Rapportage Berenschot Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

Gemeente Utrecht (2024), Concept Agenda Integrale aanpak openbare ruimte Overvecht 2040 EIB (2021), Proeftuinen Aardgasvrije Wijken. Een maatschappelijk-economische analyse van de proeftuinen

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

23/57

maart van de onafhankelijk adviseur bleek echter dat deze kosten binnen Overvecht-Noord waarschijnlijk niet goed waren ingeschat en toebedeeld32. In de raadsbrief van 4 april 2024 wordt beschreven dat Eneco daarnaast de kosten voor het plaatsen van de afleverset had onderschat. Het is onduidelijk of in de raadsbrief eigenlijk alle inpandige werkzaamheden werden bedoeld, niet alleen de kosten voor het plaatsen van de afleverset. Het plaatsen van de afleverset is een taak van het warmtebedrijf, zoals de raadsbrief ook vermeldt, maar dat geldt niet per se voor de overige inpandige werkzaamheden. Uit de stukken blijkt dat de gemeente ook een fors deel van het uitvoeringsbudget had begroot om (in ieder geval een groot deel van) de inpandige kosten te dragen33. Verdwijnen koppelkans door aanscherpen eisen gasnetonderhoud In 2019 worden vanwege een gasexplosie in Den Haag de eisen voor het gasnetonderhoud in het hele land aangescherpt na advies van Staatstoezicht op de Mijnen (SodM)34. Brosse leidingen moesten spoedig vervangen worden. Dit had ook gevolgen in Overvecht-Noord waar een deel van het gasnet uit dergelijke leidingen bestaat. De vervanging van het gasnet die eigenlijk in 2030 plaats zou vinden moest plotseling vervroegd worden naar eind 202435. Het voorkomen van deze vervanging was een van de redenen om in 2017 te kiezen om juist Overvecht-Noord aardgasvrij te maken.

De pilot elektrisch koken werd daarmee nog belangrijker. Deze pilot zette in op het overstappen op elektrisch koken voor woningen die voor ruimte- en tapwaterverwarming al gebruikmaakten van het warmtenet door middel van de Crisis- en Herstelwet (CHw). Met deze overstap zouden deze woningen aardgasvrij worden en dat zou betekenen dat de gasleidingen voor deze woningen konden worden afgesloten, maar niet vervangen hoeven te worden. In 2021 bleek dat het niet mogelijk was om al die woningen op tijd aardgasvrij te maken en is Stedin toch begonnen met het vervangen van de gasleidingen. Hiermee ging een koppelkans verloren. De pilot is ondanks deze tegenslag doorgezet en uiteindelijk zijn 300 woningen die onderdeel waren van de pilot van het kookgas afgehaald.

4.4.2

Beelden

Uit de interviews komt een beeld naar voren dat de partijen tot enkele weken voor het beëindigen van de samenwerking het geloof hadden eruit te komen, ook al onderkenden veel respondenten dat de businesscase hoe dan ook krap was, en sterk subsidieafhankelijk. Wel waren er scopewijzigingen nodig om dit mogelijk te maken, zoals het besluit van januari 2024 om de Klopvaartbuurt, met voornamelijk eengezinswoningen, niet mee te nemen. Dat de businesscase uiteindelijk toch niet haalbaar bleek, komt doordat de risico’s van de meekoppelkansen en de inpandige kosten uiteindelijk onvoldoende waren ingeschat, zo blijkt ook uit de gesprekken. Het bleek bijvoorbeeld dat er een groot risico was dat het combineren van de werkzaamheden met riolering toch niet zou lukken, en dat de kosten voor inpandige kosten te laag waren ingeschat. Dit kwam pas laat in het proces aan het licht, waardoor de partijen geconfronteerd werden met een financiële tegenvaller die vroeg om extra dekking van een of meerdere partijen in de businesscase. Hier zijn de partijen vervolgens niet uitgekomen. In aanvulling hierop, gevraagd naar wat beter had gekund, geven meerdere respondenten aan dat in algemene zin de risicobeheersing beter had gekund. In die zin stroken de feiten zoals die blijken uit de stukken, met de beelden die respondenten in de gesprekken hebben gedeeld.

Innoforte (2024), 2e second opinion business case Eneco Overvecht-Noord Gemeente Utrecht (2024), Voortgangsrapportage september 2023 – februari 2024 34 Staatstoezicht op de Mijnen (2019), Haagse gasexplosie leidt tot versnelde sanering grijs gietijzeren gasleidingen | Nieuwsbericht 35 Bijlage Regietafel van 16 oktober 2019: Stedin, Notitie Utrecht Overvecht-Noord: Urgentie voor gasvervanging 32 33

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

24/57

Landelijke beleidsontwikkelingen als belemmerende factor Vanuit verschillende respondenten wordt de invloed van het landelijke wetgevingsproces rondom de Wgiw en met name de Wcw als een indirect belemmerende factor genoemd, met name in de samenwerking tussen de gemeente en Eneco. De gang van zaken in OVN werd gebruikt als input voor de beleidsvorming omdat Overvecht-Noord nu eenmaal een officiële proeftuin was. Daardoor kwam er ook een landelijk vergrootglas op de proeftuin te liggen, zo geven meerdere respondenten aan. Respondenten geven aan dat dit in principe goed was, omdat het heeft bijgedragen aan de ontwikkeling van kaders die in Overvecht-Noord zo node werden gemist. De keerzijde hiervan was echter dat de gemeente (via de VNG) en Eneco divergerende lobbyagenda’s gingen nastreven rond de Wcw, nadat duidelijk werd dat het Rijk stuurde op een publiek meerderheidsaandeel voor warmtebedrijven. Volgens respondenten werden deze divergerende belangen merkbaar in de samenwerking en werd de invloed daarvan groter naarmate het project vorderde.

4.5 4.5.1

Organisatiestructuur en samenwerkingsafspraken Feiten

De organisatiestructuur van de buurtaanpak in Overvecht-Noord laat zich visualiseren in een organogram (Figuur 3). De namen van overleggen en de governance van het programma zijn over de jaren veranderd, het organogram is een weergave van de situatie in 2024. Hieronder sommen wij een aantal belangrijke aanpassingen op die tijdens het project zijn gedaan: •

Eneco is een periode op eigen initiatief geen onderdeel geweest van het project om een belangenconflict te voorkomen mocht het realiseren en exploiteren van het warmtenet in een aanbesteding worden uitgezet. Na het opstellen van het transitieplan in 2019 is Eneco van tafel gegaan. Vanaf 2023 nam Eneco deel aan het ‘Bestuurlijk overleg aardgasvrije wijken’. Eneco was eerder wel al betrokken in de stedelijke bestuurlijke tafels ‘Programmagroep energietransitie in de gebouwde omgeving’ en het ‘Bestuurlijk overleg verkenning uitbreiding warmtenet’.

•

Er waren gedurende het hele project verschillende bestuurlijke tafels met verschillende samenstellingen. De Regietafel Energietransitie was oorspronkelijk bestuurlijk opdrachtgever, hier zaten alle partijen aan tafel en deze tafel had ook een tijd een onafhankelijke, externe voorzitter (2018-2020). Met het vertrek van Eneco in 2019 is vanaf 2020 de stuurgroep OVN opgericht, wat de nieuwe bestuurlijke tafel werd. Later kwamen daar ook stadsbrede bestuurlijke overleggen bij (zie onderaan figuur 3). In 2023 is de stuurgroep OVN samengevoegd met de programmagroep energietransitie in de gebouwde omgeving, wat toen het nieuwe BO aardgasvrije wijken is gaan heten

•

Van 2019 tot 2022 was er een ‘coördinatiegroep’ die diende als ambtelijke werkgroep en het bestuurlijk overleg voorbereide. Nadat er in 2022 meer buurtaanpakken werden opgezet kreeg elke buurt een eigen werkgroep. Dit werd voor Overvecht-Noord de in het schema weergeven werkgroep warmtenetten.

•

Het overleg Stedelijke Vraagstukken is opgericht om de aanpak en leerervaring uit verschillende buurtaanpakken te delen. De agenda van deze ambtelijke werkgroep is daarom breder dan enkel Overvecht-Noord.

