Rapportage Berenschot Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

1/57

RAPPORTAGE

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

COLOFON Opleveringsdatum 05-12-2024 Opdrachtgever Gemeente Utrecht Auteurs Rob Geldhof Niek Overgaauw Cas Bulder Emilie Schretlen André Oostdijk Contactgegevens Rob Geldhof (r.geldhof@berenschot.nl)

2/57

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

3/57

Inhoudsopgave Inhoudsopgave ................................................................................................................ 3 Hoofdstuk 1 ...................................................................................................................... 4 Samenvatting ................................................................................................................... 4 Hoofdstuk 2 ...................................................................................................................... 6 Inleiding........................................................................................................................... 6 2.1

Achtergrond en aanleiding .............................................................................. 6

2.2

Onderzoeksvragen, evaluatiekader en aanpak ................................................ 7

2.3

Leeswijzer ...................................................................................................... 9

Hoofdstuk 3 .................................................................................................................... 10 Tijdlijn en sleutelmomenten ........................................................................................... 10 Hoofdstuk 4 .................................................................................................................... 12 Bevindingen ................................................................................................................... 12 4.1

Doelstelling en beoogde effecten .................................................................. 12

4.2

Definities, kaders, uitgangspunten en randvoorwaarden .............................. 14

4.3

Projectresultaten .......................................................................................... 19

4.4

Belemmeringen en risico’s ............................................................................ 20

4.5

Organisatiestructuur en samenwerkingsafspraken ....................................... 24

4.6

Regierol van de gemeente ............................................................................ 29

4.7

Samenwerking .............................................................................................. 30

4.8

Bewonersparticipatie .................................................................................... 32

Hoofdstuk 5 .................................................................................................................... 36 Conclusies, lessen en aanbevelingen .............................................................................. 36 5.1

De ambitie is niet behaald maar het project heeft veel opgeleverd ............... 36

5.2

Een betaalbaar aanbod bleek onhaalbaar na een lang proces dat geen financieel gunstig vertrekpunt had ............................................................... 39

5.3

Er waren veel uitdagingen voor een goede samenwerking, maar alle partijen gingen daar wel voor ....................................................................... 41

Bijlage 1.

Evaluatiekader .............................................................................................. 47

Bijlage 2.

Complete tijdlijn ........................................................................................... 49

Bijlage 3.

Respondenten ............................................................................................... 54

Bijlage 4.

Literatuurlijst ............................................................................................... 55

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

4/57

HOOFDSTUK 1

Samenvatting Aanleiding en opgave Sinds 2016 heeft de gemeente samen met haar partners gewerkt aan het aardgasvrij maken van de wijk Overvecht-Noord. Een sociaaleconomisch kwetsbare wijk waar reeds veel woningen aardgasvrij waren door het warmtenet van Eneco, maar ook veel nog niet. Door de status als proeftuin genoot Overvecht-Noord landelijke aandacht en kon het rekenen op extra rijksmiddelen. De gemeente Utrecht, woningcorporaties Woonin, Portaal en Bo-Ex, Eneco, Stedin, Energie-U en georganiseerde bewoners waren de belangrijkste stakeholders bij deze proeftuin. Ondanks jarenlange inspanningen hebben de partijen die op dat moment bezig waren met een plan en daar ook al vergevorderd mee waren, in april 2024 besloten de samenwerking te beëindigen. Daarop is besloten dit traject te evalueren en lessen te trekken uit het project. Deze evaluatie beoogt twee doelen: 1. Enerzijds terugblikken op de gehele aanpak van het project, met specifieke aandacht voor de samenwerking tussen de gemeente en haar partners. 2. Anderzijds vooruitblikken, gericht op het leren van de opgedane inzichten én van andere buurtaanpakken in Nederland om zo te komen tot aanbevelingen voor toekomstige buurtaanpakken in de gemeente en de samenwerking hierbij.

Bevindingen ten aanzien van bereikte doelen, het leerproces en de landelijke context De partijen hebben gewerkt aan het aardgasvrij maken van Overvecht-Noord, maar zij hebben dat niet gedaan vanuit een helder en gezamenlijk uitgangspuntenkader. Hierdoor was de ambitie van een aardgasvrij Overvecht-Noord weliswaar duidelijk, maar niet vanuit welke uitgangspunten en kaders partijen samenwerkten. Lange tijd had dit weinig effect op de samenwerking, totdat partijen met elkaar in onderhandeling raakten over de businesscase voor het warmtenet. Een belangrijke aanbeveling is daarom in volgende buurtaanpakken te werken vanuit een eenduidig en gezamenlijk uitgangspuntenkader dat concreter vorm krijgen naarmate het project vordert. Ook is geconstateerd dat er nooit gezamenlijke leerdoelen zijn geformuleerd en dat het leerproces tussen de partijen weinig tot geen aandacht kreeg. Dat verhoudt zich slecht tot de status van proeftuin, waar het leerproces een van de belangrijkste doelen zou moeten zijn. Desondanks hebben de partijen veel geleerd over de wijkaanpak en zijn deze lessen ook gedeeld met landelijke organisaties. Wij bevelen daarom aan bij volgende leerprojecten ook duidelijke, gezamenlijke leerdoelstellingen te formuleren en genoeg momenten in te bouwen om te reflecteren.

De proeftuin vond plaats in een complex landelijk speelveld waarin enerzijds allerlei landelijke randvoorwaarden nog niet waren ingevuld, en anderzijds de proeftuin juist moest bijdragen aan de ontwikkeling van die randvoorwaarden. Deze context sijpelde door naar de proeftuin waarin de partijen er samen uit moesten komen, maar gelijktijdig soms verschillende belangen hadden bij de ontwikkeling van het landelijk speelveld. Bevindingen ten aanzien van waarom partijen er uiteindelijk niet uit zijn gekomen In april 2024 hebben de partijen besloten de samenwerking te beëindigen omdat er geen betaalbaar aanbod voor bewoners kon worden gedaan. Dit bleek uit de businesscase voor het

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

5/57

warmtenet waar de partijen aan werkten. De belangrijkste reden daarvoor is dat enkele grote projectrisico’s pas laat in het proces voldoende werden onderkend, en partijen er niet uitkwamen om daarvoor financiële dekking te vinden en te verdelen tussen de partijen. Hoewel enkele aspecten van die risico’s eerder hadden kunnen worden onderkend, is het proces een logisch gevolg van de proeftuinstatus en het feit dat het voor alle partijen relatief nieuw was. Hierdoor moesten veel inhoudelijke zaken nog worden onderzocht, en zochten partijen tegelijkertijd naar een goede vorm van samenwerken. Een belangrijke aanbeveling is hier om eerder gebruik te maken van een onafhankelijk procesbegeleider met technisch-inhoudelijke kennis die het vertrouwen geniet van alle partijen, zeker als er sprake is van verschillende, onderliggende belangen en kennisniveaus. Bevindingen ten aanzien van de samenwerking en participatie De samenwerking tussen alle partijen kende veel uitdagingen in de lange looptijd van het project, waarbij de verhoudingen tussen de partijen ook veranderde naarmate het project vorderde. De gemeente had een regierol, en vulde deze zo goed mogelijk in door het proces te organiseren en de andere partijen op de juiste momenten met elkaar aan tafel te zetten. Tegelijkertijd was de gemeente beperkt in haar mogelijkheden door een gebrek aan instrumentarium.

Na een lange onderzoeksfase en een marktverkenning is het warmtenet van Eneco als optimale warmteoptie voor het gros van Overvecht-Noord geselecteerd. Vanaf dat moment waren de gemeente, woningcorporaties en Eneco in onderhandeling met elkaar, en veranderde ook de dynamiek in de samenwerking. Het publiek-private spanningsveld dat onder deze samenwerking lag, is nooit voldoende expliciet besproken tussen de partijen, waardoor deze samenwerking onnodig moeizaam verliep, ondanks enkele goede interventies. Een belangrijke aanbeveling is daarom dat bij volgende samenwerkingen waar verschillende, onderliggende belangen een rol kunnen spelen, deze explicieter en tijdiger besproken moeten worden. In Overvecht-Noord is vanaf de start van het project een intensief participatieproces geweest. Dit heeft betrokkenheid bij bewoners en veel inzichten opgeleverd. Er is in het participatieproces intensief samengewerkt met verschillende bewonersgroepen, de energiecoöperatie, een klankbordgroep en twee buurtinitiatieven. Het ontbrak echter aan duidelijke kaders in de samenwerking met deze georganiseerde bewonersgroepen. Het was voor hen onvoldoende duidelijk wat hun invloed was en wat met hun input werd gedaan. Dat heeft voor teleurstelling gezorgd.

