Rapportage Berenschot de toekomst van de organisatie van het Utrechts archief.pdf

Openbaar

40

RAPPORT

Scenario I: voortzetten GR – Juridische analyse (2/2) Vervolg Straatman Koster stelt voor dit op te lossen door de gemeenschappelijke regeling aan te passen op de volgende punten: 1. De mogelijkheden van het AB/DB tot het geven van aanwijzingen in te perken; 2. De bestuursleden en elk bestuurslid autonoom te laten opereren zonder last of ruggespraak met de achterliggende deelnemers; 3. De mogelijkheden in te perken tot het stellen van nadere regels; deze mogen niet leiden tot invloed op de concrete wijze van uitvoering door HUA van haar taken. Vanuit juridisch optiek en specifiek de Wgr (er is ook een bestuurlijk aspect, zie de volgende slide) zijn de volgende kanttekeningen te plaatsen bij de oplossing van Straatman Koster: • de voorgestelde opstelling van de bestuurders om – per advies van Straatman Koster – de ‘politieke controle’ van deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling in te perken (d.w.z. bestuurders autonoom op te stellen ten opzichte van de achterliggende deelnemer) is niet in lijn met de geest van de Wgr, als ook niet in lijn met de manier waarop bestuurders op grond van de Wgr tot democratisch gelegitimeerde besluitvorming dienen te komen. Vanuit de Wgr vertegenwoordigt men expliciet de achterban, en moet daarover (politieke) verantwoording worden afgelegd aan deze achterban.

Men kan op basis hiervan ook worden ontslagen, en daarnaast stuurt men via zienswijzen aan op de budgettaire kaders. • een extra argument is dat per 1 juli 2022 de Wgr wordt aangepast om de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen te versterken. Wanneer bestuurders gedwongen zijn om autonoom te opereren, kan dit worden uitgelegd als ingaan tegen de geest van de wet. De voorgestelde aanpassingen in de gemeenschappelijke regeling zoals voorgesteld in het Straatman Koster advies (om te voldoen aan de voorwaarden gesteld in het aanbestedingsrecht) lijken hierdoor niet verenigbaar met de Wet gemeenschappelijke regelingen. Openbaar

41

RAPPORT

Scenario I: voortzetten GR – Bestuurlijke analyse Sturingsmogelijkheden Rijk, provincie en gemeente • De sturingsmogelijkheden voor de provincie en gemeente als eigenaar worden beperkt door uitvoering van het advies van Straatman Koster (voor zover de Wgr hiervoor ruimte laat, zie de voorgaande juridische analyse). Verder wijzigen de sturingsmogelijkheden niet. • Het is de vraag of het voor bestuurders acceptabel dat de sturingsmogelijkheden in lijn met het advies van Straatman Koster worden ingeperkt. • Uit de interviews kwam daarnaast ook naar voren dat de provincie ervaart dat het niet altijd alle sturingsmogelijkheden inzet, terwijl daar – vooral waar het gaat om publieksvoorlichting – wel behoefte toe bestaat. In dit scenario is het – voor de lange termijn – belangrijk dat zowel de provincie als HUA samen leren hoe op een professionele manier de sturingsmogelijkheden te ontsluiten. Indien nodig en gewenst kunnen aanvullende instrumenten worden geïntroduceerd (bijvoorbeeld meer projectsubsidiering in plaats van lumpsum financiering). • OCW stuurt door het stellen van voorwaarden in het besluit waarin de taken worden overgedragen en ook door de voorwaarden aan de SPUK. Daarmee beperkt OCW haar sturingsmogelijkheden tot die van opdrachtgever. Bestuurlijke verhoudingen In dit scenario worden de provincie en de gemeente samen eigenaar van de gemeenschappelijke regeling.

Dit geeft deze vorm van samenwerking de kleinst mogelijke bestuurlijke basis. Dit is kwetsbaar. De uittreding van OCW betekent verder dat de stemverhoudingen en de financiële verhoudingen wijzigen. Daarbij blijft HUA voor haar voortbestaan sterk afhankelijk van de SPUK van OCW. Dus hoewel OCW geen rol meer speelt in het bestuur, blijft de verhouding met OCW zeer belangrijk. Uitlegbaarheid scenario aan volksvertegenwoordiging en samenleving Voor de uitlegbaarheid aan de volksvertegenwoordiging zijn de weging van de juridische en financiële invalshoek van belang. Optisch verandert er in dit scenario weinig (dezelfde mensen doen hetzelfde werk), dus operationeel is dit scenario bestuurlijk goed uitlegbaar .

Openbaar

42

RAPPORT

Analyse scenario II op hoofdlijnen: uitbreiding Beschrijving scenario II Dit scenario komt overeen met scenario I, met dit verschil dat daarbovenop wordt gewerkt aan het realiseren van één van de volgende twee varianten: • In variant I treden andere overheden toe tot de HUA op grond van artikel 35 van de gemeenschappelijk regeling. De HUA blijft bestaan. • In variant II fuseert de GR met andere gemeenschappelijke regelingen. Het kan daarbij gaan om andere regionale historische centra in andere provincies of gemeenschappelijke regelingen binnen de provincie Utrecht die gericht zijn op archiefbeheer.

Openbaar

Aandachtspunten op basis van analyse In de onderstaande tabel beperken we ons tot de belangrijkste aandachtspunten die naar voren komen bij de analyse van dit scenario. De verdere uitwerking vindt plaats in de hierna volgende slides. Invalshoek

Aandachtspunten analyse

Operationeel

Er is een verschil tussen de twee varianten. Het uitnodigen van andere partijen om deelnemer te worden, leidt tot weinig prangende operationele aandachtspunten. Uitbreiding kan ook met een fusie van RHC’s. Juridisch levert dit regelwerk op, en er moet rekening worden gehouden met de inbreng van OCW aan andere RHC’s.

Financieel

Het merendeel-criterium wordt niet gehaald en het risico voor de overgebleven deelnemers is aanzienlijk

Juridisch

De aanpassingen rondom het inperken van ‘politieke controle’ voorgesteld in het Straatman Koster advies om zo te voldoen aan het aanbestedingsrecht zijn niet in lijn met de geest van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

Bestuurlijk

De uitbreiding van het aantal deelnemers of een fusie is regelmatig onderzocht. Hiervoor blijkt – op dit moment – bestuurlijk weinig animo. Partijen geven de voorkeur aan een opdrachtgever-opdrachtnemer relatie en zien af van een rol als eigenaar (deelnemer).

43

RAPPORT

Scenario II: uitbreiding – Operationele analyse (1/2) Risicoanalyse vanuit de operationele invalshoek

Openbaar

Mogelijk takenpakket (zie deel II, hoofdstuk 1)

Toekomstvaste en continue uitvoering (risico’s voor uitvoering)?

De huidige missie en visie van het Utrechts Archief.

Op basis van de onderzoeksgegevens is de verwachting dat het uitbreiden van de GR geschikt is om het huidige takenpakket (inclusief de wettelijke taken) goed uit te voeren. Er ontstaan geen specifieke risico’s voor de uitvoering (wel andere risico’s, die bespreken we verderop).

Het uitvoeren van de wettelijke taak, eventuele activiteiten daarbovenop worden op projectbasis gefinancierd door partijen die daar behoefte aan hebben.

Op basis van de onderzoeksgegevens is de verwachting dat het voortzetten van de GR geschikt is om dit aangepaste takenpakket (inclusief de wettelijke taken) goed uit te voeren. Door de overgang naar projectfinanciering voor bovenwettelijke taken is de geldstroom onzekerder. Dit kan gevolgen hebben voor o.m. personeel. Dit risico is klein: het betreft hier een klein deel van de HUA-taken.

Geen gezamenlijk doel en geen gezamenlijk takenpakket om te realiseren.

Zonder gezamenlijk takenpakket is het uitbreiden van de gemeenschappelijke regeling geen logisch scenario.