•

Vanaf november 2023 is het BO aardgasvrije wijken uitsluitend gehouden met gemeente Utrecht, Eneco, Woonin en Portaal. Reden hiervoor is dat de focus in het BO kwam te liggen op Overvecht-Noord en het komen tot een aanbod voor bewoners. Energie-U, Bo-Ex en Stedin hadden geen directe betrokkenheid bij dat proces omdat zij geen direct financieel belang hadden in het project en zijn daarom niet bij het BO aangeschoven.

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

25/57

Naast de overleggen weergeven in het schema heeft elke partij met eigen projectteams gewerkt en besluitvorming begeleid in de eigen organisaties. Daarnaast werd met de volgende bewonersgroepen gesproken gedurende verschillende fases van het project: •

Energiedialoog: denkt mee over communicatie en participatie.

•

Er is opgetrokken met Klopvaartbuurt Aardgasvrij en Nieuwe Energie voor de Vechtzoom. Deze buurtinitiatieven zijn meegenomen in een studie van Greenvis36 in 2021 naar verschillende aardgasvrije technieken en hiermee vond sinds 2019 een overleg met een bestuurlijke delegatie plaats.

•

Meedenkgroep Antoniuskwartier: denkt mee over de onderzoeken en het transitiepad voor het Antoniuskwartier en het nieuwbouwdeel van de Klopvaartbuurt.

•

Meedenkgroep Vechtdijk: denkt mee over de onderzoeken en het transitiepad voor de Vechtdijk.

•

Klankbordgroep: vanaf 2018 was er een klankbordgroep voor Overvecht-Noord aardgasvrij die actief werd betrokken om mee te denken over het project.

•

Wijkraad Overvecht: tegenwoordig Wijkplatform Overvecht, een bewonersorganisatie actief op verschillende maatschappelijke thema’s in de wijk.

36

Greenvis (2021), Eindrapportage Uitwerking Warmteopties Overvecht Noord

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

Figuur 3 Organogram van de buurtaanpak Overvecht-Noord aardgasvrij.

26/57

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

27/57

Afspraken ten aanzien van de samenwerking Ten aanzien van de samenwerking tussen partijen zijn verschillende (juridische) documenten opgesteld waarin afspraken ten aanzien van samenwerking werden geformaliseerd. Zie hiervan een overzicht in Tabel 5. De verschillende documenten beschrijven dat de betrokken partijen op tactisch en uitvoerend niveau in nauwe samenwerking aan een gezamenlijk doel werkten. Tabel 5: Overzicht van documenten waarin de partners samenwerkingsafspraken hebben vastgelegd.

Document

Partijen

Type afspraken

Samenwerkingsafspraken Warmtenet Utrecht (2018)

Gemeente Utrecht en Eneco

Afspraken ten aanzien van de samenwerking en intenties op verschillende thema’s: • • • •

het betrekken van stakeholders; aantrekkelijkheid van het warmtenet voor eindgebruikers duurzaamheid van het warmtenet, en de mogelijkheden voor het warmtenet bij bestaande bouw.

Transitieplan Overvecht-Noord aardgasvrij (2019)

Gemeente Utrecht, Eneco, Woonin, Bo-ex, Portaal en Stedin

In dit document wordt de doelstelling, besluitvorming en projectorganisatie uiteengezet. Met dit document geven de partijen commitment aan deze afspraken.

Samenwerkingsafspraken Warmtenet Utrecht (2021)

Gemeenten Utrecht en Nieuwegein en Eneco

Vernieuwde afspraken ten opzichte van 2018. Aanvullende afspraken over verduurzaming van het warmtenet en de monitoring daarvan.

Intentieovereenkomst Overvecht-Noord aardgasvrij (mei 2023)

Gemeente Utrecht, Eneco, Portaal en Woonin

Intentie vastleggen om te komen tot een financial close (investeringsbesluit voor de aanleg van het warmtenet en aansluiten van bezit op het warmtenet) binnen een jaar na het afsluiten van de overeenkomst.

In het Transitieplan Overvecht-Noord aardgasvrij is het proces rondom besluitvorming beschreven, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen publieke besluitvorming en besluitvorming bij andere partijen37. Daarbij werd expliciet benoemd dat besluitvorming niet enkel vanuit de gemeente kan plaatsvinden, maar in samenspraak met de samenwerkende partijen moet plaatsvinden: “Alle partijen met bezittingen in het gebied moeten besluiten nemen over welke warmteoplossingen verder worden ontwikkeld (gemeente Utrecht), de investeringen in de infrastructuur (Stedin,

Gemeente Utrecht, Portaal, Bo-ex, Woonin, Stedin, Energie-U en Eneco (2019), Transitieplan OvervechtNoord aardgasvrij 37

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

28/57

Eneco) en het vastgoed (woningcorporaties). Bij de afwegingen over de voorkeursoplossing voor warmte wordt natuurlijk rekening gehouden met de wensen van bewoners, bedrijven en organisaties in de wijk.” In de samenwerking tussen de partijen zijn in andere documenten verschillende verantwoordelijkheden geschetst, die samengevat zijn in het volgende38: •

“Gemeente Utrecht: de gemeente heeft de rol van procesregisseur. Dit betekent dat de gemeente intern verschillende opgaven in het gebied integraal benadert en dat zij het proces in nauwe afstemming met de wijk uitvoert. De gemeente is verantwoordelijk voor het opstellen van het Uitvoeringsprogramma, de benodigde vergunningen en procesbegeleiding om tot een haalbaar warmte- en kookalternatief te komen. Het college geeft de documenten vrij en indien nodig worden er nog delen van de documenten (ter informatie) naar de raad gestuurd.

•

Portaal, Bo-Ex en Woonin: de woningcorporaties zijn verantwoordelijk voor de aanpak van hun vastgoed, het gasloos maken hiervan en het monitoren van de voortgang.

•

Stedin: de netbeheerder is verantwoordelijk voor het in stand houden van het gasnetwerk zolang dit benodigd is en daarna het afsluiten en verwijderen van dit netwerk. Tevens is zij verantwoordelijk voor de verzwaring van elektriciteitsnet met alle tussenstations.

•

Eneco: de warmteleverancier is verantwoordelijk voor het leveren van een warmtenet met (duurzame) warmtebronnen en een aansluit-aanbod richting bewoners voor dit warmtenet.

•

4.5.2

Bewoners: zijn verantwoordelijk voor hun eigen woning en huisinstallatie.”

Beelden

Gevraagd naar een beoordeling van de organisatiestructuur en governance geven de meeste gesprekspartners aan dat die adequaat waren ingericht. Ook de door de gemeente verzorgde facilitaire zaken, ondersteuning en verslaglegging waren wat hen betreft goed geregeld. Over het algemeen vinden gesprekspartners dat de bemensing van de inhoudelijke werkgroep op orde was. Enkele gesprekspartners benoemen dat zij de overlegfrequentie erg hoog vonden en er (te) veel verschillende bestuurlijke tafels waren. Gedurende het traject is een aantal aanpassingen gedaan om dat deels te verlichten, waaronder de bundeling van alle buurtaanpakken in één bestuurlijk overleg Warmte. Een aantal partijen (Stedin, Energie-U en Bo-Ex) werd vanaf november 2023 tot en met april 2024 tijdelijk niet uitgenodigd omdat ze geen onderdeel uitmaakten van de intentieovereenkomst uit mei 2023. Uit de interviews blijkt verder dat sommige respondenten van de gemeente en woningcorporaties op verschillende momenten in het proces ongemak ervaren hebben bij het feit dat Eneco als commerciële partij al vroeg in de samenwerking betrokken werd. Anderen zetten daar tegenover dat Eneco een logische partner was omdat het bedrijf al een warmtenet in de buurt had en veel inhoudelijke kennis inbracht die (op dat moment) bij geen van de andere partijen aanwezig was en anders ingehuurd had moeten worden.

