rapportregisterbzkulbraun-fraussen

Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging naar een weloverwogen Register voor belangenvertegenwoordiging

Prof. dr. C. Braun en dr. B. Fraussen Instituut Bestuurskunde Universiteit Leiden December 2022 studie in opdracht van

1

het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Inhoudsopgave Een Afwegingskader voor Legitieme Belangenvertegenwoordiging in het kort ....................... 3 1. Inleiding ................................................................................................................................. 7 1.1 Doelstelling en opzet van het Afwegingskader .................................................................8 2. Over belangenvertegenwoordiging in een democratie .......................................................... 9 2.1 Belangenvertegenwoordiging als dynamisch samenspel ................................................. 9 3. Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging ................................................... 17 3.1 Gelijk speelveld als uitgangspunt ................................................................................... 19 3.2 Responsiviteit als uitgangspunt ..................................................................................... 19 3.3 Transparantie als uitgangspunt .....................................................................................20 3.4 Verantwoording als uitgangspunt .................................................................................. 21 4. Een typologie van Registers: van Radar tot Scheidsrechter ................................................

22 4.1 Een Register als Radar.................................................................................................... 23 4.2 Een Register als Grensrechter ........................................................................................ 26 4.3 Een Register als Poortwachter .......................................................................................28 4.4 Een Register als Scheidsrechter .....................................................................................30 5. Vergelijking internationale lobbyregisters .......................................................................... 33 5.1 Lobbyregulering en registers in vergelijkend perspectief .............................................. 33 5.2 Internationale Registers opnieuw beschouwd ............................................................... 41 5.3 Effecten van lobbyregulering en Registers ..................................................................... 44 6. Conclusies en aanbevelingen ............................................................................................... 49

Bijlagen: Appendices

2

Een Afwegingskader voor Legitieme Belangenvertegenwoordiging in het kort ✓ De publieke en politieke roep om meer regulering van lobby-activiteiten klinkt vaak het hardst vlak na integriteitsschandalen of situaties waarin oneigenlijke beïnvloeding lijkt te hebben plaatsgevonden. Hierdoor wordt lobbyregulering vaak voorgesteld en ontwikkeld vanuit invalshoeken die een sterke nadruk leggen op integriteit en het bestrijden van corruptie. Deze insteek is waardevol en relevant, maar neemt onvoldoende het perspectief mee dat belangenvertegenwoordiging een integraal en vaak ook wenselijk onderdeel is van democratische besluitvorming. Bovendien is belangenvertegenwoordiging zowel een dubbele verantwoordelijkheid als tweerichtingsverkeer. Een dubbele verantwoordelijkheid, in de zin dat zowel maatschappelijke organisaties als beleidsmakers door hun standpunten, activiteiten en gedrag vorm (kunnen) geven aan (il)legitieme vormen van belangenvertegenwoording. Daarnaast betreft het ook tweerichtingsverkeer: zowel gericht op het gedrag van individuen (belangenhebbenden en overheidsfunctionarissen), als op hoe in publieke besluitvormingsprocessen deze diverse maatschappelijke belangen worden afgewogen, met als ijkpunt het publiek belang.

✓ Voor het Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging baseren we ons daarom bewust op het proces van belangenvertegenwoordiging als dubbele verantwoordelijkheid en tweerichtingsverkeer. Hierbij beschouwen we Legitieme Belangenvertegenwoordiging als een tweeledig proces waarbij maatschappelijke belangen zich op basis van gelijke kansen kunnen mobiliseren, vervolgens gelijkwaardig kunnen participeren in publieke besluitvorming en waarbij deze maatschappelijke belangen in het publieke besluitvormingsproces via een inzichtelijke wijze, op basis van inhoudelijke, politieke en maatschappelijke merites, worden afgewogen met een daaraan gekoppelde heldere en inzichtelijke verantwoording.

3

✓ Met het Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging laat we zien dat een expliciete keuze voor specifieke doelstellingen voor wet- en regelgeving of beleidsinstrumentarium om het proces van belangenvertegenwoordiging te reguleren noodzakelijk is, omdat elke doelstelling verbonden is met andere (accenten in) regelgeving en instrumentarium. ✓ Met het Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging onderscheiden we vier verschillende doelstellingen voor wet-en regelgeving ten behoeve van legitieme belangenvertegenwoordiging, die elk andere zwaartepunten leggen: Gelijk Speelveld, Responsiviteit, Transparantie en Verantwoording. Bij Gelijk Speelveld is het faciliteren van gelijke kansen voor maatschappelijke belangenaggregatie het voornaamste aangrijpingspunt. Bij Responsiviteit is het belangrijkste aangrijpingspunt de inclusieve en inzichtelijke weging van maatschappelijke belangen in het publieke besluitvormingsproces. Bij Transparantie is het voornaamste uitgangspunt het inzichtelijk maken van de inbreng van politiek-bestuurlijk actieve maatschappelijke belangen. Bij Verantwoording, tot slot, is de voornaamste doelstelling ex ante en ex post verantwoording afleggen over publieke besluitvorming, de totstandkoming daarvan, en de rol van maatschappelijke belangen daarbij.

4

Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging en bijpassende Registers

✓ We onderscheiden vier type Registers als afgeleide van elk van deze kerndoelstellingen uit het Afwegingskader. Bij Gelijk Speelveld past een Register als Radar, dat voornamelijk bedoeld is om (actief) zicht te krijgen op georganiseerde maatschappelijke belangen. Bij Responsiviteit past een Register als Grensrechter, voornamelijk bedoeld om de beleidsinbreng van maatschappelijke belangen daarbij inzichtelijk te maken, inclusief het signaleren van mogelijke onevenwichtigheden of blinde vlekken. Bij Transparantie past een Register als Poortwachter, grotendeels bedoeld als kwaliteitslabel voor belanghebbenden die inbreng leveren voor publieke besluitvorming. Bij Verantwoording, tot slot, past een Register als Scheidsrechter, bedoeld als ex ante en ex post controle en sanctioneringsmechanisme om de aard en kwaliteit van publieke besluitvorming en de rol van maatschappelijke belangen daarbij op een structurele manier te bewaken.

5

✓ De internationale vergelijking van een aantal geselecteerde Registers laat zien dat veel landen worstelen met het definiëren van lobbyisten, ondanks gedetailleerde definities en geïllustreerd door de vele uitzonderingsgronden voor registratie. Dit maakt toezicht en handhaving een complexe taak en roept de vraag op of andere benaderingen niet gerichter en duurzamer zijn. ✓ De meeste Registers zijn (soms pas na verloop van tijd) zowel van toepassing op parlement, bewindspersonen en (top-) ambtenaren. ✓ Daarnaast tekent zich een blinde vlek af met betrekking tot de inzichtelijkheid van de belangenafweging die ten grondslag ligt aan publieke besluitvorming (er is slechts in beperkte mate, en vaak eenzijdig, sprake van een invulling van een Register als Grensrechter). ✓ De huidige Nederlandse situatie laat zich het beste kenschetsen als een zeer onvolkomen invulling van een Register als Radar. Op basis van het Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging zijn er diverse alternatieve invullingen (en routes daarheen) denkbaar voor regulering en een bijbehorend Register. Deze invulling vereist, in navolging van internationale voorbeelden, zeer waarschijnlijk een langer ontwikkeltraject.

Nadat de centrale uitgangspunten zijn vastgelegd, kunnen de verdere uitwerking en implementatie hiervan baat hebben bij afstemming met diverse betrokken actoren, met het oog op het verzekeren van zowel maatschappelijk als bestuurlijk draagvlak en effectiviteit van een Register.

6

1.