Een belangrijke aanbeveling is daarom bij het begin van een buurtaanpak duidelijke kaders te formuleren en expliciet te maken welke invloed bewoners hebben. Zo creëer je duidelijkheid over onder andere de invloed van bewoners(groepen) in de buurtaanpak.

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

6/57

HOOFDSTUK 2

Inleiding 2.1

Achtergrond en aanleiding

Sinds 2016 heeft de gemeente samen met haar partners gewerkt aan het aardgasvrij maken van de wijk Overvecht-Noord. Deze wijk is gelegen tussen de Franciscusdreef, Karl Marxdreef, Einsteindreef en Vechtdijk, en bestaat uit ruim 8.000 woningen. Hiervan zijn er circa 1.000 aardgasvrij, bijna 5.000 gebruiken alleen kookgas en ruim 2.000 gebruiken aardgas als enige bron voor koken, warm water en verwarming. In Overvecht-Noord ligt tevens een warmtenet van Eneco waar 65% van de woningen op aangesloten is. Verder zijn voor verwarming 28% van de woningen aangesloten op gas en 7% op elektriciteit. 38 woningen hebben geen van deze warmteoplossingen. Overvecht-Noord is ook een kwetsbare wijk waar veel (gemeentelijke) initiatieven gericht zijn op verbetering van de leefomgeving, veiligheid, gezondheid en sociaaleconomische status.1

Figuur 1: Kaart Proeftuin Overvecht-Noord, panden met aardgaslevering naar eigendomssituatie. Bron: Gemeente Utrecht (2020)

1

Gemeente Utrecht (2024), Wijkaanpak Overvecht

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

7/57

De opgave van het project was om de gebouwde omgeving te verduurzamen, specifiek om de gebouwen aardgasvrij te maken. Dit als onderdeel van de energietransitie, maar ook als onderdeel van veel bredere inspanningen van de gemeente om samen met partners zoals de woningcorporaties en georganiseerde bewoners te investeren in deze kwetsbare wijk. Door de status als proeftuin genoot het project landelijke aandacht en kon het rekenen op extra rijksmiddelen. Ondanks jarenlange inspanningen is het niet gelukt om te komen tot een haalbaar plan. In april 2024 hebben de partijen die op dat moment bezig waren met een plan en daar ook al vergevorderd mee waren, besloten de samenwerking te beëindigen. In daaropvolgende debatten in de gemeenteraad is toegezegd dit traject te evalueren en lessen te trekken uit het project. Het doel van dit gemeentelijk onderzoek is daarom tweeledig: 3. Enerzijds terugblikken op de gehele aanpak van het project, met specifieke aandacht voor de samenwerking tussen de gemeente en haar partners. 4. Anderzijds vooruitblikken, gericht op het leren van de opgedane inzichten én van andere buurtaanpakken in Nederland om zo te komen tot aanbevelingen voor toekomstige buurtaanpakken in de gemeente en de samenwerking hierbij.

2.2

Onderzoeksvragen, evaluatiekader en aanpak

Onderzoeksvragen Voor deze evaluatie heeft de gemeente Utrecht een aantal onderzoeksvragen geformuleerd. De tabel hieronder toont deze onderzoeksvragen, en geeft aan waar in het rapport die vragen terugkomen. Tabel 1: Overzicht van waar de onderzoeksvragen zijn beantwoord

Onderzoeksvragen gemeente Utrecht

Plaats van beantwoording in rapport

1) Op welke manieren is gewerkt om de doelstelling aardgasvrij Overvecht Noord te bereiken, binnen het uitgangspunt betaalbaarheid zoals verwoord in het Klimaatakkoord?

Paragraaf 4.1, 5.1 en 5.2

2) Welke manieren speelden volgens sleutelpartijen (de gemeente zelf, Eneco, bewonersinitiatieven, het rijk) een doorslaggevende rol bij het halen/ gedeeltelijk halen/ niet halen van de doelstellingen?

Paragraaf 4.1, 4.3, 5.1, 5.2 en 5.3

•

Op welke manier had meer of andere regie kunnen vanuit de gemeente kunnen bijdragen aan het behalen van doelen?

Paragraaf 4.6, 5.3

•

Op welke manier heeft de nationale context invloed gehad op het proces en het resultaat?

Paragraaf 4.4, 5.1

•

Welke lessen kunnen we hieruit trekken?

Paragraaf 5.1

Reflectie van onze aanpak t.o.v. andere wijkaanpakken in Nederland. •

Wat doen wij anders dan andere steden?

Hoofdstuk 5

•

Wat zijn de leerervaringen uit OVN en de landelijke aanpak voor de andere Utrechtse wijken en welke aanbevelingen horen daarbij?

Hoofdstuk 5

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

8/57

Evaluatiekader We hanteren ‘Ketens de Baas’ als bril om het project te evalueren2 . Dit model, ontwikkeld door de Nederlandse Overheid Referentie Architectuur (NORA), biedt een viertal samenhangende besturingsdimensies die om sturing vragen: een culturele, een relationele, een procedurele en een inhoudelijke dimensie. De onderzoeksvragen zijn langs die lijn uitgewerkt en vervat in een evaluatiekader (Bijlage 1). Dit evaluatiekader is afgestemd met onze bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever van de gemeente Utrecht. De vier dimensies van het model zijn hier toegelicht: •

Inhoudelijk: vanuit deze dimensie wordt beschouwd in hoeverre de betrokkenen het vanuit hun eigen rol eens zijn met de definities, uitgangspunten en de werkwijze. Specifiek richten we ons op hoe verschillende partijen het uitgangspunt van betaalbaarheid definiëren en toepassen.

•

Procedureel: de focus in deze dimensie ligt op het analyseren van de afspraken over het proces en de producten van de samenwerking. Dit omvat het betrekken van de juiste personen, duidelijkheid over verantwoordelijkheden en algemene procedures. Specifiek kijken we hierbij naar de regierol van de gemeente en de betrokkenheid van bewoners in het participatieproces.

•

Relationeel: deze dimensie focust op het onderzoeken van samenwerkingsrelaties, met aandacht voor vertrouwen en transparantie als essentiële onderdelen van een goed functionerende samenwerking.

•

Cultureel: hierbij wordt gekeken naar de bereidheid om samen te werken in de buurtaanpak en de mogelijke weerstand tussen partijen daarbij. Dit uit zich in de afstemming van belangen en de houding en het gedrag in de praktijk waarmee naar het gezamenlijke doel gewerkt wordt.

Onderzoeksaanpak Wij hebben op basis van het kader een plan van aanpak opgesteld (Figuur 2). Na het startgesprek en het vaststellen van het evaluatiekader heeft de gemeente Utrecht ons de documenten verstuurd op basis waarvan wij een documentenstudie hebben uitgevoerd. Daarnaast hebben we 25 gesprekken gevoerd met uiteenlopende partijen (Tabel 2) waarbij we in totaal 30 respondenten hebben gesproken (Bijlage 3). Een overzicht van de bestudeerde documenten is hieronder weergegeven, deze lijst is niet alomvattend. Een literatuurlijst is te vinden in Bijlage 4. •

Raads- en collegestukken (2016-2024)

•

Notulen en verslagen bestuurlijke overleggen (2016-2024)

•

Voortgangsrapportages Overvecht-Noord aardgasvrij (2021-2024)

•

Ambtelijke mails (2021-2024)

•

Rapportages van onderzoeken en studies, van onder andere Greenvis, Innoforte en APPM/CE Delft

•

Overeenkomsten en convenanten

•

Planningen, plannen van aanpak en (concept-)uitvoeringsplannen

•

Websites en documentatie van buurtinitiatieven Klopvaartbuurt aardgasvrij en Nieuwe energie voor de Vechtzoom

•

2

Proeftuin Monitor NPLW

NORA-rapport Ketens de Baas (2018)

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

9/57

Tabel 2: Gesproken partijen

Gesproken partij

Waarom gesproken

Gemeente Utrecht

Regierol gedurende het gehele project, nam het initiatief en bracht veel capaciteit en (rijks)middelen in.

