Rapportage Berenschot de toekomst van de organisatie van het Utrechts archief.pdf

Toekomstscenario’s voor de organisatie van het Utrechts Archief Rapportage

6 FEBRUARI 2023

Openbaar

GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG

Inhoudsopgave

Openbaar

Samenvatting

3

1.

Deel I: inleiding

9

2.

Deel II: beoogde publieke waarde en taakinhoud

15

3.

Deel III: analyse vijf scenario’s

33

4.

Deel IV: verdiepende studie op drie scenario’s

72

5.

Bijlagen

80

2

Samenvatting

Openbaar

3

RAPPORT

Kern van de rapportage Doel van het onderzoek

De gevolgen van een eventuele uittreding van OCW

Vanwege het voorgenomen uittreden van OCW heeft Berenschot in 2022 een onderzoek uitgevoerd naar toekomstscenario’s voor de organisatie van de HUA-taken. Het doel van dit onderzoek is tweeledig: 1. te verkennen wat deze uittreding betekent voor de achterblijvende deelnemers van HUA, 2. de achterblijvende partijen te ondersteunen om samen tot besluitvorming te komen over de toekomst van de samenwerking.

De eventuele uittreding van OCW leidt ertoe dat de huidige juridische constructie van HUA niet langer voldoet. Dit volgt uit de zogenaamde 80/20 regel in het aanbestedingsrecht. In de juridische notitie (bijlage 2) staat dit als volgt uitgewerkt:

Het onderzoek van Berenschot was daarmee een combinatie van een onderzoekstraject (een verkenning van consequenties van de uittreding) en een bestuurlijk traject (het ondersteunen van het algemeen bestuur van HUA om op basis van het onderzoekstraject tot besluitvorming te komen). Het onderzoek heeft gelopen van het voorjaar 2022 tot december 2022.

Nu OCW nog deelnemer is in de gemeenschappelijke regeling, wordt er binnen het aanbestedingsrecht gebruik gemaakt van de quasiinbesteding uitzondering. Van deze uitzondering kan gebruik worden gemaakt omdat in de huidige situatie ten minste 80% van de activiteiten van HUA (bezien naar omzet) vanuit de gezamenlijke bijdrage van de deelnemers aan de GR komt. Doordat OCW uittreedt, en de financiële bijdrage omzet in een specifieke uitkering (SPUK) ter grote van ca. 38% van de begroting, komt de gezamenlijke bijdrage van de achterblijvende deelnemers (provincie en gemeente tezamen) onder de 80% te liggen. Anticiperend op een eventuele uittreding van OCW is onderzoek gedaan naar mogelijke oplossingsrichtingen.

Openbaar

4

RAPPORT

Kern van de rapportage

Openbaar

Uitgebreide analyse van vijf oplossingsrichtingen (scenario’s)

Van vijf naar drie naar twee scenario’s

Het onderzoek naar een oplossing voor de situatie die ontstaat bij daadwerkelijke uittreding van OCW leidde tot een selectie van vijf mogelijke oplossingsrichtingen (scenario’s). 1. Voortzetten GR met zo min mogelijk aanpassingen. Voortzetten van de huidige gemeenschappelijke regeling, met alleen aanpassingen die nodig zijn vanwege de uittreding van OCW. 2. Het uitbreiden van de samenwerkende partijen (nieuwe deelnemers of fusie). Dit scenario kende twee varianten: het uitnodigen van andere partijen om deel te nemen in de GR of het fuseren van de GR met andere vergelijkbare organisaties. 3. Samenwerken via een nieuwe zelfstandige organisatie. Het liquideren van de gemeenschappelijke regeling en het laten uitvoeren van het takenpakket door een nieuwe zelfstandige organisatie met een andere juridische vorm (bijvoorbeeld een stichting). 4. Centrumregeling. het liquideren van de gemeenschappelijke regeling en het (laten) uitvoeren van het takenpakket door een centrumregeling of vergelijkbare vorm bij de gemeente Utrecht. 5. Einde samenwerking. Het liquideren van de gemeenschappelijke regeling en het beëindigen van de samenwerking: alle partijen gaan de uitvoering van het takenpakket zelf organiseren.

Op basis van een uitgebreide analyse van deze vijf scenario’s werden door het algemeen bestuur drie voorkeursscenario’s (1, 2 en 4) geselecteerd voor een verdiepende analyse. Scenario 2 bleek bij nadere analyse in de praktijk geen haalbaar alternatief. De verdiepende analyses van scenario’s 1 en 4 leidden tot een nadere uitwerking van deze scenario’s: 1. voortzetten gemeenschappelijke regeling met een andere juridische constructie (delegatie). 2. het liquideren van de gemeenschappelijke regeling en het (laten) uitvoeren van het takenpakket door de gemeente Utrecht. Deze twee scenario’s werken we hieronder verder uit.

5

RAPPORT

Kern van de rapportage Scenario voortzetten gemeenschappelijke regeling met een andere juridische constructie (delegatie). In dit scenario wordt de gemeenschappelijke regeling aangepast (vanwege de uittreding van OCW) en vindt delegatie (overdracht van bevoegdheden) plaats aan HUA. In de rapportage wordt dit scenario afgewogen aan de hand van de operationele, financiële, juridische en bestuurlijke consequenties. De conclusie is als volgt: • Operationeel: het voortzetten van de gemeenschappelijke regeling maakt het mogelijk HUA in zijn huidige vorm voort te zetten en heeft dus geringe operationele consequenties. • Tegelijkertijd volgen uit het aanbestedingsrecht eisen (financiële autonomie en beperkte politieke controle) aan delegatie die tot financiële, bestuurlijke en juridische risico’s leiden. De belangrijkste zijn: - Financieel: vanwege de financiële autonomie zijn de achterblijvende partners, in vergelijking met de huidige situatie, minder in positie om te sturen op de financiën van HUA,

Openbaar

- Bestuurlijk: in vergelijking met de huidige situatie hebben de achterblijvende partners minder sturingsinstrumenten tot hun beschikking in relatie tot HUA en moet gewerkt worden met een – in de praktijk – ingewikkelde scheiding tussen het werk van het AB en het DB, - Juridisch: in vergelijking met de huidige situatie is deze juridische constructie risicovoller (zie voor een uitwerking het juridisch memo) en in de praktijk foutgevoeliger (zie voor uitwerking het juridisch memo).

6

RAPPORT

Kern van de rapportage Scenario het liquideren van de gemeenschappelijke regeling en het (laten) uitvoeren van het vrijvallende takenpakket door de gemeente Utrecht. In dit scenario voert de gemeente Utrecht het takenpakket van HUA uit voor zichzelf, de provincie Utrecht en OCW, en de andere (DVO) partners via een centrumregeling of vergelijke constructie. In de rapportage wordt dit scenario afgewogen aan de hand van de operationele, financiële, juridische en bestuurlijke consequenties. De conclusie is als volgt: • Operationeel: uit de PIJOFACH analyse blijkt dat de operationele gevolgen van het indalen van HUA in de gemeentelijke organisatie leidt tot een ingrijpende operatie. De precieze consequenties zijn sterk afhankelijk van de manier waarop deze indaling plaatsvindt. Vanuit HUA wordt er veel waarde gehecht aan de autonomie van de organisatie, waaronder ook de voortzetting van een goedwerkend RHC in het landelijk netwerk van archieven en het samenwerkingsverband van Utrechtse musea.

Openbaar

• Financieel: er is bij de provincie den gemeente bestuurlijk draagvlak om tot een goede risicoverdeling te komen. Het is belangrijk dat ook het Rijk meedeelt in de risicoverdeling. • Juridisch: de gezamenlijke taxatie van de juristen van de gemeente en provincie is dat aan de voorwaarden van ‘horizontale samenwerking’ wordt voldaan. Echter moet er wel sprake zijn van een ‘echte samenwerking’: een synergie tussen de gemeente Utrecht en provincie Utrecht die verder gaat dan alleen het betalen van de gemaakte kosten. • Bestuurlijk: de gemeente neemt de verantwoordelijkheid met bijkomende risico’s voor de (regionale) archieven van het Rijk en de provincie.