Inleiding

De politieke en publieke roep om verdergaande lobbyregulering, en daarbij in het bijzonder de roep om lobbyregisters, ontstaan meestal na een of meerdere schandalen.1 Bij deze schandalen komen vaak oneigenlijke politiek-bestuurlijke beïnvloeding, (schijnbaar) niet integer gedrag van publieke professionals of belangenbehartigers, of een combinatie hiervan tot uiting. Illustratief hiervoor is de expliciete vermelding en uitgebreide incidenten-casuïstiek die opgenomen is in de recente initiatiefnota Dassen/Omtzigt.2 Ook de onmiddellijke politieke en publieke roep om aanscherping van de lobbyregels in de EU naar aanleiding van het corruptieschandaal rondom één van de vice-voorzitters van het Europese parlement past in deze trend.3 Omdat concrete schandalen vaak de aanleiding vormen voor verdergaande regulering, wordt een ‘lobbyregister’ vaak ‘aangehaakt bij’ integriteits- en transparantiekaders.4 Dat is niet verwonderlijk. De aard van de schandalen is vaak een mix van oneigenlijke politiekbestuurlijke beïnvloeding en niet-integer (of zelfs corrupt) gedrag van ofwel (voormalig) publieke gezagsdragers of belanghebbenden. Het is dan een logische politieke uitkomst dat de route van integriteits- en, in het verlengde daarvan transparantiedoelstellingen, gekozen wordt in een poging om zo het vertrouwen van de burgers in de overheid te herstellen.

Dat zien we ook terug bij verschillende internationale organisaties, zoals de OECD en Greco. Greco plaatst regels, kaders en transparantie over contacten tussen personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden en lobbyisten en andere derde partijen die trachten het besluitvormingsproces te beïnvloeden expliciet in de context van anticorruptie en integriteitskaders.5 Een lobbyregister (ook wel transparantieregister genoemd) past dan vooral binnen deze context omdat aangenomen wordt dat een register de transparantie, en daarmee inzicht, vergroot in de belanghebbenden die contact hebben met overheidsfunctionarissen. En meer transparantie en inzicht kan dan tenminste tot meer inzicht van burgers in de rol van lobbyisten bij publieke besluitvorming leiden, een bijdrage leveren aan het herstel in vertrouwen, en wellicht zelfs een zuiverende werking hebben door het blootleggen van mogelijk oneigenlijke contacten. Zo is althans vaak het uitgangspunt.6 De combinatie met gedrags- en integriteitscodes suggereert vooral de mogelijkheid van een sterke ex ante normering van individueel gedrag en ex post de mogelijkheid te controleren en handhaven op datzelfde individuele gedrag. Daarnaast worden lobbyregisters echter ook vaak 1 Crepaz 2017; Gray en Lowery 1998; Hogan et al 2011; Murphy et al 2011; Ozymy 2010. 2 Kamerstukken, TK 36101, nr. 2; 2021-20222.

Initiatiefnota van de leden Dassen en Omtzigt over wettelijke maatregelen om de integriteit bij de bewindspersonen en de ambtelijke top te bevorderen 3 Deze roep om strengere lobbyregels was snel in de media. 4 zie ook Chari et al 2019, p. 7 5 Groups of States Against Corruption (Greco) 2021 6 vgl. Korkea-aho 2021; Kanol 2018; maar zie Bunea 2018; zie ook de diverse doelstellingen van internationale Registers (hoofdstuk 5)

7

als een middel gezien om niet alleen individuele contacten bloot te leggen, maar ook de inhoudelijke inbreng van lobbyisten inzichtelijk te maken en daarmee zicht te verlenen op mogelijke beïnvloeding van de politiek-bestuurlijke besluitvorming. Met andere woorden, een lobbyregister dient dan niet alleen de doelstelling om individueel (al dan niet oneigenlijk) gedrag en eigenschappen van belangenbehartigers zichtbaar te maken, maar ook om mogelijke beleidsbeïnvloeding in kaart te brengen. Deze vermenging van verschillende doelstellingen kan leiden tot ineffectieve wet- en regelgeving en daarop gebaseerde instrumenten (met name lobbyregisters en bijbehorend toezicht en handhaving). Een lobbyregister dat hoofdzakelijk is opgericht vanuit een minimale interpretatie van transparantie kan namelijk niet voldoen aan de doelstelling om beleidsbeïnvloeding bloot te leggen. Of, om een ander voorbeeld te noemen, de vele uitzonderingsgronden, die al dan niet om strategische redenen zijn opgenomen in een Register, ontnemen het zicht op relevante categorieën belanghebbenden. Vermenging van onderliggende doelstellingen kan dus leiden tot ineffectieve instrumenten en regulering. Een effectief Register vraagt daarom allereerst om een inzichtelijke afweging over gewenste doelstellingen van wettelijke kader voor belangenvertegenwoordiging.

1.1 Doelstelling en opzet van het Afwegingskader In deze studie ontwikkelen we een Afwegingskader om tot heldere doelstellingen van regulering, en daaraan gerelateerd, heldere doelstellingen voor een Register7 te komen. Dat vergroot de kans op een inrichting van een Register die passend is voor de (politiek gekozen) doelstellingen ervan. Op deze manier kan een dergelijk Register ook beter aan andere relevante kaders en richtlijnen gerelateerd worden in plaats van slechts en automatisch aan integriteitskaders. We baseren ons in deze studie dan ook bewust op het brede proces van belangenvertegenwoordiging, in aanvulling op de reguliere invulling van lobbyen (of public affairs) die vaak als grondslag wordt genomen voor regulering en lobbyregisters. Belangenvertegenwoordiging is een complex samenspel tussen maatschappelijke belangen en de afweging daarvan door het openbaar bestuur. Dit Afwegingskader doet recht aan deze complexiteit. In hoofdstuk 2 beschrijven we de analytische grondslag voor het Afwegingskader. In hoofdstuk 3 ontwikkelen we het Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging en in hoofdstuk 4 leiden we vier typen Registers af, ieder met een eigen kerndoelstelling.

Op basis van deze typologie van Registers duiden we vervolgens een aantal geselecteerde internationale Registers in hoofdstuk 5 en leiden we een aantal implicaties af voor de inrichting van een Register in Nederland in hoofdstuk 6 op basis van enkele conclusies en aanbevelingen.

7 We spreken bewust van een Register omdat een registratiesysteem meerdere vormen kan aannemen dan alleen een ‘lobbyregister’ om meer inzicht te bieden in de toegang van belangenvertegenwoordigers en contacten tussen overheidsfunctionarissen, bewindspersonen en politici enerzijds en belangenbehartigers anderzijds.

8

2. Over belangenvertegenwoordiging in een democratie Belangenvertegenwoordiging vormt een fundamenteel onderdeel van democratische besluitvorming. Zoals dat al zo mooi formuleerd was in het First Amendment van de Amerikaanse grondwet: “Congress cannot make law banning ‘the right of the people to peacefully assemble, and to petition the Government for a redress of Grievances.” Zoals door diverse achtereenvolgende gerechtelijke uitspraken bevestigd is, is met name de tweede clausule de facto de wettelijke bescherming van lobbyen.8 De combinatie met ‘the right to peacefully assemble’ legt daarnaast de relatie met de vrijheid van individuele burgers om zich te verenigen als grondslag voor het actief behartigen van de belangen. Deze combinatie van organiserend en politiek-strategisch vermogen is een klassiek definiërend mechanisme van belangenvertegenwoordiging.9 Maar daar waar de focus in lobbyregulering en transparantiewetgeving vaak ligt op het tweede aspect, is de combinatie van beide dimensies juist cruciaal om wettelijke kaders en/of beleidsinstrumentarium voor belangenvertegenwoordiging te ontwikkelen.

