij worden als belangrijkste (gehoopte) implicaties een hoger vertrouwen van burgers in het politiek bestel, en een grotere legitimiteit van besluitvormingsprocessen genoemd. Hierbij kunnen drie kanttekeningen gemaakt worden.

35

Tabel 5.2: doelstellingen en toepassingsbereik vergeleken

Casus NL

Ierland

VK

Duitsland

Frankrijk

EU

Canada

VS

Doelstelling en toepassingsbereik doelstelling: Impliciet; voorwaarde voor verkrijgen toegangspas van toepassing op: toegang tot parlementsgebouw doelstelling: transparantie van toepassing op: regering, parlement, en topambtenaren doelstelling: transparantie van toepassing op: regering en topambtenaren doelstelling: transparantie lobbyproces; vergroten vertrouwen & legitimiteit; informatiepositie bewindspersonen en parlement van toepassing op: regering, parlement, top ambtenarenapparaat doelstelling: informatiepositie burgers vergroten van toepassing op: Regering, parlement, ambtenarenapparaat en lokale verkozenen (zeer uitgebreid) doelstelling: Transparantie lobbyproces; verantwoording; informatiepositie burgers vergroten, bijdragen aan vertrouwen van toepassing op: EC (commissarissen, kabinetsleden en directeuren-generaal), EP en Raad doelstellingen: Transparantie lobbyproces; waarborgen van vrije en open toegang tot overheid met legitieme rol van lobbyisten, zonder drempelvorming van toepassing op: regering, parlement, ambtenarenapparaat doelstellingen: Transparantie, vergroten bewustzijn burgers en daarmee vertrouwen van toepassing op: regering, parlement

Allereerst impliceert de doelstelling van transparantie van belangenbehartiging in feite ook transparantie over beleidsprocessen. Het spiegelbeeld van lobbyisten die aangeven welke interessegebieden ze hebben, en op welke wetgevingsvoorstellen ze lobbyen, betreft namelijk beleidsmakers die aangeven met welke maatschappelijke organisaties ze in overleg gaan, bijvoorbeeld via openbare agenda’s. Een directe en expliciete koppeling tussen lobbyregisters en openbare agenda’s lijkt echter slechts beperkt of meer impliciet te bestaan. Het EU niveau is hierop een uitzondering omdat daar deze koppeling expliciet vermeld wordt (en ook daar in de praktijk voornamelijk voor de Europese Commissie). Meer specifiek kan de vraag gesteld worden of een prioritering van openbare agendas van beleidsmakers (of in elk geval bewindspersonen) een voldoende, of zelfs superieur alternatief, mits systematisch uitgevoerd

36

en gehandhaafd50, biedt voor de vereiste dat lobbyisten rapporteren op welke thema’s en issues ze werken, en deze informatie op regelmatige basis updaten. Een tweede kanttekening is dat een exclusieve nadruk op transparantie andere doelstellingen en waarden naar de achtergrond drukt, en zo de mogelijke meerwaarde van een lobbyregister enigszins beperkt. Een uitzondering hier is de EU, waar expliciet een koppeling gemaakt wordt tussen transparantie en verantwoording, en gewezen wordt op het belang van bewustwording, en Canada, dat onderstreept dat lobbyen een legitieme activiteit is, maar waar ook het belang van een vrije en open toegang tot de overheid aangestipt wordt, en aangegeven wordt dat een lobbyregister deze vrije en open toegang niet mag belemmeren. Een derde kanttekening betreft dat ook beleidsmakers (en dus niet enkel burgers) baat hebben bij meer info over achtergrond van organisaties die lobbyen. Zo beklemtoont het Duits systeem het belang van inzicht in zowel individuele kenmerken van belangenbehartigers, als kennis van de organisatiestructuren die opgezet zijn om deze belangen te behartigen. Het toepassingsbereik van Registers varieert, maar toont ook een zekere convergentie. Zo betreft de regeling namelijk vaak bewindspersonen, parlement (of parlementariërs met bijzondere verantwoordelijkheden, zoals bv.

rapporteurs in het Europees Parlement) en hogere ambtenaren. Landen die de focus leggen op een van deze actoren, zoals de regering in het geval van het Verenigd Koninkrijk, zijn eerder uitzondering dan regel. Daarnaast is er ook een zekere trend naar het uitbreiden van deze regelgeving naar meer lokale niveaus, bijvoorbeeld in Frankrijk. Ook de recente motie van de Utrechtse gemeenteraad om een lokaal lobbyregister in te stellen past in deze trend.51

Het (niet)verplichte karakter van Registers en wettelijke grondslag

In het kort: •

Registratie is doorgaans verplicht en gekoppeld aan gedragscodes, maar vaak wel met veel uitzonderingsgronden voor registratie

•

Er is vaak sprake van een wettelijke grondslag, waarbij wetgeving verder uitgewerkt wordt (of is) in overleg met doelgroepen.