7

RAPPORT

Kern van de rapportage Conclusie: de voorgenomen uittreding leidt tot een bestuurlijk dilemma en dwingt de achterblijvende partners tot kiezen tussen twee oplossingsrichtingen Het doel van dit onderzoek was tweeledig: 1. te verkennen wat de voorgenomen uittreding betekent voor de achterblijvende deelnemers van HUA, 2. de achterblijvende partijen te ondersteunen om samen tot besluitvorming te komen over de toekomst van de samenwerking.

In het licht van deze tweeledige doelstelling is de conclusie van Berenschot samen te vatten in vijf redeneerstappen: 1. de voorgenomen uittreding van OCW betekent voor de achterblijvende deelnemers van HUA dat de huidige juridische constructie (quasiinbesteding) niet langer rechtmatig is, 2. er is een grondig inhoudelijk en bestuurlijk traject gevolgd om de consequenties hiervan te verkennen,

Openbaar

3. uit dit traject blijkt dat er twee reële oplossingsrichtingen zijn om op een goede manier op een eventuele uittreding van OCW te reageren: - voortzetten gemeenschappelijke regeling met een andere juridische constructie (delegatie), - het liquideren van de gemeenschappelijke regeling en het (laten) uitvoeren van het vrijvallende takenpakket door de gemeente Utrecht, 4. beide oplossingsrichtingen kennen belangrijke consequenties: - kiezen voor het voortzetten van de gemeenschappelijke regeling met een andere juridische constructie leidt, in vergelijking met de huidige situatie, tot minder grip op de organisatie, een ingewikkeld bestuurlijk model en meer juridische risico’s, - kiezen voor de integratie in de gemeentelijke organisatie kost tijd, geld, menskracht en energie en levert veel onzekerheid op voor HUA en zijn medewerkers, 5. kortom, de voorgenomen uittreding van OCW levert de achterblijvende deelnemers van HUA een bestuurlijk dilemma op.

8

Deel I: Inleiding

Openbaar

9

RAPPORT

Vraag & leeswijzer De vraag

Leeswijzer

De gemeente Utrecht, de provincie Utrecht en het ministerie van OCW werken samen in de gemeenschappelijke regeling het Utrechts archief (HUA). Het ministerie van OCW is voornemens per 1 januari 2025 uit de gemeenschappelijke regeling te stappen. Aan Berenschot is gevraagd • te verkennen wat deze uittreding betekent voor de achterblijvende deelnemers van HUA. • de achterblijvende partijen te ondersteunen om samen tot besluitvorming te komen over de toekomst van de samenwerking.

Deze rapportage is in vier delen opgebouwd: • Deel I is de inleiding. Daarin staan de vraagstelling en de aanpak beschreven. • Deel II bevat een analyse van publieke waarde die met HUA wordt beoogd en vertaling daarvan naar de taakinhoud van HUA. • Deel III bevat de analyse van vijf toekomstscenario’s mocht OCW inderdaad uittreden uit de gemeenschappelijke regeling. In deze analyse worden per scenario de operationele, financiële, juridische en bestuurlijke consequenties geschetst. • Deel IV bevat een verdiepende analyse van drie van de vijf scenario’s. Op de volgende sheet staat deze opbouw in één sheet samengevat.

Daarnaast zijn twee bijlagen toegevoegd: 1. overzicht documenten en interviews 2. juridische notitie Verder is belangrijk dat in dit traject eerder een nota van bevindingen is gedeeld. Deze nota van bevindingen is een afzonderlijk product, gebaseerd op de analyse in deze rapportage. Openbaar

10

RAPPORT

De opbouw van deze rapportage in één beeld

Openbaar

11

RAPPORT

Aanpak (inhoudelijk) Ons denken over de scenario’s wordt gestructureerd langs het denken van Mark Moore. Het model van Mark Moore bestaat uit drie elementen (bollen). 1. Publieke waarde is de beoogde uitkomst (effect of impact) die de overheid met haar handelen wil bereiken. 2. Capaciteit. Om deze publieke waarde te realiseren, is operationele capaciteit noodzakelijk. Deze operationele capaciteit wordt op dit moment voor het Utrechts archief via een gemeenschappelijke regeling georganiseerd. 3. Legitimiteit. Legitimiteit wil zeggen dat de betrokken colleges, raad en staten goed betrokken moeten zijn (politieke legitimering), dat de juridische aspecten op orde zijn (denk aan aanbestedingsrecht of de verplichte wettelijke taken) en dat er onder stakeholders (bijvoorbeeld OCW) draagvlak is voor de gewenste publieke waarde en operationele capaciteit. De vijf toekomstscenario’s zijn manieren om de capaciteit te organiseren die nodig is om de publieke waarde te realiseren. Het model van Mark Moore is gebruikt om het afweegkader waarmee de toekomstscenario’s worden geanalyseerd, te structureren (zie volgende sheet).

Openbaar

12

RAPPORT

Aanpak (afwegingskader) Element Mark Moore

Vragen afwegingskader

Publieke waarde

Wat waren de doelen waar de GR destijds het middel voor was en in hoeverre zijn deze doelen nog steeds actueel? (*) Wat waren de specifieke doelen van en motieven van de individuele partners en in hoeverre zijn deze nog steeds actueel? (*) Waarom werken de achterblijvende partners samen? Wat is de basis? En wat is het gezamenlijke doel? (*) Waarom worden de partners nu voor een herijking/oriëntatiefase gesteld? Welk probleem is ontstaan (o.a. uittreding Rijk, het e-depot van het Nationaal Archief dicht voor nietrijksoverheden?)(*) Welke concrete taken (takenpakket) volgen uit de beoogde publieke waarde? Zijn er toekomstambities geformuleerd door de samenwerkende partners op het gebied van archivering die relevant zijn voor de toekomst van deze samenwerking? Zijn er actuele ontwikkelingen op het gebied van archivering waarmee rekening moet worden gehouden of die kansen opleveren?(*)

Wat is de beoogde publieke waarde van

de samenwerking tussen de provincie en de gemeente?

Operationele capaciteit In hoeverre is elk scenario in staat doelmatig en doeltreffend de beoogde publieke waarde te realiseren? (per scenario) Legitimiteit In hoeverre is de wijze waarop in elk scenario de publieke waarde en de operationele capaciteit is geregeld, juridische, politiek-bestuurlijk en maatschappelijk legitiem?

In hoeverre is elk scenario geschikt om het takenpakket (toekomstvast) uit te voeren en de doelen te realiseren? In hoeverre is elk scenario in staat om nu en op lange termijn de continuïteit van de uitvoering van de wettelijke taken te garanderen en zijn er daarbij specifieke risico’s? (*) Zijn er specifieke incidentele en structurele financiële risico’s die ontstaan bij elk scenario (uitgesplitst per huidige deelnemer)? (*) Wat is het effect van elk scenario op de financiering van het takenpakket door het Rijk via SPUK? (*) Hoe komen we van de huidige samenwerkingsvorm naar het nieuwe scenario en hoe zorgen we concreet dat de initiële problemen zo goed mogelijk opgeheven worden? (*) Wat betekent elk scenario voor hoe het uittredingsproces van het Rijk uit de GR HUA verder moet worden ingestoken (*) Legitimiteit in relatie tot publieke waarde: Juridisch: welke wettelijke taken worden op dit moment door de GR namens het rijk, de gemeente en de provincie uitgevoerd? Welke geldstromen zijn aan deze wettelijke taken verbonden? En welke eisen stelt de wetgever aan de uitvoering van die taken, zoals in de (nieuwe) Archiefwet? Zijn er specifieke provinciale of gemeentelijke beleidskaders waarmee rekening moet worden gehouden? Politiek-bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak: in hoeverre hebben stakeholders en bestuurders in vergelijking met de wettelijk verplichte taken,

aanvullende ambities op het gebied van taken die het Utrechts archief momenteel uitvoert? Legitimiteit in relatie tot operationele capaciteit (per scenario) Juridisch: levert de operationele capaciteit in elk scenario specifieke juridische risico’s op waar het gaat om aanbestedingsrecht (*), specifieke provinciale of gemeentelijke regelgeving (*) en bestaande verplichtingen van het Utrechts Archief (langlopende contracten (*))? Politiek- bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak: welke sturingsmogelijkheden hebben de gemeente, de provincie en het Rijk in elk scenario? En in hoeverre voldoen deze mogelijkheden aan de wensen van de partijen daaromtrent? Wat is het vermoedelijke effect van elk scenario op de bestuurlijke verhoudingen tussen provincie, gemeente en Rijk? (*) In hoeverre is elk scenario uitlegbaar aan raad, staten en de samenleving in brede zin? (*)

Openbaar

13

RAPPORT

Aanpak (onderzoeksproces) Onderzoeksproces Het onderzoeksproces was gericht op het verzamelen en analyseren van de noodzakelijke informatie om tot bestuurlijke besluitvorming te komen. Het onderzoeksproces vond plaats in twee fasen: 1. de fase tot en met de vergadering van het algemeen bestuur op 28 juni 2022. 2. de fase tot en met de vergadering van het algemeen bestuur op 15 november 2022.