Eneco

Belangrijke stakeholder in de wijk vanwege het aanwezige warmtenet, en later vanwege beoogde rol als exploitant en leverancier van warmte.

Woonin, Bo-Ex, Portaal

Drie woningcorporaties met veel bezit in de wijk, waardoor zij belangrijke stakeholders waren.

Energie-U

Utrechtse energiecoöperatie die zeker in de beginfase nauw betrokken is geweest bij de proeftuin.

Vertegenwoordigers van buurtinitiatieven

Buurtinitiatieven waren onderdeel van het onderzoek naar welke warmteopties optimaal waren in het deel van Overvecht-Noord waar zij actief waren, en hadden daarom een rol.

Stedin

Stedin is de netbeheerder van gas en elektra, en had als zodanig een rol in het helpen uitfaseren van aardgas.

Diverse externe adviseurs

De samenwerkende partijen hebben diverse adviseurs ingeschakeld voor zowel proces- als inhoudelijke rollen, hun perspectieven zijn meegenomen in het onderzoek.

Gemeenten Groningen, Haarlem, Nijmegen en Rotterdam

Om de geleerde lessen in Overvecht-Noord in een bredere context te plaatsen zijn ook andere gemeenten geïnterviewd.

Het resultaat van de documentenstudie is een nota van bevindingen, die met een focusgroep van ambtenaren van de gemeente Utrecht die betrokken waren bij de proeftuin is besproken. Op basis van de feiten en beelden die uit de documentenstudie en de gesprekken volgden, hebben wij onze analyse en conclusies met lessen en aanbevelingen geschreven. Ter validatie en verrijking van de gevonden lessen is een gezamenlijke leerbijeenkomst geweest met de partijen die aan het bestuurlijk overleg hebben deelgenomen. Figuur 2: Schematische weergave van de onderzoeksaanpak

2.3

Leeswijzer

Hoofdstuk 2 is deze inleiding. Hoofdstuk 3 bevat een overzicht met de belangrijkste gebeurtenissen en sleutelmomenten in chronologische volgorde. In hoofdstuk 4 gaan wij in op de bevindingen aan de hand van feiten en beelden. In hoofdstuk 5 gaan wij in op de conclusies, geleerde lessen en aanbevelingen. In de rapportage wordt veelvuldig verwezen naar ‘de gemeente Utrecht’, daarmee wordt in beginsel het college van B&W en de ambtelijke organisatie bedoelt. Indien het om de gemeenteraad gaat wordt dit expliciet benoemd.

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

10/57

HOOFDSTUK 3

Tijdlijn en sleutelmomenten Dit hoofdstuk beschrijft de chronologie van gebeurtenissen die met de proeftuin samenhingen aan de hand van een tijdlijn (Bijlage 2). Steeds is kort omschreven welke gebeurtenis er heeft plaatsgevonden en is gepoogd om sleutelmomenten te onderscheiden van gebeurtenissen die meer op de achtergrond plaatsvonden. De sleutelmomenten zijn samengevat in tabel 3. Uit de tijdlijn blijkt dat het project een looptijd had van ongeveer zeven jaar, dat begon met de bestuurlijke opdracht eind 2016 van de Regietafel om te komen tot een plan om Overvecht-Noord aardgasvrij te maken, en eindigde in april 2024 toen de partijen bekendmaakten dat de samenwerking stopte. Om structuur aan te brengen in de chronologie van de proeftuin, onderscheiden wij twee fases: •

De onderzoeksfase: de periode vanaf december 2016 tot mei 2023. In deze fase is nog geen definitieve keuze gemaakt voor het warmtenet van Eneco als de beste warmteoptie voor het gros van de bestaande bouw in Overvecht-Noord. Deze fase wordt gekenmerkt door veel technisch-inhoudelijke onderzoeken en een uitgebreid participatieproces.

•

De uitwerkingsfase: vanaf mei 2023 is duidelijk dat het warmtenet van Eneco de aangewezen optie is, en werken de gemeente, woningcorporaties en Eneco aan de businesscase voor het warmtenet. Deze fase duurt tot en met het beëindigen van de samenwerking.

Tabel 3: Mijlpalen en belangrijke gebeurtenissen

Datum

Mijlpalen en belangrijke gebeurtenissen

2016, december

Bestuurlijke opdracht van de Regietafel om te komen tot een plan van aanpak voor Overvecht-Noord aardgasvrij

2018, oktober

Ministerie van BZK wijst Overvecht-Noord aan als proeftuinwijk in het Programma Aardgasvrije Wijken

2019, oktober

Transitieplan Overvecht-Noord aardgasvrij vastgesteld door Regietafel en gecommuniceerd met gemeenteraad.

2021, juni

Overvecht-Noord aardgasvrij wordt opgenomen in de Regeling Risicovolle Projecten (RRP) na besluit gemeenteraad. Elk half jaar worden vanaf nu voortgangsrapportages vanuit deze regeling met de gemeenteraad gedeeld.

2021, oktober

Verdiepende studies door Greenvis opgeleverd en gedeeld met gemeenteraad. Uit de onderzoeken blijkt dat een stadswarmtenet de laagste maatschappelijke kosten heeft. Ook blijkt dat de twee onderzochte buurtinitiatieven haalbaar zijn, maar dat aansluiting op het stadswarmtenet betaalbaarder is. Voor het Antoniuskwartier en Klopvaartbuurt-Zuid is het warmtenet niet de beste oplossing, hier wordt voorgesteld over te stappen op een warmtepomp. Voor het zakelijk vastgoed is maatwerk nodig.

2022, augustus

De subsidie vanuit het Nationaal Groeifonds is toegekend door RVO aan het consortium Nieuwe Warmte Nu! onder voorwaarde dat een beperkt aantal projecten wordt geselecteerd. Overvecht-Noord aardgasvrij is daarbij niet geselecteerd.

2023, februari

Start marktconsultatie voor selectie marktpartij voor het realiseren van het warmtenet in Overvecht-Noord.

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

Datum

Mijlpalen en belangrijke gebeurtenissen

2023, mei

Marktconsultatie afgerond. Geconcludeerd wordt dat de uitbreiding van het warmtenet van Eneco in Overvecht-Noord de enige reële mogelijkheid is.

2023, mei 30

Eneco, Portaal, Woonin en gemeente Utrecht tekenen een intentieovereenkomst ten behoeve van de WIS-subsidieaanvraag. Doel van de overeenkomst is de intentie vastleggen om te komen tot een financial close (investeringsbesluit voor de aanleg van het warmtenet en aansluiten van bezit op het warmtenet) binnen een jaar na het afsluiten van de overeenkomst.

2023, oktober

Beschikking WIS-subsidie aan Eneco

2023, november

Pilot overstap elektrisch koken afgerond. 300 woningen zijn afgesloten van het kookgas, maar de aanpak met de CHw blijkt kostbaar en niet opschaalbaar.

2024, januari 24

BO-besluit om het plangebied te verkleinen om de businesscase te verbeteren.

2024, maart 18

Gesprek met gemeente en Eneco. Conclusie: een haalbaar en betaalbaar aanbod aan bewoners is nog niet mogelijk. Advies aan bestuurders is om de samenwerking te beëindigen. Voor het BO van 4 april wordt een beslisnotitie voorbereid.

2024, april 3

Eneco plaatst persbericht dat zij niet verder werken aan het project.

2024, april 4

Wethouder geeft een toelichting op het persbericht van Eneco en de redenen voor het stopzetten van het project Overvecht-Noord aardgasvrij aan de gemeenteraad in een brief, waarna een spoeddebat volgt. Er wordt ook een wijkbericht over deze stand van zaken naar bewoners gestuurd.

