Rapport Inzet instrumenten grondbeleid en uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen

29 Van Veldhoven, S. (2019). Kamerbrief over bouwplicht 16 december 2019. Den Haag: Tweede Kamer der

Staten Generaal. 30 Opgenomen in Wetsvoorstel Versterking regie Volkshuisvesting (Kamerstukken II 2022/23, 32 847, nr. 993).

43

Tabel 3.1

Maatregelen waarmee de overheid de uitvoering van gebiedsontwikkelingen mogelijk kan versnellen

Instrument / maatregel Actieve gemeentelijke bouwgrondproductie

Binnen / buiten systeem Binnen

Voorkeursrecht

Binnen / buiten

Onteigening

Binnen

Ontwikkelplicht

Buiten

Zelfrealisatierecht

Binnen

Stedelijke kavelruil

Binnen

Bundelen kennis en capaciteit

Binnen

Verkorten / versnellen procedures

Buiten

Maatregel

Beoogd effect

• Financiële arrangementen: ondersteuning Rijk; • Grond beschikbaar stellen aan corporaties • Voorkeursrecht vaker toepassen i.c.m. vrijstelling voor verkoop aan samenwerkende partijen (binnen); • Geldingsduur voorkeursrecht verruimen (buiten) • Eerder en sneller inzetten onteigening; • Voorzienbaar maken van inzet onteigening • Instellen ontwikkelplicht na onherroepelijk maken plan • Boete of onteigening indien niet wordt voldaan aan ontwikkelplicht • Voorzienbaar maken na welke termijn zelfrealisatierecht vervalt en onteigening kan worden ingezet (zie ook artikel 11.7 3a uit de Omgevingswet) • Procesondersteuning voor grondeigenaren bij gebruik instrument

• Ondersteuning voor actief grondbeleid gemeenten • Versneld realiseren van sociale huurwoningen • Voorkomt dat grond ‘in verkeerde handen komt’ (vaker toepassen) • Voorkomt speculatie in vroeg stadium

• Ondersteuning Rijk (bijvoorbeeld via regionale samenwerkingsverbanden) • Beroep in één instantie voor omgevingsvergunning (conform Wetsvoorstel Versterking regie Volkshuisvesting)

• Inzetten bij ‘afwachtende houding’ ontwikkelaar • Ontwikkelende partijen zien af van verwerving • Grond komt sneller terecht bij actieve partij • Inperking zelfrealisatierecht • Inzetten wanneer grondeigenaar geen gebruik maakt van zelfrealisatierecht, na vaststelling omgevingsplan. • Kavelruil leidt tot haalbare gebiedsontwikkeling door efficiënter ruimtegebruik en hogere opbrengsten • Versnellen procedures en planuitvoering • Versnellen procedures en planuitvoering

3.2 Verbeteren van financiële uitvoerbaarheid De maatregelen die in deze paragraaf worden besproken hebben tot doel om de financiële uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkeling te verbeteren. Ook in dit geval vallen de maatregelen uiteen in maatregelen die de financiële uitvoerbaarheid van een actief gemeentelijk grondbeleid (actieve gemeentelijke bouwgrondproductie) verbeteren en maatregelen die horen bij een faciliterend grondbeleid. Binnen een actief gemeentelijk grondbeleid is een aantal maatregelen denkbaar waarmee de financiële uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen (vanuit het perspectief van de gemeente) kan

44

worden verbeterd. Verwacht kan worden dat het vaker inzetten van actieve bouwgrondproductie, het vaker toepassen van het voorkeursrecht en het eerder en vaker inzetten van onteigening (allen binnen het systeem) niet alleen kan leiden tot een versnelling van woningbouw, maar ook tot een verbetering van het financieel resultaat, omdat er een prijsdempend effect van uit gaat op de (minnelijke) verwervingsprijs van grond en bestaand vastgoed in een gebiedsontwikkeling.31 Mogelijk kunnen aanpassingen in het voorkeursrecht (zoals hierboven al besproken; buiten het systeem) het prijsdempend effect vergroten. Aanpassing in de waardegrondslag voor onteigening (buiten het systeem) zal zeker invloed hebben op de onteigeningskosten – en vermoedelijk ook via schaduwwerking op de kosten van minnelijke verwerving – maar lijken juridisch niet kansrijk (zie ook kamerbrief Modernisering van het grondbeleid).