Onderzoeksproces in fase II Aan het einde van fase I kreeg Berenschot de opdracht om voor drie scenario’s (voortzetten GR, uitbreiden GR, centrumregeling) een verdiepende analyse uit te voeren. Deze verdiepende analyse kende drie onderdelen: 1. een verdiepende juridische analyse (zie bijlage 2) 2. een PIJOFACH analyse op hoofdlijnen voor het scenario centrumregeling. 3. een haalbaarheidsstudie voor het scenario uitbreiden GR.

Onderzoeksproces in fase I Het onderzoeksproces in fase I kende de volgende stappen: 1. gezamenlijke vaststelling van het afwegingskader, 2. gegevensverzameling via deskstudie en (groeps-)interviews (zie bijlage 1 voor overzicht gesprekspartners en documenten), 3. een eerste beantwoording van de vragen uit het afwegingskader op basis van de verzamelde gegevens in een rapportage, 4. een kritische bespreking van de rapportage met experts van Berenschot, de gemeente, de provincie en het Utrechts archief, 5. het opstellen van een tussenrapportage voor de eerste bestuursvergadering, 6. een opdrachtformulering door het algemeen bestuur voor de werkzaamheden van Berenschot in fase II. Openbaar

14

Deel II: De publieke waarde en taakinhoud

Openbaar

15

RAPPORT

Inleiding deel II: de publieke waarde en taakinhoud

Openbaar

16

RAPPORT

Inleiding deel II: de publieke waarde en taakinhoud In dit tweede deel van de rapportage beschrijven we aan de hand van de relevante onderzoeksvragen uit het afwegingskader de publieke waarde en de taakinhoud de samenwerking. Dit doen we in vier hoofdstukken waarin we de 11 onderzoeksvragen uit het afwegingskader over de beoogde publieke waarde en over de legitimiteit van de publieke waarde beantwoorden.

Openbaar

Hoofdstuk in deel II

Behandelde onderzoeksvragen

1. De (beoogde) publieke waarde over tijd

Wat waren de doelen waar de GR destijds het middel voor was en in hoeverre zijn deze doelen nog steeds actueel? (*) Wat waren de specifieke doelen van en motieven van de individuele partners en in hoeverre zijn deze nog steeds actueel? (*) Waarom werken de achterblijvende partners samen? Wat is de basis? En wat is het gezamenlijke doel? (*)

2. De huidige taakinhoud van de samenwerking

Welke concrete taken (takenpakket) volgen uit de beoogde publieke waarde? Welke wettelijke taken worden op dit moment door de GR namens het rijk, de gemeente en de provincie uitgevoerd? Welke geldstromen zijn aan deze wettelijke taken verbonden? En welke eisen stelt de wetgever aan de uitvoering van die taken, zoals in de (nieuwe) Archiefwet? Zijn er specifieke provinciale of gemeentelijke beleidskaders waarmee rekening moet worden gehouden?

3. De gevolgen van de uittreding van het Rijk

Waarom worden de partners nu voor een herijking/oriëntatiefase gesteld? Welk probleem is ontstaan (o.a. uittreding Rijk, het e-depot van het Nationaal Archief dicht voor niet-rijksoverheden?)(*)

4. Ambities van de samenwerkingspartners en ontwikkelingen in de archiefwereld

Zijn er toekomstambities geformuleerd door de samenwerkende partners op het gebied van archivering die relevant zijn voor de toekomst van deze samenwerking? Zijn er actuele ontwikkelingen op het gebied van archivering waarmee rekening moet worden gehouden of die kansen opleveren?(*) In hoeverre hebben stakeholders en bestuurders in vergelijking met de wettelijk verplichte taken, aanvullende ambities op het gebied van taken die het Utrechts archief momenteel uitvoert? 17

RAPPORT

Deel II, hoofdstuk 1: de publieke waarde over tijd In dit hoofdstuk geven we allereerst een overzicht van de manier waarop de publieke waarde over tijd werd geformuleerd. De samenwerkende partijen hebben op twee sleutelmomenten de publieke waarde geformuleerd. Sleutelmoment I: de oprichting van de gemeenschappelijke regeling In 1995 sloten de gemeente en OCW (dus nog niet de provincie, de provinciearchieven waren tot die tijd onderdeel van het Rijksarchief) het “convenant inzake samenwerking tussen de gemeentelijke archief- en fotodienst en het rijksarchief in Utrecht”. Dit bestuursconvenant vormde de inhoudelijke basis voor de gemeenschappelijke regeling die op 10 oktober 1997 werd opgericht. Aan de hand van een drietal citaten schetsen we de destijds beoogde publieke waarde.

Openbaar

“Archiefdiensten ontlenen niet alleen hun bestaansrecht aan de wettelijke verplichtingen van overheidsorganen om hun archieven in goede en geordende staat te bewaren, maar worden ook aangesproken op hun maatschappelijke en culturele relevantie. Voor wat dit laatste betreft is de mate waarin zij bijdragen aan de cultuurparticipatie een belangrijke graadmeter. (…) Bovendien wordt van hen een professionele dienstverlening verwacht: effectief, snel en betrouwbaar. (…) de klant- en marktgerichtheid van de dienst impliceert tevens dat de organisatie zich meer bewust moet zijn van de kosten en probeert kostendrukkend te werken” (uit het convenant)

“Belangrijke uitgangspunten voor de nieuwe organisatie zijn: • Een extra nadruk op de presentatie en public-relations • Een uitbouw van de automatisering om online raadpleging mogelijk te maken • Het bewerken van de archieven en documentatie, geheel gericht op dienstverlening • Verruiming van de openstelling van de diensten • Het actief aanbieden van diensten op het gebied van het archiefbeheer aan archiefvormers, hetzij overheid hetzij particulier, voor zover mogelijk tegen marktconforme prijzen • Het creëren van een centrale historische werkplaats voor stad en provincie door middel van mogelijkheden voor groepsonderzoek, het organiseren van colloquia, ontmoetingsdagen, workshops, cursussen etc., het aanbieden van professionele begeleiding bij historisch onderzoek en het in eigen beheer of in samenwerking met andere verzorgen en uitgeven van publicaties. “ (uit het convenant)

"Het voorzien op basis van de aanwezige archieven en documentatie en de aanwezige expertise van de medewerkers in de behoefte van burger en overheid aan historische informatie tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten en prijzen. Voor wat de burger betreft is een belangrijke doelstelling om deze informatie onder bereik te brengen van een zo groot en breed mogelijke groep van geïnteresseerden, zowel in de geschiedenis van Utrecht als in meer algemene historische informatie, waardoor de cultuurparticipatie van de burger wordt vergroot.“ (uit het raadsvoorstel aan de gemeenteraad van Utrecht, 1996) 18

RAPPORT

Deel II, hoofdstuk 1: de publieke waarde over tijd Sleutelmoment II: Toetreding provincie Utrecht tot de gemeenschappelijke regeling Vanaf 1 januari 2013 werd de provincie verantwoordelijk voor het beheer van de eigen historische archieven (naast de reeds bestaande zorg voor de meer recente archieven van de provincie). Daarvoor was het Rijk ook verantwoordelijk voor de historische archieven van de provincie. Voor het uitvoeren van de taken voor het historisch archief werd in 2013 een DVO afgesloten. In 2019 trad de provincie Utrecht toe tot de gemeenschappelijke regeling. Daarbij werd ook de beoogde publieke waarde expliciet gemaakt. Deze schetsen we aan de hand van twee citaten uit het statenvoorstel “toetreding tot de gemeenschappelijke regeling Het Utrechts Archief” gedateerd op 25 september 2018. “Het is niet wenselijk dat de provincie deze taken zelf uitvoert. Het beheer en de beschikbaarstelling van historische archieven staat namelijk te ver af van de kerntaken van de provincie en bovendien is de provincie daar niet voor geëquipeerd. Ook voor de taken van de provinciearchivaris geldt, dat GS het niet opportuun vindt dat de provincie deze taak zelf uitvoert omdat dat onvoldoende garantie biedt voor de continuïteit en de kwaliteit van de taakuitvoering in dit dynamische en complexe taakgebied.”