•

Er is variatie in de frequentie van het updaten van de opgegeven informatie (variërend van geen updates tot drie-maandelijkse en jaarlijkse updates)

50 zie recente publicatie van Open State Foundation over beperkte naleving van openbaarmaking van ministeriële agenda’s: 51 Binnenlands Bestuur, Utrechtse Gemeenteraad wil lobbyregister

37

Veel registers starten als vrijwillig initiatief, zoals het stadium waar het Nederlandse Register zich nu bevindt. Veel Registers krijgen na jaren een (semi-)verplicht karakter, waarbij soms gekozen wordt om registratie als bindende voorwaarde voor toegang tot beleidsmakers op te nemen. Doorgaans is zowel registratie in register als het naleven van een gedragscode verplicht. De meeste registers hebben een wettelijke grondslag en/of kaders ter aanscherping of aanvulling van de oorspronkelijke wettelijke grondslag. Tabel 5.3 verplicht karakter van Registers en wettelijke grondslag vergeleken

Casus NL

(niet) verplicht karakter verplicht (voorwaarde voor toegangspas parlement)

Wettelijke grondslag -

Ierland

verplicht (als voorwaarde voor ontplooien lobby-activititeiten; plus naleving gedragscode) verplicht (als voorwaarde voor ontplooien lobby-activititeiten)

Regulation of Lobbying Act (2015)

VK

Duitsland

Frankrijk

EU

Canada

VS

verplicht (als voorwaarde voor ontplooien lobby-activititeiten en als voorwaarde voor deelname aan hoorzittingen en consultatie; plus naleving gedragscode verplicht (als voorwaarde voor lobby-activititeiten; plus naleving ethische richtlijnen) verplicht (als voorwaarde voor ontplooien lobby-activititeiten en als voorwaarde voor toegang; plus naleving gedragscode) Verplicht (als voorwaarde voor lobby-activititeiten; plus naleving gedragscode) verplicht (als voorwaarde voor ontplooien lobby-activititeiten)

Transparency of Lobbying, Non-Party Campaigning and Trade Union Administration Act (2014) Lobbying Register Act (2022)

Act no.2013-907 (instellen register) Act no.2016-1691 (transparantie, bestrijden corruptie en modernisering economie) Decree no. 2017-867 (implementatiedecreet) Inter-institutioneel akkoord (2021) aangevuld met politieke verklaring omtrent conditionaliteitsbeginsel Lobbying Act 2008

Lobbying Disclosure Act (1995); Honest Leadership and Open Government Act (2007)

Het meest gekende en omvattende registratiesysteem, het Transparantieregister op EU niveau, heeft sinds haar oprichting in 2008 een sterke evolutie doorgemaakt. Het is belangrijk dit tijdsaspect in acht te nemen, ook omdat registers in andere landen vaak stapsgewijs verder uitgebouwd en uitgebreid worden, en evolueren van meer vrijblijvend en beperkt naar een meer omvattend en verplicht karakter. Tegelijkertijd zien we dat een aantal landen die relatief recent lobbyregisters invoerden, zoals Duitsland, Ierland en Frankrijk, vanaf het begin het verplicht karakter van registratie benadrukken. Het is vermeldenswaardig dat Duitsland hierbij ook expliciet aangeeft dat ook organisaties die niet onder de verplichting vallen, maar transparantie hoog in het vaandel dragen, de mogelijkheid hebben zich te registreren.

38

Wat de registratie betreft, kan er een onderscheid gemaakt worden tussen het registeren in het register (en dus de erkenning dat een organisatie zichzelf als lobbyist ziet zoals omschreven in de relevante regelgeving) en het up-to-date houden van de aangeleverde informatie, bijvoorbeeld met betrekking tot lobby-uitgaven en de focus op bepaalde beleidsdomeinen en dossiers. In sommige landen is er de verplichting tot het op bepaalde tijdsintervallen informatie te updaten, of het aanleveren van een activiteitenverslag. Dit vereist echter investeringen en opvolging vanuit zowel de overheid als de betrokken organisaties. De registratie in het register impliceert in de meeste landen ook het naleven van een gedragscode, waarbij niet naleving van deze gedragscodes in principe gesanctioneerd kan worden. Deze gedragscodes bevatten echter vaak algemeen en breed geformuleerde principes, die controle en handhaving bemoeilijken. De nadruk op verplichte registratie van lobbyisten, en de koppeling aan gedragscodes die zij dienen na te leven, legt de verantwoordelijkheid voor transparant en ethisch gedrag in zekere mate ook eenzijdig bij de lobbyist.