In ieder geval was na afronding van de marktconsultatie een belangrijk deel van de zorgen weggenomen, omdat daarmee deelname van Eneco vanuit aanbestedingsregels gelegitimeerd was, en na jarenlang onderzoek ook goed onderbouwd kon worden. De gemeente beoogde verder op deze samenwerking te sturen door de exploitatie van het warmtenet in een concessieovereenkomst te regelen. Zo ver kwamen de partijen echter niet. Meerdere gesprekspartners benoemen tot slot dat zij het waardevol vonden dat er een onafhankelijk voorzitter en procesbegeleider was voor de bestuurlijke overleggen, in ieder geval voor de beginfase waarin de partijen tot samenwerkingsafspraken moesten komen. Later heeft de

38

Gemeente Utrecht (2023), Voortgangsrapportage maart 2023 – augustus 2023

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

29/57

gemeente het voorzitterschap op zich genomen. Dit was op verzoek van andere partijen, die het passend vonden om die rol bij de gemeente te leggen en daarmee in hun ogen onnodige kosten wilden besparen.

4.6 4.6.1

Regierol van de gemeente Feiten

In het Klimaatakkoord (2019) is vastgesteld dat gemeenten de regierol hebben in de warmtetransitie. Deze rol is in het Klimaatakkoord niet verder uitgewerkt, wel de voorwaarde dat gemeenten een Transitievisie Warmte laten vaststellen door de gemeenteraad in 2021. In de aangekondigde Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw), inwerkingtreding beoogd in 2025, worden instrumenten aan gemeenten toegekend die hen moeten helpen hun regierol in te vullen. Deze waren dus ten tijde van de buurtaanpak niet beschikbaar. In 2017, al voor de vaststelling van het Klimaatakkoord, benoemt de gemeente Utrecht dat zij voor zichzelf een regierol zien in de warmtetransitie39: “De gemeente onderzoekt samen met lokale & regionale belanghebbenden op welke manier zij in bestaande buurten een duurzame warmtevoorziening kan realiseren. Gezamenlijk ontwikkelen zij, al doende, een aanpak. De gemeente heeft hierbij een regierol.” Inhoudelijk wordt deze rol in de visie op de warmtetransitie (2017) vertaald als volgt: “De rol van de gemeente ligt vooral in het: •

Zorgen dat de data over de hoogte en verdeling van de kosten inzichtelijk wordt gemaakt;

•

Betrekken van belanghebbenden bij de analyse, zodat alle overwegingen van partijen mee worden genomen;

•

Zorgen dat de kosten over de gehele keten worden meegenomen en dat er geen baten worden vergeten in de afweging;

•

Zorgen dat geen belemmering wordt gecreëerd voor de warmtetransitie in een breder gebied en daarmee kosten niet optimaal verdeeld worden;

•

Samen met andere gemeenten en landelijke partijen de investeringsopgave in kaart brengen en de verdelingsvragen en financieringsvragen adresseren;

•

Landelijk samenwerken met meerdere gemeenten vanuit de gebiedsaanpak en de Green Deal Aardgasvrije wijken om antwoorden voor bovenstaande vraagstukken en het benodigde instrumentarium te ontwikkelen.”

De regierol in de praktijk In de projectplannen wordt duidelijk dat de partijen de gemeente ook de verantwoordelijkheid geven om de regierol in te vullen, zo blijkt onder andere uit het transitieplan (2019)40. De projectmanager uit het projectteam wordt bijvoorbeeld verantwoordelijk gemaakt voor de overallplanning, kwaliteit en adresseert voortgang en knelpunten tijdens bestuurlijke bijeenkomsten. In de Visie op de Warmtevoorziening (2017) wordt aangegeven dat de gemeente nog geen juridische instrumenten heeft om direct aan te sturen op het verduurzamen van warmtenetten of de ontwikkeling daarvan. In 2021 voert de gemeente een actieve rol in de lobby vanuit diverse partijen richting het Rijk, waarin middels een position paper onder andere wordt gevraagd om meer sturingsinstrumenten en kaders en wetgeving van uit het Rijk41. In twee raadsbrieven in

Gemeente Utrecht (2017), Visie op warmtevoorziening Utrecht Gemeente Utrecht, Portaal, Bo-ex, Woonin, Stedin, Energie-U en Eneco (2019), Transitieplan OvervechtNoord aardgasvrij 41 Consortium op initiatief van G4-steden (juni 2021), OPROEP: naar een geslaagde warmtetransitie in de gebouwde omgeving 39 40

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

30/57

2023 (‘sturen met onzekerheden I en II’) wordt deze positie van de gemeente en de stand van zaken rondom de ontwikkeling van nationale wetgeving in de warmtetransitie aan de gemeenteraad toegelicht. Ook in de voortgangsrapportages wordt de regierol van de gemeente genoemd. Zo wordt als risico genoemd in de voortgangsrapportgage van voorjaar 2022: “Regiefunctie van Gemeente Utrecht naar Stedin en Eneco is moeizaam. Eneco en Stedin spelen een grote rol in de overgang naar aardgasvrij. Door ander belang, inzet van assets en in investeringen in uitbreiding en verzwaring kan dit leiden tot vertraging van het proces. Geen concrete maatregel, de gemeente en bewoners zijn afhankelijk van deze partijen en hun inzet van middelen. Door overleg proberen we belangen zoveel mogelijk uit te lijnen 42.” Uit de stukken blijkt dat de gemeente actief heeft gezocht naar manieren om toch juridische instrumenten in te zetten. Zo heeft de gemeente de CHw ingezet voor de pilot elektrisch koken. Hoewel de pilot heeft geleid tot het succesvol afkoppelen van 300 woningen van Woonin, bleek deze aanpak in de praktijk kostbaar en niet opschaalbaar43.

4.6.2

Beelden

De meningen over de invulling van de regierol door de gemeente lopen uiteen: sommigen vonden het prettig dat de gemeente de kar trok en vinden dat dit ook goed werd gedaan. Anderen vinden dat de gemeente te dominant is geweest, dan wel dat de gemeente meer besluitvaardigheid had moeten tonen. Respondenten van de gemeente geven aan dat de rolinvulling van de gemeente later in het proces ook complexer werd. Toen de plannen en de gesprekken over financiën concreter werden, kwamen de partijen steeds meer met elkaar in onderhandeling. De gemeente was daardoor enerzijds regisseur van de samenwerking en anderzijds onderhandelingspartner. In verschillende interviews komt naar voren dat de gemeente het voortouw nam in de samenwerking en dat naarmate het project vorderde, de gemeente de regie sterker naar zich toetrok. Dat zorgde enerzijds voor beweging, maar leidde er ook toe dat het in de ogen van de andere partijen daardoor meer leek als een gemeenteproject. Respondenten van de gemeente geven aan dat hierdoor de andere partijen ook afwachtender werden. Ook bleek uit de gesprekken dat de woningcorporaties en Eneco vonden dat de verbinding tussen de ambtelijke werkgroep en de bestuurlijke overleggen beter kon, en dat de gemeente hier een rol had om dit te organiseren.

Deze verbinding functioneerde niet altijd goed omdat de technische materie uit de werkgroep onvoldoende werd vertaald naar bestuurlijke bespreekpunten. Ook speelde mee dat de bestuurlijke overleggen een onduidelijke samenstelling hadden, van bestuurlijke en niet-bestuurlijke functionarissen, die ook nog wel eens wisselden gedurende het proces. Hierdoor werd niet altijd het juiste bestuurlijke gesprek gevoerd, gaven respondenten van meerdere partijen aan.

4.7

Samenwerking

In de paragrafen hiervoor is al beschreven hoe de samenwerking was vormgegeven. Hieronder gaan we nader in op de beëindiging van de samenwerking en hoe de partijen de samenwerking hebben ervaren.