Openbaar

“In 2017 hebben wij, bij het aflopen van de toenmalige dienstverleningsovereenkomst met HUA, geconcludeerd dat voortzetting van de samenwerking met HUA zeer wenselijk is. Met het oog op de sterke verwevenheid van de archieven van de rechtsvoorgangers van de provincie met archieven van de rijksoverheid is het niet verantwoord om de provinciale archieven elders te laten beheren. Ook het feit dat HUA al over een werkend e-depot (proven technology) beschikt voor het beheer van digitale archieven, is een belangrijke reden om de samenwerking voort te willen zetten. Toetreding tot de gemeenschappelijke regeling is na gedegen onderzoek juridisch de meest veilige en bestendige weg gebleken om de samenwerking met HUA voort te kunnen zetten. Het is de bedoeling dat alle taken die HUA nu op contractbasis voor de provincie uitvoert, ook na toetreding door HUA verricht blijven worden.”

19

RAPPORT

Deel II, hoofdstuk 1: de publieke waarde over tijd Huidige formulering publieke waarde De huidige gemeenschappelijke regeling en de missie en visie van HUA (meerjarenbeleidsplan 2021-2024) bieden goede aanknopingspunten voor de beoogde publieke waarde van de samenwerking tussen de gemeente en de provincie. In de gemeenschappelijke regeling staat de volgende formulering van het publieke belang:

De huidige missie en visie van HUA luidt als volgt: “Het Utrechts Archief verwerft en bewaart de bronnen van de Utrechtse geschiedenis en stelt ze beschikbaar aan het publiek. We verbinden de inwoners van de stad en provincie door gezamenlijk het verhaal van de Utrechtse geschiedenis te vertellen. Het Utrechts Archief is een toonaangevend expertisecentrum voor informatiebeheer en een deskundig partner voor instellingen en overheden in de regio.”

“Het behartigen van de belangen van OCW, de gemeente Utrecht en de provincie Utrecht van archiefbescheiden, collecties en individuele documenten die berusten in • de rijksarchiefbewaarplaats in de provincie, • de archiefbewaarplaats van de provincie en • de archiefbewaarplaats van de gemeente. Het Utrechts archief voert bij de behartiging van deze belangen het archiefbeleid en het cultuurbeleid van de Minister, de provincie en de gemeente mede uit.”

Openbaar

20

RAPPORT

Deel II, hoofdstuk 1: de publieke waarde over tijd Beantwoording onderzoeksvragen hoofdstuk 1 Op basis van de bovenstaande informatie en een aantal achtergrondgesprekken op bestuurlijk en ambtelijk niveau is het mogelijk om antwoord te geven op de eerste drie onderzoeksvragen: • Onderzoeksvraag 1: wat waren de doelen waar de GR destijds het middel voor was en in hoeverre zijn deze doelen nog steeds actueel? • Onderzoeksvraag 2: Wat waren de specifieke doelen van en motieven van de individuele partners en in hoeverre zijn deze nog steeds actueel? • Onderzoeksvraag 3: waarom werken de achterblijvende partners samen? Wat is de basis? En wat is het gezamenlijke doel?

Openbaar

Onderzoeksvraag 1: wat waren de doelen waar de GR destijds het middel voor was en in hoeverre zijn deze doelen nog steeds actueel? In de manier waarop de samenwerkende partijen over tijd gezamenlijk de publieke waarde formuleren, zijn twee hoofdlijnen te herkennen: 1. de samenwerking bestaat om te voldoen aan de wettelijke verplichtingen uit de Archiefwet; 2. de samenwerking is gericht op het op actieve wijze toegankelijk maken en onder de aandacht brengen van het cultureel erfgoed dat het archief herbergt (maatschappelijke en culturele relevantie), het samenwerken met andere culturele instellingen en het acquireren van relevante collecties. Uit de achtergrondgesprekken blijkt dat deze twee doelen nog steeds actueel zijn voor de gemeente en de provincie. Een relevant aandachtspunt daarbij is dat de grens tussen de “minimale” wettelijke verplichtingen onder de Archiefwet en de ontsluiting van het archief aan de het publiek, niet eenvoudig te trekken is. Op grond van de Archiefwet bestaat ook de verplichting om het archief toegankelijk te maken . De kernvraag is: hoever willen de samenwerkende partners gaan in het toegankelijk maken en wat betekent dat concreet voor de activiteiten van het Utrechts Archief. De samenwerkende partijen onderkennen dat het belangrijk is hierover het gesprek te voeren.

21

RAPPORT

Deel II, hoofdstuk 1: de publieke waarde over tijd

Openbaar

Onderzoeksvraag 2: Wat waren de specifieke doelen van en motieven van de individuele partners en in hoeverre zijn deze nog steeds actueel?

Onderzoeksvraag 3: waarom werken de achterblijvende partners samen? Wat is de basis? En wat is het gezamenlijke doel?

Kijkend naar de specifieke doelen en motieven van de individuele partners, is het van belang te realiseren dat de provincie pas vanaf 2013 verantwoordelijk is voor de historische archieven en pas sinds 2019 deelnemer is. De betrokkenheid van de gemeente en het Rijk bij de historische archieven gaat qua samenwerking terug tot 1995 en is – waar het gaat om het uitvoeren van de archieftaken zelf – letterlijk eeuwenoud. Dit leidt tot een iets andere gerichtheid: • De provincie is in de eerste plaats gericht op het doelmatig, doeltreffend en rechtmatig laten uitvoeren van een dynamische en complexe taak die ze zelf nooit heeft uitgevoerd. Wel hecht de provincie er belang aan dat recht wordt gedaan aan de verwevenheid van de historische archieven. • Uiteraard ziet ook de gemeente (en ook het Rijk) het belang van een doelmatige, doeltreffende en rechtmatige uitvoering van de archieftaak, maar is – van oudsher – veel aandacht voor het ontsluiten van het eigen cultureel erfgoed dat zich in de archieven bevindt. Bijvoorbeeld, het document waarmee Utrecht 900 jaar geleden stadsrechten verwierf, ligt in het archief en speelt een rol in de feestelijke herdenking van 900 jaar stadsrechten in 2022.

De eventuele uittreding van OCW uit de gemeenschappelijke regeling is een nieuw sleutelmoment waarop de publieke waarde opnieuw (gezamenlijk) geformuleerd moet worden. Daarmee is ons advies om het antwoord op onderzoeksvraag 3 expliciet onderdeel te maken van de besluitvorming. Op basis van de analyse in deze paragraaf zien we de volgende drie opties.

1. Optie I: het voortzetten van de samenwerking op basis van de huidige missie en visie van het Utrechts Archief . 2. Optie II: een samenwerking die alleen is gericht op het uitvoeren van de wettelijke taak, eventuele activiteiten daarbovenop worden op projectbasis gefinancierd door partijen die daar behoefte aan hebben. 3. Optie III: er is geen gezamenlijk doel voor de samenwerking en dus geen gemeenschappelijke takenpakket om te realiseren. Uiteraard heeft een besluit over het gezamenlijke doel van de partners, effect op de analyse van de samenwerkingsvormen die verderop volgt.