Indien de gemeente een faciliterend grondbeleid voert en niet zelf grond verwerft lijkt met name de discussie over aanpassingen in de systematiek om de inbrengwaarde anders vast te stellen (buiten het systeem) kansrijk, met bovendien een aanzienlijk effect op de financiële uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen.32 Zoals hiervoor beschreven biedt de huidige systematiek in feite een vorm van ‘bescherming’ voor ontwikkelaars die tegen een relatief hoge prijs bestaand vastgoed van de eerste (of tweede) eigenaar verwerven, omdat in de praktijk die verwervingsprijs veelal de richtlijn is voor het vaststellen van de inbrengwaarde. Die hoge inbrengwaarde kan er vervolgens toe leiden dat de gebiedsbijdrage van de ontwikkelaar wordt afgetopt en er een publiek financieel tekort ontstaat voor de gemeente. Aanpassingen in de systematiek voor de vaststelling van de inbrengwaarde lijken kansrijk in het kader van de modernisering van het grondbeleid, omdat het hier met name gaat om ‘slechts’ een aanpassing in de taxatierichtlijnen. Een andere maatregel – binnen het systeem – die mogelijk bijdraagt aan een verbetering van de financiële uitvoerbaarheid betreft het ‘opknippen’ van een gebiedsontwikkeling in fasen.

Voordeel hiervan zou kunnen zijn dat een kortere planhorizon leidt tot een lagere risicoopslag; nadeel is echter dat het risico met betrekking tot de bekostiging van de aanleg van publieke voorzieningen verschuift van marktpartijen naar de gemeente. Eveneens binnen het systeem kan de gemeente trachten de voorzienbaarheid voor ontwikkelaars voor wat betreft hun bijdrage aan bovenwijkse voorzieningen (gebiedsbijdrage) te vergroten. Door deze bijdrage al vast te stellen voordat het verwervingsproces start gaat er mogelijk een prijsdempend effect uit op de minnelijke verwerving van grond en bestaand vastgoed. Een veel ingrijpender maatregel gericht op de verbetering van het financieel resultaat voor de gemeente in een gebiedsontwikkeling betreft de invoering van een zogenaamde planbatenheffing (buiten het systeem). Met dit instrument kan een deel van de waardesprong die ontstaat door een bestemmingswijziging worden afgeroomd via een heffing op de ontwikkelaar (bijvoorbeeld bij de aanvraag van een omgevingsvergunning).33 De heffing heeft betrekking op het saldo van de herontwikkelingswaarde minus de huidige gebruikswaarde. De verwachting is dat een dergelijke planbatenheffing niet prijsopdrijvend werkt voor de ontwikkelaar, omdat er direct een prijs-dempend effect van uitgaat op de verwervingsprijs.

Invoering van een planbatenheffing is al langer onderwerp van discussie en is in het kader van de modernisering van het grondbeleid van het Rijk opnieuw op de agenda geplaatst.34 31

Zoals we in paragraaf 3.2 al aangaven kan het inzetten van onteigening echter ook een prijsopdrijvend effect hebben. 32 Er lijkt een vrij breedgedragen instemming te zijn met aanpassing van de systematiek voor de vaststelling van de inbrengwaarde. Zie bijvoorbeeld: https://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/het-grondbeleidgaat-helemaal-niet-om. 33 In sommige projecten is er geen sprake van een waardesprong: de huidige gebruikswaarde is hoger dan de herontwikkelingswaarde. In dat geval zijn er ook geen planbaten en levert de heffing dus geen inkomsten op. 34 De minister kondigt in de Kamerbrief Modernisering van het grondbeleid aan dat hij een verkenning laat uitvoeren naar het instrument planbatenheffing.