2.1 Belangenvertegenwoordiging als dynamisch samenspel tussen openbaar bestuur en samenleving Belangenvertegenwoordiging is een complex samenspel tussen maatschappelijke belangenbehartiging en de afweging daarvan door het openbaar bestuur. Wij zien maatschappelijke belangenbehartiging als een proces waarbij belanghebbenden van publieke besluitvorming zichzelf mobiliseren, collectief danwel individueel, om vervolgens het (organisatie)belang en/of dat van hun achterban direct of indirect via het publieke besluitvormingsproces te behartigen. Hierbij maken belanghebbenden zelf niet direct onderdeel uit van het politiek-bestuurlijke systeem zoals overheidsfunctionarissen, bewindspersonen of politici, maar proberen zij wel een deelbelang te verbinden aan algemeen bindende wet- en regelgeving.10 Dit laatste betekent dat belangenvertegenwoordiging inherent uit een samenspel tussen maatschappelijke belangenbehartiging en de afweging daarvan door het openbaar bestuur bestaat. Maar het betekent ook dat het organiserend vermogen van belanghebbenden een belangrijke rol speelt en zelfs een randvoorwaarde is voor het al dan niet succesvol kunnen beïnvloeden van publieke besluitvorming en/of de publieke opinie.

Belangenvertegenwoordiging als proces is daarmee gebaseerd op twee afzonderlijke maar sterk gerelateerde mechanismen: het kunnen organiseren en verwoorden van maatschappelijke belangen (oftewel belangenaggregatie en belangenarticulatie) en de afweging van maatschappelijke belangen in de publieke besluitvorming.11 8 Holyoke 2017 9 Schmitter en Streeck 1999; Lowery en Gray 2014 10 Beyers e.a. 2015 11Vergelijk Bitonti en Mariotti 2022; Hershel en LaPira 2017; Holyoke 2017 voor argumentatie en bevindingen die overeenkomen met dit perspectief.

9

Dit uitgangspunt biedt een breder perspectief op het fenomeen lobbyen (en in de Nederlandse context het steeds gebruikelijkere perspectief van ‘public affairs’) dat over het algemeen ten grondslag ligt aan voorstellen voor of al reeds bestaande regulering en Registers. Bij lobbyen en public affairs staat het (politiek-)strategische gedrag van belanghebbenden centraal om publieke besluitvorming of de positionering van de eigen organisatie te beïnvloeden, direct dan wel indirect. Over gangbare definities van ‘lobby’ en ‘public affairs’ De Beroepsvereniging voor Public Affairs (BVPA) definieert ‘public affairs’ als volgt: ‘Het strategische proces van inspelen op politieke besluitvorming, op veranderingen in de maatschappij en in de publieke opinie, die van invloed zijn op het functioneren van de eigen organisatie.’ Het meer gericht beïnvloeden van de politieke en ambtelijke besluitvorming wordt met de publiek gangbare term lobbyen gedefinieerd.12 Beide termen benadrukken vooral het strategisch kunnen anticiperen en inspelen op politieke en maatschappelijke invloeden.

Ook in de initiatiefnota Dassen/Omtzigt, waarin een van de meest recente en verstrekkende voorstellen voor een Nederlands lobbyregister is opgenomen, wordt dit deelaspect centraal gesteld: “Indirect lobbyen betreft het beïnvloeden op een indirecte manier door bijvoorbeeld het grote publiek aan te sporen in actie te komen, massaal in de media te adverteren en polls over de publieke opinie te houden. Dit in tegenstelling tot het rechtstreeks overbrengen van de boodschap aan de overheid (rechtstreeks lobbyen), door bijvoorbeeld persoonlijke bezoeken aan bepaalde ambtenaren of het personeel daarvan, door brieven te schrijven naar ambtenaren en door telefoongesprekken met ambtenaren of het personeel.” 13 Een van de andere gangbare definities die toegepast wordt in politieke debatten en als grondslag voor internationale lobbyregisters is de definitie van Transparency International, een van de toonaangevende NGOs op het gebied van transparantie.

Transparency International (TI) definieert lobbyen als volgt: “Any direct or indirect communication with public officials, political decision-makers or representatives for the purposes of influencing public decision-making, and carried out by or on behalf of any organised group.”14 De OECD hanteert in haar recente internationaal vergelijkende studie over lobbyen de volgende definitie: [Lobbying] refers to the act of lawfully attempting to influence the design, implementation, execution and evaluation of public policies and regulations administered by executive, legislative or judicial public officials at the local, regional or national level.15 Zowel TI als de OECD benadrukken hiermee dus ook vooral de politiekstrategische component van belangenvertegenwoordiging, namelijk het actieve en zichtbare proces om maatschappelijke deelbelangen te verbinden aan publieke besluitvorming.

12 zie: https://bvpa.nl/over-bvpa/visie-op-het-vak 13 Kamerstukken, TK 36101, nr. 2; 2021-20222. Initiatiefnota van de leden Dassen en Omtzigt over wettelijke maatregelen om de integriteit bij de bewindspersonen en de ambtelijke top te bevorderen, p. 53 14 Transparency International Ireland 2015 15 OECD 2021

10

Kortom Als lobbyregisters en -regulering in de context van integriteitskaders en openbaarheid van overheidsinformatie geplaatst worden, dan zijn de onderliggende definities vaak gericht op een deelaspect van belangenvertegenwoordiging, namelijk het (politiek-)strategische gedrag van maatschappelijke actoren. Gezien deze contextualisering van lobbyregisters, is dit een logisch uitgangspunt. Het gaat dan immers vooral om de ex ante normering en ex post handhaving van individueel gedrag dat zich richt op contacten met, en daarmee geïmpliceerde beïnvloeding door, belanghebbenden. Maar deze insteek neemt onvoldoende het perspectief mee dat belangenvertegenwoordiging een integraal en vaak ook wenselijk onderdeel is van democratische besluitvorming, een breder proces behelst met inbegrip van de mobilisering van maatschappelijke belangen, én dat belangenvertegenwoordiging tweerichtingsverkeer is. Niet alleen gericht op de normering van individueel gedrag aan politiek-bestuurlijke zijde en de kant van belanghebbenden. Maar ook in de afweging van diverse maatschappelijke belangen door het openbaar bestuur en het uiteindelijke resultaat daarvan.

Beide mechanismen vormen van oudsher de kern van belangenvertegenwoordiging, maar worden in het huidige politieke en publieke debat over lobby(regulering) vaak niet als zodanig meegenomen, laat staan dat ze als gelijkwaardige fundamenten worden beschouwd. Hiermee wordt de kern van belangenvertegenwoordiging onrecht aangedaan en daarmee ook het aangrijpingspunt voor lobbyregulering. Juist de combinatie van deze mechanismen is doorslaggevend om belangenvertegenwoordiging op een effectievere manier te kunnen reguleren. Wij gaan in deze achtergrondstudie daarom bewust uit van het proces van belangenvertegenwoordiging en hanteren daarmee een breder uitgangspunt dan bovengenoemde, veel gebruikte definities.16 Samenvattend vormt belangenvertegenwoordiging een dynamisch samenspel tussen het openbaar bestuur en de samenleving, waarbij enerzijds de aggregatie en articulatie van maatschappelijke belangen en anderzijds de belangeninbreng en -afweging door het openbaar bestuur twee afzonderlijke maar gerelateerde constituerende mechanismen van dit proces vormen.