22

RAPPORT

Deel II, hoofdstuk 2: taakinhoud van de samenwerking In dit tweede hoofdstuk van deel II komen we tot een doorvertaling van de publieke waarde naar de taakinhoud van de samenwerking. We onderzoeken welke concrete taken (takenpakket) volgen uit de beoogde publieke waarde. Een belangrijk deel van de taken volgt uit de Archiefwet. Daarom starten we dit hoofdstuk met het concretiseren van deze wettelijke taken. Daarbij geven we antwoord op de volgende onderzoeksvragen: • Welke wettelijke taken worden op dit moment door de GR namens het rijk, de gemeente en de provincie uitgevoerd? • Welke geldstromen zijn aan deze wettelijke taken verbonden? En welke eisen stelt de wetgever aan de uitvoering van die taken, zoals in de (nieuwe) Archiefwet? • Zijn er specifieke provinciale of gemeentelijke beleidskaders waarmee rekening moet worden gehouden? Daarna beschrijven we de taakinhoud, daarbij geven we antwoord op onderzoeksvraag: welke concrete taken (takenpakket) volgen uit de beoogde publieke waarde?

Openbaar

Een beschrijving van de wettelijke taken In de gemeenschappelijke regeling (artikel 2b) worden de volgende wettelijke taken overgedragen: • De beheerstaken (behouden, bewerken en benutten) van archiefbescheiden die berusten in de archiefbewaarplaatsen van de gemeente Utrecht, de provincie Utrecht en het Rijk binnen de provincie Utrecht. Dit zijn de taken die in de wet onder de term “beheerder van de archiefbewaarplaats” vallen. • Een deel van de taken van de “zorgdrager” van de archiefbescheiden. HUA heeft een deel van taken en bevoegdheden van de zorgdrager overgedragen gekregen. Voor andere taken geldt dat HUA adviseert over de uitvoering van taken uit de Archiefwet die de samenwerkende partijen als zorgdrager zelf uitvoeren. • Het beheer van niet-overgebrachte digitale archiefbescheiden (dit lijkt in mandaat te zijn) N.B.: in artikel 2b worden ook andere taken aan HUA overgedragen, maar dit betreffen geen wettelijke taken vanuit de Archiefwet. Het gaat daarbij om: 1. Het verrichten van andere door de samenwerkende partijen opgedragen taken. 2. Cultureel erfgoed op actieve wijze toegankelijk maken en onder de aandacht brengen.

23

RAPPORT

Deel II, hoofdstuk 2: taakinhoud van de samenwerking Een beschrijving van de wettelijke taken Een voorstel voor een nieuwe Archiefwet 2021 is op 17 november 2021 ingediend bij de Tweede Kamer. Deze wet vervangt de huidige Archiefwet 1995. De Raad van State vat het wetsvoorstel als volgt samen: 1. Dit wetsvoorstel beoogt beter aan te sluiten bij de praktijk van digitaal informatiebeheer. In dat kader wordt de termijn waarna documenten overgebracht dienen te worden teruggebracht van de huidige twintig jaar naar tien jaar. 2. Het wetsvoorstel houdt ook een uitbreiding in van het toezicht. Naast het informatiebeheer door overheidsorganen vallen voortaan ook de archiefdiensten (zoals het Nationaal Archief) onder toezicht. 3. Het wetsvoorstel beoogt om begrippen te verduidelijken en de toelichting begrijpelijker te maken. 4. De kern van het bestaande archiefstelsel is daarbij in belangrijke mate behouden. Kijkend naar de precieze inhoud van de wettelijke taken, is de verwachting dat de nieuwe Archiefwet (met uitzondering van de kortere archieftermijn van 10 jaar) niet leidt tot fundamenteel andere taken voor het Utrechts archief. Openbaar

Een beschrijving van de geldstromen In artikel 17, eerste lid, van de gemeenschappelijke regeling staat dat de Minister, de provincie en de gemeente een jaarlijkse bijdrage verstrekken op basis van de begroting. Dit bedrag is lumpsum en niet specifiek gekoppeld aan de wettelijke taken enerzijds en de andere taken genoemd in artikel 2b van de gemeenschappelijke regeling anderzijds. Volgens de financiële bijlage is de verdeling als volgt: Rijk (2.452.191, 41%), gemeente Utrecht (2.882.193, 48%) en provincie (661.692, 11%). Verder is relevant dat een aantal andere partijen via een andere juridische grondslag hun archieftaken aan HUA hebben overgedragen. De taken in deze overeenkomsten zijn steeds anders geformuleerd. Rode draad is dat deze taken nadrukkelijker zijn beperkt tot de uitvoering van de wettelijke taken onder Archiefwet (en eventueel een Archief-verordening). Het gaat in totaal om een bedrag van rond de € 300.000 per jaar. Provinciale en gemeentelijke verordeningen In lijn met artikel 27 en 30 van de Archiefwet 1995 hebben de gemeente en de provincie een archiefverordening vastgesteld. • De Archiefverordening provincie Utrecht 2014 kent geen specifieke aanvullende eisen aan de wettelijke taken die HUA uitvoert. • De Archiefverordening 2014 van de gemeente Utrecht bevat ook geen aanvullende eisen aan de wettelijke taken die HUA uitvoert.

24

RAPPORT

Deel II, hoofdstuk 2: taakinhoud van de samenwerking Inleiding

Onderverdeling in vijf groepen op juridische basis

Op basis van de bovenstaande analyse, de documentstudie en de interviews beschrijven we in dit tweede hoofdstuk van deel II de taakinhoud van de samenwerking. Daarmee geven we een antwoord op deelvraag: welke concrete taken (takenpakket) volgen uit de beoogde publieke waarde?

De taken die de samenwerkende partijen op deze manier realiseren, zijn onder te verdelen in de onderstaande vijf groepen. In het vervolg van de presentatie wordt de precieze taakinhoud per groep toegelicht. Deze indeling is gebaseerd op de juridische grondslag van de taak. De eerste drie groepen zien op taken die overheden moeten uitvoeren op grond van de Archiefwet, de vierde is een taak die niet verplicht is op grond van de Archiefwet, maar die wel door HUA wordt uitgevoerd en de vijfde betreft het uitvoeren van archieftaken voor maatschappelijke organisaties (Ridderlijke Duitsche Orde)

Taken Archiefwet voor gemeente Utrecht en provincie Utrecht

Openbaar

Taken Archiefwet voor ministerie OCW

Taken Archiefwet voor andere overheden

Bovenwettelijke taken (publieksvoorlichting, samenhang andere instellingen en acquisitie collecties)

Uitvoering archieftaken voor maatschappelijke organisaties

25

RAPPORT

Deel II, hoofdstuk 2: taakinhoud van de samenwerking

Taken Archiefwet voor gemeente Utrecht en provincie Utrecht

Kenmerken van de taak • Een archiefcollectie met bronnen over het verleden van de stad Utrecht vanaf de vroege Middeleeuwen tot aan de dag van vandaag, bestaande uit onder andere: foto’s, films, tekeningen, prenten en kaarten. • Ongeveer 15 km aan materiaal. • Het historisch archief van de provincie Utrecht en het rijksarchief in de provincie Utrecht werden tot 2013 beide in samenhang beheerd in één archiefbewaarplaats onder zorgdragerschap van de minister van OCW, en kennen daarom een nauwe verwevenheid. Eenzelfde nauwe verwevenheid geldt ook sinds 1995 voor de archieven van de gemeente Utrecht en het rijksarchief in de provincie Utrecht.

Juridische constructie • Via de gemeenschappelijke regeling worden door OCW, de gemeente en de provincie aan het bestuur van het Utrechts Archief werkzaamheden, taken en bevoegdheden overgedragen. • Het Utrechts Archief is een zelfstandige organisatie (openbaar lichaam). In aanbestedingsrechtelijke zin is de overdracht van werkzaamheden, taken en bevoegdheden aan een andere zelfstandige organisatie een overheidsopdracht. Echter, de samenwerkende partijen gaan ervan uit dat deze opdracht niet aanbestedingsplichtig is omdat er sprake is van quasi-inbesteden (hierover later meer).