11/57

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

12/57

HOOFDSTUK 4

Bevindingen 4.1 4.1.1

Doelstelling en beoogde effecten Feiten

Over de ambitie van het project zijn de verschillende stukken eensgezind: “De ambitie is dat in Overvecht-Noord in 2030 geen aardgas meer wordt gebruikt”3. Uitwerkingen van deze ambitie zijn in de loop van het project veranderd. Zo is de scope van het plangebied een aantal keer gewijzigd en zijn prioriteiten en subdoelstellingen in de verschillende documenten anders beschreven of benadrukt. In de aanvraag voor het Programma Aardgasvrije Wijken (PAW), waar Overvecht-Noord de status van proeftuin had, worden ten aanzien van de hoofdambitie de volgende specifieke doelstellingen genoemd4: “Partijen van de regietafel zetten zich in Overvecht-Noord in om: 1. In Overvecht de komende vier jaar circa 2.150 woningen van het aardgas af te halen. 2. In gezamenlijke planvorming (transitieplan) en uitvoering naar een aardgasvrij Overvecht-Noord te gaan, waarbij zoveel als kan ingezet wordt op meekoppelende belangen als openbare ruimte, werk en inkomen etc. 3. Corporatiewoningen met stadsverwarming waar elektrisch koken wordt gerealiseerd op eigen kosten van het aardgas af te halen. 4. Corporatiebezit (72 MGW) op aardgas (verwarming, koken, warm tapwater) en 300 particuliere woningen (verwarming, koken, warm tapwater) in 8 leerclusters (buurtjes die aangesloten zijn op het hoofdaardgasnet) van het aardgas af te halen 5.

400 eengezinscorporatiewoningen in Overvecht Zuidoost ook van het aardgas (verwarming, tapwater en koken) af te halen, opdat er een leereffect is voor vergelijkbare koopwoningen in Overvecht en andere Utrechtse wijken. 5 6. De stadsverwarming te verduurzamen.” Dit kan gezien worden als de scope van het project. Deze is in de loop van het project verder toegespitst, naar aanleiding van de resultaten van diverse onderzoeken en de voortgang van het project. Zo is de ambitie om binnen 4 jaar 2.150 woningen van het aardgas af te halen later bijgesteld, dit bleek niet realistisch. In de voortgangsrapportages van 2023 en 2024 wordt duidelijk dat er zes deelprojecten onder het project worden geschaard met elk een eigen aantal beoogde warmteaansluitingen6,7: 1. Overstappen op stadsverwarming (ca. 2.150 warmtenetaansluitingen) 2. Overstappen op een warmtepomp voor de Vechtdijk (ca. 70 all-electric aansluitingen) 3. Overstappen op een warmtepomp voor Antoniuskwartier en Klopvaartbuurt-Zuid (ca. 270 all-electric aansluitingen) 4. Overstappen op elektrisch koken (ca. 4.600 aansluitingen)

Gemeente Utrecht, Portaal, Bo-ex, Woonin, Stedin, Energie-U en Eneco (2019), Transitieplan OvervechtNoord aardgasvrij 4 Gemeente Utrecht, Portaal, Bo-ex, Woonin, Stedin, Energie-U en Eneco (2018), Aanvraag proeftuin aardgasvrije wijken, uitvoeringsplan 5 De aanpak in Overvecht-Zuid valt niet binnen de scope van deze evaluatie 6 Gemeente Utrecht (2023), Voortgangsrapportage augustus 2022 – februari 2023 3

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

13/57

5. Zakelijk en maatschappelijk vastgoed (verdeeld over warmtenet en all-electric) 6. Ondersteunen VvE’s Deze doelstellingen worden in de laatste fase van het project als volgt samengevat en geplaatst in de bredere context van de gemeentelijke ambities: “De doelstelling is om Overvecht-Noord in 2030 aardgasvrij te maken en al het vastgoed in de wijk van het gas af te sluiten. Dit draagt bij aan een klimaatvriendelijk Utrecht. Uiteindelijk moet de stad in 2050 CO 2-neutraal zijn en geen fossiele brandstoffen meer gebruiken. Het aardgasvrij maken is daar onderdeel van. Voor heel OvervechtNoord is het doel om in 2030 zowel maatschappelijk als commercieel vastgoed van het aardgas te hebben afgesloten en alternatieve warmtebronnen voor verwarmen en elektrisch koken te hebben7.” In januari 2024 is besloten het plangebied te verkleinen om de businesscase te verbeteren. Hiermee is feitelijk de doelstelling om de hele wijk Overvecht-Noord in 2030 aardgasvrij te maken losgelaten. Zo is dit ook beschreven in de voortgangsrapportage over deze periode: Nu er sprake is van een verkenning van scenario's, waarbij een gedeelte van de wijk mogelijk niet meer in de scope zit, wordt de initiële doelstelling niet gehaald 7.

Ten aanzien van deze doelstelling is in de raadsbrief van 4 april 2024 gesteld dat het aardgasvrij maken van Overvecht-Noord in 2030 niet gehaald kan worden voor de onderdelen van de wijk waarbij ingezet werd op uitbreiding van het warmtenet als gevolg van de beëindiging van de samenwerking met Eneco8. Naast de doelstellingen rondom het aardgasvrij maken van de wijk, zijn ten aanzien van leren en communicatie ook doelstellingen geformuleerd. In het convenant Grootschalige Proeftuin met een Aardgasvrije Wijk (2018) hebben Rijk en gemeente Utrecht verschillende leer- en kennisdoelstellingen vastgelegd. Zo is afgesproken dat: •

de proeftuin een bijdrage levert aan het Kennis- en Leerprogramma van het PAW, waarbij van de gemeente een proactieve rol wordt verwacht in het delen van kennis en ervaring in de netwerken en communicatiekanalen van het programma;

•

inzichten worden verworven om de gekozen aanpak te consolideren en op te schalen of elders toe te passen;

•

het Rijk het kennis- en leerprogramma financiert, de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) het programma trekt en dat het programma de doelstelling heeft kennis en leerervaringen te verkrijgen op welke wijze de wijkgericht aanpak kan worden ingericht en opgeschaald.9

Het Transitieplan Overvecht-Noord aardgasvrij, in 2019 vastgesteld door de regietafel waaraan de gemeente, Stedin, Eneco, Energie-U en de woningcorporaties deelnamen, voegde daar nog enkele doelstellingen over communicatie aan toe10.

4.1.2

Beelden

Uit de interviews blijkt dat respondenten eenzelfde beeld delen bij de (hoofd)doelstelling van de proeftuin, namelijk het aardgasvrij maken van de bestaande bouw in Overvecht Noord. Bijna alle respondenten voegen daaraan toe dat de partners daarbij wel verschillende ambities of achterliggende doelstellingen hanteerden, of bepaalde deelaspecten belangrijker vonden. De feiten sluiten hier dus aan bij de beelden. Ook geven respondenten aan dat zij het idee hadden dat niet

Gemeente Utrecht (2024), Voortgangsrapportage september 2023 – februari 2024 Gemeente Utrecht (2024), Raadsbrief ‘Overvecht-Noord aardgasvrij’ van 4 april 2024 9 Gemeente Utrecht en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2018), Convenant Grootschalige Proeftuin met een Aardgasvrije Wijk 10 Gemeente Utrecht, Portaal, Bo-ex, Woonin, Stedin, Energie-U en Eneco (2019), Transitieplan OvervechtNoord aardgasvrij 7 8

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

14/57

alle partijen dezelfde mate van urgentie voelden bij de opgave. Grofweg zijn de respondenten het erover eens dat de verschillen in accenten zich als volgt uitten bij de partijen: •

Gemeente Utrecht was zeer gecommitteerd aan de duurzaamheidsambitie en vond bewonersparticipatie en -draagvlak belangrijk, en wilde in een relatief snel tempo bewegen. Verschillende gesprekspartners hadden daarbij de indruk dat de gemeente – die tevens beschikte over de grootste personele capaciteit – het meeste belang hechtte aan het slagen van de buurtaanpak.

•

Voor de woningcorporaties was de verbetering van huurwoningen en huurdersdraagvlak belangrijk. De woningcorporaties wilden het project uitvoeren op een tempo dat voor hen passend was en richtten zich primair op hun kerntaak, namelijk het aanpakken van hun eigen vastgoed.