16 zie ook Fraussen en Braun 2018; 2019

11

2.1.1 Maatschappelijke belangenbehartiging: een kwestie van belangenaggregatie en belangenarticulatie

De wijze waarop maatschappelijke belangen zichtbaar worden in het maatschappelijke debat en in het politiek-bestuurlijke besluitvormingsproces is een proces van belangenaggregatie en belangenarticulatie. Met andere woorden, het gaat hierbij om zowel het mobiliseren van maatschappelijke belangen als het verwoorden van maatschappelijke belangen. Dat proces kan zowel een collectief als een individueel karakter hebben. Denk bij het collectieve aspect aan branche – en beroepsorganisaties die een industrie of beroepsgroep vertegenwoordigen. Of NGOs die rekenen op steun van individuele burgers om hun doelstelling te onderschrijven via donaties of vrijwilligersacties. Bij het individuele proces gaat het niet alleen om bedrijven of (semi-) publieke instellingen die zich op het politiek-bestuurlijke toneel bewegen en daarvoor het organiserend vermogen intern moeten vrijmaken. Het individuele aspect heeft ook betrekking op individuele burgers die zich vaak ad hoc organiseren om hun belang een stem te geven, bijvoorbeeld via diverse burgerbewegingen. Recentelijk wordt hier ook wel over gesproken als burgerlobby,17 maar andere termen zoals grassroots lobby, burgerinitiatieven of sociale bewegingen worden ook gebruikt om belangenaggregatie als individueel proces te duiden.

De behartiging van maatschappelijke belangen is in feite de vertaalslag van latente maatschappelijke belangen,18 naar georganiseerde maatschappelijke belangen en vervolgens naar politiek-bestuurlijk actieve maatschappelijke belangen.19 We kunnen dit proces als een drietrapsraket beschouwen. Het startpunt van deze drietrapsraket wordt gevormd door de latente belangen in de samenleving. Latente belangen zijn de brede maatschappelijke belangen en perspectieven die leven in de maatschappij, waarvan een deel vaak onzichtbaar is.20 Denk hierbij bijvoorbeeld aan de slachtoffers van het toeslagenschandaal, waarbij belangen van verschillende burgers te lang in het latente stadium zijn gebleven. Het startpunt van latente maatschappelijke belangen helpt om inzichtelijk te maken welke belangen een stem hebben en zichtbaar zijn in de politiek-bestuurlijke besluitvorming. Anders gezegd, dit startpunt helpt te beoordelen of er sprake is van evenwichtige of evenredige participatie van belanghebbenden dat recht doet aan de diversiteit aan belangen in de samenleving. Hier zit vaak ook een belangrijk pijnpunt. Belangenaggregatie via andere kanalen dan politieke partijen, heeft anders dan via de representatieve democratie geen helder ijkpunt om evenredigheid te beoordelen, zoals het prinicipe van 'one citizen, one vote’ bij verkiezingen.

‘Belangen’ zijn een sociaal(-wetenschappelijk) construct, waarvan het lastig is deze

17 Alemanno 2017; Braun 2017 18 We gebruiken de algemene term ‘maatschappelijke belangen’ om een breed palet aan belangen aan te duiden, waaronder ook (sociaal-)economische belangen. 19 Braun 2016 20 Hier raakt het begrip latente belangen bijvoorbeeld aan recente onderzoeken en bevindingen over ‘afgehaakt Nederland’ door Josse de Voogd en René Cuperus (2021) of de constatering dat veel regionale en lokale belangen onzichtbaar zijn in het Randstedelijk gedomineerde politieke debat en besluitvorming (Van den Berg en Kok 2021).

12

daadwerkelijk in de praktijk zichtbaar en meetbaar te maken.21 Het wordt daarmee moeilijk om precies de vinger te kunnen leggen op de vraag of én wanneer een bepaalde beleidsuitkomst het publieke belang schaadt of alleen een deelbelang in ogenschouw neemt ten koste van datzelfde publieke belang. Maar het zicht hierop, of in ieder geval het aspect van latente belangen meenemen, is nodig om een oordeel te kunnen vellen of en in hoeverre een bepaalde beleidsuitkomst ‘het publieke belang’ schaadt. Maar juist dit perspectief ontbreekt vaak in regulering uitgaande van lobby als deelaspect van belangenvertegenwoordiging. De tweede trede van de drietrapsraket is de vertaalslag van latente maatschappelijke belangen naar georganiseerde maatschappelijke belangen met een ‘gezicht en een stem’. Dit kan gaan over latente maatschappelijke belangen die zich op een gegeven moment succesvol weten te mobiliseren. Denk hierbij bijvoorbeeld aan startups die aan een (technologische) innovatie werken en zich politiek mobiliseren omdat bestaande regelgeving hun marktintrede moeilijk maakt. Maar dit organiserend vermogen kan ook betrekking hebben op bestaande organisaties die nieuwe maatschappelijke belangen een gezicht (moeten leren) geven.

Zoals bijvoorbeeld de vakbonden die nu vrijwel allemaal jongerenthema’s of jongerenafdelingen hebben en daar de nodige aanpassingen voor hebben (of nog beter) moeten doen. Het gaat er bij dit aspect vooral om dat alle belangen die latent aanwezig zijn in de maatschappij en relevant zijn voor specifieke beleidsvraagstukken van de noodzakelijke organisatie- en beleidscapaciteit voorzien zijn en worden.22 Dat gaat niet alleen over georganiseerde belangenorganisaties, zoals we vaak met de klassieke term ‘maatschappelijk middenveld’ aanduiden. Maar het gaat hierbij dus ook over de capaciteit van individuele private ondernemingen om hun belang een stem te geven via in-house lobbyisten of te laten geven via public affairs adviesbureaus. Of individuele burgers die zich organiseren om hun belang zichtbaar te maken. Vaak is hier sprake van onevenwichtigheden tussen verschillende belanghebbenden. Hierbij kunnen we denken aan de tegenstelling tussen bijvoorbeeld de voedingsindustrie en consumenten, waarbij consumenten veel belang hebben bij veilige, gezonde maar betaalbare voeding, terwijl ze als collectief zwak georganiseerd zijn op dit thema in vergelijking met de meer geconcentreerde invloedsbasis van de voedingsindustrie, waarbij het bedrijfsbelang een duidelijk aanwijsbaar en mobiliserend uitgangspunt is.

Tot slot, het derde stadium van de drietrapsraket is de belangenarticulatie: het zichtbaar zijn en worden van maatschappelijke belangen in het politiek-bestuurlijke besluitvormingsproces. Met andere woorden, dit is de vertaalslag van georganiseerde naar politiek-bestuurlijk actieve belangen en heeft vooral betrekking op het politiek-strategische gedrag van maatschappelijke organisaties, wat vaak het centrale onderwerp is van definities onderliggend aan lobbyregulering en lobbyregisters, maar wat dus maar een deel van deze drietrapsraket beslaat. De vaak geuite zorgen over verschillen in lobbykracht en mogelijkheden om publieke besluitvorming te beïnvloeden spelen niet alleen tussen diverse maatschappelijke belangen (dus bijvoorbeeld de milieubeweging versus de agrarische sector), maar speelt vaak ook

21 vgl. Lowery e.a. 2015, p. 1212-1213. 22 Albareda 2020; Albareda en Braun 2019; Daugbjerg e.a. 2017

13

binnen een maatschappelijk domein (grote ondernemingen versus MKB of ZZP-ers) of zelfs binnen maatschappelijke (koepel)organisaties (deelbelangen van kleine versus grote leden of diverse beroepsuitoefenaars binnen beroepsorganisaties). Op de vraag of deze zorgen over ongelijke lobbykracht terecht zijn valt eigenlijk geen goed antwoord te geven, zonder de andere stadia van de drietrapsraket mee te wegen. Inzicht in het gehele proces van belangenaggregatie binnen een branche of sector is dus nodig om te beoordelen of alle verschillende stemmen (groot versus klein, grootstedelijk versus regionaal, consumenten versus (diverse) producenten, markttoetreders versus semi-monopolisten) voldoende zichtbaar zijn in het maatschappelijke debat en politieke besluitvorming. En zorgen over ongelijke lobbykracht kunnen ook niet zonder een beoordeling over hoe een branche of koepelorganisatie de belangenaggregatie en -articulatie intern organiseert en terugkoppelt naar de leden of de achterban.23 En dat geldt ook voor individuele belangenbehartigers.