Openbaar

26

RAPPORT

Deel II, hoofdstuk 2: taakinhoud van de samenwerking

Taken Archiefwet voor ministerie OCW

Kenmerken van de taak • Analoge bestanden die als onderdeel van de archiefbewaarplaats van het Rijk in de provincie Utrecht worden beheerd (de digitale bestanden staan in het e-depot van het Nationaal Archief) • 18 km aan materiaal (53% van de huidige HUA collectie) • Onder meer een belangrijke kaartencollectie (vanaf midden 16e eeuw), een grote fotocollectie van de NS, archieven van gewestelijke besturen uit de periode vóór 1811, archieven van rijksorganen in de provincie Utrecht (bijv. RWS of KNMI), kerkelijke en levensbeschouwelijke archieven (aartsbisdom Utrecht, oudsynodaal archief protestantse kerk).

Juridische constructie • Via de gemeenschappelijke regeling is OCW op dit moment volwaardig deelnemer, aan het bestuur van het Utrechts Archief. • Vanaf de uittreding van OCW en de inwerkingtreding Archiefwet 2021 geldt het volgende: - Op grond van artikel 3.1, eerste lid, van de Archiefwet 2021 kan de minister van OCW bij besluit deze taak voor onbepaalde tijd overdragen aan een DB van een GR, bestuur bedrijfsvoering organisatie, aan GS of College B&W. - Artikel 3.2, eerste lid van de Archiefwet 2021 leidt tot een verplichting aan de minister om een specifieke uitkering te verstrekken voor het uitvoeren van de overgedragen taken.

Openbaar

27

RAPPORT

Deel II, hoofdstuk 2: taakinhoud van de samenwerking Kenmerken van de taak De precieze taakinhoud verschilt per samenwerkingspartner. • Voor de gemeente Nieuwegein gaat het om:

Taken Archiefwet voor andere overheden

“Het beheer van de archieven die voor permanente bewaring in aanmerking komen; het voor raadpleging beschikbaar stellen van de archieven; het verstrekken van informatie en adviezen aan publiek en gemeentelijke organisatie via de studiezalen en de website van HUA; de coördinatie en begeleiding van behoudswerkzaamheden; verwerving, beheer en beschikbaarstelling van particuliere archieven van lokaal belang. Daarnaast is er het toezicht onder de Archiefwet dat uitgeoefend wordt door de Gemeentearchivaris.”

• Voor andere organisaties – bijvoorbeeld de Regionale uitvoeringsdienst (RUD) Utrecht of de Veiligheidsregio Utrecht (VRU) – betreft het formele advisering en toezichthoudende taken (toetsing van vernietigingslijsten, jaarverslag opstellen). Daarbij gaat het om relatief kleine bedragen. Juridische constructie • Het Utrechts Archief heeft met de gemeente Nieuwegein een DVO gesloten. Verder zijn er met de vijf gemeenschappelijke regelingen samenwerkingsovereenkomsten gesloten. De waarde van deze overeenkomsten ligt -bij elkaar opgeteld- onder de 10% van de totale omzet van HUA. • Dit type overeenkomsten kunnen onder het bereik van het aanbestedingsrecht vallen en zelfs aanbestedingsplichtig zijn. Het moet dan gaan om opdrachten die boven de Europese aanbestedingsdrempel vallen. In dit onderzoek hebben we hier geen onderzoek naar gedaan.

Openbaar

28

RAPPORT

Deel II, hoofdstuk 2: taakinhoud van de samenwerking

Samenhang, publieksvoorlichting en acquisitie (voor zover bovenwettelijk)

Openbaar

Kenmerken van de taak Deze categorie heeft drie type taken: • In de eerste plaats gaat het om het verrichten van andere (niet-wettelijke) door de samenwerkende partijen opgedragen taken die verband houden met het behartigen van de samenwerkende partijen bij alle aangelegenheden die gaan over archiefbescheiden, collecties, individuele documenten en dergelijke. Daarbij kan ook worden gedacht aan erfgoed en archeologische vondsten, de Erfgoedwet en de Woo. Dit vangen we onder de term ‘samenhang’. • In de tweede plaats geldt dat de gemeenschappelijke regeling zelf tot doel heeft om het in de archieven ondergebrachte cultureel erfgoed op actieve wijze toegankelijk te maken en onder de aandacht te brengen. Dit vangen we onder de term ‘publieksvoorlichting’. • In de derde plaats gaat het om het acquireren van privécollecties die aan Het Utrechts Archief worden aangeboden. Deze worden vervolgens onderdeel gemaakt van de archiefbescheiden van de samenwerkende partijen, waarop het regime van de Archiefwet en gemeenschappelijke regeling van toepassing is. Dit vangen we onder de term ‘acquisitie’. Zoals eerder opgemerkt, is het lastig om precies aan te wijzen waar de wettelijke verantwoordelijkheid onder de Archiefwet eindigt en de bovenwettelijke verantwoordelijkheid begint.

Duidelijk is wel dat deze taken alleen worden uitgevoerd voor de samenwerkende partijen in de gemeenschappelijke regeling, niet voor de overige samenwerkingspartners. De mogelijkheid om deze taak te verrichten, ontstaat doordat de archieven van de drie partijen gezamenlijk beschikbaar zijn. Belangrijk daarbij is om te vermelden dat met de mate waarin deze taken invulling krijgen gevarieerd kan worden (bijv. de bandbreedte beschikbaar voor acquisitie), en uiteindelijk een keuze aan de bestuurders is. Juridische constructie • Deze taak wordt door de deelnemers van de gemeenschappelijke regeling aan het Utrechts Archief opgedragen. Het gaat hier om een vorm van quasi-inbesteding (zie hiervoor ook de tekst taakinhoud Archiefwet voor gemeente Utrecht en provincie Utrecht) • Na de uittreding van OCW en de inwerkingtreding van de Archiefwet, heeft OCW geen juridische grondslag meer om 29 aanvullende, niet wettelijke taken op deze wijze op te leggen.

RAPPORT

Deel II, hoofdstuk 2: taakinhoud van de samenwerking Kenmerken van de taak Voor de Ridderlijke Duitsche Orde (RDO) verricht HUA ondersteunende werkzaamheden (het beheer van het archief doet RDO zelf). Het gaat om adviseren over materiële verzorging, ontsluiting en digitalisering. Verder wordt het beheer van digitale data die geen betrekking hebben op het collectiebeheer uitbesteed. Het betreft jaarlijks ongeveer 38.000 euro.

Uitvoering archieftaken voor maatschappelijke organisaties (niet overheid)

Openbaar

Juridische constructie • De opdracht voor deze taak wordt door een maatschappelijke organisatie aan HUA verleend. De juridische grondslag daarvoor is een overeenkomst.

30

RAPPORT

Deel II, hoofdstuk 3: uittreding Rijk In dit hoofdstuk schetsen we kort de gevolgen van de uittreding van het Rijk en de veranderingen rond het e-depot van het Nationaal Archief. Daarmee beantwoorden we de onderzoeksvraag: waarom worden de partners nu voor een herijking/oriëntatiefase gesteld? Welk probleem is ontstaan (o.a. uittreding Rijk, het e-depot van het Nationaal Archief dicht voor niet-rijksoverheden)? OCW heeft aangekondigd uit de gemeenschappelijke regeling te treden. Dit heeft – volgens OCW –in ieder geval twee gevolgen:

1. Er dient te worden vastgesteld of de gemeenschappelijke regeling na uittreden van OCW blijft voortbestaan en (nog) archiefbeheer ten doel heeft

2. Na uittreden van OCW kan er geen gebruik worden gemaakt van het edepot van het nationaal archief voor niet-rijksarchief Een e-depot is in deze tijd van digitalisering een noodzakelijke archiefvoorziening. Op dit moment maken de samenwerkende partijen gebruik van het e-depot van het Nationaal Archief. Na uittreding van OCW kunnen de gemeente en de provincie Utrecht hiervan geen gebruik meer maken en kunnen ze deze dienst ook niet aanbieden aan de andere samenwerkingspartners. HUA is op dit moment bezig met het proces om zelf expertise op te bouwen en een aanbieder van een e-depot voorziening te selecteren. NB: de gevolgen van de uittreding van het Rijk worden in de scenarioanalyse in deel III verder verdiept.