4.7.1

Feiten

Op 3 april 2024 maakte Eneco via een persbericht bekend de samenwerking in Overvecht-Noord te stoppen omdat “de betaalbaarheid van de uitbreiding van het warmtenet in deze wijk onvoldoende

Gemeente Utrecht (2022), Voortgangsrapportage Overvecht-Noord aardgasvrij voorjaar 2022 Gemeente Utrecht (2023), Raadsbrief ‘Ontwikkelingen in de warmtetransitie - sturen met onzekerheden II’ van 21 november 2023 42 43

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

31/57

geborgd kan worden voor de bewoners”44. Uit de communicatie tussen de gemeente en Eneco in de weken daarvoor blijkt dat de partijen ambtelijk op 18 maart geconcludeerd hadden dat een betaalbaar aanbod aan bewoners niet haalbaar zou zijn. Vervolgens werd een bestuurlijk overleg op 4 april voorbereid om de samenwerking te beëindigen. In de aanloop naar dit bestuurlijk overleg hebben de partijen afspraken gemaakt over hoe zij naar buiten zouden treden met het nieuws, welke tijdens het BO van 4 april bekrachtigd zouden worden. Er waren bijvoorbeeld afspraken gemaakt over de woordvoeringslijn en persberichten. Op 3 april vond een door de gemeente geïnitieerd overleg plaats met publieke en maatschappelijke partijen, zoals ministeries, de NVDE, VNG, EBN en ACM, maar zonder Eneco45. Het doel van dit overleg was om te reflecteren op de ontstane situatie en daarover advies op te halen bij de aanwezige partijen. Later die dag plaatste Eneco het persbericht, en de dag erna stuurde de gemeente een brief erover naar de gemeenteraad. Op 4 april spraken Eneco, gemeente Utrecht, Portaal en Woonin elkaar alsnog op het bestuurlijk overleg, met een aangepaste agenda: ‘reflectie op wat er afgelopen dagen is gebeurd en hoe we daar tegen aan kijken’46. Eneco lichtte daar toe waarom het bedrijf besloten had om al voor het BO zelf naar buiten te treden.

Uit de notulen blijkt dat Eneco het de gemeente kwalijk nam op 3 april met externe partijen te spreken over het stuklopen van de proeftuin, aangezien er was afgesproken gezamenlijk naar buiten te treden. Daarop besloot Eneco op dezelfde dag, en voor het BO, een persbericht online te zetten. De gemeente gaf aan dat het overleg op 3 april besloten van aard was. Het vroegtijdig naar buiten treden door Eneco werd door de gemeente en woningcorporaties niet gewaardeerd omdat het tegen de afspraken was. Ook namen zij Eneco kwalijk dat zij niet ingelicht waren door Eneco over het besluit om al eerder naar buiten te treden.

4.7.2

Beelden

Naarmate de proeftuin voortduurde, veranderde ook de aard van de samenwerking. In de gesprekken komt vaak naar voren dat er over het algemeen gedurende het hele project goed is samengewerkt tussen de partijen. Het was weliswaar aftasten, omdat het de eerste buurtaanpak voor de betrokken partijen was en er ook nog geen landelijke kaders waren. De term ‘wederzijdse afhankelijkheid’ is meerdere malen genoemd om de aard van de samenwerking te beschrijven. Besluiten werden genomen op basis van consensus tussen de partijen. Dat zorgde niet voor problemen omdat er in het beginstadium nog geen echt heikele punten waren. Gevraagd naar spanningen in de samenwerking keren twee thema’s vaak terug. Ten eerste de manier waarop de plannen van bewonersinitiatieven zouden moeten worden meegenomen was een bron van spanning, specifiek tussen de gemeente en de bewonersinitiatieven. Ten tweede ervoeren respondenten van de gemeente en woningcorporaties de positie van Eneco als commerciële partij als een bron van spanning, en dan vooral in de fase vanaf het moment dat de businesscase gemaakt moest worden. Gesprekspartners geven bijvoorbeeld aan dat die spanning merkbaar werd op momenten dat het Rijk nieuws naar buiten bracht over de voorgenomen richting, met name over de voorkeur voor publieke warmtenetten, waar partijen een divergerende lobbyagenda voerden.

Ook blijkt uit de gesprekken dat Eneco moeite had met het feit dat de gemeente een gebrek aan transparantie van Eneco aandroeg als een van de redenen voor het stuklopen van de proeftuin. Partijen hadden immers de onafhankelijk adviseur gezamenlijk de opdracht gegeven om de businesscase van Eneco te toetsen, mede om deze zorg van de woningcorporaties en de gemeente te ondervangen. Respondenten van de woningcorporaties en gemeente geven

Eneco (2024), Laagbouwwoningen in Overvecht-Noord niet geschikt voor betaalbaar warmtenet Partijen uitgenodigd bij dit overleg waren: BZK, EZK, NVDE, TU Delft, ACM, VNG, EBN, gemeente Amsterdam, Aedes en de voorzitter van het Klimaatakkoord. 46 Notulen Bestuurlijk Overleg Buurtaanpak Aardgasvrij van 4 april 2024 44 45

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

32/57

daarentegen aan ook met de second opinion geen volledige transparantie te hebben gekregen, waardoor bij hen en gevoel van wantrouwen richting Eneco aanwezig bleef. Uit alle gesprekken komt dus een beeld naar voren dat er weliswaar goed is samengewerkt tussen de partijen, maar dat er onder die samenwerking bepaalde belangen speelden die zorgen voor spanning. In meerdere gesprekken wordt evenwel genoemd dat de verschillende belangen nooit expliciet zijn besproken.

4.8

Bewonersparticipatie

4.8.1

Feiten

Buurtproces Overvecht-Noord aardgasvrij Bewoners zijn in Overvecht-Noord al vroeg in het proces betrokken. Na de start van de verkenning in oktober 2017 zijn al snel bewonersbijeenkomsten georganiseerd om bewoners te informeren en betrekken in het proces. Zoals eerder beschreven was dit een van de uitgangspunten van het project. Gedurende het proces zijn bewoners op diverse manieren betrokken: via brieven, flyers, posters en sociale mediacampagnes tot (kleinschalige) bewonersavonden, een rekentool en luisterpalen in de wijk. Uit de resultaten van het participatietraject uit 202147 wordt duidelijk dat destijds meer dan 80% van de bewoners op de hoogte was van de plannen van de gemeente, dat betaalbaarheid het belangrijkste issue was voor bewoners en dat over de investeringskosten de meeste zorgen waren, waarbij bewoners er belang aan hechtten dat hun kosten niet stijgen48. Vanaf de start van het project is verder een vertegenwoordiging van bewoners ook direct betrokken in het programmateam van Overvecht-Noord aardgasvrij en vanaf 2018 is ook een klankbordgroep opgericht die actief meedacht over het project. De klankbordgroep had een adviserende rol in het project49. In 2023 denkt de klankbordgroep mee over het opstellen van een uitgangspuntenkader langs Publieke Waarden.

De uitgangspunten van de klankbordgroep verschilden op punten van de samenwerkende partijen en werden niet allemaal overgenomen in het project. Hierover is een terugkoppeling gedeeld met de klankbordgroep50. Hoe bewoners in het project betrokken moesten worden is in 2019 herzien. Na een interne evaluatie in februari 2019 van het programmateam is besloten dat de vertegenwoordiging van bewoners, die tot dan toe deel uitmaakten van het programmateam, beter kan worden verplaatst naar de klankbordgroep. Naast de klankbordgroep zijn er diverse bewonersgroepen betrokken in het proces: •

Energiedialoog: denkt mee over communicatie en participatie.

•

Er is opgetrokken met Klopvaartbuurt Aardgasvrij en Nieuwe Energie voor de Vechtzoom. Deze buurtinitiatieven zijn meegenomen in de studies van Greenvis in 2021 en hiermee vond sinds 2019 een overleg met een bestuurlijke delegatie plaats.

•

Meedenkgroep Antoniuskwartier: denkt mee over de onderzoeken en het transitiepad voor het Antoniuskwartier en het nieuwbouwdeel van de Klopvaartbuurt.

•

Meedenkgroep Vechtdijk: denkt mee over de onderzoeken en het transitiepad voor de Vechtdijk.

Gemeente Utrecht (2021), Overvecht-Noord aardgasvrij uitkomsten participatietraject Gemeente Utrecht (2021), Raadsbrief ‘Overvecht-Noord aardgasvrij’ van 8 april 2021 49 Gemeente Utrecht, Portaal, Bo-ex, Woonin, Stedin, Energie-U en Eneco (2019), Transitieplan OvervechtNoord aardgasvrij 50 Bijlage Bestuurlijk Overleg buurtaanpak aardgasvrij van 8 februari 2023, Terugkoppeling Publieke Waarden Overvecht-Noord Aardgasvrij 47 48

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

•

33/57

Wijkraad Overvecht: tegenwoordig Wijkplatform Overvecht, een bewonersorganisatie actief op verschillende maatschappelijke thema’s in de wijk.