44

RAPPORT

Scenario II: uitbreiding – Operationele analyse (2/2) Aandachtspunten ten aanzien van proces en risico’s (variant I: toetreding tot HUA) In dit scenario staat de gemeenschappelijke regeling (als juridisch document) op twee manieren centraal: • Aanpassing. De regeling moet worden aangepast vanwege de uittreding van OCW en de nieuwe verhouding tussen de provincie en de gemeente die daardoor ontstaat. Hetzelfde geldt voor de toetreding van nieuwe deelnemers. Ook moet de gemeenschappelijke regeling aangepast worden aan de nieuwe Archiefwet en het advies van Straatman Koster (waarover later meer). • Routekaart. In de regeling staan voorwaarden voor uittreding van oude partijen, dan wel toetreding van nieuwe partijen, waaraan voldaan moet worden. Aandachtspunten ten aanzien van proces en risico’s (variant II: fusie met andere GR) • Bij een fusie met een andere regeling moet de regeling HUA aangepast of opgeheven worden, net als de andere regeling (1 opheffing, 1 wijziging). De organisaties moeten deels of geheel in elkaar geschoven worden. Het is niet mogelijk om feitelijk als twee organisaties te blijven werken, zodat er inhoudelijk weinig verschillen ontstaan. Wel zullen de eigendommen en verplichtingen van de ene (op te heffen) regeling moeten worden overgedragen aan de andere (te wijzigen) regeling.

Dat zal wat juridisch werk opleveren, en kent een langer en gecompliceerder proces waarbij verschillende besluitvorming op elkaar moet zijn afgestemd.

Openbaar

45

RAPPORT

Scenario II: uitbreiding – Financiële analyse Vragen uit afwegingskader 1. Zijn er specifieke incidentele en structurele financiële risico’s die ontstaan bij elk scenario (uitgesplitst per huidige deelnemer)? Ja, die zijn er. 11% van de begroting van HUA wordt op dit moment gedragen door de provincie Utrecht; 48% door de gemeente Utrecht; en 41% door het Rijk, die als eigenaar uit de gemeenschappelijke regeling treedt. Daarbij heeft het Rijk aangegeven te willen blijven bijdragen aan het beheer van diens fysieke archieven bij HUA, en is voornemens dit te doen via een SPUK. Naast de overgebleven deelnemers zal er op den duur ook sprake zijn van nieuwe deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling, waardoor de structurele bijdragen aan de gemeenschappelijke regeling ook toenemen. De vraag of de tijdsduur als ook hoogte van de bijdrage via de SPUK inderdaad structureel kostendekkend zal zijn voor de begroting blijft echter relevant, omdat niet met zekerheid te zeggen is dat nieuw toetredende deelnemers de bijdrage van het Rijk zullen dekken. Er blijft wel een aandachtspunt wat betreft de risicoverdeling rondom incidentele en/of onvoorziene uitgaven. Denk bijvoorbeeld: opbouwen van edepot expertise, reparatie van een lekkend dak, een ransomware-aanval, etc. De risicoverdeling met betrekking tot wie voor deze kosten opdraait ligt dan bij de huidige en nieuwe deelnemers.

Wel zal dit betekenen dat deze kosten over meer deelnemers verdeeld kunnen worden. 1. Wat is het effect van elk scenario op de financiering van het takenpakket door het Rijk via SPUK? (*)

Volgens het advies van Straatman Koster zal – om te kunnen quasi-inbesteden – voldaan moeten worden aan het merendeel-criterium. Het merendeelcriterium vereist dat 80% van de financiering van deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling komt. In geval het Rijk bijdraagt via de SPUK, zullen de overgebleven deelnemers (provincie en gemeente) 59% van de financiering verzorgen. Dit is 21% te weinig. Hierdoor wordt niet voldaan aan de voorwaarden voor quasi-inbesteding in het aanbestedingsrecht (zie ook volgende slide). Met het toetreden van nieuwe deelnemers, dan wel een fusie, zal moeten worden gekeken naar de verhouding in bijdrages, om er zo voor te zorgen dat het merendeel-criterium van 80% wordt behaald. NB: aan het merendeel-criterium wordt ook voldaan in geval men bereid is geen gebruik te maken van de SPUK, en HUA dus ook niet langer taken voor OCW uitvoert. Openbaar

46

RAPPORT

Scenario II: uitbreiding – Juridische analyse (1/2) Vragen uit afwegingskader 1. Levert de operationele capaciteit in elk scenario specifieke juridische risico’s op waar het gaat om aanbestedingsrecht, specifieke provinciale of gemeentelijke regelgeving, en bestaande verplichtingen van het Utrechts Archief (langlopende contracten)? Ja, dit levert een aantal specifieke juridische risico’s op binnen het aanbestedingsrecht en de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Het uitgeven van publieke middelen vraagt om verantwoording en is daarom aan regels gebonden. Deze regels staan in het aanbestedingsrecht. Dit geldt ook voor publiek-publieke relaties, zoals in dit scenario aan de orde is. Om te voorkomen dat de taken van HUA op grond van het aanbestedingsrecht worden gedefinieerd als een aanbestedingsplichtige overheidsopdracht, moet er sprake zijn van een ‘overdracht van bevoegdheden’.

Voor dit scenario geldt dat – op basis van het Straatman Koster advies – er met betrekking tot de huidige financiering van het Utrechts Archief (HUA), de volgende conclusies te trekken zijn: • Volgens Straatman Koster bestaat het risico dat de huidige situatie niet kwalificeert als een ‘overdracht van bevoegdheden’. Volgens Straatman Koster is HUA namelijk onvoldoende financieel autonoom en is er meer politieke controle dan dat het aanbestedingsrecht toestaat. • Als OCW uittreedt, komt daar – volgens Straatman Koster – een probleem bij, namelijk dat de financiering van HUA niet meer voldoet aan het merendeel-criterium (dat vereist dat 80% van de financiering van deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling komt). Inbesteding is daardoor niet meer mogelijk. • Wanneer een rechter mogelijke strijdigheid met het aanbestedingsrecht constateert, dan worden de taken van HUA gezien als een overheidsopdracht, die (mogelijk) aanbestedingsplichtig is.

Openbaar

47

RAPPORT

Scenario II: uitbreiding – Juridische analyse (2/2) Vervolg Straatman Koster stelt voor dit op te lossen door de gemeenschappelijke regeling aan te passen op de volgende punten: 1. De mogelijkheden van het AB/DB tot het geven van aanwijzingen in te perken; 2. De bestuursleden en elk bestuurslid autonoom te laten opereren zonder last of ruggespraak met de achterliggende deelnemers; 3. De mogelijkheden in te perken tot het stellen van nadere regels; deze mogen niet leiden tot invloed op de concrete wijze van uitvoering door HUA van haar taken. Vanuit juridisch optiek en specifiek de Wgr (er is ook een bestuurlijk aspect, zie de volgende slide) zijn de volgende kanttekeningen te plaatsen bij de oplossing van Straatman Koster: • de voorgestelde opstelling van de bestuurders om – per advies van Straatman Koster – de ‘politieke controle’ van deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling in te perken (d.w.z. bestuurders autonoom op te stellen ten opzichte van de achterliggende deelnemer) is niet in lijn met de geest van de Wgr, als ook niet in lijn met de manier waarop bestuurders op grond van de Wgr tot democratisch gelegitimeerde besluitvorming dienen te komen. Vanuit de Wgr vertegenwoordigt men expliciet de achterban, en moet daarover (politieke) verantwoording worden afgelegd aan deze achterban.