•

Voor Eneco was een haalbaar warmteproject leidend met een goede rendementsrisicoverhouding, blijkend uit de businesscase. Daarnaast had Eneco zich gecommitteerd aan het verduurzamen van het warmtenet in heel Utrecht. Snelheid was voor Eneco belangrijk, maar niet ten koste van een financieel haalbaar project.

•

De rol van Stedin was relatief bescheiden aangezien zij als gereguleerd netbeheerder een vastomlijnde taak had, maar wel graag binnen die beperkte mogelijkheden een bijdrage leverde aan de proeftuin. Het vervangen van brosse gasleidingen was een belangrijke prioriteit voor Stedin.

•

Energie-U en georganiseerde bewoners vertegenwoordigden in diverse samenstellingen bewoners van de wijk, zoals via de klankbordgroep en de bewonersinitiatieven. Hun prioriteit lag bij het naar voren brengen van hun inhoudelijke plannen en het bevorderen van standpunten die hun achterban had ingenomen.

4.2 4.2.1

Definities, kaders, uitgangspunten en randvoorwaarden Feiten

In oktober 2017 stelt de gemeenteraad van Utrecht de Visie op de Warmtevoorziening vast. Dit is het eerste beleidskader van het project Overvecht-Noord aardgasvrij. De verkenning in Overvecht was toen al gestart maar paste binnen dit beleidskader, zoals door de gemeente Utrecht aangegeven in de raadsbrief over de start van de verkenning in oktober 201711. Dit beleidskader noemt onder andere de publieke waarden duurzaamheid, betaalbaarheid en betrouwbaarheid als randvoorwaarden voor projecten aardgasvrij12. In het door de regietafel vastgestelde en door de partijen gezamenlijk opgestelde Transitieplan Overvecht-Noord aardgasvrij (2019) worden deze uitgangspunten verder aangevuld met uitgangspunten ten aanzien van participatie13: 1. “We zoeken naar oplossingen die direct toepasbaar en uitvoerbaar zijn en betrekken daarbij maatschappelijke- en bewonersbelangen. 2. Bewoners, bedrijven en organisaties worden vroegtijdig en actief betrokken bij de planvorming.” en krijgen de uitgangspunten op het gebied van betaalbaarheid meer uitwerking: 3. “Alle mogelijke oplossingen worden getoetst aan de effecten op maatschappelijke kosten en baten; de gekozen oplossingen moeten duurzaam, betaalbaar en betrouwbaar zijn.

Gemeente Utrecht (2017), Raadsbrief ‘Overvecht-Noord aardgasvrij in 2030’ van 12 oktober 2017 Gemeente Utrecht (2017), Visie op de warmtevoorziening in Utrecht 13 Gemeente Utrecht, Portaal, Bo-ex, Woonin, Stedin, Energie-U en Eneco (2019), Transitieplan OvervechtNoord aardgasvrij 11 12

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

15/57

4. Voor alle bewoners geldt dat woonlasten, comfort en gebruiksgemak minimaal gelijk moeten blijven en waar mogelijk verbeteren.” Bij het vaststellen van de Transitievisie Warmte (deel I en II) in 2021 heeft de gemeenteraad zes publieke waarden gekozen als uitgangspunten voor projecten in de warmtetransitie. Deze uitgangspunten komen herhaaldelijk terug in het project en worden steeds verder uitgewerkt. Het gaat om de volgende zes publieke waarden14. 1. “Duurzaamheid: De bron voor het warmtenet is CO2-vrij en zonder andere nadelige effecten op de leefomgeving. 2. Betaalbaarheid: Iedereen in Utrecht kan beschikken over een comfortabel en duurzaam verwarmd gebouw en zal niet meer gaan betalen dan bij het gebruik van aardgas. 3. Betrouwbaarheid: De warmtevoorziening biedt een hoge mate van leveringszekerheid en is toekomstbestendig. 4. Transparantie: Warmtebedrijven geven openheid over de opbouw van hun tarieven en hun investeringen. 5. Open net: De mogelijkheid bestaat voor (nieuwe) partijen om warmte te leveren aan bestaande netten. 6. Keuzevrijheid: De wens van afnemers is om vrij te kunnen kiezen voor een alternatieve duurzame warmteoplossing, warmtebron of leverancier.” Daarbij zijn de eerste vier specifiek gericht op uitbreiding van het warmtenet (zoals in OvervechtNoord).

De laatste twee (open net en keuzevrijheid) zijn een streven, zolang deze niet ten koste gaan van de eerste vier randvoorwaarden. In de verslagen van de bestuurlijke overleggen is verder terug te vinden dat de partijen samen hebben gewerkt aan het uitwerken van gezamenlijke uitgangspunten. Zo is er in februari 2021 door de gemeente Utrecht in samenwerking met de woningcorporaties gestart met het opstellen van een uitgangspuntenkader voor de voorziene onderhandelingen met Eneco. Hierin komen de uitgangspunten uit de Transitievisie Warmte terug. In februari 2023 is door alle samenwerkende partijen een notitie opgesteld waarin de kaders met publieke waarden worden vastgelegd, welke ook met de klankbordgroep is besproken. Dit kader is in juli 2023 vastgesteld in het Bestuurlijk Overleg buurtaanpak aardgasvrij. Het betreft een uitwerking van de zes publieke waarden uit de Transitievisie Warmte: duurzaamheid, open net, betrouwbaarheid, transparantie, keuzevrijheid en betaalbaarheid. Een aantal hiervan lichten we hieronder verder uit. Naast deze publieke waarden blijkt uit de raadsbrief van 3 november 2023 dat schaalbaarheid ook als een belangrijk uitgangspunt wordt gezien. Zo wordt genoemd dat de ambitie van een aardgasvrije gebouwde omgeving in 2050 een enorme opgave is en dat dit vraagt om een schaalbare aanpak15.

Dit uitgangspunt wordt in andere documenten echter niet verder uitgewerkt. Betaalbaarheid als randvoorwaarde Betaalbaarheid komt als randvoorwaarde herhaaldelijk terug in de stukken en wordt onder andere door de bewoners van Overvecht-Noord als zeer belangrijk gezien.16 Lange tijd was dit uitgangspunt echter niet uitgewerkt. Het uitgangspunt betaalbaarheid is in het Klimaatakkoord (2019) gedefinieerd als een woonlastenneutrale overstap (geen stijging van de woonlasten als gevolg van de overstap naar aardgasvrij). Ten tijde van het project werd er landelijk een discussie gevoerd over de verdere uitwerking van deze definitie. Wethouder Van Hooijdonk heeft hier in haar

Gemeente Utrecht (2021), Transitievisie Warmte deel 1 Gemeente Utrecht (2023), Raadsbrief tussenrapportage uitvoeringsprogramma Overvecht-Noord Aardgasvrij en ontwikkelingen m.b.t. buurtinitiatieven van 3 november 2023 16 Gemeente Utrecht (2023), Beantwoording schriftelijke raadsvragen (2022, nummer 228) 14 15

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

16/57

rol als VNG-commissievoorzitter ook aan bijgedragen. Doordat de landelijke discussie nog liep, was er nog geen vastgestelde definitie van betaalbaarheid om in de buurtaanpak Overvecht-Noord toe te passen. In februari 2023 werd duidelijk dat niet langer gewacht kon worden op een landelijke beslechting van de discussie rondom betaalbaarheid: voor het gebruik maken van de WIS-gelden moet binnen een jaar een investeringsbesluit zijn genomen. Vanaf februari 2023 wordt daarom gestart met het uitwerken van dit uitgangspunt17. In de uitwerking wordt toegewerkt naar het definiëren van betaalbaarheid langs drie doelstellingen: 1. De totale maatschappelijke kosten van warmte zo laag mogelijk houden 2. Gezamenlijke inspanningen en/of investeringen van warmtebedrijf, woningcorporaties en gemeente, leiden zichtbaar tot een betere en aanvaardbare businesscase 3. Kosten voor gebruikers zijn transparant, uitlegbaar en zo laag mogelijk Voor Overvecht-Noord werd betaalbaarheid gedefinieerd in de vorm van een zo laag mogelijke netto eigen bijdrage van bewoners bij aansluiting op het warmtenet. De kosten van overstappen mogen in ieder geval niet hoger zijn dan kosten van de huidige energierekening. Om een acceptabele hoogte van de eigen bijdrage te bepalen wordt als eerste gekeken naar relevante vergelijkbare kosten voor bewoners, zoals de kosten voor aanschaf en onderhoud van de cv-ketel.