Een oordeel over de aard van hun lobby behoeft een oordeel over in hoeverre de beleidsinbreng die zij op tafel leggen adequaat inzicht in de (on)bedoelde gevolgen van beleidsvoorkeuren biedt of dat zij zich vooral richten op het eigen deelbelang ten koste van het bredere maatschappelijke of publieke belang of tegen het belang van hun cliënten in.24 Kortom In de kern gaat het bij de behartiging van maatschappelijke belangen dus om de vertaalslag van latente maatschappelijke belangen naar georganiseerde belangen op zowel individueel (individuele burgers of een individueel bedrijfsbelang) of collectief niveau (via beroeps- of brancheorganisaties of NGOs) en vervolgens naar politiek-bestuurlijk actieve belangen. Organisaties of individuen hebben hiervoor voldoende capaciteiten nodig om maatschappelijke belangen te mobiliseren (van latente naar georganiseerde belangen) en om deze belangen te behartigen ten opzichte van het openbaar bestuur (de stap van georganiseerde belangen naar politiek-bestuurlijk actieve belangen). 2.1.2 Publieke besluitvorming en belangenafweging

Hoe het openbaar bestuur inspeelt op maatschappelijke belangenbehartiging is een minstens zo belangrijk aspect van belangenvertegenwoordiging. Het is immers aan ambtelijke adviseurs, Kamerleden en bewindspersonen25 om belanghebbenden al dan niet toegang te verlenen tot het besluitvormings- of uitvoeringsproces en te bepalen welke belangen er al dan niet worden meegewogen. Met andere woorden, belangenvertegenwoordiging is ook een kwestie van een responsief openbaar bestuur. De responsiviteit van het openbaar bestuur wordt bepaald door zowel institutionele, organisatorische als beleidsmatige factoren.

23 Fraussen e.a. 2021 24 Holyoke 2017; Lowery en Marchetti 2012 25 We noemen hier voornamelijk publieke gezagsdragers op het landelijke niveau, maar dit geldt evenzeer voor het supranationale, provinciale en lokale niveau uiteraard. Illustratief hiervoor is de recente motie van de gemeenteraad in Utrecht die oproept tot een Lobbyregister voor de gemeente Utrecht.

14

Institutionele en organisatorische factoren van responsiviteit Institutionele factoren hebben betrekking op organisatorische of systemische kenmerken van het politiek-bestuurlijke besluitvormingsproces, waarmee maatschappelijke belangen verankerd worden in het publieke besluitvormingsvormingsproces. In (neo-) corporatistische stelsels, zoals het Nederlandse, worden vaak proactief organisaties aangewezen als vertegenwoordiger van een bepaald sociaal-economisch belang of als doelgroep van beleidsuitvoering. Of het openbaar bestuur stimuleert en faciliteert de vorming van koepelorganisaties die dan vervolgens worden geacht als gesprekspartner te fungeren voor een gehele sector of doelgroep en deze daarmee voldoende te vertegenwoordigen.26 Deze expliciete overheidssturing in enerzijds de selectie van organisaties voor regulier en/of geïnstitutionaliseerd overleg en anderzijds de toekenning van publieke taken aan deze organisaties, heeft een doorslaggevend effect op hoe deze organisaties zich (kunnen) organiseren en daarmee ook op de mobilisatie van maatschappelijke belangen.27 Door organisaties structureel toegang te verlenen, worden bepaalde andere groepen bij voorbaat ook structureel uitgesloten van toegang.

Hierdoor kunnen latente maatschappelijke belangen ontstaan die niet of nauwelijks vertegenwoordigd worden of zichtbaar zijn, omdat ze buiten dit systeem van garandeerde toegang vallen en daarmee vaak ook van de politiek-bestuurlijke radar.28 Een relevant organisatorisch aspect van responsiviteit is de wijze waarop maatschappelijke inbreng georganiseerd wordt. Uit onderzoek blijkt dat de keuze voor bepaalde consultatie- en participatieinstrumenten invloed heeft op het aantal en type belangenbehartigers dat kan participeren in dergelijke processen.29 Het blijkt bijvoorbeeld uit (internationaal vergelijkend) wetenschappelijk onderzoek dat open consultatie-instrumenten vaak leiden tot eenzelfde onevenredige deelname van maatschappelijke belangen of deze zelfs versterkt, waarbij economische belangen vrijwel altijd in de meerderheid zijn en blijven. 30 Het net wijd uitgooien, zoals bijvoorbeeld bij algemeen toegankelijke internetconsultaties, garandeert dus geenszins dat alle relevante belanghebbenden voor een wetgevingstraject, beleids- of uitvoeringsprogramma aan bod zijn gekomen. Het is hierbij vooral cruciaal om het type consultatie- of participatie-instrument goed af te stemmen op de inhoudelijke dimensies van een dossier en op het organiserend vermogen van diverse maatschappelijke belangen.

Beleidsmatige factoren voor responsiviteit Op beleidsmatig niveau speelt de vraag op welke inhoudelijke gronden belanghebbenden toegang wordt verleend aan het beleid- en besluitvormingsproces. Vaak wordt een combinatie van beleidsinhoudelijke expertise en draagvlak als nuttige beleidsinformatie gezien door beleidsmakers. Als we te rade gaan bij de literatuur over experts in het beleidsproces, zien we daar een groeiende consensus ontstaan dat expertise niet alleen wetenschappelijke kennis

26 Lijphart en Crepaz 1999; Molina en Rhodes 2005 27 Fraussen 2014 28 Braun 2015 29 Baldwin 2019; Beyers en Arras 2020; Fraussen et al 2021; Fung 2006 30 Zie bijvoorbeeld: Fraussen e.a. 2020; Hanegraaff e.a. 2011; Rasmussen en Carroll 2014;

15

omvat, maar dat ook professionele kennis en ervaringsdeskundigheid relevante kennisbronnen zijn voor het besluitvormingsproces. Maar vaak gaat het niet alleen om de beleidsinhoudelijke inbreng, maar ook, of vooral, om het draagvlak dat gegenereerd kan worden door maatschappelijke organisaties toegang te verlenen tot het besluitvormingsproces.31 Dit zijn wezenlijk andere beweegredenen die de manier waarop aan deze maatschappelijke belangen toegang wordt verleend kunnen bepalen. Cruciaal is dus om elke inbreng te wegen en te vergelijken op inhoudelijke, politieke en maatschappelijke merites. Het anders waarderen van expertise van verschillende maatschappelijke actoren en het weinig inzichtelijke karakter van dit proces, kan tot onwenselijke uitkomsten leiden.32 Deze throughput fase33 is uiterst relevant voor de responsiviteit van het openbaar bestuur en om inzicht te krijgen in de wijze van belangenafweging. Dat in deze fase altijd belangen worden afgewogen is hierbij niet de kwestie. Maar dat het vaak onbewust, impliciet en intransparant gebeurt, dat maakt het tot een urgent vraagstuk als we het hebben over belangenvertegenwoordiging.