Men kan op basis hiervan ook worden ontslagen, en daarnaast stuurt men via zienswijzen aan op de budgettaire kaders. • een extra argument is dat per 1 juli 2022 de Wgr wordt aangepast om de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen te versterken. Wanneer bestuurders gedwongen zijn om autonoom te opereren, kan dit worden uitgelegd als ingaan tegen de geest van de wet. De voorgestelde aanpassingen in de gemeenschappelijke regeling zoals voorgesteld in het Straatman Koster advies (om te voldoen aan de voorwaarden gesteld in het aanbestedingsrecht) zijn hierdoor niet verenigbaar met de Wet gemeenschappelijke regelingen. Openbaar

48

RAPPORT

Scenario II: uitbreiding – Bestuurlijke analyse Sturingsmogelijkheden Rijk, provincie en gemeente De punten onder scenario I gelden ook hier. In aanvulling daarop geldt het volgende: • Het is de vraag of het voor bestuurders acceptabel is dat de sturingsmogelijkheden (in lijn met het advies van Straatman Koster) worden ingeperkt en of dit voor potentiële nieuwe deelnemers een struikelblok is. Bestuurlijke verhoudingen De laatste jaren is regelmatig de uitbreiding van het aantal deelnemers of een fusie onderzocht. Hiervoor blijkt – op dit moment – bestuurlijk weinig animo. Andere partijen gaan graag een opdrachtgever-opdrachtnemer relatie aan met HUA, maar zien af van een rol als eigenaar (dus als deelnemer). In het kader van dit onderzoek is niet onderzocht wat hiervoor de precieze reden is. De uittreding van OCW betekent verder dat de stemverhoudingen en de financiële verhoudingen wijzigen. Daarbij blijft HUA voor haar voortbestaan sterk afhankelijk van de SPUK van OCW. Dus hoewel OCW geen rol meer speelt in het bestuur, blijft de verhouding met OCW zeer belangrijk. Uitlegbaarheid scenario aan volksvertegenwoordiging en samenleving Voor de uitlegbaarheid aan de volksvertegenwoordiging is de weging van de juridische en financiële invalshoek van belang.

Optisch verandert er in dit scenario weinig (dezelfde mensen doen hetzelfde werk), dus operationeel is dit scenario bestuurlijk goed uitlegbaar .

Openbaar

49

RAPPORT

Analyse scenario III op hoofdlijnen: nieuwe zelfstandige organisatie Beschrijving scenario III • Het ontbinden van de gemeenschappelijke regeling en het laten uitvoeren van het takenpakket door een nieuwe zelfstandige organisatie met een andere juridische vorm (bijvoorbeeld een stichting of een BV). • In dit scenario eindigt de samenwerking met OCW, omdat de nieuwe samenwerkingsvorm niet voldoet aan de eisen genoemd in artikel 3.1, eerste lid, van de nieuwe Archiefwet. • Dit betekent dat de samenwerking 53% van het archief en 40% van de financiering kwijtraakt. • De gemeente en de provincie verstrekken aan de nieuwe zelfstandige organisatie de opdracht om de taakinhoud uit te voeren. Ze zijn daarbij gezamenlijk opdrachtgever. • De zelfstandige organisatie neemt als rechtsopvolger de positie in van HUA binnen de DVO en samenwerkingsovereenkomsten.

Openbaar

Aandachtspunten op basis van analyse In de onderstaande tabel beperken we ons tot de belangrijkste aandachtspunten die naar voren komen bij de analyse van dit scenario. De verdere uitwerking vindt plaats in de hierna volgende slides. Invalshoek

Aandachtspunten analyse

Operationeel

Vanwege de beëindiging van de samenwerking met OCW kan een nieuwe zelfstandige organisatie niet de taken uitvoeren die volgen uit de huidige visie en missie van HUA. Het is wel mogelijk om de wettelijke taken te laten uitvoeren door een kleinere organisatie. Belangrijk aandachtpunt is de verwevenheid van de collectie en de positie van het personeel.

Financieel

40% minder structurele inkomsten door mislopen SPUK

Juridisch

Aandachtspunten rondom vrijstelling toepassing EUaanbestedingsregels

Bestuurlijk

Het einde van de samenwerking met OCW (in dit scenario) heeft behoorlijke financiële en operationele consequenties. Het is de vraag of deze consequenties goed uit te leggen zijn aan volksvertegenwoordiging en publiek.

50

RAPPORT

Scenario III: nieuwe zelfstandige organisatie – Operationele analyse (1/2) Risicoanalyse vanuit de operationele invalshoek

Openbaar

Mogelijk takenpakket (zie deel II, hoofdstuk 1)

Toekomstvaste en continue uitvoering (risico’s voor uitvoering)?

De huidige missie en visie van het Utrechts Archief.

De uittreding van OCW heeft als gevolg dat 53% van de collectie verdwijnt. Daarmee is uitvoering van de huidige missie en visie van het Utrechts Archief minder goed mogelijk. Om het cultureel erfgoed op actieve wijze toegankelijk te maken en onder de aandacht brengen van het publiek, is de rijkscollectie van cruciaal belang. Niet alleen vanwege de omvang, maar ook vanwege de verwevenheid van de collecties.

Het uitvoeren van de wettelijke taak, eventuele activiteiten daarbovenop worden op projectbasis gefinancierd door partijen die daar behoefte aan hebben.

Doordat ongeveer 40% van de financiering wegvalt, moet de nieuwe zelfstandige organisatie flink inkrimpen. Dit maakt de organisatie kwetsbaarder. Tegelijkertijd zijn zelfstandige archieforganisaties van de nieuwe (ingekrompen) omvang niet ongebruikelijk.

Geen gezamenlijk doel en geen gezamenlijk takenpakket om te realiseren.

Zonder gezamenlijk takenpakket is het oprichten van een nieuwe zelfstandige organisatie geen realistisch scenario.

51

RAPPORT

Scenario III: nieuwe zelfstandige organisatie – Operationele analyse (2/2) Aandachtspunten ten aanzien van proces en risico’s • Ontvlechting archief. Door de beëindiging van de samenwerking met OCW moeten de archieven worden ontvlecht. Bij het ontvlechten van de archieven is een belangrijk aandachtspunt de verwevenheid van de archieven. Zo waren de rijksarchieven en de provincie-archieven tot 2014 (eeuwenlang) één archief en zijn het archief van de gemeente en het Rijk sinds 1995 samengevoegd. Het ontvlechten van 33 km aan archieven, 500.000 foto’s, films, tekeningen, prenten en kaarten en 80.000 boeken, kranten en tijdschriften is een ingewikkelde en bewerkelijke klus, die veel tijd en overleg gaat kosten. Daarbij komt dat in diverse gevallen niet eenduidig is vast te stellen of een archiefstuk toebehoort aan OCW of aan gemeente en provincie. Doordat er sprake is van splitsing van één collectie naar twee kleinere collecties zal er mogelijk naar nieuwe huisvesting gezocht moeten worden. Dit alles maakt dat ontvlechting een langdurige (en kostbare) operatie wordt. • Publieksfunctie. Een van de taken van HUA is ‘het cultureel erfgoed op actieve wijze toegankelijk maken en onder de aandacht brengen’. Het ontvlechten van (deels) sterk met elkaar verbonden archieven heeft een negatieve impact op deze publieksfunctie. • Personeel.

Voor het personeel betekent de beëindiging van de samenwerking met OCW dat een belangrijk deel van het personeel overgaat naar het Nationaal Archief (of een andere organisatie, mocht OCW die aanwijzen). De rest gaat over naar de nieuwe zelfstandige organisatie. Deze nieuwe organisatie is geen overheidsorgaan, waardoor het personeel niet langer ambtenaar is. Voor beide groepen medewerkers heeft dit gevolgen voor de arbeidsrelatie en de arbeidsvoorwaarden. Er zal een sociaal plan opgesteld moeten worden (waar kosten mee zijn gemoeid). Verder is relevant dat veel personeelsleden taken uitvoeren die zowel betrekking hebben op de rijksarchieven, als op de archieven van de provincie en de gemeente. Verder betekent ontvlechting dat er minder financiële dan wel formatieve ruimte is voor specialistische (nieuwe) functies, zoals een e-conservator, medewerker fotografie en een vakspecialist digitalisering. • Ontbinding gemeenschappelijke regeling. De gemeenschappelijke regeling (als juridische document) in combinatie met de Wet gemeenschappelijke regeling, regelen de ontbinding van de gemeenschappelijke regeling. De besluitvorming hieromtrent is niet wezenlijk anders dan bij een wijziging van de gemeenschappelijke regeling, maar de gevolgen natuurlijk wel.