45

Terwijl de zojuist besproken maatregelen direct effect kunnen hebben op de financiële uitvoerbaarheid van een gebiedsontwikkeling zijn ook generieke maatregelen denkbaar die mogelijkheden bieden voor gemeenten om hun eigen inkomsten te vergroten (die onder meer gebruikt kunnen worden om publieke voorzieningen in gebiedsontwikkelingen te bekostigen, indien er sprake is van een publiek tekort). ‘Binnen het systeem’ biedt de (her)invoering van erfpacht mogelijkheden.35 ‘Buiten het systeem’ kan hier gerefereerd worden aan de mogelijke invoering van een vorm van grondbelasting en aanpassingen in het instrument baatbelasting.36 Deze generieke financiële arrangementen vallen buiten het bestek van dit onderzoek, omdat we ons tot nu toe gericht hebben op een herverdeling van de waardesprong gedurende het ontwikkelingstraject, terwijl erfpacht en ook het instrument baatbelasting de baten afroomt als gevolg van waardeontwikkeling tijdens de exploitatie en het gebruik van het vastgoed. In tabel 3.2 is een overzicht opgenomen van de hier besproken maatregelen en hun beoogde en mogelijke effect.

35

Met betrekking tot erfpacht is het voor Utrecht wellicht interessant om een ontheffingsvergoeding zoals deze wordt toegepast in het Rotterdamse erfpachtsysteem te overwegen. Deze vergoeding, die gezien kan worden als een vorm van baatafroming, wordt in rekening gebracht indien een eigenaar van een pand op erfpachtgrond om een wijziging van de bestemming verzoekt. Zie: https://www.rotterdam.nl/toestemmingaanvragen-herontwikkeling-vastgoed. 36 De minister kondigt in de Kamerbrief Modernisering van het grondbeleid aan dat hij een verkenning laat uitvoeren naar een verbetering van de werking van het huidige instrument baatbelasting.

46

Tabel 3.2

Maatregelen waarmee de financiële uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen kan worden verbeterd37

Instrument / maatregel Actieve gemeentelijke bouwgrondproductie

Binnen / buiten systeem Binnen

Maatregel

Beoogd c.q. mogelijk effect

• Financiële arrangementen: ondersteuning Rijk; • Grond beschikbaar stellen aan corporaties • Voorkeursrecht vaker toepassen; vrijstelling voor verkoop aan samenwerkende partijen; • Voorkeursrecht verruimen voor agrarische functies • Eerder en sneller inzetten onteigening; • Voorzienbaar maken van inzet onteigening • Aanpassing grondslag voor onteigeningswaarde • Op basis van residuele waarde ‘ruwe grond’

• Ondersteuning voor actief grondbeleid gemeenten • Versneld realiseren van sociale huurwoningen

Voorkeursrecht

Binnen / buiten

Onteigening

Binnen / buiten

Inbrengwaarde anders vaststellen

Buiten

Planhorizon verkleinen (fasering)

Binnen

• ‘Opknippen’ gebiedsontwikkeling in fasen

Voorzienbaarheid ruimtelijk beleid vergroten

Binnen

Planbatenheffing

Buiten

• Gebiedsbijdrage transparant (nota bovenwijks) • Vaststelling woningbouwprogramma vervroegen • Belasten van waardestijging grond a.g.v. bestemmingswijziging

Erfpacht

Binnen

Grondbelasting

Buiten

Baatbelasting

Buiten

• Benutten van toekomstige erfpacht inkomsten in grondexploitatie • Belasting op waarde grond (i.p.v. waarde vastgoed) • Bestaand instrument; regelgeving aanpassen

• Voorkomt dat grond ‘in verkeerde handen komt’ (vaker toepassen) • Voorkomt speculatie in vroeg stadium (verruiming agrarische functies) • Inzetten bij ‘afwachtende houding’ ontwikkelaar • Ontwikkelaars zien af van verwerving • Onteigening tegen lagere kosten • Verwervingsprijs daalt • Groter deel waardesprong ten bate van gebiedsontwikkeling • Risicoopslag gaat omlaag: verlaging grondexploitatiekosten • Risico m.b.t. aanleg publieke voorzieningen verschuift van marktpartij naar gemeente • Prijs-dempend effect op minnelijke verwervingsprijs, waardoor inbrengwaarde lager kan worden vastgesteld