In het Transitieplan Overvecht-Noord aardgasvrij (2019) is voor een deel van deze groepen aangegeven op welk niveau zijn kunnen meedenken in het project. De klankbordgroep had een adviserende rol en de Wijkraad Overvecht wordt gebruikt voor raadpleging. In de documenten is dat voor de andere groepen niet als zodanig beschreven. Buurtproces met specifieke doelgroepen Aangezien niet alle gebouwen in Overvecht-Noord geschikt zijn om aan te sluiten op een warmtenet zijn voor verschillende groepen en gebieden aparte buurtprocessen gevolgd. Het gaat om de Vechtdijk, Antoniuskwartier en Klopvaartbuurt-Zuid, woonwagenlocaties en het zakelijk en maatschappelijk vastgoed. In 2022 is voor de woningen en woonboten aan de Vechtdijk en voor de woonwagenlocaties in Overvecht-Noord een onderzoek gedaan naar de mogelijke warmteoplossingen door Energiepaleis. Tijdens dit onderzoek zijn bewoners direct betrokken. Voor de Vechtdijk is een meedenkgroep opgericht en bij de woonwagenlocaties is de gemeente met Energiepaleis aan de deur geweest. In het Antoniuskwartier en Klopvaartbuurt-Zuid is ook een meedenkgroep opgericht, waarmee in 2022 een webinar werd georganiseerd om de onderzoeksresultaten van een studie te bespreken. Uit dit onderzoek bleek dat deze buurten niet geschikt waren om aan te sluiten op het warmtenet van Eneco.

In 2023 is een ander onderzoek gedaan naar de Vechtdijk, het Antoniuskwartier en Klopvaartbuurt-Zuid en het zakelijk en maatschappelijk vastgoed. Hiervoor is aan de start en aan het eind een bewonersavond georganiseerd, is een enquête uitgezet om de mening van bewoners op te halen en is de gemeente langs diverse bedrijven langs geweest. Proces met de buurtinitiatieven Naast deze bewonersgroepen is met de twee buurtinitiatieven, Nieuwe Energie voor de Vechtzoom en Klopvaartbuurt Aardsgasvrij, intensief contact geweest. Deze buurtinitiatieven zijn ontstaan in reactie op de proeftuin Overvecht-Noord, en presenteerden alternatieve oplossingen voor het aardgasvrij maken van hun buurt, zoals een buurtwarmtenet met een lokale energiebron in de Vechtzoom en Klopvaartbuurt en later ‘een warmtepomp voor iedereen’. Samen vertegenwoordigden de initiatieven ongeveer een kwart van de particuliere grondgebonden woningen in Overvecht-Noord die met gas verwarmen. In de Transitievisie Warmte was vastgesteld dat er in de buurtaanpak ruimte moet zijn voor buurtinitiatieven en dat de gemeente de voorstellen van de bewonersinitiatieven meeneemt in verschillende onderzoeken. De buurtinitiatieven waren al voor het vaststellen van de Transitievisie Warmte in 2021 actief betrokken in het project en het buurtproces.

Zij werden betrokken in de gesprekken met bewoners op participatiemomenten waar ze hun eigen verhaal konden vertellen51. Daarnaast zijn de buurtinitiatieven meegenomen in verschillende onderzoeken. Zoals de verdiepende studies van Greenvis, welke werden opgeleverd in 2021. De conclusie van deze onderzoeken was dat het uitbreiden van het warmtenet van Eneco ten opzichte van de buurtinitiatieven goedkoper is voor de meeste gebouwen in de wijk en daarmee de voorkeursoptie is52. Eneco heeft de optie voor een buurtwarmtenet nog verder met de buutinitiatieven onderzocht, maar begin 2022 werd gezamenlijk de conclusie getrokken dat dit niet haalbaar was44. In september 2022 presenteerden de buurtinitiatieven een standpuntnota waarin ze aangeven geen vertrouwen te hebben in de verduurzaming van het warmtenet van Eneco. Naar aanleiding

51 52

Bijlage bij Bestuurlijk Overleg OVN (28 oktober 2020) Informeren en ophalen in OVN Gemeente Utrecht (2023), Beantwoording schriftelijke raadsvragen (2022, nummer 228)

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

34/57

van deze nota zijn door de gemeenteraad schriftelijke vragen gesteld die beantwoord zijn op 17 januari 2023 (‘Eerlijke ruimte voor lokale-initiatieven’). Ook zijn op 29 februari 2024 zijn twee moties ingediend (M70 en M71) die vragen om niet alleen het aanbod voor de stadsverwarming voor Eneco uit te werken, maar ook de plannen van de bewonersinitiatieven een kans te geven en uit te laten werken. Beide moties zijn niet aangenomen. Parallel daaraan presenteerden de buurtinitiatieven in 2022 een alternatief plan genaamd Warmtepomp voor iedereen53. Dat plan werd in het voorjaar van 2023 aangescherpt op basis van gesprekken met de gemeente Utrecht, en in juni 2023 besproken met buurtbewoners. De gemeente geeft echter geen voorkeur aan dit plan, zo wordt in november 2023 gecommuniceerd aan de gemeenteraad. Aangegeven wordt dat het plan van de bewonersinitiatieven veel hogere investeringskosten voor bewoners (20 tot 50 duizend euro) vergt dan de beoogde netto eigen bijdrage van 0 euro bij aansluiting aan een warmtenet. Ook speelt het vollooprisico een belangrijke rol: het stimuleren van andere initiatieven heeft nadelige gevolgen voor de kosten van het uitbreiden van het warmtenet van Eneco, de voorkeursoptie voor de rest van de wijk. Immers, de ontwikkeling van alternatieve systemen gaat ten koste van de betaalbaarheid van het warmtenet als collectieve oplossing.

De gemeente geeft aan in de communicatie aan de gemeenteraad hier een afweging voor de hele wijk te maken. Andere overwegingen gaan over de effecten op uitgangspunten ten aanzien van ontzorging, schaalbaarheid en de belasting van het elektriciteitsnet. De conclusie wordt met de buurtinitiatieven gedeeld en deze worden betrokken in het ontwikkelen van alternatieve scenario’s voor het geval het plan van de gemeente (uitbreiding van het warmtenet) niet slaagt54.

4.8.2

Beelden

In gesprekken met meerdere partijen komt naar voren dat de gemeente veel tijd en aandacht heeft gestoken in de participatie- en communicatieaanpak. Daarbij worden het participatieproces en de uitkomsten daarvan verschillend beoordeeld door de gesprekspartners. De meningen verschillen bijvoorbeeld over het moment waarop bewoners betrokken hadden moeten worden en de mate van invloed die ze daarbij hadden moeten krijgen. Respondenten van de gemeente en woningcorporaties denken dat de ruimte die in het begin van het proces aan bewoners is gegeven een complicerende factor is geweest. De gemeente beschouwt Overvecht-Noord als een buurt die rijk is aan actieve bewoners en buurtinitiatieven. Met deze groepen heeft de gemeente nauw samengewerkt. Dit wordt beaamd door de buurtinitiatieven, die benoemen dat ze aanvankelijk een positieve samenwerking hadden met hun contactpersonen bij de gemeente. De buurtinitiatieven zetten daarbij de kanttekening dat zij het participatietraject als lang en intensief ervaren hebben en wensten dat er meer met hun inhoudelijke inbreng werd gedaan.