De rechtspersoon moet geliquideerd worden, en de passiva en activa zullen aan een ander (het Rijk/gemeente/provincie, dan wel de nieuwe rechtspersoon) moeten worden overgedragen. Openbaar

52

RAPPORT

Scenario III: nieuwe zelfstandige organisatie – Financiële analyse (1/2) Vragen uit afwegingskader 1. Zijn er specifieke incidentele en structurele financiële risico’s die ontstaan bij elk scenario (uitgesplitst per huidige deelnemer)? Ja, die zijn er. Dit scenario zal naar verwachting leiden tot lagere structurele operationele kosten voor het beheer van de archieven; er zijn immers geen kosten meer voor het beheer van het Rijksarchief. Maar met het wegvallen van de SPUK voor het beheer van het Rijksarchief (zie punt, hieronder), is het voortbestaan van HUA -met een significante daling in structurele financiële middelen van ca. 40%- onzeker. Daarbij is de verwachting dat een dergelijke substantiële taakversmalling tot gevolg heeft dat HUA zal moeten reorganiseren en dat het personeelsbestand zal moeten inslinken c.q. dat een deel van het personeelsbestand overdragen moeten worden naar de organisatie die de Rijksarchieven gaat beheren. Verder zijn er fiscale risico’s: de nieuwe organisatie zal mogelijk btw in rekening moeten brengen naar gemeente en provincie (voor de DVO’s gebeurt dit reeds). Tevens is er een reële kans dat de nieuwe organisatie vennootschapsbelastingplichtig is.

Bij de incidentele kosten voor het ‘ontvlechten van de archieven’ en het opheffen van de gemeenschappelijke regeling (GR) kan gedacht worden aan kosten voor projectleiding, sociaal plan, P&O ondersteuning, inhuur ten behoeve van vervanging van sleutelfiguren (die zich richten op de ontvlechting), verhuizing van archieven, ICT ontvlechting, juridisch advies, accountant (voor het ontvlechten van de GR), communicatie, huisvestingscontract depots Alexander Numankade en dergelijke. Indien formatie boventallig zou worden, is er sprake van relatief hoge ontslagkosten omdat HUA eigenrisicodrager is. Dekking voor de incidentele kosten is mogelijk uit de algemene reserve (ruim 600.000 euro). Voor de eventueel resterende incidentele kosten zouden zowel gemeente als de provincie –gezien hun logische positie als eerste afnemers van de diensten bij de nieuw op te richten zelfstandige organisatie en als huidige eigenaren van HUA– in eerste instantie aan de lat staan. Wellicht dat het Rijk eveneens een bijdrage leveren aan deze incidentele kosten gezien hun rol als uittredende partij, wat de aanleiding vormt voor de ontvlechting.

Openbaar

53

RAPPORT

Scenario III: nieuwe zelfstandige organisatie – Financiële analyse (2/2) Vragen uit afwegingskader 2. Wat is het effect van elk scenario op de financiering van het takenpakket door het Rijk via SPUK? (*) In dit scenario eindigt de samenwerking met OCW, omdat de nieuwe samenwerkingsvorm niet voldoet aan de eisen genoemd in artikel 3.1, eerste lid, van de nieuwe Archiefwet. In dit scenario zal OCW zodoende geen bijdrage leveren via een SPUK. Hierdoor loopt deze nieuw op te richten zelfstandige organisatie, die als rechtsopvolger de positie van HUA binnen de DVO en samenwerkingsovereenkomsten op zich neemt, structureel ca. 40% van de huidige financiële middelen mis.

Openbaar

54

RAPPORT

Scenario III: nieuwe zelfstandige organisatie – Juridische analyse (1/2) Vragen uit afwegingskader 1. Levert de operationele capaciteit in elk scenario specifieke juridische risico’s op waar het gaat om aanbestedingsrecht, specifieke provinciale of gemeentelijke regelgeving, en bestaande verplichtingen van het Utrechts Archief (langlopende contracten)? Wat betreft de juridische risico’s kent dit scenario met name risico’s rondom het aanbestedingsrecht. In dit scenario wordt een nieuwe zelfstandige organisatie de rechtsopvolger van HUA. Deze rechtsopvolger neemt ook diens positie binnen de DVO en samenwerkingsovereenkomsten in. Naast deze incidentele juridische slag, is deze verandering relatief goed te overzien. Verder zal er door de achterblijvende deelnemers een keuze moeten worden gemaakt welke rechtsvorm de rechtsopvolger van HUA krijgt. Om van de toepassing van de EU-aanbestedingsregels te worden vrijgesteld kan worden gekozen tussen een BV, NV of stichting, waarin het type rechtspersoon op zichzelf niet beslissend is maar wel een aanwijzing kan vormen voor meer of minder overheidsinvloed. Belangrijk om te vermelden is dat de gekozen rechtsvorm verder geen specifieke gevolgen heeft voor het kunnen ontvangen van subsidies, anders dan de regelgeving waar normaliter al rekening mee moet worden gehouden in het verstrekken van subsidies door een publiek orgaan.

Belangrijker is daarom dat er wordt voldaan aan de volgende twee criteria, welke verder staan uitgewerkt op de volgende slide: 1. het toezicht-criterium; en, 2. het merendeel-criterium.

Openbaar

55

RAPPORT

Scenario III: nieuwe zelfstandige organisatie – Juridische analyse (2/2) Vervolg 1. Toezicht-criterium. Het toezicht-criterium laat zich onderverdelen in drie sub-criteria: • Kapitaal: de provincie en de gemeente tezamen dienen het volledige kapitaal van de vennootschap aan wie de opdracht wordt verleend in handen te hebben, dan wel de volledige begroting van de stichting waaraan de opdracht wordt verleend te bekostigen. Alleen publiekrechtelijke rechtspersonen kunnen aandeelhouder zijn. Daarbij verdient het de voorkeur dat het de voorkeur verdient om bestuurders in deze stichting geen vertegenwoordigers te laten zijn van de private sector en de stichting niet door private middelen te laten financieren.. Privaatkapitaal in de vennootschap of de stichting is dan ook uitgesloten. • Gezamenlijk toezicht: de provincie en de gemeente moeten effectief, werkend toezicht op de gecontroleerde entiteit uitoefenen. Dit toezicht hoeft niet door elke individuele aanbestedende dienst te worden uitgeoefend. Er kan dus ook gewerkt worden met één vertegenwoordiger van meerdere aanbestedende diensten in bijvoorbeeld de aandeelhoudersvergadering. • Doorslaggevende invloed: het toezicht op de gecontroleerde entiteit dient structureel, functioneel en effectief te zijn.

Hiervan is sprake bij een doorslaggevende invloed van de provincie en gemeente op de strategische doelstellingen (zoals bijvoorbeeld meerjarenplan, visie, strategie, marktbenadering etc.) en de belangrijke beslissingen (zoals vaststelling begroting en jaarrekening, ontslag/benoeming sleutelfiguren, verwerven en vervreemden van onroerend goed, het aangaan van andere belangrijke transacties, beslissen over belangrijk investeringsbeslissingen, etc.) 2. Merendeel-criterium. Het merendeel-criterium kent in dit scenario de voorwaarde dat de activiteiten van de nieuw op te richten organisatie zich hoofdzakelijk moeten toespitsen op de aanbestedende dienst(en), en dat elke andere activiteit marginaal c.q. bijkomstig van aard moet zijn en (cumulatief) niet meer dan 20% van de omzet. Door bij het oprichten van deze nieuwe, zelfstandige organisatie te voldoen aan deze twee overkoepelende criteria kunnen de provincie en de gemeente van de toepassing van de EU-aanbestedingsregels worden vrijgesteld. Openbaar

56

RAPPORT

Scenario III: nieuwe zelfstandige organisatie – Bestuurlijke analyse Sturingsmogelijkheden Rijk, provincie en gemeente • In dit scenario beëindigt het Rijk de samenwerking en stuurt niet meer mee. • Voor de provincie en de gemeente hangen de sturingsmogelijkheden af van de precieze juridische vorm en de manier waarop binnen die juridische vorm keuzes zijn gemaakt. Bijvoorbeeld, wanneer de gemeente en de provincie samen een BV oprichten en daarvan de aandelen in handen hebben, ontstaan ook sturingsinstrumenten die samenhangen met de eigenaarsrol. Wanneer voor de taken een stichting wordt opgericht, zijn deze instrumenten meer beperkt. • Het zwaartepunt van de sturing zal liggen in de opdrachtformulering en de invulling van de opdrachtgeverrelatie. Bestuurlijke verhoudingen Voor de bestuurlijke verhoudingen is het meest relevant dat de samenwerking met OCW eindigt. Verder zal, zeker wanneer de gemeente en de provincie kiezen voor een stichting, de samenwerking alleen bestaan uit een gecombineerd opdrachtgeverschap en niet uit een gecombineerd eigenaarschap. Dit is een vorm van samenwerking die eenvoudiger te beëindigen is en daarmee ook meer afhankelijk is van de politieke kleur en voorkeur van de politieke bestuurders.