• Inkomsten uit heffing ten gunste van gebiedsontwikkeling • Verwervingsprijs daalt • Groter deel waardesprong ten bate van gebiedsontwikkeling • Extra inkomsten als gevolg van toekomstige waardestijging grond komen ten goede aan gemeente • Komt in plaats van OZB • Verdelingseffecten • Efficiënter ruimtegebruik • Niet-ontwikkelende baat-hebbende grond- en vastgoedeigenaren worden belast (aanvulling op OZB)

37

In het Coalitieakkoord 2023-2027 van de provincie Utrecht is een Fonds Versnelling Woningbouw opgenomen. Daarnaast wordt in het Coalitieakkoord een verkenning van een Vereveningsfonds aangekondigd, met als doel meer betaalbare woningbouw mogelijk te maken. Deze voorstellen zijn niet ‘meegenomen’ in dit onderzoek, omdat de contouren nog niet duidelijk zijn.

47

3.3 Modernisering van het grondbeleid De maatregelen in paragraaf 3.2 en 3.3 sluiten in grote lijnen aan bij de maatregelen en acties die recent door de minister voor volkshuisvesting en ruimtelijke ordening zijn voorgesteld in de kamerbrief over de modernisering van het grondbeleid.38 In die kamerbrief worden voorstellen gedaan voor aanpassingen in het grondbeleid, langs drie sporen. In spoor 1 schetst de kamerbrief voorstellen tot maatregelen die op korte termijn kunnen worden ingezet om de beschikbaarheid van grond te verhogen en gebiedsontwikkeling te versnellen binnen het bestaande wettelijk kader. Het tweede en derde spoor richten zich meer op de lange termijn en het probleem dat gebiedsontwikkeling vaak te duur is. Spoor 2 is erop gericht dat publieke kosten zoveel mogelijk ten laste kunnen worden gebracht van grondeigenaren en baathebbers. Daarnaast staat het vergroten van de voorzienbaarheid van het kostenverhaal. In spoor 3 worden richtingen geschetst voor het mogelijk fundamenteel anders inrichten van het grondbeleid, zodat waardeveranderingen van de grond zoveel mogelijk ten goede komen aan collectieve doelen.

Voorgestelde acties, maatregelen en verkenningen in spoor 1 zijn gericht op: a) bundelen van kennis en capaciteit; b) financiële arrangementen waarmee actieve gemeentelijke bouwgrondproductie wordt ondersteund; c) vaker en eerder inzetten van voorkeursrecht; d) pro-actief starten van onteigeningsprocedures; e) verlengen van de termijn waarvoor corporaties grondposities mogen aanhouden; en f) ontwikkelen van een investeringsvehikel op rijksniveau (bijvoorbeeld een rijks ontwikkelbedrijf). In spoor 2 worden maatregelen voorgesteld gericht op: a) het verbeteren en transparanter maken van het kostenverhaal (verkenning vaste, vooraf vastgestelde bijdragen, model nota bovenwijkse voorzieningen); en b) nieuwe afspraken over taxaties bij gebiedsontwikkelingen met betrekking tot het vaststellen van de inbrengwaarde en het verkennen van een andere basis voor de inbrengwaarde. In spoor 3 zal worden verkend: a) verbeteren van het instrument baatbelasting; b) invoering van een planbatenheffing. De maatregelen in spoor 1 kunnen binnen het huidige wettelijke kader worden ingezet. De maatregelen in spoor 2 vergen mogelijk aanpassingen in de huidige regelgeving, maar leiden vermoedelijk niet tot een fundamentele discussie. De maatregelen in spoor 3 tenslotte vragen om een fundamentele discussie over de vraag aan wie de waarde van de grond toekomt.

Effecten van maatregelen en acties in de business cases In de business cases die we in hoofdstuk 4 uitwerken kiezen we voor drie interventies, namelijk: • • •

Toepassen Wet Voorkeursrecht Gemeeten (WVG) en direct vanaf het begin laten ‘meelopen’ van onteigening, in combinatie met actieve bouwgrondproductie door de gemeente; Aanpassingen in systematiek vaststelling inbrengwaarde, in combinatie met geïntegreerde gronden vastgoedontwikkeling door ontwikkeling en faciliterend grondbeleid gemeente; Toepassen planbatenheffing, in combinatie met geïntegreerde grond- en vastgoedontwikkeling door ontwikkeling en faciliterend grondbeleid gemeente.