Dat de gemeente uiteindelijk besloot om de uitbreiding van het warmtenet te verkiezen boven de door de buurtinitiatieven aangedragen alternatieven leidde dan ook tot grote ontevredenheid bij de buurtinitiatieven, die het gevoel hadden dat de gemeente niet naar hun plannen wilde luisteren en hebben zichzelf uiteindelijk ontbonden. Het gevoel dat de gemeente niet naar de input van bewoners wilde luisteren komt terug in de gesprekken met buurtinitiatieven, Energie-U en de klankbordgroep. Zo heerste het gevoel dat er al vroeg in het proces een keuze was gemaakt voor Eneco en zij daar geen invloed op hadden. Ook wordt aangegeven dat in het project randvoorwaarden door de buurtinitiatieven waren geformuleerd over de voorwaarden waaronder zij aardgasvrij hadden willen worden, maar waar door de gemeente weinig mee is gedaan. De klankbordgroep geeft aan teleurgesteld te zijn over de Nieuwe Energie voor de vechtzoom (n.b.)http://www.energievechtzoom.nl/buurtwarmtenet/ Gemeente Utrecht (2023), Raadsbrief tussenrapportage uitvoeringsprogramma Overvecht-Noord Aardgasvrij en ontwikkelingen m.b.t. buurtinitiatieven van 3 november 2023 53 54

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

35/57

wijze waarop hun uitgangspunten in 2023 zijn meegenomen in het project. Zoals eerder beschreven heeft de gemeente hier wel over teruggekoppeld aan de klankbordgroep. Daarnaast geven respondenten van de gemeente in dit kader aan dat de gemeente altijd een algemeen belang heeft moeten afwegen en dat dit ook altijd gecommuniceerd is naar de bewonersinitiatieven. Een aantal gesprekspartners geeft aan dat het, ondanks alle inspanningen, een uitdaging bleek om ‘de Utrechter’ te laten vertegenwoordigen. Energie-U zat aan tafel in de werkgroep en bestuurlijke overleggen en stemde af met buurtinitiatieven maar had geen formeel mandaat van bewoners waardoor het voor henzelf en andere partners zoeken was naar de rol van Energie-U in de samenwerking. Daarnaast was er de klankbordgroep met bewoners, maar deelnemers daarvan geven aan dat sommige klankbordgroepleden een (te) grote kennisachterstand hadden, en bovendien dat sommige leden vooral deelnamen om op de hoogte te blijven en niet zozeer om actief mee te denken.

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

36/57

HOOFDSTUK 5

Conclusies, lessen en aanbevelingen In dit hoofdstuk gaan wij in op onze conclusies, opgehaalde lessen en aanbevelingen. Deze liggen vaak dichtbij elkaar waardoor wij deze bij elkaar hebben uitgewerkt. Grofweg zijn de conclusies, lessen en aanbevelingen te verdelen in drie thema’s, die in de navolgende paragrafen zijn toegelicht.

5.1

De ambitie is niet behaald maar het project heeft veel opgeleverd

Om de resultaten van de proeftuin te duiden is het van belang te beseffen dat het project een duaal karakter had. Enerzijds was het gericht op een inhoudelijk resultaat, namelijk het aardgasvrij maken van de wijk Overvecht-Noord. Anderzijds was het project aangemerkt als een proeftuin binnen het landelijke Programma Aardgasvrije Wijken, en daarmee gericht op het opdoen van leerervaringen ten behoeve van andere aardgasvrij-projecten en beleidsvorming. Daarmee diende Overvecht-Noord dus ook als voorbeeld voor de rest van Nederland.

5.1.1

De ambitie was duidelijk, maar kaders en uitgangspunten niet in voldoende mate

Doelstellingen De ambitie van het project – ‘geen aardgasgebruik meer in Overvecht-Noord in 2030’ – is glashelder en daarmee was het voor alle partijen duidelijk waar naartoe werd gewerkt. Er was echter niet één, constante doelstelling van de proeftuin. In de loop van het project is de scope een aantal keer gewijzigd en kregen deelaspecten zoals participatie en betaalbaarheid meer of minder aandacht. Dit past onzes inziens bij de aard van het project als proeftuin, waarin vanuit uiteenlopende belangen en binnen een veranderende context gezamenlijk werd gezocht naar de beste oplossingen en aanpak voor het aardgasvrij maken van de wijk. We constateren dat de partners vanuit uiteenlopende belangen andere zwaartepunten legden in de doelstellingen, en daardoor soms het gevoel hadden dat de ene partner meer gecommitteerd was dan de ander. Op basis van het onderzoek kunnen wij echter niet concluderen dat de ene partner daadwerkelijk meer gecommitteerd was dan de ander, omdat alle betrokken partijen in de verschillende fases van het proces geleverd hebben op de afgesproken samenwerking. Uitgangspunten waren onvoldoende concreet en onvoldoende gezamenlijk We constateren dat er onvoldoende gewerkt werd vanuit een gezamenlijk en eenduidig uitgangspuntenkader.

Weliswaar zijn er in de lange looptijd van het project diverse malen uitgangspunten en kaders beschreven, maar deze werden niet altijd door alle partijen gedeeld, of werden onvoldoende geoperationaliseerd naarmate het project concreter werd. Tegen de tijd dat de partijen een onderhandeling ingingen over de businesscase, werd het uitblijven van een concreet uitgangspuntenkader problematisch. Dit uitte zich met name in twee uitgangspunten, namelijk betaalbaarheid en transparantie.

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

37/57

Betaalbaarheid was voor alle partijen een belangrijk uitgangspunt, maar had voor de partijen verschillende betekenis en was onvoldoende operationeel. Er werd landelijk gewerkt aan een definitie van betaalbaarheid, en de partners kozen ervoor om daarbij aan te sluiten. Door op de landelijke definitie te wachten, werd de samenwerking ook (mede)afhankelijk van de uitkomst van de landelijke gesprekken over betaalbaarheid. Dat maakte het project kwetsbaar, zo bleek ook toen een landelijke definitie uitbleef en er pas laat in het project een uitwerking van dit uitgangspunt werd geformuleerd. De definitie van betaalbaarheid is echter bepalend voor allerlei operationaliseringen in de businesscase, zoals wat een acceptabele BAK is, een acceptabele netto bewonersbijdrage en acceptabele tarieven. De partijen gingen daardoor een financiële onderhandeling in waarvan de kaders onvoldoende duidelijk waren. Voor de gemeente en woningcorporaties was transparantie belangrijk. Dit uitte zich in verwachtingen ten aanzien van wat zij wilden inzien aan onderliggende keuzes en aannames in de businesscase. Aangezien Eneco niet volledig mee wilde gaan in deze wens vanwege de vertrouwelijkheid van hun bedrijfsgegevens, is hier een onafhankelijk adviseur gevraagd om een second opinion uit te voeren.

Hiermee vielen de partners terug op een ander uitgangspunt, namelijk dat er beroep mocht worden gedaan op een onafhankelijk adviseur. We constateren dat de inzet en de bevindingen van deze adviseur niet volledig het ongemak en wantrouwen bij de gemeente en de woningcorporaties hebben kunnen wegnemen. Geleerde lessen en aanbevelingen Ten aanzien van deze conclusie is de geleerde les en aanbeveling dat het belangrijk is om vanuit een eenduidig en gezamenlijk uitgangspuntenkader te werken. Een dergelijk kader vertrekt vanuit een gezamenlijke ambitie, zoals ‘Overvecht-Noord aardgasvrij in 2030’, maar wordt geconcretiseerd naarmate het project vordert. Dit sluit aan bij de opzet van een proeftuin waarbij kaders en randvoorwaarden nog vorm moeten krijgen. Tegen de tijd dat de partijen een onderhandeling aangaan, beantwoordt zo’n kader essentiële vragen, waaronder: wat is een acceptabele netto bewonersbijdrage? Welke werkzaamheden behoren toe aan welke partij? Hoe verdelen we de projectrisico’s? Wat verstaan we onder transparantie? Het is belangrijk dat deze definities en uitgangspunten concreet zijn, en dat alle partijen zich hieraan committeren. Het is noodzakelijk dat partijen zich bij iedere concretiseringsslag opnieuw aan deze uitgangspunten verbinden. Gebeurt dat niet, dan ontstaat er een asymmetrische situatie.