Uitlegbaarheid scenario aan volksvertegenwoordiging en samenleving Met dit scenario komt een einde aan een bijna 30 jaar lange samenwerking tussen Rijk en gemeente en een nog veel langere verwevenheid tussen het Rijk en de provincie. Bovendien verliest de samenwerking een belangrijk deel van haar financiering, wordt het archief minder relevant en zijn in de publieksvoorlichting de mogelijkheden beperkter. Het is goed mogelijk dat dit niet eenvoudig uit te leggen is aan de volksvertegenwoordiging en de samenleving in brede zin.

Openbaar

57

RAPPORT

Analyse scenario IV op hoofdlijnen: centrumregeling Beschrijving scenario IV • De gemeenschappelijke regeling wordt ontbonden, er wordt een nieuwe centrumregeling getroffen. • De gemeente Utrecht fungeert als centrumgemeente. • De gemeente Utrecht neemt het personeel, de taken en de verplichtingen over. • De minister van OCW draagt haar taken over op grond van het nieuwe artikel 3.1, eerste lid, van de Archiefwet 2021 en verstrekt aan de gemeente de SPUK voor het uitvoeren van deze taak. • De provincie sluit met de gemeente Utrecht een DVO. • De gemeente Utrecht neemt als rechtsopvolger de positie in van HUA binnen de DVO en samenwerkingsovereenkomsten.

Openbaar

Aandachtspunten op basis van analyse In de onderstaande tabel beperken we ons tot de belangrijkste aandachtspunten die naar voren komen bij de analyse van dit scenario. De verdere uitwerking vindt plaats in de hierna volgende slides. Invalshoek

Samenvatting analyse

Operationeel

Vanuit operationeel oogpunt is vooral de ontbinding van de gemeenschappelijke regeling en de positie van het personeel een aandachtspunt. De continuïteit is in dit scenario goed geborgd.

Financieel

Initieel ontbinden van de gemeenschappelijke regelingen en het opzetten van een interne dienst vraagt een incidentele investering van de deelnemers, waarna de structurele bijdrage van de provincie via DVO en ontvangst van de SPUK goed geborgd is.

Juridisch

Voor de DVO geldt – per advies Straatman Koster – een drempelwaarde van EUR 750.000,-, waaronder onderhands gegund kan worden.

Bestuurlijk

Het is onduidelijk of er bestuurlijke draagvlak is binnen de gemeente Utrecht voor dit scenario.

58

RAPPORT

Scenario IV: centrumregeling – Operationele analyse (1/2) Risicoanalyse vanuit de operationele invalshoek

Openbaar

Mogelijk takenpakket (zie Deel II, hoofdstuk 1)

Toekomstvaste en continue uitvoering (risico’s voor uitvoering)?

De huidige missie en visie van het Utrechts Archief.

In dit scenario verandert er op operationeel niveau weinig. Met enkele uitzonderingen (zie verder) blijven dezelfde personen dezelfde werkzaamheden verrichten. Daarom is de inschatting dat een centrumconstructie geschikt is om het huidige takenpakket (inclusief de wettelijke taken) goed uit te voeren. Een belangrijk aandachtspunt is, gegeven het interbestuurlijk toezicht van de provincie, de positionering van de horizontale toezichtsrol binnen de centrumconstructie. Verder ontstaan er geen specifieke risico’s voor de uitvoering (wel andere risico’s, die bespreken we verderop).

Het uitvoeren van de wettelijke taak, eventuele activiteiten daarbovenop worden op projectbasis gefinancierd door partijen die daar behoefte aan hebben.

In dit scenario verandert er op operationeel niveau weinig. Daarom is de inschatting dat een centrumconstructie geschikt is om dit (mogelijke) takenpakket goed uit te voeren. Een belangrijk aandachtspunt is, gegeven het interbestuurlijk toezicht van de provincie, de positionering van de horizontale toezichtsrol binnen de centrumconstructie. Verder ontstaan r geen specifieke risico’s voor de uitvoering (wel andere risico’s, die bespreken we verderop). Door de overgang naar projectfinanciering voor bovenwettelijke taken is de geldstroom onzekerder. Dit kan gevolgen hebben voor o.m. personeel. Dit risico is klein: het betreft hier een klein deel van de HUA-taken.

Geen gezamenlijk doel en geen gezamenlijk takenpakket om te realiseren.

Zonder gezamenlijk takenpakket is een centrumconstructie geen logische variant.

59

RAPPORT

Scenario IV: centrumregeling – Operationele analyse (2/2) Aandachtspunten ten aanzien van proces en risico’s • Ontbinding gemeenschappelijke regeling. De gemeenschappelijke regeling (als juridische document) in combinatie met de Wet gemeenschappelijke regeling, regelen de ontbinding van de gemeenschappelijke regeling. De besluitvorming hieromtrent is niet wezenlijk anders dan bij een wijziging, maar de gevolgen natuurlijk wel. De rechtspersoon moet geliquideerd worden en de passiva en activa zullen aan een ander (Rijk/gemeente/provincie ) moeten worden overgedragen. • Overgang personeel. Bij inbesteding van de archiefdienst in de gemeentelijke organisatie zal in de eerste plaats onderzocht moeten worden wat de arbeidsrechtelijke consequenties zijn. Hierbij is van belang op te merken dat HUA momenteel de cao voor gemeentelijke gemeenschappelijke regelingen hanteert en het personeelshandboek is overgenomen van de gemeente Utrecht. Hierdoor zullen de arbeidsrechtelijke consequenties naar verwachting beperkt zijn. Verder is de vraag hoe (het takenpakket van de) HUA ondergebracht zal worden binnen de gemeentelijke organisatiestructuur en wat bijvoorbeeld de positie van de directeur wordt. • Overige overwegingen. De keuze voor de gemeente Utrecht ligt om verschillende redenen voor de hand.

We noemen: de gemeente heeft meer ervaring met (het organiseren en aansturen van) een archiefdienst dan de provincie, het financiële belang is groter voor de gemeente en de personele consequenties zijn relatief beperkt (zie eerdere opmerking over cao en personeelshandboek).

Openbaar

60

RAPPORT

Scenario IV: centrumregeling – Financiële analyse (1/2) Vragen uit afwegingskader 1. Zijn er specifieke incidentele en structurele financiële risico’s die ontstaan bij elk scenario (uitgesplitst per huidige deelnemer)? In dit scenario kunnen er initieel incidentele kosten verbonden zitten aan het ontbinden van de gemeenschappelijke regeling, zoals kosten voor de accountant. Verder zal er een P&O gerelateerd traject nodig zijn voor de overgang van de betrokken medewerkers (met hun arbeidsvoorwaarden en – contracten) van HUA naar de gemeente. Dekking voor de incidentele kosten is mogelijk uit de algemene reserve (ruim 600.000 euro). Eventuele resterende incidentele kosten zouden voor rekening zijn van gemeente, provincie en het Rijk. In dit scenario fungeert de gemeente Utrecht als centrumgemeente van waaruit de centrumregeling wordt georganiseerd. Structureel neemt de gemeente Utrecht in dit scenario de taken, verplichtingen en het personeel van HUA dus over. De structurele kosten zullen voor de gemeente Utrecht hierdoor stijgen. Echter de gemeente staat hier niet alleen voor. De provincie Utrecht dient vervolgens namelijk opdrachten aan de gemeente Utrecht te verstrekken om de desbetreffende taakinhoud uit te voeren.

Per het advies van Straatman Koster zouden dergelijke wettelijke taken binnen het aanbestedingsrecht worden gezien als ‘overheidsopdrachten voor sociale en andere specifieke diensten’. Voor het beleggen van dit type overheidsopdrachten bij de gemeente zou een jaarlijkse aanbesteding drempelwaarde van EUR 750.000,- gelden. Onder deze drempelwaarde kan de provincie onderhands gunnen aan de gemeente. Tevens dient de gemeente er in dit scenario zelf op toe te zien dat het bedrag dat zij vragen aan de provincie voor het uitvoeren van de taakinhoud voorziet in de structurele verantwoordelijkheden die het op zich neemt als centrumgemeente. Met name omdat de gemeente de enige risicodragende partij wordt in geval van onvoorziene incidentele kosten.