Meer en sneller inzetten van het voorkeursrecht (spoor 1) ondersteunt een actief grondbeleid van de gemeente en is op basis van de huidige regelgeving al mogelijk. Het voorstel om de systematiek voor 38

Het is bij de publicatie van dit rapport niet bekend wat het effect van de val van het kabinet Rutte is op de behandeling in de Tweede Kamer van de Kamerbrief Modernisering van het grondbeleid.

48

de vaststelling van de inbrengwaarde te wijzigen maakt deel uit van spoor 2 (verbetering kostenverhaal; vergroten voorzienbaarheid kostenverhaal). In de kamerbrief kondigt de minister aan dat hij de mogelijkheden hiertoe wil verkennen. Toepassing van een planbatenheffing maakt deel uit van spoor 3 (waardestijging van grond beter benutten voor publieke doelen). Invoering van een planbatenheffing wordt niet op korte termijn verwacht, maar de analyses in het volgende hoofdstuk kunnen mogelijk bijdragen aan het vergroten van het inzicht in wat een dergelijke heffing financieel voor de gemeente Utrecht zou kunnen ‘opleveren’.

49

4. Analyse financiële uitvoerbaarheid business cases In dit hoofdstuk worden vier business cases van woningbouwprojecten uitgewerkt, waarin vanuit een financiële rationaliteit wordt geanalyseerd hoe de gekozen ontwikkelingsstrategie, in combinatie met de inzet van grondbeleidsinstrumentarium, van invloed is op de financiële uitvoerbaarheid van het project.

4.1 Toelichting op de business cases Met de financiële analyses in de business cases beogen we twee doelen. In de eerste plaats willen we de financiële effecten van de “economische tegenwind” in woningbouwprojecten duiden. Daartoe hebben we voor de eerste twee business cases de financiële analyse zowel uitgevoerd op basis van de marktcondities in 2017 (de periode waarin de plannen voor deze gebieden werden opgesteld) als op basis van de huidige marktcondities (2023). Voor business cases 3 en 4 hebben we alleen gerekend met de marktcondities in 2023. In de tweede plaats analyseren we in de business cases, steeds in vier scenario’s met een andere inzet van instrumenten uit het grondbeleid, hoe de gekozen ontwikkelingsstrategie, in combinatie met de inzet van grondbeleidsinstrumentarium van invloed is op de financiële uitvoerbaarheid van het project. Voor elk project werken we vier scenario’s uit, steeds gebaseerd op een andere inzet van instrumenten uit het grondbeleid. In scenario 1 voert de gemeente een faciliterend grondbeleid en heeft een marktpartij eigendom verworven in het gebied. De gemeente reageert daarop met het huidige instrumentarium voor kostenverhaal. In scenario 2 voert de gemeente een actief grondbeleid en verwerft zij zelf alle benodigde gronden, hierbij ondersteund door de inzet van de Wet Voorkeursrecht Gemeenten.

In scenario 3 en 4 analyseren we het effect van de toepassing van (aanpassingen in) grondbeleidsinstrumenten die binnen de huidige regelgeving niet mogelijk zijn, maar die wel onderwerp van discussie zijn in relatie tot de door het Rijk voorgestelde modernisering van het grondbeleid. Scenario 3 gaat daarbij uit van een faciliterend grondbeleid (vergelijkbaar met scenario 1), maar nu met een gewijzigde systematiek voor de vaststelling van de inbrengwaarde.39 Scenario 4 gaat eveneens uit van een faciliterend grondbeleid (vergelijkbaar met scenario 1), maar nu met toepassing van de planbatenheffing. • • • •

Scenario 1: ontwikkelaar verwerft vastgoed en herontwikkelt het gebied; faciliterend grondbeleid; gebiedsbijdrage voor bekostiging publieke voorzieningen; Scenario 2: actieve bouwgrondproductie door gemeente; actief grondbeleid, ondersteund door WVG; Scenario 3: Gelijk aan scenario 1, maar gewijzigde systematiek voor de vaststelling van de inbrengwaarde. Scenario 4: Gelijk aan scenario 1, maar nu kan de gemeente een planbatenheffing toepassen.