In de context van een proeftuin, waar er nog veel zaken onduidelijk of afwezig zijn, is deze les des te belangrijker omdat je hiermee borgt dat partijen bewust en gezamenlijk de volgende stap zetten in het proces. Deze aanbeveling betekent ook dat je daarmee dus onderdelen van de onderhandeling ‘naar voren haalt’ in het proces, omdat partijen verschillende opvattingen kunnen hebben over wat de precieze (financiële) kaders moeten zijn. Wanneer dan blijkt dat partijen het over die kaders echt niet eens kunnen worden, kan een samenwerking weliswaar eerder stranden, maar wordt daarmee wel tijd gespaard en is duidelijk waar partijen eerst aan moeten werken. Hoe gaan andere gemeenten om met betaalbaarheid? Betaalbaarheid was in Overvecht-Noord een belangrijk uitgangspunt, maar het stellen van de voorwaarde 0 euro netto eigen bijdrage heeft het project ook financieel uitdagender gemaakt. In andere gemeenten worden vaak wel eigen bijdrages gevraagd, ook in wijken die lijken op Overvecht-Noord en die beschikken over PAW-gelden. De Proeftuinmonitor55 laat zien dat in 28 van de 52 proeftuinen een eenmalige eigen bijdrage wordt gevraagd van particuliere woningeigenaren. Van huurders wordt zelden een eigen bijdrage gevraagd. Uit de gesprekken met andere gemeenten

55

NPLW (2024), Monitor Proeftuinen in Beeld 2024

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

38/57

blijkt ook dat gemeenten er soms voor kiezen om de aansluitbijdrage te laten verschillen per buurt, afhankelijk van bijvoorbeeld bouwtechnische complexiteit, type warmtebron of sociaaleconomische factoren.

5.1.2

Leerdoelen zijn nooit geformuleerd, maar de proeftuin heeft desondanks veel ervaring en inzichten opgeleverd

Het project Overvecht-Noord aardgasvrij was een proeftuin binnen het landelijke Programma Aardgasvrije Wijken. Een van de inspanningsverplichtingen zoals vastgelegd in het Convenant Grootschalige Proeftuin met een Aardgasvrije Wijk (2018) was dan ook om inzicht te verwerven in de condities die nodig zijn voor het aardgasvrij maken van wijken en om deze kennis richting het Rijk te delen. Uitgezonderd van deze inspanningsverplichting van de gemeente richting het Rijk zijn er tussen de partners geen leerdoelen vastgelegd. In plaats daarvan lag de focus op zo snel mogelijk toewerken naar een inhoudelijk resultaat. Door het ontbreken van leerdoelen kan niet worden beoordeeld of de proeftuin als leerproces tussen de betrokken partijen ‘geslaagd’ is. Wij constateren dat er binnen de proeftuin weinig structurele tijd en aandacht is gegaan naar reflectie, evaluatie en bijsturing, met name tussen de partijen. Dit is onzes inziens een groot gemis aan dit project geweest. Desondanks heeft het project veel leerervaringen opgeleverd: •

De samenwerkingspartners hebben ervaring opgedaan met de onderlinge samenwerking, wat daarin succesfactoren en barrières zijn, en hoe sommige barrières beslecht kunnen worden. Wij hebben van de partijen begrepen dat die ervaring ook al wordt gebruikt binnen de verschillende buurtaanpakken in de stad, en dat de inzichten landelijk zijn gedeeld in VNG- en PAW-verband.

•

Bovendien zijn de lessen uit Overvecht-Noord gedeeld met nationale programma’s, ministeries en belangenorganisaties, ter beïnvloeding van nationaal beleid. Dat leverde niet altijd op wat de partners verlangden, maar de oorzaken daarvan liggen niet binnen de invloedssfeer van de partners.

Geleerde lessen en aanbevelingen Het had gepast bij de aard van het project als de samenwerkende partijen vaker en bewuster momenten voor reflectie en het gezamenlijke leerproces hadden ingebouwd. Daarmee was mogelijk ook meer inzicht en begrip gekomen voor de verschillende belangen van de partijen, los van de inhoudelijke leerlessen die dit had kunnen opleveren. De waarde van proeftuinen zit niet alleen in het streven naar een inhoudelijk resultaat maar ook in de lessen die proeftuinen opleveren in de vorm van kennis en ervaringen. Om het leerproces van soortgelijke projecten in de toekomst te versterken en beter te kunnen beoordelen of deze geslaagd zijn, bevelen wij aan om leerdoelen gezamenlijk vast te stellen bij de start van het project en te operationaliseren. Deze leerdoelen dienen niet alleen gericht te zijn op het uitwisselen van inhoudelijke kennis, maar ook op het evalueren van de samenwerking. Wij adviseren om structurele reflectiemomenten in te bouwen tijdens de uitvoering van toekomstige pilots. Deze momenten zouden ruimte en mogelijkheid moeten bieden om bij te sturen of te interveniëren op momenten dat de situatie daarom vraagt.

5.1.3

Er was invloed op, en van, landelijke beleidsontwikkeling

De proeftuin Overvecht-Noord is altijd nauw verweven geweest met de nationale context. Er was een wisselwerking met de ontwikkeling van landelijk beleid: op wetgeving zoals de Wgiw en de Wcw, de vorming van nieuwe subsidies en financieringen, en op het ondersteuningsaanbod van het

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

39/57

Rijk aan gemeenten. De ervaringen in de proeftuinen moesten bijdragen aan die landelijke ontwikkelingen. Een aantal randvoorwaarden is ook wel degelijk ingevuld gedurende de looptijd van de proeftuin, zoals de komst van de WIS-subsidie waardoor er voldoende zicht was op middelen om het project in een volgende fase te brengen. Bovendien kwam de proeftuinstatus ook met een grote rijkssubsidie. Andersom was het slagen van de proeftuin medeafhankelijk van instrumenten en kaders die nog moesten worden ontwikkeld. Er is niet op tijd een instrument gekomen om het vollooprisico af te dekken, waardoor het aansluiten van particulieren onzeker bleef en dit er mede toe leidde dat de gebiedsbegrenzing op een gegeven moment is aangepast. Ook bleek de betaalbaarheid van de gereguleerde warmtetarieven een obstakel, nadat de ACM hogere warmtetarieven vaststelde dan wat de gemeente en de woningcorporaties betaalbaar achtten voor de eindgebruiker. Diverse respondenten hebben opgemerkt dat zij achteraf bezien niet verbaasd zijn dat het project is mislukt omdat veel randvoorwaarden immers nog niet op orde waren. Tot slot was ook de landelijke regelgeving rond het vervangen van verouderde aardgasleidingen van invloed op de proeftuin, nadat de SodM had geadviseerd sneller brosse leidingen te vervangen. Dit ondermijnde een van de koppelkansen in het project.

Wij zijn van oordeel dat het gebrek aan landelijke randvoorwaarden zeker negatief heeft bijgedragen aan de slagingskans van het project. Hierdoor was de betaalbaarheid, ondanks de subsidies, erg kwetsbaar. Dit komt ook naar voren in de verschillende gesprekken, waaruit blijkt dat alle partijen het een financieel kwetsbaar project vonden, ondanks alle subsidies. Daarnaast zien wij dat Overvecht-Noord niet op zichzelf staat. Vlak voor het stoppen van de proeftuin Overvecht-Noord, stopte ook een andere proeftuin met een warmtenet, waar min of meer dezelfde conclusies worden getrokken ten aanzien van het gebrek aan randvoorwaarden voor betaalbare warmtenetten56.

5.2

Een betaalbaar aanbod bleek onhaalbaar na een lang proces dat geen financieel gunstig vertrekpunt had

Wij concluderen dat het de partijen niet is gelukt om een businesscase voor het project op te stellen dat zou leiden tot een betaalbaar aanbod voor bewoners. Hierop hebben de partijen besloten de samenwerking te beëindigen. Wij stellen ook vast dat het proces om tot deze uitkomst te komen lang heeft geduurd.

5.2.1

Het proces om te komen tot de businesscase duurde lang

Vanaf het moment dat uit de marktconsultatie kwam dat Eneco de aangewezen partij was voor het warmtenet hebben de partijen circa tien maanden gewerkt aan het opstellen van een businesscase. Gedurende deze periode is er ook een onafhankelijk adviseur ingeschakeld om de businesscase inhoudelijk te toetsen en daarmee mede te ondervangen dat de gemeente en woningcorporaties geen volledige inzage konden krijgen. Op een later moment is deze adviseur ook aangewezen als procesbegeleider. Pas aan het eind van dit proces werden twee belangrijke projectrisico’s voldoende onderkend, op basis waarvan is geconcludeerd dat een betaalbaar aanbod niet mogelijk was. Dit roept de vraag op of dit proces sneller of slimmer had gekund. Wij hebben diverse inzichten van partijen hierover opgehaald tijdens de gesprekken, zoals het eerder inschakelen van de onafhankelijk procesbegeleider die keuzes en aannames kritisch bevraagt, en niet beginnen met het presenteren van een best case, om verkeerde verwachtingen te voorkomen. De ‘schommelingen’ in de businesscase die met name de gemeente en woningcorporaties hebben

56

Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2024), Evaluatierapport aardgasvrij Klapwijk gereed

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

40/57

ervaren waren daarmee mogelijk ook minder groot geweest, of hadden op z’n minst tot minder onrust geleid.