Hoe de inbreng van zowel honderden individuele burgers als gevestigde belangenorganisaties bij een online consultatie legitiem kunnen worden meegewogen in de besluitvorming, is bijvoorbeeld vaak onduidelijk.34 Overigens is dit een al vaker en eerder gesignaleerde zorg. De kabinetsreactie op de initiatiefnota Lobby in Daglicht getuigde hier al van: “Een brede inbreng vanuit de samenleving bevordert een brede afweging van belangen en komt de kwaliteit van beleid, besluitvorming en wetgeving ten goede. Meer zicht op de besluitvormings- en wetgevingsprocessen van de overheid en de belangenafwegingen die daaraan ten grondslag liggen, leidt bovendien tot meer begrip en acceptatie.”35 Recente initiatieven zoals het openbaar maken van beslisnota’s36 en daarbij expliciet refereren aan maatschappelijke belangen kan een stap in deze richting zijn.

Kortom Belangenvertegenwoordiging is een dynamisch proces waarbij het openbaar bestuur een cruciale rol speelt. De combinatie van institutionele, organisatorische en beleidsmatige factoren heeft invloed op de manier waarop beleidsinbreng wordt georganiseerd en de belangenafweging plaatsvindt. Met andere woorden, meer inzicht in de input- , throughput en outputfases van belangeninbreng en belangenafweging zijn daarom een heel wezenlijk onderdeel van belangenvertegenwoordiging.

31 Braun 2022; 2021; 2012. Dit roept ook de vraag op hoe ‘draagvlak’ gedefinieerd wordt, als uitkomst die breed maatschappelijk gedragen zijn of als een meer (impliciet) focus op het partijpolitieke belang ter ondersteuning van de bewindsperso(o)n(en), het zogenaamde ‘uit de wind houden van’ een bewindspersoon. Dit heeft uiteraard consequenties voor de mate van toegang en ontvankelijkheid van maatschappelijke inbreng. 32 OVV 2021, 187-201 in Braun 2022 33 Scharpf 1999; Schmidt 2013 34 Braun 2022 35 Kamerstukken, TK 34 376, nr. 4 initiatiefnota van de leden Bouwmeester en Oosenbrug ‘Lobby in daglicht: luisteren en laten zien’, brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, p. 36 zie het door de overheid online gepubliceerde stappenplan hiertoe

16

3. Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging Beide elementen van belangenvertegenwoordiging - belangenaggregatie en belangenarticulatie enerzijds en publieke besluitvorming en de inbreng en afweging van maatschappelijke belangen door het openbaar bestuur anderzijds - zijn met elkaar verweven en hebben effect op elkaar. Goede relaties met beleidsmakers kunnen de ontwikkeling en professionalisering van een organisatie flink stimuleren. Anderzijds kan onsuccesvolle mobilisatie, die bijvoorbeeld onvoldoende mensen samenbrengt of maar een tijdelijk karakter heeft, leiden tot relatieve onbekendheid bij beleidsmakers en daarmee kansen om inbreng te leveren voor besluitvorming beperken. Omgekeerd kan een verkeerd uitgevoerde lobbystrategie niet alleen zeer negatieve consequenties hebben voor de reputatie van de organisatie in de ogen van beleidsmakers en de publieke opinie, maar ook leiden tot onvrede bij de achterban, die toch vaak de (financiële) levensader van de organisatie vormt. Denk aan patiëntenorganisaties die te nauwe banden blijken te hebben met farmaceutische bedrijven. Of koepelorganisaties zoals werkgeversorganisaties en vakbonden die in hun lobbywerk soms te veel nadruk leggen op de wensen van één bepaald ledensegment, wat tot standpunten leidt die niet gedragen worden door de gehele achterban.

Dit complexe samenspel tussen maatschappelijke belangenbehartiging en afweging daarvan door in het openbaar bestuur vormt de kern van belangenvertegenwoordiging zoals die zich afspeelt in een democratisch stelsel. Legitieme belangenvertegenwoordiging is een tweeledig proces waarbij maatschappelijke belangen zich op basis van gelijke kansen kunnen mobiliseren, vervolgens gelijkwaardig kunnen participeren in publieke besluitvorming en waarbij deze maatschappelijke belangen in het publieke besluitvormingsproces via een inzichtelijke wijze, op basis van inhoudelijke, politieke en maatschappelijke merites, worden afgewogen met een daaraan gekoppelde heldere en inzichtelijke verantwoording. Belangenvertegenwoordiging als samenspel tussen de behartiging van maatschappelijke belangen en de afweging ervan in het publieke besluitvormingsproces vormt dan ook uitgangspunt voor een Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging. Het uitgangspunt van het afwegingskader is Legitieme Belangenvertegenwoordiging.

17

Met het Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging laat we zien dat een expliciete keuze voor specifieke doelstellingen voor wet- en regelgeving of beleidsinstrumentarium noodzakelijk is, omdat elke doelstelling verbonden is met andere (accenten in) regelgeving en instrumentarium.

Figuur 3.1: Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging

In figuur 3.1 wordt het Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging gevisualiseerd. Op de verticale as zien we het mechanisme maatschappelijke belangenbehartiging afgebeeld. Aan de bovenzijde van de verticale as ligt vooral de nadruk ligt op de vertaalslag van latente maatschappelijke belangen naar georganiseerde maatschappelijke belangen (belangenaggregatie). Aan de onderzijde van de verticale as ligt de nadruk op de vertaalslag van georganiseerde maatschappelijke belangen naar politiekbestuurlijk actieve maatschappelijke belangen (belangenarticulatie). Op de horizontale as zien we de dimensie van belangeninbreng en - afweging in de publieke besluitvorming afgebeeld. Hierbij is aan de linkerzijde met name de manier waarop maatschappelijke inbreng institutioneel, organisatorisch of beleidsmatig georganiseerd wordt benadrukt, oftewel de inputfase van besluitvorming. Aan de rechterzijde van het figuur gaat het dan met name om de politiek-bestuurlijke afweging en de uitkomsten daarvan, dus de throughput- en outputfases van besluitvorming. Anders gezegd, verbeeldt de horizontale as hoe de mate van toegang tot het besluitvormingsproces (links) tot mogelijke invloed op het besluitvormingsproces (rechts) kan leiden.

18

Deze twee assen geven ook duidelijk aan dat legitieme belangenvertegenwoordiging zowel een maatschappelijke (van belangenaggregatie naar belangenarticulatie) als bestuurlijke component heeft (belangeninbreng naar belangenafweging in de publieke besluitvorming). Dit impliceert dat zowel maatschappelijke organisaties als openbaar bestuur een rol en verantwoordelijkheid hebben om belangenvertegenwoordiging op legitieme wijze te laten verlopen, en dat dit dus een dubbele verantwoordelijkheid betreft. Nieuwe wettelijke of regulerende initiatieven moeten gebaseerd zijn op deze dubbele verantwoordelijkheid, en zowel de maatschappelijke als bestuurlijke component in beschouwing te nemen.

3.1 Gelijk speelveld als uitgangspunt Als de voornaamste doelstelling van kaders voor legitieme belangenvertegenwoordiging met name op de inputfase van het publieke besluitvormingsproces en op de belangenaggregatie ligt (kwadrant linksboven in het figuur), dan is een Gelijk Speelveld faciliteren een nuttig uitgangspunt. Het faciliteren van een gelijk speelveld definiёren we in de context van dit afwegingskader als “het faciliteren van gelijke kansen voor maatschappelijke belangen om zich te organiseren en daarmee op de politiek-bestuurlijke radar te komen.” Enerzijds kan dat door meer structureel politiek-bestuurlijke deelname van diverse maatschappelijke belangen te faciliteren (bijvoorbeeld door subsidies of andere instrumenten die gericht zijn op de vertaalslag van latente maatschappelijke belangen naar georganiseerde maatschappelijke belangen) of actief op zoek te gaan naar relevante maatschappelijke belangen voor specifieke besluitvormingstrajecten die nog niet op de politiek-bestuurlijke radar staan en waarvan de inbreng nog niet zichtbaar is. Anderzijds kan een gelijk speelveld gefaciliteerd worden door het proces van beleidsinbreng meer inzichtelijk te maken, en proactief, helder en breed via diverse communicatiekanalen te communiceren over participatiemogelijkheden.