Met de keuze voor deze interventies sluiten we aan bij de drie sporen die in de kamerbrief modernisering van het grondbeleid zijn genoemd (zie paragraaf 3.5). De business cases zijn marktconform en afgeleid van woningbouwprojecten die in Utrecht worden uitgevoerd dan wel voorbereid, maar ten behoeve van dit onderzoek geanonimiseerd:

39

Zoals toegelicht in hoofdstuk 3.

50

• • • •

Business case 1: transformatie; huidige situatie niet-functionerend commercieel vastgoed (afgeleid van Merwedekanaalzone deelgebied 5); Business case 2: transformatie; huidige situatie (hoogwaardig) functionerend commercieel vastgoed (afgeleid van Merwedekanaalzone deelgebied 6); Business case 3: transformatie; huidige situatie (laagwaardig) functionerend commercieel vastgoed (afgeleid van deelgebied Woonboulevard – kleinschalig bezit); Business case 4: uitleg; huidige situatie agrarisch gebruik (fictieve uitleglocatie: UL fictief).

In tabel 4.1 is nadere informatie opgenomen met betrekking tot de vier business cases. Voor Business case 1 geldt dat de gekozen ontwikkelstrategie onomkeerbaar is. Dit komt overeen met scenario 1, waarin de gemeente een faciliterend grondbeleid voert. De scenario’s 2, 3 en 4 laten in dit geval zien wat het effect zou zijn geweest op het financieel resultaat, indien gekozen zou zijn voor een andere strategie (what-if scenario’s). In Business case 2 heeft een projectontwikkelaar reeds een grondpositie ingenomen (scenario 1). Ook in dit geval dienen scenario’s 2, 3 en 4 als what-if scenario’s te worden beschouwd. Voor Business case 3 is nog geen herontwikkelingsstrategie vastgesteld, maar de voorgenomen transformatie van het gebied is al wel opgenomen in de Ruimtelijke Strategie Utrecht (RSU) van de gemeente Utrecht. De voorgestelde scenario’s 1, 2, 3 en 4 zijn vergelijkbaar met de scenario’s in de eerste twee business cases, met dien verstande dat deze scenario’s allen nog wel uitvoerbaar zijn. Tenslotte is in gebied UL fictief gekozen voor een fictieve woningbouwontwikkeling op een uitleglocatie om het instrumentarium te toetsen in geval van een grotere waardesprong dan bij bestaand stedelijk gebruik. Ook hier beoordelen we op vergelijkbare wijze als in Business case 2 scenario’s 1, 2, 3 en 4.

Het vastgoedprogramma en de kosten van publieke voorzieningen blijven in elk scenario ongewijzigd. Tevens gaan we voor elk scenario na wat de omvang van de waardesprong is in het betreffende woningbouwproject, hoe deze is verdeeld tussen de eerste eigenaar, de ontwikkelaar en de gemeente, welk deel van de waardesprong kan worden aangewend als dekking van de kosten van publieke voorzieningen in het gebied en welk deel wordt onttrokken aan de financiering van de gebiedsontwikkeling. Daarnaast bepalen we de hoogte van de publieke onrendabele top in het project. Tenslotte beoordelen we overige effecten van de scenario’s, waarbij we met name ingaan op het tempo waarin projecten kunnen worden uitgevoerd en de risico’s die aan de ontwikkelstrategie verbonden zijn en de wijze waarop deze verdeeld zijn tussen de gemeente en betrokken marktpartijen.

Gehanteerde waardebegrippen We hanteren in de analyse vijf verschillende waardebegrippen: • Huidige gebruikswaarde: marktwaarde van het perceel in het huidige gebruik, zoveel mogelijk marktconform vastgesteld, onder meer op basis van vergelijkbare recente transacties; • Toekomstwaarde: marktwaarde van het perceel in het huidige gebruik, rekening houdende met een verwachtingswaarde op basis van de herontwikkeling van het gebied in de toekomst (waarde warme grond); • Herontwikkelingswaarde: theoretische waarde van de grond; saldo van de residuele grondwaarde van het nieuwe vastgoedprogramma minus de kosten voor publieke investeringen; • Inbrengwaarde: theoretische waarde van grond en gebouwen die door een ontwikkelaar zijn verworven en waarvan de verwerving noodzakelijk is voor de voorgenomen ontwikkeling van het gebied, ten behoeve van de vaststelling van het kostenverhaal (de inbrengwaarde wordt in mindering gebracht op de bijdrage van de grondeigenaar aan het kostenverhaa)l. De vaststelling van de inbrengwaarde moet gebaseerd worden op de herontwikkelingswaarde van het ontwikkelgebied