5.2.2

Enkele belangrijke projectrisico’s konden niet worden afgedekt

Wij stellen vast dat het de partijen niet is gelukt om twee belangrijke projectrisico’s af te dekken, namelijk de inpandige kosten en de verdeling van die werkzaamheden tussen partijen, en het risico op het niet kunnen verzilveren van de beoogde koppelkans van rioleringswerkzaamheden. Wij zijn van oordeel dat dit een gevolg is van het feit dat dit type project nieuw was voor alle partijen, en daardoor de omvang, kosten of besparingen van werkzaamheden niet volledig bekend waren. Hierdoor moesten deze kosten nog worden onderzocht, waardoor de effecten van deze kosten op de businesscase pas relatief laat in het proces aan het licht kwamen, en was ook de inzet van de onafhankelijk adviseur daarvoor nodig. Bij wie deze risico’s precies lagen, en hoe deze verdeeld hadden moeten worden, is wat ons betreft minder relevant. Dit omdat partijen gezamenlijk gecommitteerd waren aan het project, een project dat bovendien de status van leerproject had, en we eerder al concludeerden dat partijen niet opereerden vanuit een eenduidig en gezamenlijk uitgangspuntenkader. Wel zijn wij van mening dat de partijen er te gemakkelijk vanuit gingen dat combinatiewerkzaamheden met riolering zouden leiden tot een kostenbesparing, aangezien in eerdere proeftuinen al was gebleken dat dit niet altijd kostenbesparing oplevert57,58,59.

Hetzelfde geldt voor de inpandige kosten: ook daarvan hadden partijen eerder kunnen weten dat die in de praktijk vaak tegenvallen door onvoorziene situaties achter de voordeur.60 Dergelijke inzichten en lessen werden breed gedeeld binnen het leerprogramma van de proeftuinen, waar gemeente Utrecht automatisch aan deelnam. Naast de genoemde risico’s bleek dat ook de plotseling gestegen warmtetarieven zeer nadelig inwerkte op de betaalbaarheid van het aanbod. Warmtebedrijven hebben de vrijheid om die tarieven vast te stellen tot bepaalde maximumtarieven van de ACM. De ACM baseert die maxima op de gasprijzen in een jaarlijks tarievenbesluit, dat meestal in november van het jaar ervoor wordt genomen. Eneco zat net onder die maximumtarieven, net als alle andere grote warmtebedrijven61. We stellen vast de hoge warmtetarieven in 2024 niet zijn terug te voeren op ontwikkelingen in Overvecht-Noord, en ook dat de partijen lokaal een oplossing aan het uitwerken waren om warmtegebruikers eventueel tijdelijk te compenseren. Er werd parallel gewerkt aan een landelijke, tijdelijke oplossing voor de gestegen warmtetarieven, maar daarover was begin 2024 nog veel onzekerheid. Geleerde lessen en aanbevelingen Het opstellen van een businesscase voor een warmtenet is een technisch-inhoudelijk ingewikkeld proces waarbij betrokken partijen met elkaar in onderhandeling zijn.

Als die partijen geen gelijkwaardige kennispositie hebben of waar verschillende, onderliggende belangen spelen, zoals hier het geval was, is het raadzaam om vanaf het begin een procesbegeleider in te zetten met technisch-inhoudelijke kennis die het vertrouwen geniet van alle partijen. Het kritisch bevragen van de aannames en kosten in de businesscase, ook met gebruik van beschikbare ervaringen elders in het land, is een tweede aanbeveling die hier voor de hand ligt, omdat daarmee de risico’s van inpandige kosten en combiwerkzaamheden mogelijk eerder en beter waren geapprecieerd.

Programma Aardgasvrije Wijken (2020), Monitor 2020 Voortgangsrapportage Programma Aardgasvrije Wijken 58 Gemeente Purmerend (2020), Evaluatie Pilot Aardgasvrij 59 Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2024), Evaluatierapport aardgasvrij Klapwijk gereed 60 CE Delft (2022), Warmtenetten in Vesta MAIS 61 Woonbond (2024), Warmte blijft duur in 2024 57

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

41/57

Hoe gaat dit in andere gemeenten? We zien dat het tijdig identificeren van kostenposten en koppelkansen ook in andere gemeenten uitdagend is. Net als in Utrecht gaat er veel tijd naar het in kaart brengen van de woningvoorraad, en wordt het proces van woningen schouwen ervaren als erg intensief. Wel geeft bijvoorbeeld gemeente Rotterdam62 aan dat zij op basis van opgedane ervaring een effectieve methode hebben ontwikkeld om vroegtijdig inzicht te krijgen in de kosten die komen kijken bij de werkzaamheden in de woningen. Ook gaven gemeenten als les mee om een onafhankelijke deskundige te laten meekijken naar de financiële cijfers van warmtebedrijven waarmee de gemeente samenwerkt. Net als in Utrecht wordt er in andere steden ook gekeken om koppelkansen zoals het aanpakken van riolering, wateroverlast of herinrichting van pleinen te benutten. Een koppelkans kan de efficiëntie verhogen en daarmee projectkosten verlagen, maar vraagt tegelijkertijd wel om extra afstemming en coördinatie tussen verschillende partijen en projecten63. Gemeenten geven aan dat om een koppelkansen te verzilveren, een vroegtijdige en goede samenwerking met andere afdelingen van de gemeente essentieel is.

5.3 5.3.1

Er waren veel uitdagingen voor een goede samenwerking, maar alle partijen gingen daar wel voor De gemeente was regisseur met beperkt instrumentarium

De gemeente heeft, ondanks het gebrek aan wettelijk instrumentarium, invulling gegeven aan haar regierol in de warmtetransitie, door het voortouw te nemen bij het aardgasvrij maken van de bestaande bouw in Overvecht-Noord. Hoewel de gemeente met de CHw nog wel heeft geprobeerd om enige publiekrechtelijke doorzettingsmacht te organiseren, uitte die regierol bij gebrek aan instrumenten zich vooral in het organiseren van het speelveld: zorgen dat de juiste mensen aan de juiste tafels over de juiste onderwerpen praten, en proberen daar goede besluiten te nemen. Wij stellen vast dat er in alle fases van het langlopende project een overlegstructuur en projectorganisatie was, en dat de gemeente ook diverse interventies heeft gepleegd om de governance aan te passen op het moment dat het project daarom vroeg. Bijvoorbeeld door in de prille beginfase nog te werken met een onafhankelijk voorzitter van de bestuurlijke tafel, maar deze later te vervangen door iemand van de gemeente op verzoek van de deelnemende partijen. Of de keuze om het aantal bestuurlijke overlegtafels eind 2022 te verminderen om de besluitvorming rondom het project te stroomlijnen. Als het gaat om de juiste mensen op de juiste plek, signaleren wij wel dat de wisselwerking tussen het ambtelijke en bestuurlijke niveau in het proeftuin niet altijd optimaal verliep.

Uit de gesprekken komt een beeld naar voren dat er aan de bestuurlijke tafel niet altijd gesprekken op bestuurlijk niveau plaatsvonden, of dat deelnemers aan die gesprekken niet goed de materie doorgrondden die zij voorgeschoteld kregen. Ook constateren wij dat niet alle deelnemers aan het bestuurlijk overleg daadwerkelijk altijd bestuurders waren. Wij kunnen ons goed voorstellen dat de partijen hebben geworsteld met de juiste vorm, omdat de proeftuin natuurlijk een bijzondere status had waar ook een governance bij hoorde met meer bestuurlijke aandacht. Geleerde lessen en aanbevelingen Wij denken dat partijen erbij gebaat waren als er een duidelijke verbindende schakel tussen werkgroep en bestuurlijk overleg was. Dit kan op verschillende manieren, maar een denkbare vorm is dat de voorzitter van de ambtelijke werkgroep tevens secretaris is van het bestuurlijk overleg,