Dat is dan ook in lijn met kwesties rondom recht op openbaarheid van overheidsinformatie en open overheid, zodat iedereen, althans formeel en in theorie, in gelijke mate toegang heeft tot informatie over het openbaar bestuur.

3.2 Responsiviteit als uitgangspunt Als de doelstelling voor legitieme belangenvertegenwoordiging zich meer richten op het kaderen van de throughput en outputfase in combinatie met belangenaggregatie, dan is het uitgangspunt van Responsiviteit nuttig. Responsiviteit definiëren we in de context van dit afwegingskader als “de inzichtelijke en inclusieve belangenafweging door het openbaar bestuur op basis van inhoudelijke, maatschappelijke en politieke merites.” Hierbij gaat het vooral om de borging van een zodanige weging van maatschappelijke belangen die recht doet aan alle relevante maatschappelijke perspectieven voor een besluitvormingstraject. Relevant instrumentarium kan gericht zijn op het stroomlijnen van organisatieprocessen binnen publieke organisaties waardoor er meer ruimte ontstaat en wordt gegeven om de belangenafweging op een dergelijke inclusieve wijze te laten plaatsvinden. Dit met de uitdrukkelijke doelstelling dat er vanuit het openbaar bestuur actief gehandeld kan worden mocht blijken dat binnen de afweging van maatschappelijke belangen onderbelichte

19

invalshoeken van een vraagstuk zijn ontstaan en deze geadresseerd kunnen en mogen worden. Deels is dergelijk instrumentarium al voorhanden (denk aan het ‘Integrale Afwegingskader’ bijvoorbeeld), maar wordt dat nog onvoldoende structureel en expliciet ingezet. Tegelijkertijd passen een aantal recente ontwikkelingen, zoals het openbaar maken van beslisnota’s of het beter structureren van informatie ten behoeve van de onderbouwing van beleidsvoorstellen37 en de verdere uitbouw hiervan goed binnen dit uitgangspunt. Ook kan hiervoor zorg gedragen worden door betrokken overheidsfunctionarissen, politici en/of bewindspersonen als zij signaleren dat er maatschappelijke belangen ontbreken, ofwel om het type consultatie of participatie-instrumentarium aan te passen om onevenwichtigheden op dossierniveau te beperken of corrigeren38, en op basis daarvan expliciet nog ongehoorde maatschappelijke belangen bij het besluitvormingsproces te betrekken. Met andere woorden, met Responsiviteit als uitgangspunt gaat het vooral om de kwestie óf alle relevante belangen worden meegenomen in de afweging en of dit op basis van inhoudelijke, politieke en maatschappelijke merites plaatsvindt. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt vooral bij instanties van het openbaar bestuur.

3.3 Transparantie als uitgangspunt Bij de kwadranten onderin het figuur ligt de nadruk vooral op de actieve rol van maatschappelijke belangen in het politiek-bestuurlijke proces. Als hierbij voor potentiële regelgeving of beleidsinstrumentarium de doelstelling vooral is gericht op het kaderen en reguleren van de inputfase van het publieke besluitvormingsproces, dan is Transparantie een goed uitgangspunt. Transparantie definiëren we in de context van dit afwegingskader als “het proces waarmee de maatschappelijk inbreng inzichtelijk wordt gemaakt.” Het uitgangspunt hierbij is voornamelijk vanuit het perspectief van het recht op openbaarheid van overheidsinformatie, waarbij burgers inzicht krijgen in het besluitvormingsproces inclusief de betrokkenheid van belanghebbenden.39 Instrumenten die daarbij passen bieden niet alleen inzicht in welke maatschappelijke belangen politiek-bestuurlijk actief zijn (zoals bij het uitgangspunt van het Gelijk Speelveld), maar bieden ook inzicht in op welke beleids- of uitvoeringsdossiers belangenhebbenden actief zijn en welke standpunten ze in deze dossiers innemen. Dergelijk instrumentarium biedt door middel van inzicht zowel een monitorende als corrigerende functie.

Een monitorende functie biedt dan vooral derde partijen zoals NGOs, onderzoeksjournalisten en wetenschappers, de mogelijkheid om de inbreng van actieve maatschappelijke belangen in kaart te brengen en te analyseren. Dat kan daarmee indirect een corrigerende functie inhouden. Daarnaast heeft dergelijk instrumentarium ook een meer directe corrigerende werking, door zichtbaar te maken wanneer bepaalde organisaties op oneigenlijke gronden beleidsinbreng aanbieden, bijvoorbeeld door beperkte openheid over de belangen die zij vertegenwoordigen of over de relatie met hun achterban of leden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan NGOs die (achter de schermen) gefinancierd worden door bedrijfsbelangen, ook wel bekend als astroturfing.

37 Pattyn e.a. 2021 38 zie Fraussen e.a. 2021 39 vgl. de Fine Licht 2014

20

3.4 Verantwoording als uitgangspunt Als de belangrijkste doelstelling van legitieme belangenvertegenwoordiging gericht is op het reguleren van de throughput en outputfase van het besluitvormingsproces in combinatie met belangenarticulatie, vormt Verantwoording een relevant uitgangspunt. Verantwoording definiëren wij in de context van het afwegingskader als “het proces waarin op een open en inzichtelijke wijze teruggekoppeld wordt aan zowel maatschappelijke belanghebbenden als de volksvertegenwoordiging hoe en waarom besluiten tot stand zijn gekomen, en waarom bepaalde belangen en/of invalshoeken al dan niet zijn meegewogen.” Deze focus op de verantwoording is met name bedoeld om te kunnen controleren of de belangenafweging op een faire wijze heeft plaatsgevonden, of dit proces inzichtelijk is gemaakt, en op basis van inhoudelijke, politieke en maatschappelijke merites heeft plaatsgevonden. Het realiseren van dit uitgangspunt vereist een instrumentarium dat zowel de belangen en posities van belanghebbenden inzichtelijk maakt, als de manier waarop de politiek-bestuurlijke afweging plaatsgevonden heeft gekoppeld aan specifieke besluiten of beleidsuitkomsten.

Dat kan bijvoorbeeld door een specifiekere invulling van de Memorie van Toelichting of daadwerkelijke en consistente naleving van de invulling van een lobbyparagraaf.40 Daarnaast kunnen diverse aanvullende vormen van verantwoording hierbij aangewezen zijn, niet alleen politieke verantwoording maar ook horizontale verantwoording, d.w.z. heldere terugkoppeling richting de belanghebbenden bij de besluitvorming.41 Veel van de kaders en gedragscodes rondom integriteit - zoals gedragsregels en regulering omtrent professionaliteit, nevenfuncties – en inkomsten, als ook draaideurregelingen - passen bij deze onderliggende doelstelling van verantwoording, omdat ze vaak zowel een ex ante (regels en richtlijnen waaraan men zich verplicht is te houden) als ex post (als een middel om achteraf de aard van bepaalde casuïstiek in lijn met relevante regels en kaders te beoordelen) component heeft.