Als we de doelstellingen van een lobbyregister verbreden, en hierbij ook waarde hechten aan verantwoording door beleidsmakers, kan de vraag gesteld worden of gedragscodes en richtlijnen voor beleidsmakers (bewindspersonen, parlementsleden, ambtenaren) ook niet verbonden dienen te worden met de doelstellingen van een register, of hier in zeker mate op afgestemd dienen te worden. In vrijwel alle landen hebben registers een wettelijke grondslag, waarbij deze verder aangevuld wordt met kaders en resoluties die de wettelijke bepalingen verder concretiseren en verduidelijken. Deze verdere uitwerking en implementatie van de wettelijke grondslag is een belangrijke fase in het proces, die cruciaal kan zijn om de effectiviteit en het draagvlak van het register te waarborgen. Het kan dan ook aangewezen zijn deze vervolgstappen in overleg met relevante stakeholders te zetten, in het kader van een consultatietraject op maat. De Franse ervaring kan vanuit dit oogpunt zeer relevant zijn. Verantwoordelijkheden en handhaving

In het kort: •

Toezicht en handhaving op een Register is meestal een complexe taak; hierbij is (of kan) ook een cruciale rol weggelegd zijn voor watchdogs/NGOs;

•

Er is redelijke variatie in de inrichting van het toezicht en handhaving: van (passief) secretariaat naar meer actieve autoriteit/lobby-commissaris

•

Handhaving vereist draagvlak bij belangenbehartigers en beleidsmakers

Veel van de Registers kennen een aparte instantie, al dan niet onderdeel van de uitvoerende macht en/of het parlement, of als onafhankelijke autoriteit ter handhaving en toezicht. Veruit de meeste van deze instanties hebben informatie- en onderzoeksbevoegdheden en de

39

mogelijkheid om administratieve (en soms verdergaande) sancties op te leggen. Hierbij ligt de nadruk eerder op het monitoren nagaan van de correctheid van de zelfregistratie en de aangeleverde informatie, en de betrokkenen zowel prikkels (bv. via naming en shaming) als de mogelijkheid te geven deze informatie te remediëren. Mocht dit niet gebeuren, dan kunnen er doorgaans boetes opgelegd worden, en in bepaalde gevallen ook een (tijdelijk) verbod tot (her)inschrijving in het betrokken register, of (bij grove schendingen van regelgeving en/of gedragscodes) strafrechtelijke procedures volgen. Tabel 5.4: verantwoordelijkheden en bevoegdheden vergeleken

Casus NL Ierland

VK

Duitsland

Frankrijk

EU

Canada

VS

Verantwoordelijkheden en handhaving toezicht door: Standards in Public Office Commission bevoegdheden: disciplinaire & bestuurlijke sancties, civiele en strafrechtelijke sancties toezicht door: Office of the Registrar of Consultant Lobbyist bevoegdheden: disciplinaire en bestuurlijke sancties, civiele en strafrechtelijke sacnties toezicht door: Secretaris Generaal parlement bevoegdheden: disciplinaire & bestuurlijke sancties toezicht door: HATVP (Haute Autorité pour la transparence de la vie publique) bevoegdheden: civiele en strafrechtelijke sancties toezicht door: gezamenlijk secretariaat EC, Raad en EP bevoegdheden: disciplinaire & bestuurlijke sancties toezicht door: Office of the Commissioner of Lobbying bevoegdheden: strafrechtelijke sancties toezicht door: Office of the Clerk of the House of Representatives en Secretary of the Senate bevoegdheden: disciplinaire & bestuurlijke sancties, civiele, en strafrechtelijke sancties

Qua vormgeving van deze instanties zien we een spectrum dat varieert van een secretariaat, al dan niet gedeeld door de betrokken instellingen (zoals in het voorbeeld van de EU) tot een autoriteit verbonden aan specifieke instellingen, zoals de HATVP (Haute Autorité pour la transparence de la vie publique) in Frankrijk, of een onafhankelijke en onpartijdige instantie, vergelijkbaar met een ombudsman, zoals de “Office of the Commissioner of Lobbying” in Canada.