In juli 2023 wordt voor het eerst genoemd dat de netto eigen bijdrage mogelijk tot 0 euro gebracht kan worden. In oktober 2023 wordt de netto eigen bijdrage van 0 euro voor het eerst genoemd als uitgangspunt en in november 2023 wordt dat ook zo aan de gemeenteraad gecommuniceerd: “In Overvecht-Noord streven we naar een eenmalige eigen bijdrage van 0 euro voor de eigenaarbewoners”18. Transparantie en de businesscase van Eneco In mei 2023 is naar aanleiding van de marktconsultatie in het BO geconcludeerd dat de uitbreiding van het warmtenet van Eneco in Overvecht-Noord, op een paar uitzonderingssituaties19 na, de enige reële mogelijkheid is. Kort nadat de uitkomst van de marktconsultatie bekend is geworden, is gestart met de uitwerking van de businesscase. Vanuit het door de gemeente Utrecht en de woningcorporaties opgestelde kader publieke waarden wordt Eneco gevraagd hier zoveel mogelijk transparant over te zijn. In de uitwerking van dit uitgangspunt is hierbij expliciet gevraagd om openheid over een aantal onderdelen van de businesscase. Ook staat hierin de mogelijkheid een onafhankelijke derde partij de businesscase te laten toetsen op marktconformiteit20. Uit de stukken en gesprekken blijkt dat de gemeente en woningcorporaties sinds juli 2023 gebruikmaakten van een onafhankelijk adviseur om de businesscase van Eneco te toetsen.

De feitenbasis van deze evaluatie leunt in sterke mate op de rapportages van deze adviseur. Uit de laatste rapportage (29 maart 2024) van de adviseur blijken de volgende (samengevatte) conclusies21: •

De businesscase leidt tot een bijdrage aansluitkosten (BAK) van 5.000 euro per woning. Dit wordt door de adviseur als realistisch en acceptabel beschouwd, binnen de grenzen van nauwkeurigheid waarmee aannames kunnen worden gedaan.

Bijlage Bestuurlijk Overleg buurtaanpak aardgasvrij van 8 februari 2023: Memo: Onderbouwing eigen bijdrage voor koop- en huurwoningen 18 Gemeente Utrecht (2023), Raadsbrief tussenrapportage uitvoeringsprogramma Overvecht-Noord Aardgasvrij en ontwikkelingen m.b.t. buurtinitiatieven van 3 november 2023 19 Voor het Antoniuskwartier, Vechtdijk en de Klopvaart-Zuid (ca. 350 woningen) en ca. 11 bedrijven is een allelectric oplossing het meest geschikt, zo bleek al uit de eerdere studies (Greenvis en Energiepaleis). 20 Bijlage Bestuurlijk Overleg buurtaanpak aardgasvrij van 8 februari 2023: Opzet kaders publieke waarden OVN 21 Innoforte (2024), 2e second opinion business case Eneco Overvecht-Noord 17

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

•

17/57

De businesscase ging uit van vaste en variabele tarieven die bijna op het maximumniveau van de ACM lagen, en die waren onaanvaardbaar hoog voor eindgebruikers.22

•

De aannames voor inpandige investeringen zijn waarschijnlijk te laag. Dit kan nog leiden tot een hogere BAK.

•

De door Eneco gehanteerde hurdle rate (minimale rendementseis) was aan de hoge kant, maar er was perspectief om deze iets te verlagen als de gemeente een deel van het vollooprisico kon overnemen.

•

De door Eneco gehanteerde marge, die grotendeels bestaat uit een afdekking van projectgebonden risico’s, werd als redelijk beschouwd voor het type project.

•

Er wordt gewezen op een groot, ingecalculeerd kostenvoordeel als gevolg van combinatiewerkzaamheden met riolering, met als kanttekening dat het risico op het niet realiseren van dit voordeel niet was ingecalculeerd.

Al met al blijkt dus dat een BAK van 5.000 euro realistisch en acceptabel was gegeven de parameters van de businesscase, maar dat er nog drie risico’s waren die onvoldoende waren ingecalculeerd, namelijk tegenvallende inpandige kosten, het mogelijk niet kunnen realiseren van combiwerkzaamheden en de hoger uitvallende warmtetarieven. Uit de raadsbrief van 4 april 2024 blijkt ook dat deze risico’s, en de mate waarin de partijen deze risico’s niet konden of wilden verdelen, er mede toe hebben geleid dat de samenwerking met Eneco is gestopt. De businesscase was gebaseerd op ACM-tarieven (zowel variabel tarief per GJ als vastrecht) die op dat moment erg hoog waren22, en maakten dat warmte duurder was dan aardgas. Het was op dat moment onduidelijk of de Rijksoverheid de warmtetarieven zou compenseren, en de adviseur adviseerde de gemeente daarom om geld te reserveren om eventueel eindgebruikers tijdelijk te compenseren.

4.2.2

Beelden

Definitie betaalbaarheid en zoektocht naar betaalbare warmteoptie In de periode 2018-2021 van de proeftuin stond de zoektocht naar een warmteoptie centraal die alle randvoorwaarden zoveel mogelijk kon waarborgen, waaronder betaalbaarheid. De respondenten zijn het erover eens dat er geen eenduidige definitie van betaalbaarheid gehanteerd werd in Overvecht-Noord. Meerdere respondenten geven daarbij aan dat er landelijk in VNGverband een discussie over de definitie van betaalbaarheid liep en dat door de partners was afgesproken om eventuele landelijke definities over te nemen. Ondanks inspanningen van wethouder Van Hooijdonk binnen de VNG kwam een landelijke definitie er gedurende de looptijd van de proeftuin Overvecht-Noord niet. De gesprekspartners zijn het erover eens dat een eenduidige definitie latere discussies had kunnen voorkomen. Maar, zo geven de gesprekspartners ook aan, als die definitie er wel was, was dat geen garantie dat er dan ook een betaalbaar aanbod kon worden gedaan. Betaalbaarheid en de businesscase van Eneco Gevraagd naar hun opvattingen over betaalbaarheid, spraken bijna alle respondenten al snel over de businesscase van Eneco. Immers, toen eenmaal de keuze was gevallen op het warmtenet van Eneco, moest daar een businesscase voor worden opgesteld, en de mate van betaalbaarheid volgt uit die businesscase.

Partners hanteerden verschillende normen voor betaalbaarheid: •

Alle partijen waren zich ervan bewust dat een betaalbaar aanbod voor bewoners cruciaal is om het deelnamepercentage voor het warmtenet zo hoog mogelijk te krijgen, om daarmee

Dit heeft te maken met het feit dat warmtetarieven eenmaal jaarlijks worden gebaseerd op gastarieven. Door de hoge gasprijzen in 2022 waren de ACM-tarieven in 2023 ook zeer hoog, en bleven hoog ook toen de gasprijzen in de loop van 2023 weer daalden. 22

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

18/57

de businesscase haalbaarder te maken23. In die zin verschillen de partners niet van opvatting over betaalbaarheid. •

Woningcorporaties hanteerden een maximaal investeringsbedrag per woning, en hechtten daarnaast aan minimale gebruiks- en overstapskosten voor de huurders.

•

De gemeente hechtte aan minimale overstapkosten voor alle bewoners, en nam uiteindelijk het standpunt in dat de netto eigen bijdrage voor aansluiting op het warmtenet 0 euro moest zijn.

•

Eneco hanteerde eisen voor de risico-rendementsverhouding van de eigen investering, en was bovendien gehouden aan de maximale tarieven en rendementen van de ACM, aangezien warmte een gereguleerde markt is. De ACM-tarieven zijn opgesteld volgens het ‘niet-meer-dan-andersprincipe’, ofwel dat warmte niet meer mag kosten dan gas.