40 Zoals al eerder om gevraagd is door de Kamer: Kamerstukken, TK. 32637, nr. 232, gewijzigde motie van de leden Van Gerven en Oosenbrug ter vervanging van die gedrukt onder nr. 229. 41 Koop 2014

21

4. Een typologie van Registers: van Radar tot Scheidsrechter Het bovenstaande Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging dient als uitgangspunt om verschillende mogelijke invullingen van Registers te duiden, ieder vanuit een verschillende grondslag en gerelateerd aan afzonderlijke doelstellingen om tot legitieme belangenvertegenwoordiging te komen. We gebruiken bewust de algemene term Register om hiermee de variatie inzichtelijk te maken qua vormgeving en eventuele bijpassende maatregelen om te garanderen dat een Register de desbetreffende doelstellingen kan vervullen. Omdat de typologie van Registers een afgeleide is van het Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging, plaatsen we de (types van) Registers ook bewust in de bredere context van onderliggende doelstellingen en relatie tot andere wet-en regelgevende kaders en instrumentarium. Dit is noodzakelijk aangezien een Register op zichzelf vrijwel nooit afdoende is om een (laat staan meerdere) van de vaak genoemde doelstellingen voor regulering of omkadering van belangenvertegenwoordiging te realiseren.

Onze focus op legitieme belangenvertegenwoordiging als een dynamisch samenspel tussen openbaar bestuur en samenleving betekent ook dat wij bij het formuleren van type registers zowel de uitvoerende als de wetgevende macht meenemen, al zijn we ons ter dege bewust van ieders afzonderlijke verantwoordelijkheid in ons democratische stelsel en het politiekbestuurlijke besluitvormingsproces. Deze bredere toepassing van Registers is in lijn met diverse internationale transparantie- en lobbyregisters, die doorgaans op zowel de uitvoerende als wetgevende macht betrekking hebben en past ook bij de doelstelling om de belangeninbreng en - afweging gedurende het gehele besluitvormingsproces inzichtelijk te maken. Met andere woorden, een brede toepassing van Registers doet recht aan het dynamische karakter van besluitvorming met inbegrip van zowel de wetgevende als uitvoerende macht.

22

Figuur 4.1: Een typologie van Registers: van Radar tot Scheidsrechter

4.1 Een Register als Radar Een Register als Radar past bij een gelijk speelveld als uitgangspunt voor een Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging. De centrale doelstelling van het gelijk speelveld is gelijke kansen realiseren voor latente maatschappelijke belangen om zich te organiseren en daarmee zichtbaar te worden voor het openbaar bestuur. De belangrijkste doelstelling van een bijpassend Register is om zicht te bieden op zowel de bestaande populatie van georganiseerde maatschappelijke belangen als op de deelname van maatschappelijke belangen aan consultatie en participatieinstrumenten, en meer algemeen hun contacten met instanties van het openbaar bestuur.

Op basis van vergelijkingen tussen verschillende data (data over maatschappelijke en/of politieke voorkeuren; data over georganiseerde belangen; data over deelname aan consultatie- en participatieinstrumenten en data over afspraken met bewindspersonen, (top-)ambtenaren en politici) kunnen instanties van het openbaar bestuur nagaan of latente belangen in voldoende mate georganiseerd zijn, en welke van de georganiseerde belangen op de radar staan van het openbaar bestuur.42 Strikt genomen zou een dergelijk registratiesysteem bijvoorbeeld een combinatie van publiekelijk toegankelijk registratiesystemen kunnen zijn van formeel en professioneel georganiseerde verenigingen en stichtingen, en publiekelijk beschikbare deelnamelijsten aan consultatie- en participatieinstrument, alsmede openbare agenda’s van zowel bewindspersonen, politici als (top-)ambtenaren. 42 Poppelaars 2009

23

De verantwoordelijkheid voor deze registratie ligt hierbij vrijwel geheel bij overheidsinstanties en werpt als zodanig geen (nieuwe) drempel op voor minder toegeruste maatschappelijke belanghebbenden (die bijvoorbeeld over minder middelen of capaciteiten beschikken of georganiseerd zijn op vrijwillige basis). Bovendien verschaft dergelijk register op een structurele manier veel inzicht in de actieve populatie van maatschappelijke organisaties en haar organisatorische kenmerken. De enige drempel is de KvK-registratie van meer georganiseerde belangen als vereniging of stichting, hetgeen al langere tijd gangbaar is en de noodzaak tot het systematisch registreren en archiveren van zowel deelname aan consultatieen participatie-instrumenten als agenda-afspraken. De associatie van een Register als Radar met transparantie is zeker logisch omdat het belangrijkste doel is om inzicht te bieden in zowel de georganiseerde belangen als de belangen die deelnemen aan consultatie en participatieinstrumenten. Maar dit type Register vertrekt vanuit een andere logica dan deze die ten grondslag ligt aan Registers in sommige andere landen, waar het verhogen van transparantie de voornaamste doelstelling vormt (en die wij hieronder toelichten bij de bespreking van een Register als Poortwachter).

In verschillende van deze landen wordt deelname aan consultatie bijvoorbeeld niet beschouwd als belangenbehartiging of lobbyen, en hoeven organisaties die hieraan deelnemen zich niet te registeren. Veel onderzoek over lobbystrategieën en lobbyinvloed neemt deelname aan consultaties echter uitdrukkelijk mee als een mogelijke en relevante optie om beleidsinbreng aan te leveren, en daarmee vormt dit een belangrijk potentieel kanaal van beleidsbeïnvloeding.43 Om deze reden vormt het op de radar krijgen van georganiseerde belangen, deelname aan consultatie- en participatieprocessen, en contacten met publieke gezagsdragers een waardevolle stap naar meer structurele inzichtelijkheid van de beleidsinbreng van maatschappelijke belangen. Een Register als Radar faciliteert monitoring door derden via de beschikbaarheid van informatie, voornamelijk ten behoeve van onderzoeksjournalistiek, de wetenschap of NGOs die hiermee onevenwichtigheden in zowel het maatschappelijk organisatievermogen, als variatie in de betrokkenheid van deze organisaties in de inputfase van de besluitvorming zichtbaar kunnen maken. Om deze redenen past een Register als Radar ook goed bij een gelijk speelveld als uitgangspunt voor legitieme belangenvertegenwoordiging omdat het inzichtelijk maakt waar mogelijke onevenwichtigheden in organiserend vermogen zich situeren.

43 zie bv. Binderkrantz en Rasmussen 2015; Klüver e.a. 2015

24

Belangrijkste kenmerken van een Register als Radar • Publiekelijk beschikbare registratiesystemen met: o beperkte achtergrondinformatie over maatschappelijke organisaties, vergelijkbaar met bijvoorbeeld KvK registratie van ondernemingen, organisaties en verenigingen; o informatie over deelname aan (reguliere en/of institutionele) overlegorganen, consultatie en participatie-instrumenten; o informatie over afspraken met bewindspersonen (top-)ambtenaren en Kamerleden. Belangrijkste implicaties van een Register als Radar • Een Register als Radar is een van de lichtste instrumenten om zicht te krijgen op het proces van belangenvertegenwoordiging. Het biedt inzicht in de organisatiegraad van maatschappelijke belangen, hun deelname aan georganiseerde vormen van beleidsinbreng, en afzonderlijke afspraken met diverse instanties van het openbaar bestuur. Een vergelijkende analyse van deze data geeft de vertaalslag van latente naar georganiseerde maatschappelijke belangen helder weer, en toont welke selectie van deze maatschappelijke belangen op de radar staan van politiek-bestuurlijk Nederland. • Voor een Register als Radar geldt een beperkte tot afwezige noodzaak voor definiëring van belanghebbenden.

Simpelweg elke organisatie of elk individu die deelneemt aan consultatie en participatie-instrumenten, of afspraken heeft met bewindspersonen, politici en (top-)ambtenaren, wordt geregistreerd.