Openbaar

61

RAPPORT

Scenario IV: centrumregeling – Financiële analyse (2/2) Vragen uit afwegingskader 2. Wat is het effect van elk scenario op de financiering van het takenpakket door het Rijk via SPUK? (*) Dit scenario gaat er vanuit dat de minister van OCW haar taken overdraagt op grond van het nieuwe artikel 3.1, eerste lid, van de Archiefwet 2021, en een SPUK verstrekt aan de gemeente voor het uitvoeren van deze taak. Onzeker is nog de tijdsduur en hoogte van bijdrage van het Rijk via de SPUK. Ervanuit gaande dat deze SPUK eenzelfde financiële bijdrage levert als de huidige bijdrage van het Rijk aan de GR zou de begroting sluitend zijn.

Openbaar

62

RAPPORT

Scenario IV: centrumregeling – Juridische analyse Vragen uit afwegingskader 1. Levert de operationele capaciteit in elk scenario specifieke juridische risico’s op waar het gaat om aanbestedingsrecht, specifieke provinciale of gemeentelijke regelgeving, en bestaande verplichtingen van het Utrechts Archief (langlopende contracten)? Dit scenario kent met name specifieke juridische risico’s rondom het aanbestedingsrecht. In dit scenario fungeert de gemeente Utrecht als centrumgemeente van waaruit de centrumregeling wordt georganiseerd. Zodoende wordt de gemeente Utrecht rechtsopvolger, en neemt ook diens positie binnen de DVO en samenwerkingsovereenkomsten in. Aangenomen wordt dat gemeente Nieuwegein gebruikt wenst te maken van de diensten. Naast deze incidentele juridische slag, is deze verandering relatief goed te overzien.

Aanvullend dient de provincie een DVO met de gemeente Utrecht te sluiten voor het uitvoeren van de desbetreffende taakinhoud. Belangrijk is om hierin een knip te maken tussen wettelijke en bovenwettelijke taken. De wettelijke taken kunnen binnen het aanbestedingsrecht worden gezien als ‘overheidsopdrachten voor sociale en andere specifieke diensten’. Voor het beleggen van deze overheidsopdrachten bij een organisatie geldt – per advies van Straatman Koster – een jaarlijkse aanbesteding drempelwaarde van EUR 750.000,-. Onder deze drempelwaarde kan onderhands gegund worden. Wat betreft het beleggen van de bovenwettelijke taken zal er steeds opnieuw moeten worden aanbesteed. Voor het uitvoeren van de publiekstaken (bijvoorbeeld exposities) zouden daarnaast ook subsidies kunnen worden toegekend aan de gemeente Utrecht door de provincie Utrecht. Echter moeten hiervoor steeds aparte subsidieaanvragen moeten worden gedaan, in mogelijke concurrentie met andere culturele centra in de provincie. NB: Het is belangrijk te vermelden dat het verstrekken van een subsidie van het ene naar het andere publieke orgaan rechtmatig te organiseren is.

Openbaar

63

RAPPORT

Scenario IV: centrumregeling – Bestuurlijke analyse Sturingsmogelijkheden Rijk, provincie en gemeente • In dit scenario heeft de gemeente de sturingsmogelijkheden van een eigenaar en kan via de interne governance ook de opdrachtgeversrol beleggen. Daarbij zijn de beperkingen van de sturingsmogelijkheden die noodzakelijk zijn bij quasi-inbesteden (zie notitie Straatman Koster en hiervoor) niet van toepassing. Door het zelf uit te voeren, is immers geen sprake van quasi-inbesteden (maar van inbesteding). • OCW stuurt door het stellen van voorwaarden in het besluit waarin de taken worden overgedragen en ook door de voorwaarden aan de SPUK. Daarmee beperkt OCW haar sturingsmogelijkheden tot die van opdrachtgever aan de gemeente. • De provincie stuurt door het stellen van voorwaarden in de DVO. Daarmee beperkt de provincie haar sturingsmogelijkheden tot die van opdrachtgever. Bestuurlijke verhoudingen Onduidelijk is of er binnen de gemeente Utrecht draagvlak is om als centrumgemeente het takenpakket uit te gaan voeren. Verder is de opdrachtgeveropdrachtnemer relatie minder intensief en eenvoudiger te verbreken (door OCW en de provincie) in vergelijking met gedeeld eigenaarschap.

Uitlegbaarheid scenario aan volksvertegenwoordiging en samenleving Voor de uitlegbaarheid aan de volksvertegenwoordiging is vooral van belang of er bestuurlijk draagvlak is bij de gemeente Utrecht voor deze oplossing.

Optisch verandert er in dit scenario weinig (dezelfde mensen doen hetzelfde werk), dus operationeel is dit scenario goed uitlegbaar.

Openbaar

64

RAPPORT

Analyse scenario V of hoofdlijnen: einde samenwerking Beschrijving scenario V • Alle partijen gaan de uitvoering van het takenpakket zelf organiseren. • De gemeenschappelijke regeling wordt ontbonden.

Openbaar

Aandachtspunten op basis van analyse In de onderstaande tabel beperken we ons tot de belangrijkste aandachtspunten die naar voren komen bij de analyse van dit scenario. De verdere uitwerking vindt plaats in de hierna volgende slides. Invalshoek

Samenvatting analyse

Operationeel

Deze optie maakt het voortzetten van de huidige missie en visie van de HUA onmogelijk. Verder is er een risico op de continuïteit van de wettelijke taken bij gemeente en provincie. Belangrijk aandachtpunt is de verwevenheid van de collectie en de positie van het personeel.

Financieel

Verwachte toename structurele kosten per deelnemer voor het inrichten van een eigen (kleinschaliger) archiefdienst, met daarbij incidentele financiële risico’s/ kosten

Juridisch

In geval partijen ervoor kiezen ieder afzonderlijk de dienst aan te besteden (en dus niet in huis te organiseren), dan ligt het bedrag boven de grens toegestaan voor onderhandse gunningen, met daarbij ook risico’s m.b.t. ontbinding lopende overeenkomsten.

Bestuurlijk

Vooral vanwege de operationele risico’s en het verlies van de SPUK is dit scenario naar verwachting moeilijk uitlegbaar aan politiek en samenleving.

65

RAPPORT

Scenario V: einde samenwerking – Operationele analyse (1/2) Risicoanalyse vanuit de operationele invalshoek

Openbaar

Mogelijk takenpakket (zie Deel II, hoofdstuk 1)

Toekomstvaste en continue uitvoering (risico’s voor uitvoering)?

De huidige missie en visie van het Utrechts Archief.

Voor het realiseren van de huidige missie en visie van het Utrechts Archief is samenwerking een voorwaarde. Het uitvoeren is daarom in dit scenario niet langer mogelijk.

Het uitvoeren van de wettelijke taak, eventuele activiteiten daarbovenop worden op projectbasis gefinancierd door partijen die daar behoefte aan hebben.

De provincie Utrecht heeft deze taken nog nooit zelf uitgevoerd. De gemeente Utrecht wel, maar dit is inmiddels bijna 30 jaar geleden. De gemeente en de provincie gaan daarom tijd nodig hebben om de bedrijfsvoering weer goed ingericht te krijgen. Dit ook omdat het personeel van de GR zal worden verdeeld over de drie uittredende partijen en de kans groot is dat er gaten in kennis en expertise ontstaan.

Geen gezamenlijk doel en geen gezamenlijk takenpakket om te realiseren.

Het einde van de samenwerking is in dit geval het meest logische scenario.