40

5.2 Internationale Registers opnieuw beschouwd Brede definities ten grondslag aan Registers

Een accurate vormgeving en invulling van een Register als Poortwachter en een Register als Scheidsrechter vereist ten eerste een heldere en omvattende definitie van belangenbehartiging als activiteit, en ten tweede een definitie op basis van de organisatiekenmerken en/of individuele achtergrond van belangenorganisaties en belangenbehartigers. Deze Registers vereisen een dergelijke concrete en afgebakende definitie vanwege de nalevingsvereiste door belangenbehartigers zelf. Als een Register als Radar of als Grensrechter wordt ingevuld, inclusief verplichte openbaarmaking van agenda’s van bewindspersonen, politici en/of overheidsfunctionarissen, en accurate en publieke beschikbare documentering en archivering van de standpunten en inbreng van belanghebbenden, is een vooraf opgestelde definitie minder noodzakelijk en relevant. Hier is het criterium namelijk dan niet zozeer de specifieke organisatievorm, maar wel het leggen van contacten (door welke actor dan ook) en de daaraan gekoppelde inbreng van de belangenbehartiger en afweging daarvan door beleidsmakers. Als er voor wordt gekozen om een Register een meer omvattende invulling te geven (dus geldend voor de Registers als Poortwachter en Scheidsrechter), dan is het essentieel een helder inzicht te geven in de belangen die door het individu/de organisatie vertegenwoordigd worden.

Op deze manier kunnen beleidsmakers (op basis van inzage in een Register) nagaan welke belangen door een bepaalde persoon of organisatie vertegenwoordigd worden, en eventueel ook wat voor type organisatie het betreft (vb. vereniging van burgers of bedrijven) inclusief haar maatschappelijke inbedding (bv. door inzicht in ledenaantallen, of andere organisaties en netwerken waar de bewuste organisatie lid van is). Dit is van belang omdat belangenbehartigers doorgaans niet op persoonlijke en/of private titel spreken, maar steeds bepaalde maatschappelijke belangen behartigen of spreken namens een specifiek groep (burgers/bedrijven/professionals) in de samenleving. Om die reden is het belangrijk bij registratiesystemen, en met name bij registratiesystemen waar een nalevingsplicht aan gekoppeld is, voldoende informatie op te nemen over belangrijke kenmerken van belangenorganisaties en organisaties die belangen van derde partijen behartigen (zoals (public affairs) advies bureaus). In die zin is achtergrond omtrent de individuele persoon minder relevant dan inzicht in welke belangen deze persoon vertegenwoordigt, en hoe deze persoon de legitieme weergave van deze belangen waarborgt.52 De vele uitzonderingen op de regel

Aan het concreet definiëren van belangenbehartiging (lobbyen) en belangenbehartigers (lobbyisten, zowel in-house als PA professionals) zitten een aantal belangrijke implicaties. We zien in veel internationale registers bijvoorbeeld vaak definities op basis van activiteit (waarbij lobby meestal betrekking heeft op activiteiten die direct of indirect invloed proberen uit te oefenen, al dan niet met betrekking tot een ‘relevante zaak’ op de besluitvormingsagenda. Dat roept verschillende vragen op, onder meer of belangenbehartiging altijd gekoppeld kan en 52 Fraussen en Halpin 2018

41

moet worden aan specifieke beleidsdossiers (wat met campagnes en grassroots lobbyen met als doel agendavorming), welke activiteiten nu precies onder belangenbehartiging vallen (wat houdt ‘contact’ met beleidsmakers precies in) en wat het onderscheid is tussen andersoortige activiteiten, zoals het opvragen van informatie (en het recht van burgers op dergelijke informatie), het geven van juridisch advies en het delen van wetenschappelijke expertise. Tegelijkertijd zien we ook dat er vaak bepaalde types van organisaties worden uitgesloten van een registratieplicht. Uitzonderingsgronden worden vrijwel altijd gedefinieerd op basis van bepaalde organisatiekenmerken of -activiteiten, maar deze uitzonderingsgronden zijn niet altijd even helder en concreet, en zowel voor beleidsmakers als voor de betrokken organisaties vaak complex om te interpreteren. Daarnaast levert een concrete definitie vrijwel automatisch een risico op een drempel tot participatie. Dit kan opgevangen worden door organisaties/individuen die op vrijwillige basis lobbyen, of dit enkel sporadisch doen, uit te sluiten van deze verplichting. Een gepaste drempel bepalen voor frequentie/intensiteit lobby is echter niet zo eenvoudig, en ook het nagaan of meten van deze frequentie is uitermate complex.

Daarnaast is het zo dat veel organisaties zichzelf of een activiteit niet als respectievelijk belangenbehartigers of belangenbehartiging beschouwen, maar blijkt de missie van de organisatie of het gedrag wel overeen te komen met gangbare definities van lobbyen (illustratief hiervoor is het ‘werkbezoek’, wat feitelijk een verkapte vorm van belangenbehartiging is, zeker indien het vervolgens aanleiding geeft tot verdere beleidsgerelateerde contacten met beleidsmakers). Dit verklaart ook waarom de term ‘transparantie-register’ in sommige gevallen verkozen wordt boven de term ‘lobby-register.’ Vanuit deze gedachte zou beargumenteerd kunnen worden dat vanuit politiek-bestuurlijk oogpunt het gedrag en de activiteiten van de organisatie of het individu als basis genomen zouden moeten worden voor opname in het register of uitsluiting van registratieverplichting, en niet de zelf-identificatie van organisaties of individuen als (niet) zijnde een belangenorganisaties of - behartiger. Recente studies en rapporten in landen die pioniers zijn op dit gebied, met name de VS en Canada, laten ook belangrijke beperkingen zien van dergelijke reguleringen en registers.