Meerdere respondenten stellen dat de gemeente met de voorwaarde voor 0 euro netto eigen bijdrage verder gaat dan andere gemeenten, die in veel gevallen wel een netto eigen bijdrage vragen van bewoners24. Transparantie van de businesscase Uit de gesprekken komt het beeld naar voren dat de partijen in principe open en transparant samenwerkten, maar andere normen hanteerden over hoever transparantie zou moeten reiken. Nadat de keuze voor het warmtenet van Eneco was gemaakt, en daarvoor de WIS-subsidie moest worden aangevraagd, werkten de partijen aan een businesscase. De publieke partijen geven aan niet volledig inzicht te hebben gekregen in de businesscase. Dat begon later in de samenwerking te wringen en zette het vertrouwen onder druk. Dit uitte zich met name op momenten dat er aanpassingen kwamen in de businesscase die een grote invloed hadden op de BAK. Respondenten spreken in dit kader van “schommelingen” of “grilligheid”. Een van de oorzaken van deze schommelingen was dat een van de eerste presentaties van de businesscase een zogenoemde best case was, ofwel een versie die uitgaat van ideale omstandigheden. Latere versies gingen uit van meer realistische omstandigheden, maar weken zodoende wel fors af van die eerste versie. Partijen hebben de businesscase op onderdelen ervaren als een black box.

Uitkomsten werden met hen gedeeld, maar Eneco gaf in de ogen van de gemeente en woningcorporaties onvoldoende inzicht in onderliggende aannames. Daartegenover stond het perspectief van Eneco. Eneco gaf aan al een stuk meer inzicht te bieden dan voor hen gebruikelijk is, maar dat het bedrijf bepaalde bedrijfsgevoelige informatie (zoals rendementseisen en tarieven voor warmte-inkoop) niet wilde delen25. Ook bleek uit de gesprekken dat Eneco van mening was dat de gemeente en de woningcorporaties soms inhoudelijke kennis misten om goed te verklaren waarom en hoe de businesscase op aanpassingen reageerde. Bovendien waren partijen gezamenlijk akkoord gegaan met het aanstellen van de onafhankelijke adviseur die een second opinion heeft uitgevoerd en heeft meegekeken in de businesscase, mede om het gebrek aan transparantie te ondervangen. In die second opinion werd geconcludeerd dat de gehanteerde parameters marktconform waren. Eneco geeft aan, mede door inzet van de onafhankelijk adviseur, maximale transparantie te hebben nagestreefd26. Een gebrek aan transparantie wordt evenwel door de gemeente aangevoerd als een van de redenen dat de proeftuin is gestrand. Hierover bestaan dus verschillende beelden.

Een zo hoog mogelijk aantal deelnemers verlaagt twee grote risico’s in een warmtebusinesscase: namelijk het vollooprisico (inloop initiële aansluitingen), en het volumerisico (afzet van warmte). 24 Dat dit beeld overeenstemt met de werkelijkheid wordt bevestigd door de Proeftuinmonitor 2024, waaruit blijkt dat gemeenten met een proeftuin vaker wel dan niet een eigen bijdrage van bewoners verwachten. 25 Gemeente Utrecht (2024), Raadsbrief ‘Vervolg project Overvecht-Noord aardgasvrij’ van 4 april 2024 26 Eneco (2024), Laagbouwwoningen in Overvecht-Noord niet geschikt voor betaalbaar warmtenet 23

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

4.3 4.3.1

19/57

Projectresultaten Feiten

Zoals beschreven in 4.1.1 zijn er in de loop van het project 6 deelprojecten gespecificeerd: 1. Overstappen op stadsverwarming (ca. 2.150 warmtenetaansluitingen) 2. Overstappen op een warmtepomp voor de Vechtdijk (ca. 70 all-electric aansluitingen) 3. Overstappen op een warmtepomp voor Antoniuskwartier en Klopvaartbuurt-Zuid (ca. 270 all-electric aansluitingen) 4. Overstappen op elektrisch koken (ca. 4.600 aansluitingen) 5. Zakelijk en maatschappelijk vastgoed (verdeeld over warmtenet en all-electric) 6. Ondersteunen VvE’s De proeftuin heeft niet geleid tot het aansluiten van woningen op het warmtenet (deelproject 1), of op een andere aardgasvrije warmteoptie (deelproject 2 en 3). Wel zijn er volgens de gemeente de afgelopen jaren al 1.302 woningen van Woonin van het kookgas afgehaald (deelproject 4). Deze woningen waren al aangesloten op het stadswarmtenet voor ruimte- en tapwaterverwarming en zijn daarmee aardgasvrij gemaakt. Een onderdeel van de 1.302 woningen uit deelproject 4 is de pilot elektrisch koken. In deze pilot hebben bewoners van ca. 300 woningen van Woonin de overstap gemaakt naar elektrisch koken. De gemeente heeft aangegeven dat Woonin momenteel voorbereidende werkzaamheden verricht om nog meer woningen van het kookgas af te halen.

Vooralsnog is er geen enkel zakelijk pand aardgasvrij gemaakt, dit onderdeel bevindt zich nog in de voorbereidende fase (deelproject 5). Ook zijn er nog geen VvE’s via de VvE-aanpak aardgasvrijready gemaakt (deelproject 6). Een aanpak hiervoor is in ontwikkeling.

4.3.2

Beelden

Naast de doelstellingen in de deelprojecten zijn in het convenant Grootschalige Proeftuin met een Aardgasvrije Wijk (2018) verschillende leer- en kennisdoelstellingen vastgelegd. Gevraagd naar resultaten van de proeftuin geven bijna alle respondenten aan dat de resultaten vooral gezocht moeten worden in de leerervaring. Respondenten van de gemeente geven bijvoorbeeld aan dat er ontzettend veel geleerd is over bewonersparticipatie in een wijk als Overvecht-Noord, over de doeltreffendheid van bepaalde methodes, het planproces en de organisatiestructuur. Respondenten van andere partijen beamen dit. Ook geven de respondenten aan dat er geleerd is over de rol en positionering van georganiseerde bewoners, hun representativiteit en hun technisch-inhoudelijke bijdrage aan de discussie over warmteopties. Een ander resultaat dat in de interviews ook naar voren komt, maar minder tastbaar of concreet, is het gegeven dat de geleerde lessen in Overvecht-Noord bijdroegen aan landelijke beleidsontwikkeling, de ontwikkeling van nieuwe subsidies en de wetgevingstrajecten van de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw) en de Wet collectieve warmte (Wcw). Dit omdat Overvecht-Noord een voorbeeldproject was, mede door de proeftuinstatus, maar ook door de prominente rol van wethouder Van Hooijdonk als commissievoorzitter bij de VNG.

Door die rol was gemeente Utrecht zowel ambtelijk als bestuurlijk goed gepositioneerd voor landelijke beleidsbeïnvloeding.

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

4.4 4.4.1

20/57

Belemmeringen en risico’s Feiten

Landelijke kaders warmtetransitie in ontwikkeling De buurtaanpak in Overvecht-Noord heeft plaatsgevonden in een periode waarin landelijke wet- en regelgeving nog in ontwikkeling was. Belangrijke kaders omtrent bijvoorbeeld betaalbaarheid en instrumenten om de gemeentelijke regierol in te vullen ontbraken daarmee gedurende de doorlooptijd van het project. Al voor de start van het project in 2016 werd na evaluatie van de Warmtewet (inwerkingtreding 2014) door het Rijk geconstateerd dat de landelijke kaders niet voldoende waren om de warmtetransitie te realiseren. Daarom werd besloten deze wet uit te breiden met de Warmtewet 2.0, later de Wet collectieve warmtevoorziening (Wcw) geheten. Parallel werd een andere wet voorbereid om de regierol van de gemeente te versterken: de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw). Het doel van de Wcw is de ontwikkeling van nieuwe warmtenetten te vergemakkelijken en de publieke realisatiekracht daarin te versterken, onder andere door op termijn te vereisen dat warmtebedrijven in meerderheid in publiek eigendom zijn. De Wgiw beoogt gemeenten meer bevoegdheden te geven die nodig zijn om regie te voeren in de wijkaanpak. Het kerninstrument in de Wgiw is de aanwijsbevoegdheid, waarmee de gemeente gebouweigenaren (onder strikte voorwaarden) kan dwingen hun vastgoed aardgasvrij te maken.