In feite is dit de directe aanleiding voor dit onderzoek c.q. deze rapportage. In de toekomstscenario’s (deel III) wordt aan de hand van een analyse van een vijftal toekomstscenario’s bepaald of de gemeenschappelijke regeling moet blijven voortbestaan. Het is duidelijk dat de uittreding van OCW betekent dat een kapitaalkrachtige eigenaar zich terugtrekt en alleen in de rol van opdrachtgever betrokken blijft. Voor de resterende eigenaren kan dit gevolgen hebben (denk aan financiële of juridische risico’s). Meer hierover in deel III. Openbaar

31

RAPPORT

Deel II, hoofdstuk 4: ambities en ontwikkelingen In dit hoofdstuk schetsen we kort de relevante toekomstambities van de samenwerkende partners op het gebied van archivering, als ook de actuele ontwikkelingen op het gebied van archivering waarmee rekening moet worden gehouden in een eventuele toekomstige samenwerking. 1. Zijn er toekomstambities geformuleerd door de samenwerkende partners op het gebied van archivering die relevant zijn voor de toekomst van deze samenwerking? Ja, deze ambities zijn geformuleerd. In de eerste plaats werd er nadruk gelegd op het goed uitvoeren van de wettelijke taken. Daarnaast werd meermaals het hebben van grip op, en de langdurige houdbaarheid van, de archiefdienst benadrukt. Vervolgens werd het belang van publieksontsluiting benoemd, en de duurzame toegankelijkheid van de archiefbescheiden. Met name werd ook het bij elkaar houden van de archieven en het vervullen van de publiekstaken benoemd, als ook het toekomstbestendig maken en houden van de archiefdienst. 2. Zijn er actuele ontwikkelingen op het gebied van archivering waarmee rekening moet worden gehouden of die kansen opleveren?(*) Er zijn een aantal actuele ontwikkelingen waarmee rekening moet worden gehouden. Allereerst is er de Archiefwet 2021, die naar alle Openbaar

waarschijnlijkheid in 1 januari 2024 in werking treedt. Vervolgens zijn er ontwikkelingen op het gebied van digitalisering, en wat dit betekent voor archiefbeheer in de toekomst. Tevens wordt vanuit verschillende (wettelijke) hoeken ook informatiebeheer als belangrijk aangewezen, waaronder de Wet openbare overheid (Woo) en de AVG. Als laatste staat het duurzaam toegankelijk maken van archieven steeds centraler, met name het blijvend bereikbaar en toegankelijk houden van archieven voor volgende generaties, waaronder er ook oog is voor de onderliggende metadatasets.

3. In hoeverre hebben stakeholders en bestuurders in vergelijking met de wettelijk verplichte taken, aanvullende ambities op het gebied van taken die het Utrechts archief momenteel uitvoert? Naast het beheer van de archieven en het toezicht op het beheer van de niet overgebrachte archieven is er sprake van de volgende aanvullende ambities: beschikbaarstelling van de in de bewaarplaats opgenomen archieven en documentaire verzamelingen, en het publieksbereik van de door HUA beheerde bronnen.

32

Deel III: analyse vijf toekomstscenario’s

Openbaar

33

RAPPORT

Inleiding deel III: vijf toekomstscenario’s analyseren

Openbaar

34

RAPPORT

Inleiding deel III: vijf toekomstscenario’s analyseren In deel III worden vijf toekomstscenario’s voor de samenwerking van gemeente en provincie geanalyseerd. Dit doen we aan de hand van de 10 vragen uit het afwegingskader die gaan over de organisatie en de legitimiteit van de organisatie. De analyse van de vijf toekomstscenario’s presenteren we aan de hand van ongeveer vijf sheets per scenario. In de eerste sheet wordt het scenario kort beschreven, daarna worden de onderzoeksvragen in de volgende sheets behandeld.

Openbaar

Invalshoek

Behandelde onderzoeksvragen

1. Operationeel

In hoeverre is elk scenario geschikt om het takenpakket (toekomstvast) uit te voeren en de doelen te realiseren? In hoeverre is elk scenario in staat om nu en op lange termijn de continuïteit van de uitvoering van de wettelijke taken te garanderen en zijn er daarbij specifieke risico’s? (*) Hoe komen we van de huidige samenwerkingsvorm naar het nieuwe scenario en hoe zorgen we concreet dat de initiële problemen zo goed mogelijk opgeheven worden? (*) Wat betekent elk scenario voor hoe het uittredingsproces van het Rijk uit de GR HUA verder moet worden ingestoken (*)

2. Financieel

Zijn er specifieke incidentele en structurele financiële risico’s die ontstaan bij elk scenario (uitgesplitst per huidige deelnemer)? (*) Wat is het effect van elk scenario op de financiering van het takenpakket door het Rijk via SPUK? (*)

3. Juridisch

Levert de operationele capaciteit in elk scenario specifieke juridische risico’s op waar het gaat om aanbestedingsrecht (*), specifieke provinciale of gemeentelijke regelgeving (*) en bestaande verplichtingen van het Utrechts Archief (langlopende contracten (*))?

4. Bestuurlijk

Welke sturingsmogelijkheden hebben de gemeente, de provincie en het Rijk in elk scenario? En in hoeverre voldoen deze mogelijkheden aan de wensen van de partijen daaromtrent? Wat is het vermoedelijke effect van elk scenario op de bestuurlijke verhoudingen tussen provincie, gemeente en Rijk? (*) In hoeverre is elk scenario uitlegbaar aan gemeenteraad, Provinciale Staten en de samenleving in brede zin? (*)

35

RAPPORT

Deel III: samenvatting analyse Per scenario wordt hierna uitgewerkt wat – vanuit operationele, financiële, juridische en bestuurlijke invalshoek – de risico’s en consequenties zijn in de vijf onderzochte toekomstscenario’s. Onze analyse is in één overzicht in de tabel hieronder samengevat. Groen betekent dat eventuele risico’s en consequenties eenvoudig te mitigeren zijn; Oranje dat de risico’s en consequenties een (aanzienlijke) inspanning vereisen om te worden gemitigeerd; (Licht)rood dat er sprake is van grote risico’s en consequenties, die niet of alleen zeer moeilijk te mitigeren zijn. Scenario

Operationele invalshoek

Financiële invalshoek

Juridische invalshoek

Bestuurlijke invalshoek

1. Voortzetten gemeenschappelijke regeling

Geen consequenties en risico’s

Consequenties voor de risicoverdeling en risico’s met betrekking tot het merendeelcriterium

Grote rechtmatigheidsrisico’s bij alleenrecht en quasi-inbesteding

Risico’s rondom sturingsmogelijkheden en risico’s rondom kwetsbaarheid

2. Uitbreiden samenwerking in gemeenschappelijke regeling

Risico’s en consequenties bij fusievariant

Consequenties voor de risicoverdeling en risico’s met betrekking tot het merendeelcriterium

Kleine kans op behalen merendeelcriterium door uitbreiding samenwerking, echter blijft er sprake van grote rechtmatigheidsrisico’s bij alleenrecht en quasi-inbesteding

Risico’s rondom sturingsmogelijkheden en risico’s rondom het animo onder potentiële samenwerkingspartners

3. Nieuwe zelfstandige organisatie

Risico’s rondom taakoverdracht, ontvlechting archief, overdracht en voorwaarden van personeel

Grote consequenties vanwege het verlies van de SPUK

Risico’s rondom vervullen toezichtcriterium en merendeel-criterium

Risico’s rondom de uitlegbaarheid van dit scenario

4. Centrumconstructie

Risico’s rondom overdracht en voorwaarden van personeel

Consequenties voor de risicoverdeling (m.n. gemeente)

Risico’s rondom maximale drempelwaarde aanbestedingsrecht

Risico’s rondom het bestuurlijk en ambtelijk draagvlak

5. Einde samenwerking

Grote consequenties voor de continuïteit archieftaken gemeente en provincie, de ontvlechting van het archief, en toekomst personeel

Grote consequenties vanwege het verlies van de SPUK en sterke stijging kosten

Risico’s rondom maximale drempelwaarde aanbestedingsrecht en risico’s rondom de ontbinding van lopende DVO’s

Risico’s rondom de uitlegbaarheid van dit scenario

Openbaar

36

RAPPORT

Analyse scenario I op hoofdlijnen: voortzetten GR Beschrijving scenario I • Voortzetten van de huidige gemeenschappelijke regeling HUA • De wijzigingen aan de gemeenschappelijke regeling blijven zoveel mogelijk beperkt. • OCW treedt uit en draagt op grond van de Archiefwet haar taken over aan HUA en verstrekt daarvoor een specifieke uitkering (SPUK). • De provincie Utrecht en de gemeente Utrecht zijn de enige twee deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling. • De DVO en samenwerkingsovereenkomsten met andere partijen worden gehandhaafd.