66

RAPPORT

Scenario V: einde samenwerking – Operationele analyse (2/2) Aandachtspunten ten aanzien van proces en risico’s • Ontvlechting archief. Bij de beëindiging van de samenwerking moeten de archieven worden ontvlecht. Hierbij is een belangrijk aandachtspunt de verwevenheid van de archieven. Zo waren de rijksarchieven en de provincie-archieven tot 2014 (eeuwenlang) één archief en zijn het archief van de gemeente en het Rijk sinds 1995 samengevoegd. Het ontvlechten van 33 km aan archieven, 500.000 foto’s, films, tekeningen, prenten en kaarten en 80.000 boeken, kranten en tijdschriften is een ingewikkelde en bewerkelijke klus, die veel tijd en overleg gaat kosten. Daarbij komt dat in diverse gevallen niet eenduidig is vast te stellen of een archiefstuk toebehoort aan OCW, de gemeente of de provincie. Doordat er sprake is van splitsing van één collectie naar drie kleinere collecties zal er mogelijk naar nieuwe huisvesting gezocht moeten worden. Dit alles maakt dat ontvlechting een langdurige (en kostbare) operatie wordt. • Publieksfunctie. Een van de taken van HUA is ‘het cultureel erfgoed op actieve wijze toegankelijk maken en onder de aandacht brengen’. Het ontvlechten van (deels) sterk met elkaar verbonden archieven heeft een negatieve impact op deze publieksfunctie. • Ontbinding gemeenschappelijke regeling.

De gemeenschappelijke regeling (als juridisch document) in combinatie met de Wet gemeenschappelijke regeling regelen de ontbinding van de gemeenschappelijke regeling. De besluitvorming hieromtrent is niet wezenlijk anders dan bij een wijziging van de gemeenschappelijke regeling, maar de gevolgen natuurlijk wel. De rechtspersoon moet geliquideerd worden, en de passiva en activa zullen aan een ander (het Rijk/gemeente/provincie, dan wel een nieuwe rechtspersoon) moeten worden overgedragen. • Overgang personeel. Het personeel wordt verdeeld over de voormalige samenwerkingspartners. Het personeel dat over gaat naar het Rijk komt vermoedelijk terecht bij het Nationaal Archief. De overige personeelsleden worden verdeeld over de provincie en de gemeente. Dit levert operationele risico’s op (zie tabel op de vorige slide). Voor deze drie groepen medewerkers heeft dit gevolgen voor de arbeidsrelatie en de arbeidsvoorwaarden. Er zal een sociaal plan opgesteld moeten worden (waar kosten mee zijn gemoeid).

Openbaar

67

RAPPORT

Scenario V: einde samenwerking – Financiële analyse (1/2) Vragen uit afwegingskader 1. Zijn er specifieke incidentele en structurele financiële risico’s die ontstaan bij elk scenario (uitgesplitst per huidige deelnemer)? In dit scenario zullen er initieel incidentele kosten verbonden zitten aan het ontbinden van de gemeenschappelijke regeling. Bij de incidentele kosten voor het ‘ontvlechten van de archieven’ en het opheffen van de gemeenschappelijke regeling (GR) kan gedacht worden aan kosten voor projectleiding, sociaal plan, P&O ondersteuning, inhuur ten behoeve van vervanging van sleutelfiguren (die zich richten op de ontvlechting), verhuizing van archieven, ICT ontvlechting, juridisch advies, accountant (voor het ontvlechten van de GR), communicatie en dergelijke. Daarnaast kan sprake zijn van versnelde afschrijving van investeringen en boetebedingen (als gevolg van voortijdige beëindiging van langerlopende contracten; zie de volgende juridische analyse voor een toelichting). Indien formatie boventallig zou worden, is er sprake van relatief hoge ontslagkosten omdat HUA eigenrisicodrager is. Dekking voor de incidentele kosten is mogelijk uit de algemene reserve (ruim 600.000 euro). Eventuele resterende incidentele kosten zouden voor rekening zijn van gemeente, provincie en het Rijk.

Vervolgens zullen na ontvlechting de provincie en gemeente ieder hun eigen archiefdienst en archiefbewaarplaats moeten inrichten, en zodoende ook – per de archiefwet 2021 – verplicht een archivaris moeten aanwijzen. Het inrichten van een dergelijke archiefdienst en archiefbewaarplaats met bijbehorend personeel zal een incidentele investering kosten, waarna er vervolgens ook structureel kosten worden gemaakt voor het in stand houden van deze diensten. Door verlies aan schaal en synergie is de verwachting dat –als het uitgangspunt een gelijkblijvend kwaliteitsniveau is- de kosten hierdoor structureel zullen stijgen voor gemeente en provincie. Er zijn dan bijvoorbeeld twee keer specialistische (nieuwe) functies nodig, zoals een econservator, medewerker fotografie en een vakspecialist digitalisering. Ook zal het gebouwenbeheer, de studiezaal en de ICT infrastructuur twee keer ingericht en onderhouden moeten worden. Verder is de kans reëel dat de huidige huurconstructies en de huidige (relatief goedkope) onderwijslicenties van Microsoft niet gecontinueerd kunnen worden, wat kan leiden tot meerkosten. Daarbij dienen de nog lopende DVO’s en samenwerkingsovereenkomsten te worden ontbonden. Hierdoor neemt het financiële risico aanzienlijk toe. Openbaar

68

RAPPORT

Scenario V: einde samenwerking – Financiële analyse (2/2) Vragen uit afwegingskader 2. Wat is het effect van elk scenario op de financiering van het takenpakket door het Rijk via SPUK? (*) In dit scenario eindigt de samenwerking met OCW omdat de nieuwe samenwerkingsvorm niet voldoet aan de eisen genoemd in artikel 3.1, eerste lid, van de nieuwe Archiefwet. In dit scenario zal OCW zodoende geen bijdrage doen via een SPUK, waardoor ca. 40% aan financiële middelen van de huidige HUA begroting geen bestemming vindt. Het Rijk zal op zoek moeten naar een alternatieve archiefdienst die het beheer van de fysieke rijksarchieven op zich kan nemen.

Openbaar

69

RAPPORT

Scenario V: einde samenwerking – Juridische analyse Vragen uit afwegingskader 1. Levert de operationele capaciteit in elk scenario specifieke juridische risico’s op waar het gaat om aanbestedingsrecht, specifieke provinciale of gemeentelijke regelgeving, en bestaande verplichtingen van het Utrechts Archief (langlopende contracten)? Wat betreft de juridische risico’s kent dit scenario met name risico’s rondom het aanbestedingsrecht en het ontbinden van de huidige DVO’s en samenwerkingsverbanden. In dit scenario zullen de gemeente en de provincie ieder zelfstandig invulling moeten geven aan de wettelijke taken uit de archiefwet. Dit kan door deze taken door eenieder zelfstandig in-house te organiseren (zie voor een analyse hiervan de voorgaande slides). Een andere optie zou zijn om de wettelijke taken uit te laten voeren door een andere organisatie, welke invulling kan geven aan een dergelijke archiefdienst. Hiervoor zullen zowel de gemeente als de provincie opdrachten aan een andere organisatie moeten verstrekken om de desbetreffende taakinhoud uit te voeren. Belangrijk is om hierin een knip te maken tussen wettelijke en bovenwettelijke taken: • De wettelijke taken kunnen binnen het aanbestedingsrecht worden gezien als ‘overheidsopdrachten voor sociale en andere specifieke diensten’.

Voor het beleggen van deze overheidsopdrachten bij een organisatie geldt – per advies van Straatman Koster – een jaarlijkse aanbesteding drempelwaarde van EUR 750.000,-. Onder deze drempelwaarde kan onderhands gegund worden. Voor de provincie zou dit een optie kunnen zijn, gezien de huidige bijdrage op basis van de begroting. Voor de gemeente ligt de jaarlijkse bijdrage als deelnemer momenteel aanzienlijk boven dit bedrag, wat aanbestedingsrechtelijk niet zou zijn toegestaan. • Wat betreft het beleggen van de bovenwettelijke taken zal er steeds opnieuw moeten worden aanbesteed. In dit scenario wordt er verder niet vanuit gegaan dat de provincie dan wel de gemeente verdere invulling wil geven aan de publiekstaken (bijvoorbeeld exposities). Een extra complicerende factor van dit scenario is het ontbreken van een rechtsopvolger die de DVO’s en samenwerkingsovereenkomsten overneemt. Deze overeenkomsten dienen dus te worden ontbonden. Gezien de looptijd van een aantal overeenkomsten (voorbij de voorgenomen uittreding van het Rijk) zal hier op case-by-case basis naar moeten worden gekeken. Het gaat dan bijvoorbeeld om de huurovereenkomst voor het pand op de Hamburgerstraat. Het juridische (en financiële) risico van ontbinding van deze overeenkomsten is aanzienlijk. Openbaar