Met name dat veel van de definities, uitzonderingen en (beperkte) mate van toezicht veel ruimte laten tot mazen in de wet en variatie in interpretaties, waarbij een combinatie van het naar de letter van de wet interpreteren van regelgeving en politiek opportunisme ervoor zorgen dat bepaalde contacten buiten de geformuleerde regels en kaders geplaatst worden.53 Kortom, een Register waarbij belanghebbenden zich dienen te registeren, met uiteenlopende varianten in de mate en reikwijdte van de op te geven informatie, zal nooit 100 % volledig (alle lobbyisten en organisaties die aan belangenbehartiging doen) en up-to-date zijn (aangezien dit zeer frequente actualisering van de geleverde informatie vereist). Dat betekent ook dat een Register van belanghebbenden als op zichzelfstaand instrument nooit voldoende inzicht op

53 Herschel en La Pira 2017; Fry 2022

42

legitieme belangenbehartiging kan bieden, en altijd in samenhang met andere instrumenten georganiseerd en geëvalueerd moeten worden. Evoluerende doelstellingen van Registers

Opvallend is dat veel Registers voornamelijk transparantie als voornaamste doelstelling hanteren, maar tegelijkertijd in de praktijk qua kenmerken balanceren tussen het type Poortwachter en Scheidsrechter (waarbij de precieze balans afhankelijk is van kenmerken die men in de uitwerking en evaluatie van het register het meest laat doorwegen). Veel registers die op vrijwillige basis gestart zijn, evolueren gedurende de loop van de tijd richting Poortwachter of Scheidsrechter, omdat tussentijdse schandalen laten zien dat gehanteerde instrumenten, met voornamelijk als doelstelling het realiseren van meer transparantie, niet of onvoldoende toegerust zijn om onevenwichtige beïnvloeding (bepaalde deelbelangen domineren vanwege ongelijke politieke mobilisatie capaciteit) of oneigenlijke beïnvloeding (bepaalde deelbelangen domineren vanwege belangenverstrengeling) te voorkomen of te corrigeren. Ook in landen die een invulling als voornamelijk Poortwachter of Scheidsrechter hanteren, zien we over tijd een meer strikte invulling met meer aandacht voor transparantie (over de achtergrond en politieke activiteiten organisaties) en naleving van gedragscodes. Toezicht op Registers

Bovendien vereist accurate handhaving en toezicht door bijvoorbeeld een secretariaat (van regering en/of parlement) of een onafhankelijke autoriteit enige investeringen. Effectief toezicht vereist dat een Register groot draagvlak heeft bij de doelgroep, dat de doelgroep de richtlijnen voor registratie in het register grotendeels volgt en dat bewindspersonen, politici en (top)ambtenaren de voorwaarde van registratie in het systeem naleven. Nadruk op eenrichtingsverkeer van belangenvertegenwoordiging

Er is binnen het kader van de meeste internationale lobbyregulering (al dan niet gekoppeld aan integriteitscodes) waar de Registers op gebaseerd zijn, vaak minder aandacht voor de fase waarin belangen worden afgewogen en meegenomen in de uiteindelijke besluitvorming (throughput fase), terwijl zich juist daar veel van de terechte zorgen over oneigenlijke beïnvloeding en belangenverstrengeling positioneren. Hieraan gerelateerd stellen we een sterke focus vast op verplichtingen en activiteiten van belangenbehartigers, en blijft de aandacht voor (integer en transparant) gedrag van beleidsmakers vaak eerder beperkt en impliciet. Hierdoor komt de gedeelde verantwoordelijkheid van belangenbehartigers en beleidsmakers, een centrale component van een afwegingskader waarin verantwoording centraal staat, in de praktijk (te) weinig op de voorgrond.