Ofwel, de wetten introduceren kaders ten aanzien van kostenverdeling, publieke realisatiekracht en duurzaamheid van warmtenetten. Na de aankondiging van de nieuwe wetgeving in 2016 is de Wcw in 2020 in consultatie gegaan en werd toegewerkt naar een inwerkingtreding op 1 januari 2022. De politieke besluitvorming rond zowel de Wcw en de Wgiw is echter om verschillende redenen meermaals uitgesteld en de wetten zijn nog altijd niet in werking getreden. De onzekerheden rondom beide wetgevingstrajecten werden als risico bestempeld, zoals te lezen in de voortgangsrapportage in het najaar 202327. De gemeente wilde de voorziene wetgeving en bijbehorende bevoegdheden graag in de praktijk brengen, maar vanwege het herhaaldelijk uitstellen ervan kon dat niet. Uit de documenten blijkt dat dit een grote belemmering was voor de gemeente. In het kader van de Wcw heeft de gemeente Utrecht in 2023 met Eneco onderzocht of er kansen waren gezamenlijk een publiek warmtebedrijf op te richten. Zoals gecommuniceerd aan de gemeenteraad op 12 maart werden die kansen niet gezien. Eneco geeft aan dat de beoogde wetgeving nog te onzeker is en het voor hen belangrijk is minimaal 50% eigenaar te blijven om risicovolle investeringen te beheersen. Daaruit concludeert de gemeente dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn om op korte termijn een publiek-privaat warmtebedrijf op te richten.

In de berichtgeving van Eneco over het stopzetten van de samenwerking wordt deze conclusie ook genoemd. Eneco geeft daarbij aan dat de aankomende wetgeving en de keuze geen publiek-privaat warmtebedrijf te willen verkennen meer investeringsonzekerheid met zich meebrengt. Uit de verslagen van de bestuurlijke overleggen blijkt dat er door beide partijen op verschillende momenten gelobbyd is over de inhoud van deze wetten28,29. Geïdentificeerde risico’s De gemeentelijke voortgangsrapportages vanuit de Regeling Risicovolle Projecten (RRP) geven een chronologisch overzicht van de mate waarin risico’s bij de gemeente in beeld waren. Tabel 4 geeft een selectie van risico’s weer en hoe die zich hebben ontwikkeld in de tijd. Hierbij zijn de risico’s

Gemeente Utrecht (2023), Voortgangsrapportage maart 2023 – augustus 2023 Eneco (2022), Eneco: kabinet vertraagt warmtetransitie. 29 VNG (2022), VNG-inbreng schriftelijk overleg Wcw. 27 28

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

21/57

uitgelicht die door de gemeente ook specifiek aangehaald worden in de raadsbrief van 4 april, namelijk het niet sluiten van de businesscase, het vollooprisico en de meekoppelkansen. Ook is er vanaf 2023 een ‘top 3’ van meest actuele risico’s van dat moment toegevoegd aan de rapportages met een kleurcodering op de impact. Die zijn ook opgenomen in de tabel. Om de tabel goed te duiden, zijn twee markeringspunten van belang: •

De aanmerking van Overvecht-Noord als risicovol project onder de RRP door de gemeenteraad (vanaf juni 2021).

•

Door de definitieve keuze van uitbreiding van het warmtenet van Eneco na de marktconsultatie, omstreeks juni 2023, was de techniek duidelijk, en komen dus ook alle techniekgebonden risico’s op nadrukkelijker op tafel, zoals de businesscase en de planning.

Tabel 4: Ontwikkeling van risico's zoals beschreven in RRP-voortgangsrapportages. Rapportage

Top 3 risico’s op dat moment met impact in kleurcode

Risico geen sluitende businesscase

Risico onvoldoende volloop

Risico niet realiseren meekoppelkansen

2021 08

-

-

-

-

2021 09

-

-

-

2022 03

Geen sluitende BuCa voor het eerst benoemd als risico. Enkele beheersmaatregelen opgenomen.

-

-

2022 08

Geen sluitende BuCa benoemd als risico. Enkele beheersmaatregelen opgenomen. Groeifonds niet toegekend, financiële tegenvaller. Wel zicht op nieuwe subsidie (dit zou later de WIS worden).

-

-

2022 12

Geen sluitende BuCa benoemd als risico. Enkele beheersmaatregelen opgenomen. Groeifonds niet toegekend, financiële tegenvaller. Wel zicht op nieuwe subsidie (dit zou later de WIS worden).

-

-

Evaluatie Overvecht-Noord aardgasvrij

22/57

Rapportage

Top 3 risico’s op dat moment met impact in kleurcode

Risico geen sluitende businesscase

Risico onvoldoende volloop

Risico niet realiseren meekoppelkansen

2023 02

- Geen sluitende businesscase woningen (●) - Niet halen van de planning (●) - Juridisch speelveld (●)

Voor het eerst staat er expliciet "Zonder sluitende business case, is er geen sprake van een financieel haalbaar project." WISsubsidie nu concreet in beeld. Voor het eerst is de inschaling van kans, impact en beheersbaarheid voor nieuwe risico's bepaald.

Voor het eerst het vollooprisico expliciet benoemd. Vollooprisico 'Gemiddeld'

Meekoppelkansen in algemene zin benoemd als beheersmaatregel om de BuCa te verbeteren.

2023 08

- Geen sluitende businesscase woningen (●) - Warmte-aanbieder trekt zich terug (●) - WIS-besluit komt te laat (●)

Kans op onhaalbare BuCa is 'Gemiddeld'. Onduidelijk waar die inschaling op gebaseerd is. Impact groot, en beheersbaarheid klein tot gemiddeld. Terugtrekken Eneco door onzekerheid Wcw toegevoegd als risico.

Vollooprisico 'Gemiddeld'

Meenemen meekoppelkansen benoemd als voorwaarde voor de sluitende BuCa, nog niet als projectrisico meegenomen.

2024 02*

- Geen sluitende businesscase woningen (●) - Verhogen vastrecht zet haalbaar en betaalbaar aanbod onder druk (●) - Voor haalbaar en betaalbaar aanbod zijn realiseren meekoppelkansen noodzakelijk (●)

Kans op onhaalbare BuCa is 'Gemiddeld'. Besluit is genomen om een kleiner projectgebied te nemen. Daardoor meer subsidie per woning. WIS is beschikt aan Eneco.

Vollooprisico 'Gemiddeld'

Niet realiseren meekoppelkansen voor het eerst expliciet benoemd als projectrisico (in de top 3 en als onderdeel van het niet kunnen realiseren van een betaalbare BuCa, niet als zelfstandig risico)

* Toen deze rapportage uitkwam, was het project al gestopt. Dit staat in de inleiding van de rapportage. De rapportage ziet toe op de periode vlak voor het stoppen van het project.

Uit de tabel blijkt dat de gemeente het niet sluiten van de businesscase en het vollooprisico had onderkend tegen de tijd dat het warmtenet van Eneco als enige serieuze warmteoptie was overgebleven. Het niet realiseren van de meekoppelkans met riolering is relatief laat in het traject onderkend, en tot en met de laatste rapportage niet volledig beschreven en gewaardeerd. In december 2023 werd in een interne, gemeentelijke studie geconcludeerd dat de gemeente weliswaar de expertise heeft om de beoogde combiwerkzaamheden uit te voeren, maar niet de capaciteit om dat te doen in de beoogde planning30. In de risicorapportage van februari 2024 is dan ook een aanmerkelijk grotere waardering van het combiwerkzaamhedenrisico waarneembaar. Waar de risicorapportages echter geheel niet op ingaan, is het risico van de inpandige kosten (kosten voor aanpassingen in de woning nodig om een warmteaansluiting te realiseren). Dit risico bestaat uit het juist inschatten van deze kosten, en het juist toedelen bij wie deze kosten landen in de businesscase. Het inschatten en toedelen van inpandige warmtenetkosten is technisch buitengewoon ingewikkeld31, en uit het concept Uitvoeringsprogramma waar alle partijen samen aan meeschreven wordt duidelijk dat dit in algemene zin bekend was. Uit de second opinion van 29 30 31