51

of op de huidige gebruikswaarde. Als inbrengwaarde heeft de (ontwikkelende) grondeigenaar recht op de hoogste van de twee; • Waardesprong: theoretische berekening van het effect van de bestemmingswijziging van de grond op de waarde van de grond. Het gaat hierbij om het saldo van de herontwikkelingswaarde minus de huidige gebruikswaarde.

Werkwijze en aannames Voor elke business case zijn we als volgt te werk gegaan: 1. Kenmerken huidige situatie gebied • • • • • • •

Metrage perceel Bebouwing (m2 v.v.o; m2 b.v.o.) Huidige FSI (bebouwingsdichtheid Aandeel wonen; aandeel commercieel Huurinkomsten/m2 Huidige gebruikswaarde (factor x huur) Verwervingsprijs (toekomstwaarde)

2. Kenmerken te ontwikkelen programma • • •

Metrage perceel Bebouwing toekomstig (m2 b.v.o.) Huurinkomsten/m2 en huurinkomsten totaal

3. Gehanteerde parameters (aannames) • • • • • • • • • • • • • • •

Winst & risico (%) Financiering (%) Onderhoud/m2 Aankoopkosten markt respectievelijk gemeente (%) Jaren tot ontwikkeling Inkomsten huur bestaand vastgoed tot aan ontwikkeling Bouwkosten/m2 b.v.o. AK (algemene kosten) (%) Bijkomende kosten (%) Post onvoorzien (%) Gebiedsbijdrage, stedelijk gebied respectievelijk perifeer gebied Kosten bouw- en woonrijpmaken (m2 kavel) Sloopkosten (m2 bebouwing) Opbrengsten (m2 g.b.o.), gebaseerd op verhouding sociaal, middenhuur / middenkoop en vrije sector40 Vormfactor (woningtype en architectuur)

4. Opstellen grond- en vastgoedexploitatie en vaststellen exploitatiesaldo, respectievelijk prijspeil 2017 en 2023

40

We hebben per gebied een programma vastgesteld en daarvan de opbrengsten bepaald. De project- en financiële data zijn intern beschikbaar binnen de gemeente Utrecht.

52

• • •

Geïntegreerde grond- en vastgoedexploitatie voor ontwikkelaar (scenario 1, 3 en 4); Separate gemeentelijke grondexploitatie en vastgoedexploitatie voor ontwikkelaar (scenario 2); Om het effect te laten zien van de ontwikkeling van de woningprijzen, de bouwkosten en de rentevoet in recente jaren op het financieel resultaat is voor Business cases 1 commercieel niet-functionerend en 2 commercieel hoogwaardig huidig gebruik in alle scenario’s zowel gerekend met prijspeil 2017 als prijspeil 2023.

5. Opstellen scenario’s: aannames in scenario’s 2, 3 en 4 (ten opzichte van scenario 1) • •

•

Scenario 2: instellen WVG heeft prijsdempend effect op verwervingsprijs; kosten publieke voorzieningen worden door gemeente gefinancierd uit opbrengsten gronduitgifte; Scenario 3: aanpassing systematiek vaststelling inbrengwaarde heeft prijsdempend effect op de verwervingsprijs; daarnaast heeft aangepaste systematiek effect op de hoogte van de inbrengwaarde en het aandeel van de gevraagde gebiedsbijdrage dat de ontwikkelaar dient af te rekenen, rekening houdend met mogelijke macroaftopping; Scenario 4: instellen planbatenheffing heeft prijsdempend effect op verwervingsprijs; gemeente heft belasting over een derde deel van de waardesprong; eerste eigenaar ontvangt verwervingsprijs 120% x huidige gebruikswaarde; restant waardesprong voor ontwikkelaar.41