43

5.3 Effecten van lobbyregulering en Registers Omdat Registers vaak een significant onderdeel uitmaken van lobbyregulering54 richten veel studies over lobbyregulering zich voornamelijk op het functioneren en het effect van registers, aangezien dit doorgaans een centrale component vormt van dergelijke systemen. Een van de pioniers op dit gebied, met een relatief lange historie van lobbyregulering en een registratiesysteem, betreft de VS. Diverse studies bieden inzichten in de evolutie en effectiviteit van de benadering van lobbyregulering in deze context. Hieronder belichten we eerst relevante inzichten uit deze studies. Hierbij combineren we inzichten uit klassieke toonaangevend studies uit de jaren negentig over lobbyregulering en registratie in de VS, met relevante inzichten uit meer recent onderzoek naar lobbyregulering in andere landen, de Europese context en op het niveau van de Europese Unie. Over effecten van lobbyregulering en registratie in de VS

In de jaren negentig kwamen de eerste studies naar de vermeende effectiviteit van lobbyregulering. Een speltheoretische analyse laat bijvoorbeeld zien dat lobbyregulering en bijbehorende registratiesystemen kunnen helpen in het uitoefenen van controle omdat ze de informatie-asymmetrie tussen belangenbehartigers en wetgevers verminderen. Toch is het ook de vraag of deze vormen van regulering daar de beste methode voor zijn, omdat ze ook barriѐres voor de kleinere organisaties opwerpen en toegang tot beleidsmakers kunnen bemoeilijken. Als regulering onvoldoende strikt is, en niet adequaat gemonitord wordt, bestaat het risico dat deze initiatieven voornamelijk een symbolisch karakter hebben. De methode en het gedrag van wetgevers zelf om lobbyisten al dan geen toegang te geven (bv.

wegens (niet) naleven registratieverplichting) is vaak effectiever: door eisen te stellen aan het type en de kwaliteit van de informatie, met name in hoeverre de informatie transparant, accuraat en representatief is, gaat hier al een regulerende werking van uit.55 Deze theoretisch aangenomen effecten van lobbyregulering, en bijbehorende registers, namelijk dat ze lobbyen een meer kostbare aangelegenheid maken (kosten van registratie en de noodzaak aan bepaalde eisen te voldoen) en dat dit daarmee drempels opwerpt voor het soort en type belangenbehartigers dat erin zal slagen om succesvol te lobbyen is onderwerp van een studie naar het effect van lobbyregulering in de VS. Volgens de auteurs van deze klassieke studie56 zullen wetgevers (in de VS het Congress of state legislatures) hier baat bij hebben omdat hun voornaamste reden om contact te hebben met dergelijke lobbyisten het verkrijgen van politieke steun voor bepaalde wetsvoorstel is. Omdat regulering een drempel opwerpt, zullen alleen de grotere organisaties, die meer politieke steun kunnen aanleveren, dit effectief kunnen doen. Hun analyse laat zien dat lobbyregulering de verhouding tussen voorgestelde wetsvoorstellen en aangenomen wetsvoorstellen negatief beïnvloedt, met andere woorden, er ontstaat een selectiever process van aangenomen wetsvoorstellen wat de auteurs

54 Chari e.a. 2019 55 Ainsworth 1993 56 Brinig e.a. 1993

44

impliciet relateren aan een kleiner aantal organisaties die dergelijke wetsvoorstellen steunen, zonder dat effect direct te testen. Deze aanname wordt door een wat latere studie in twijfel getrokken omdat juist de vrijblijvendheid van de dan geldende regels weinig van dergelijke drempels met zich mee brengt. Zij vinden dan ook nauwelijks tot geen effecten van dergelijke lobbyregulering op het aantal geregistreerde belangenbehartigers.57 Maar andere studies laten juist wel weer te onderscheiden effecten van lobbyregulering laten zien op het aantal geregistreerde belangenorganisaties,58 alsook een klein effect van het verhogen van de transparantie van de rol van lobbyisten in de besluitvorming 59 Daarnaast observeert een recentere studie over het effect van striktere lobbyregulering in de staten van de VS een positieve correlatie tussen striktere lobbyregulering en de meer evenwichtige vertegenwoordiging van publieke opinie in de besluitvorming.

60 Dat is in lijn met een pleidooi van een aantal Amerikaanse onderzoekers voor een goed ontwikkeld en onderhouden (online) registratie systeem, dat volgens de auteurs wel degelijk kan bijdragen aan de vertegenwoordiging van diversere groepen uit de samenleving, en politieke zichtbaarheid en betrokkenheid van verschillende types van organisaties.61 Een dergelijk voorzicht positief effect valt ook op te maken uit een latere studie die de ontwikkeling van lobby regulering in de Amerikaanse Staten traceert en een positief verband laat zien tussen enerzijds de hoeveelheid van formele lobbywetgeving en lobbyregels die staten in hebben ingesteld, en anderzijds de afname van invloed van belangenorganisaties, al gaat het hierbij om de gepercipieerde invloed van belangenorganisaties door leden van de ‘state legislatures’ in de VS.62 Het blijf hierbij lastig om een causaal verband vast te stellen. Het is volgens de auteur plausibel om aan te nemen dat bijkomende handhaving en sanctionering een afschrikwekkend effect heeft op (oneigenlijke) invloedspogingen en de naleving van relevante regelgeving bevordert, of dat dergelijke (aandacht voor) lobbyregulering de wetgever meer bewustwording en mogelijk een bepaalde mate van onafhankelijkheid lijkt te verschaffen ten opzichte van georganiseerde belangenbehartigers.