Openbaar

Aandachtspunten op basis van analyse In de onderstaande tabel beperken we ons tot de belangrijkste aandachtspunten die naar voren komen bij de analyse van dit scenario. De verdere uitwerking vindt in de hierna volgende slides plaats. Invalshoek

Aandachtspunten analyse

Operationeel

Geen specifieke aandachtspunten. Vanuit operationeel perspectief is het voortzetten van de GR (of uitbreiding daarvan) de eenvoudigst te realiseren optie.

Financieel

Het merendeel-criterium wordt niet gehaald en het risico voor de overgebleven deelnemers is aanzienlijk

Juridisch

De aanpassingen rondom het inperken van ‘politieke controle’ voorgesteld in het Straatman Koster advies om zo te voldoen aan het aanbestedingsrecht zijn niet in lijn met de geest van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

Bestuurlijk

Op basis van het Straatman Koster advies worden de sturingsmogelijkheden van de twee overgebleven deelnemers ingeperkt. Los van de juridische vraag of dit toegestaan is, is de vraag of dit voor bestuurders acceptabel is. Verder wordt de bestuurlijke basis voor de samenwerking zeer smal. 37

RAPPORT

Scenario I: voortzetten GR – Operationele analyse Risicoanalyse vanuit de operationele invalshoek Mogelijk takenpakket (zie Deel II, hoofdstuk 1)

Toekomstvaste en continue uitvoering (risico’s voor uitvoering)?

De huidige missie en visie van het Utrechts Archief.

Op basis van de onderzoeksgegevens is de verwachting dat het voortzetten van de GR geschikt is om het huidige takenpakket (inclusief de wettelijke taken) goed uit te voeren. Er ontstaan geen specifieke risico’s voor de uitvoering (wel andere risico’s, die bespreken we verderop).

Het uitvoeren van de wettelijke taak, eventuele activiteiten daarbovenop worden op projectbasis gefinancierd door partijen die daar behoefte aan hebben.

Op basis van de onderzoeksgegevens is de verwachting dat het voortzetten van de GR geschikt is om dit aangepaste takenpakket (inclusief de wettelijke taken) goed uit te voeren. Door de overgang naar projectfinanciering voor bovenwettelijke taken is de geldstroom onzekerder. Dit kan gevolgen hebben voor o.m. personeel. Dit risico is klein: het betreft hier een klein deel van de HUA-taken.

Geen gezamenlijk doel en geen gezamenlijk takenpakket om te realiseren.

Zonder gezamenlijk takenpakket is het voortzetten van de gemeenschappelijke regeling geen logisch scenario.

Aandachtspunten ten aanzien van proces en risico’s In dit scenario staat de gemeenschappelijke regeling (als juridisch document) op twee manieren centraal: • Aanpassing. De regeling moet worden aangepast vanwege de uittreding van OCW en de nieuwe verhouding tussen de provincie en de gemeente die daardoor ontstaat. Ook moet de gemeenschappelijke regeling aangepast worden aan de nieuwe Archiefwet en het advies van Straatman Koster (waarover later meer). • Routekaart. In de gemeenschappelijke regeling (in combinatie met de Wet gemeenschappelijke regelingen) staat uitgewerkt hoe OCW kan uittreden uit de GR. Dit zijn standaard bepalingen. Openbaar

38

RAPPORT

Scenario I: voortzetten GR – Financiële analyse Vragen uit afwegingskader 1. Zijn er specifieke incidentele en structurele financiële risico’s die ontstaan bij elk scenario (uitgesplitst per huidige deelnemer)? Ja, die zijn er. 11% van de begroting van HUA wordt op dit moment gedragen door de provincie Utrecht; 48% door de gemeente Utrecht; en 41% door het Rijk, die als eigenaar uit de gemeenschappelijke regeling treedt. In geval de GR met de twee overgebleven partijen wordt voortgezet zal de begroting van HUA in de huidige vorm niet structureel kostendekkend zijn, tenzij het Rijk blijft bijdragen voor het beheer van diens fysieke archieven. Het Rijk heeft aangegeven voornemens te zijn om dit te doen, via een SPUK. Hierover zijn een aantal toezeggingen gedaan door de Minister van OCW. De exacte hoogte en tijdsduur van de SPUK is echter nog niet vastgelegd, waardoor het nog niet definitief vast te stellen is of deze inderdaad structureel kostendekkend is voor de begroting. Mogelijk vraagt dit van de overgebleven partijen dat zij op den duur structureel meer gaan bijdragen aan de gemeenschappelijke regeling. Daarbij betekent het dat de provincie en gemeente als overgebleven eigenaren straks aan de lat staan zodra er sprake is van incidentele en/of onvoorziene uitgaven omtrent beheer van het gebouw of de te leveren archiefdienst.

Denk bijvoorbeeld aan: opbouwen van e-depot expertise, reparatie van een lekkend dak, een ransomware-aanval, etc. De risicoverdeling met betrekking tot wie voor deze kosten opdraait ligt dan bij de twee overgebleven eigenaren, en vormt een aandachtspunt. 2. Wat is het effect van elk scenario op de financiering van het takenpakket door het Rijk via SPUK? (*) In dit scenario zal – volgens het advies van Straatman Koster – niet langer sprake zijn van het merendeel-criterium. Deze vereist dat 80% van de financiering van deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling komt. In geval het Rijk bijdraagt via de SPUK, zullen de overgebleven deelnemers 59% van de financiering verzorgen. Dit is 21% te weinig. Hierdoor wordt niet voldaan aan de voorwaarden voor quasi-inbesteding in het aanbestedingsrecht (zie ook volgende slide). De SPUK laten lopen via de gemeente of provincie zou – volgens het advies van Straatman Koster – door de rechter kunnen worden uitgelegd als een omzeilingsconstructie. NB: aan het merendeel-criterium wordt ook voldaan in geval men bereid is geen gebruik te maken van de SPUK, en HUA dus ook niet langer taken voor OCW uitvoert. Openbaar

39

RAPPORT

Scenario I: voortzetten GR – Juridische analyse (1/2) Vragen uit afwegingskader 1. Levert de operationele capaciteit in elk scenario specifieke juridische risico’s op waar het gaat om aanbestedingsrecht, specifieke provinciale of gemeentelijke regelgeving, en bestaande verplichtingen van het Utrechts Archief (langlopende contracten)? Ja, dit levert een aantal specifieke juridische risico’s op binnen het aanbestedingsrecht en de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Het uitgeven van publieke middelen vraagt om verantwoording en is daarom aan regels gebonden. Deze regels staan in het aanbestedingsrecht. Dit geldt ook voor publiek-publieke relaties, zoals in dit scenario aan de orde is. Om te voorkomen dat de taken van HUA op grond van het aanbestedingsrecht worden gedefinieerd als een aanbestedingsplichtige overheidsopdracht, moet er sprake zijn van een ‘overdracht van bevoegdheden’.

Voor dit scenario geldt dat – op basis van het Straatman Koster advies – er met betrekking tot de huidige financiering van het Utrechts Archief (HUA), de volgende conclusies te trekken zijn: • Volgens Straatman Koster bestaat het risico dat de huidige situatie niet kwalificeert als een ‘overdracht van bevoegdheden’. Volgens Straatman Koster is HUA namelijk onvoldoende financieel autonoom en is er meer politieke controle dan dat het aanbestedingsrecht toestaat. • Als OCW uittreedt, komt daar – volgens Straatman Koster – een probleem bij, namelijk dat de financiering van HUA niet meer voldoet aan het merendeel-criterium (dat vereist dat 80% van de financiering van deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling komt). Inbesteding is daardoor niet meer mogelijk. • Wanneer een rechter mogelijke strijdigheid met het aanbestedingsrecht constateert, dan worden de taken van HUA gezien als een overheidsopdracht, die (mogelijk) aanbestedingsplichtig is.