70

RAPPORT

Scenario V: einde samenwerking – Bestuurlijke analyse Sturingsmogelijkheden Rijk, provincie en gemeente In dit scenario zijn er geen sturingsmogelijkheden. Er is immers geen samenwerkingsrelatie om op te sturen. Bestuurlijke verhoudingen Dit scenario is niet in lijn met de ambities van OCW en zal dus als teleurstellend worden ervaren. Uitlegbaarheid scenario aan volksvertegenwoordiging en samenleving Met dit scenario komt een einde aan een bijna 30 jaar lange samenwerking tussen Rijk en gemeente en een nog veel langere verwevenheid tussen het Rijk en de provincie. Bovendien verliezen de gemeente en de provincie ongeveer 2,5 miljoen euro per jaar die wordt gestoken in voor de Utrechtse samenleving relevant archieven. De individuele archieven zijn minder relevant dan een gezamenlijke collectie. Als gevolg van de splitsing van de collectie zijn de mogelijkheden voor actieve publieksvoorlichting beperkter. Bovendien ontstaan er operationele risico’s, doordat gemeente en provincie een complexe wettelijke taak zelf moeten gaan uitvoeren. Hierbij is onzeker of de mensen die deze taken uitvoeren, ook na het beëindigen van de samenwerking (via de HUA organisatie) beschikbaar zijn. Het is goed mogelijk dat dit niet eenvoudig uit te leggen is aan de volksvertegenwoordiging en de samenleving in brede zin.

Openbaar

71

Deel IV: verdiepende studie op drie scenario’s

Openbaar

72

RAPPORT

Inleiding deel IV: verdiepende studie

Openbaar

73

RAPPORT

Opdracht n.a.v. bestuursvergadering I Aanleiding Op 28 juni 2022 heeft het algemeen bestuur van HUA op basis van een eerste conceptrapportage van Berenschot een beeld gevormd over mogelijke toekomstscenario’s voor de organisatie van de taken die thans bij HUA zijn belegd. In deze vergadering zijn een drietal voorkeurscenario’s gekozen voor verdere uitwerking.

Doel aanvullende rapportage en bestuursvergadering #2 Het doel van deze aanvullende rapportage is het verder doorgronden van de consequenties en risico’s van de drie voorkeursscenario’s. Met de risico’s en consequenties in kaart kan het bestuur tot oordeelsvorming komen. Wij denken dat daarbij een gesprek over risicobereidheid (risk appetite) van het bestuur (gegeven de overige consequenties van de scenario’s) een belangrijk thema moet zijn.

De opdracht

Aanpak en opbouw Wat volgt is een verdere uitwerking van de drie voorkeursscenario’s. Scenario I en IV kennen een vergelijkbare opbouw. Scenario II vergde een ander type analyse en kent daarom een afwijkende opbouw.

De drie voorkeursscenario’s geselecteerd voor verdere uitwerking zijn: - Scenario I: voorzetten gemeenschappelijke regeling (met zo min mogelijk aanpassingen); - Scenario II: uitbreiden samenwerking in gemeenschappelijke regeling;

De aanvullende informatie en uitwerking daarvan is tot stand gekomen door middel

- Scenario IV: ‘centrumregeling’.

van meerdere expertsessies met medewerkers van Berenschot, HUA, de gemeente

Daarbij werden specifieke aandachtspunten aan de onderzoekers van Berenschot

Utrecht en de provincie Utrecht, en een second opinion van advocatenkantoor

meegegeven, welteverstaan:

StraatmanKoster. Op de hierop volgende slides staat steeds het doel en de aanpak kort

- Een juridische uitwerking van het toepassen van ‘alleenrecht’, ‘delegatie-

benoemd.

uitzondering’ en ‘quasi-inhouse’, inclusief de risico’s en consequenties hiervan; - Een analyse en inschatting naar de haalbaarheid van een uitbreiding van

samenwerkende partijen om zo te voldoen aan het merendeel-criterium; - Een verdiepende uitwerking van wat het indalen van HUA binnen de gemeentelijke organisatie zou betekenen voor de gemeente Utrecht, de continuïteit van taken van HUA, en hoe de provincie mogelijke risico’s kan delen.

Openbaar

74

RAPPORT

Uitwerking scenario I Doel: Door middel van een gezamenlijke juridische expertise een verdere uitwerking op te stellen die geschikt is voor de bestuurlijke oordeelsvorming. Het gaat hier om een uitwerking van de risico’s en consequenties van: 1) het alleenrecht, 2) de delegatie-uitzondering, en 3) doorgaan op basis van de ‘quasi-inhouse’-uitzondering. Aanpak: In dit kader is er op 26 juli 2022 een juridische expertsessie belegd met juristen van de gemeente Utrecht, provincie Utrecht en Berenschot. De bevindingen uit deze expertsessie zijn vervolgens nog voorgelegd aan het Straatman Koster voor een check op de juridische inhoud.

Bevindingen: De gezamenlijke taxatie van de juristen is n.a.v. de expertsessie, en daarbij aanvullend op basis van de input van Straatman Koster, als volgt: - Doorzetten van ‘quasi-inhouse’ wordt gezien als juridisch kwetsbaar en risicovol, te meer het in strijd is met de letter van de wet; - Toepassen van ‘alleenrecht’ wordt gezien als risicovol gezien de harde eisen en bewijslast die gelden aan het toepassen hiervan, en dat de rechter vermoedelijk niet mee zal gaan in de gevoerde argumentatie. - ‘Delegatie’ is juridisch bezien het minst risicovol is, maar niet risicovrij. - Een samenvatting van het juridische memo staat op hoofdlijnen hiernaast opgenomen. Het is aan de bestuursleden van het algemeen bestuur HUA om de bereidheid tot het nemen van deze risico’s en consequenties daarvan te wegen. Openbaar

De delegatie-uitzondering betekent dat de gemeenschappelijke regeling moet worden aangepast, onder meer wat betreft de toebedeling van taken en bevoegdheden aan het AB en DB, om zo de gemeenschappelijke regeling HUA binnen de lijnen van “politieke controle” te krijgen. Mitigerende maatregelen zijn dan om de bevoegdheden van het AB uit te kleden, en het DB aan te vullen. Zodoende zal het AB: • de gemeentearchivaris, en provinciearchivaris niet meer mogen benoemen (anders dan de huidige situatie); • expliciet afstand moeten nemen van de mogelijkheid om gebruik te maken van zienswijzen. Gevolg hiervan is dat –door afstand te doen van zienswijzen- de invloed van Raad en Staten op de gemeenschappelijke regeling afneemt; Het AB behoudt als enige bevoegdheid: • het vaststellen van de begroting of jaarrekening van de gemeenschappelijke regeling. In praktische zin betekent dit dat er tussentijds geen grip vanuit het AB – en in het verlengde daarvan- de Gemeente en Provincie op de financiën en uitgaven van HUA is; Het volledig weghalen van bevoegdheden bij het AB is niet mogelijk gelet op de Wgr. Doordat de bevoegdheden niet volledig bij het AB kunnen worden weggehaald, kan een rechter oordelen dat de GR onvoldoende autonoom is om delegatie rechtmatig toe te passen. Hierdoor kan de constructie als onrechtmatig worden beschouwd.

Tevens mag er vanuit de rol als DB-lid geen contact zijn met het AB of ambtenaren van de Gemeente resp. Provincie. Dergelijke rolscheiding zal lastig te bewerkstelligen zijn gezien het dezelfde mensen betreft die zowel in het DB als AB zitting nemen. Tevens zal de ambtelijke ondersteuning die wel wordt geboden aan een AB-lid, de keuzes in het DB niet mogen beïnvloeden. De consequentie voor van het toepassen van de delegatie-uitzondering betekent voor de achterblijvende bestuurders samenvattend: • Verlies bestuurlijke controle door rolscheiding AB/DB, en een lastige bestuurlijke positie t.o.v. Gemeenteraad en Provinciale Staten; • Verlies van tussentijd financiële grip op HUA door Gemeente en Provincie (alleen toezicht achteraf op uitgaves); 75