Meer algemeen laten studies in de Amerikaanse context zien dat er sprake is van anticiperend of strategisch gedrag door belangenbehartigers als reactie op striktere lobby- of aanpalende regulering. Dat maakt bijvoorbeeld ook dat de ruimte voor hervormingen op het gebied van meer transparantie of openheid van gegevens lastig te combineren zijn met striktere regels rondom ethisch gedrag, zoals bijvoorbeeld meer stringentere afspraken rondom campagnebijdrages in de VS. 63 Daarnaast komt uit een recente studie tot uiting dat hervormingen in 2007 van de Lobby Disclosure act (LDA) in de VS (Honest Leadership and Open Government Act (HLOGA) hebben geleid tot wat in politieke kringen in Washington bekend staat als de ‘Daschle Loophole’, vernoemd naar voormalig Senator Tom Daschle. Tot 57 Lowery en Gray 1997 58 Hamm et al 1994; Strickland 2019. 59 Brasher e.a. 1999; Gray and Lowery 1998; 60 Flavin 2015 61 Drutman and Mahoney 2017 62 Ozymy 2010 63 Strickland 2019; LaPira and Hershel 2017

45

2016 registreerde Daschle zichzelf nooit omdat strikt genomen de activiteiten van zijn adviesbureau niet als lobby gedefinieerd werden in de Lobbying Disclosure Act (LDA) en hervormingen daarvan. Een systematisch onderzoek naar de aard en reikwijdte van deze omissie laat zien dat er in de VS ongeveer net zoveel geregistreerde als onregistreerde professionals zijn binnen het werkdomein public affairs en lobby. De auteurs komen hierdoor tot de conclusie dat de bestaande lobbyregulering en -wetgeving in de VS, en de daaraan gekoppelde informatie over publiekelijk geregistreerde lobbyisten, in steeds mindere mate de werkelijkheid van lobbyen en beleidsbeïnvloeding benadert, de facto leidend tot wat de auteurs ‘shadow lobbyists’ of ‘a gray market for lobbying services’ noemen, met andere woorden, een zwarte markt van lobby en Public Affairs.64 Deze verplaatsing van de lobby komt overeen met eerdere bevindingen dat bestaande lobbyregisters ook vooral gebruikt worden door medelobbyisten, ten bate van hun reputatie, maar eveneens om elkaars gedrag en activiteiten te monitoren.65 Met andere woorden, een lobbyregister kan gaandeweg gebruikt worden om andere doelen te dienen dan het oorspronkelijke transparantiedoel, en wordt door bepaalde belanghebbenden slechts gesteund zolang het enige instrumentele waarde heeft voor hun werkzaamheden en doelen.

Zodra dergelijk systeem meer nadelen impliceert, bv. door de verplichting meer (mogelijk concurrentie-gevoelige) informatie vrij te geven, zullen ook sommige ‘insiders’ minder geneigd zijn dit te ondersteunen.66 Dit is treffend geïllustreerd door de gestage leegloop van het Amerikaanse register nadat Barack Obama had afgekondigd niet meer met professionele lobbyisten te willen samenwerken.67 Kortom, binnen het politiek systeem in de VS, waar zowel op federaal als op nationaal niveau sprake is van (een diverse mate van) lobbyregulering, laat onderzoek een wisselend beeld van de mogelijke effecten zien, met meer of minder effecten afhankelijk van de concrete focus van het onderzoek. Alhoewel er (beperkte) positieve verbanden tussen lobbyregulering en meer legitieme belangenbehartiging (zoals vermijden oneigenlijke invloed, of betrokkenheid meer diverse set aan actoren) waargenomen worden, zijn de geselecteerde indicatoren vaak indirect, of meten zij slechts een deel van het proces. Ook een recente evaluatie van het Canadese systeem lijkt in lijn met het kleine of ontbrekende effect van lobbyregulering op de registratie van belangenbehartigers dat Amerikaanse onderzoekers hebben gevonden. Daarin wordt gepleit om de vele uitzonderingsregels voor registratie los te laten in verband met beperkte naleving ervan en het veeleisende en complex karakter van effectief toezicht erop.

Bovendien blijkt dat zelfs in de Canadese context, met traditie en geavanceerde invulling van lobbyregister en regulering, het belangrijkste toezichthoudende orgaan - The Office of the Commissioner of Lobbying - door een combinatie van politiek opportunisme en electorale overwegingen haar mandaat en bevoegdheden maar in beperkte mate kan invullen. 68 Het is dus bijzonder lastig om eenduidige effecten van lobbyregulering aan te tonen, ook omdat de resultaten steeds de uitkomst zijn van een samenspel tussen regulerende maatregen en de

64 Herschel en La Pira 2017 65 Crepaz 2020; Nastase en Muurmans 2020 66 Bunea 2018; Bunea en Gross 2018; Vargovcikova 2017 67 Herschel en La Pira 2017 68 Fry 2022

46

wijze waarop zowel belangenbehartigers en beleidsmakers zich hiervan bewust zijn en hun gedrag en handelingen hierop afstemmen. Over effecten van het Transparantieregister in de EU

Er lijken zich wat overeenkomsten af te tekenen rondom de ontwikkeling en het effect van het EU Transparency register, alhoewel er nog relatief weinig studies gedaan zijn naar de effecten van het EU Transparency register. Al vroeg werd het EU Transparency Register gezien als een koploper op het gebied van striktere lobbyregulering, zeker binnen de Europese context.69 Als deelname aan het EU Transparency Register bestudeerd wordt vanuit het perspectief van de externe stakeholders die regelmatig betrokken worden bij beleidsvorming op EU niveau (of consultatieprocessen van de Europese Commissie, om meer precies te zijn), dan blijkt dat de ‘leden’ (geregistreerde organisaties met toegang tot beleidsprocessen, zogenaamde ‘insiders’) toch hun steun uitspreken voor een dergelijk Transparantieregime en zelfs uitbreiding daarvan steunen, geheel volgens de logica van private voordelen die vaak aan vrijwillig clublidmaatschap zitten.70 Onderzoek naar geregistreerde organisaties van het EU Transparency Register voor de recente hervormingen liet tegelijkertijd ook zien dat belanghebbenden Europese regulering weinig effectief vinden om de informatie-achterstand van burgers over het Europese besluitvormingsproces en lobbyen daarbij te overbruggen.

Daarnaast is de duurzaamheid van het systeem twijfelachtig omdat de meeste insiders het systeem alleen ondersteunen zolang het instrumenteel is voor hen en hun gepriviligeerde positie niet benadeeld. Zo ondersteunden insiders wel het opnemen van meer types organisaties in het register (en bijvoorbeeld het beperken van uitzonderingen), maar niet zozeer het uitbreiden van de rapportage over verschillende vormen van contacten met beleidsmakers. Al met al leken de meeste insiders de (inperfecte) status quo, te prefereren boven wijzigingen.71 Een aantal van deze hervormingen zijn overigens wel doorgevoerd met de recente hervormingen van het EU Transparency Register op basis het nieuwe onderliggende interinstitutionele akkoord. In die zin lijken de recente hervormingen hoopvol, omdat het toepassingsbereik (na een jarenlang proces en in principe) is uitgebreid naar andere EU instellingen, inclusief het politieke signaal om registratie in het Transparency Register verplicht te stellen voor ontmoetingen met beleidsmakers verbonden aan deze instituties.

Interinstitutionele peer-pressure van de individuele EU instellingen richting elkaar is van belang geweest bij het realiseren van een compromis dat de betrokken instellingen onderschrijven.72 Tegelijkertijd blijven deze activiteiten in de context van de Raad van Ministers nog grotendeels onder de radar, en concludeert Transparency International in een recent rapport dat leden van het Europese Parlement zich vaak niet houden aan de aan hen

69 Greenwood en Dreger 2013 70 Bunea en Gross 2018; Nastase en Muurmans 2020 71 Bunea 2018 72 Fyhr 2021

47

opgelegde verplichting om ontmoetingen met lobbyisten openbaar te maken, en dat handhaving van deze regels nauwelijks plaats lijkt te vinden.73 Naast studies over de effecten van lobbyregulering en lobbyregisters in de VS en de EU zijn er ook aantal studies gedaan naar effecten van lobbyregisters in andere landen. Een recente studie naar het effect van lobbyregisters op basis van een survey-experiment onder studenten laat zien dat het openbaar maken van naamsgegevens van lobbyisten en/of lobbyonderwerpen eerder leidt tot afgenomen percepties van politieke corruptie dan dat het bijdraagt aan een toegenomen perceptie van vertrouwen in politici.74 Ondanks de vele beperkingen van dit survey-experiment laat deze studie wel zien dat de populaire aannames dat lobbyregulering en registers direct of indirect bijdragen aan het vertrouwen van burgers in het publieke besluitvormingsproces allesbehalve vanzelfsprekend zijn. Recente studies leggen wel duidelijk de beperkingen en gebreken bloot van registers die op een eerdere minimalistische manier ingevuld zijn.