6. Vaststellen herontwikkelingswaarde, totaal waardesprong, verdeling waardesprong eerste eigenaar, ontwikkelaar en gemeente •

• •

Vaststellen herontwikkelingswaarde: saldo opbrengsten verkoop vastgoed minus de ontwikkelkosten, minus het saldo van aanvullende kosten aankoop en opbrengsten van tijdelijke verhuur, minus kosten bouw- en woonrijp maken, minus sloopkosten, minus kosten onvoorzien, minus de huidige gebruikswaarde, minus de gebiedsbijdrage; Vaststellen waardesprong: saldo van herontwikkelingswaarde minus huidige gebruikswaarde; Verdeling waardesprong: aandeel eerste eigenaar (verwervingsprijs minus huidige gebruikswaarde), aandeel gemeente (scenario 1: 0; scenario 2: saldo GREX; scenario 3: 0; scenario 4: inkomsten uit planbatenheffing), aandeel ontwikkelaar (saldo waardesprong totaal minus aandeel eerste eigenaar, minus aandeel gemeente).

7. Vaststellen financieel resultaat uit investering42

41

We hebben aangenomen dat de planbatenheffing over een derde deel van de waardesprong wordt geheven. Voor de eerste eigenaar blijft zodoende een incentive om zijn eigendom te verkopen aan een ontwikkelaar, terwijl voor de ontwikkelaar een incentive blijft om het perceel te verwerven, ondanks het risico dat hiermee gemoeid is. We veronderstellen verder dat in werkelijkheid de verdeling van het onbelaste deel van de waardesprong (twee derde deel) de uitkomst van een onderhandeling is tussen de eerste eigenaar en de ontwikkelaar. In onze berekeningen hebben we de uitkomst van die onderhandeling verondersteld als 120% x gebruikswaarde voor eerste eigenaar en overige onbelaste deel waardesprong voor ontwikkelaar. 42 Het berekende financieel resultaat uit investering wijkt af van het aandeel in de waardesprong van de betreffende partij. De eerste eigenaar ontvangt wél een deel van de waardesprong, via de verkoop van zijn perceel, maar heeft geen financieel resultaat uit investering, omdat hij geen investering doet. Voor de ontwikkelaar geldt dat hij zowel een (‘grond-gerelateerd’) resultaat boekt op basis van zijn aandeel in de waardesprong (positief dan wel negatief) als een (‘vastgoed-gerelateerd’) resultaat uit de investering in de bouw van woningen (positief dan wel negatief).

Het financiële resultaat van de gemeente bestaat in scenario 1 en 3 uit het saldo van de gebiedsbijdrage minus de kosten publieke voorzieningen (maximaal kostendekkend; dan wel negatief). In scenario 2 en 4 is het financieel resultaat voor de gemeente gelijk aan haar aandeel in de waardesprong.

53

• • •

Eerste eigenaar: geen resultaat berekend (eerste eigenaar doet geen investering; hij heeft slechts inkomsten uit verkoop perceel); Ontwikkelaar: saldo grond- en vastgoedexploitatie (het vastgestelde aandeel van de ontwikkelaar in de waardesprong maakt deel uit van zijn resultaat); Gemeente: saldo gebiedsbijdrage minus kosten publieke voorzieningen (scenario 1, scenario 3); saldo GREX (scenario 2); inkomsten planbatenheffing (scenario 4).

Marktconforme, maar geanonimiseerde business cases De business cases sluiten goed aan bij de gebiedsontwikkelingen waar ze van afgeleid zijn, maar we hebben zowel voor wat betreft het bestaande vastgoed als het te realiseren woningbouwprogramma maten en waarden gebruikt die afwijkend zijn van, maar wel in verhouding tot de betreffende gebiedsontwikkelingen. De berekeningen in dit hoofdstuk zijn daardoor niet toepasbaar op c.q. herleidbaar tot de bestudeerde gebiedsontwikkeling.43 Voor de business cases 1 en 2 is uitgegaan van het bestaande vastgoedprogramma dat geldt voor MWKZ deelgebied 5 en MWKZ deelgebied 6 (maar wel met verschillen met betrekking tot segmentering), voor de business case 3 is uitgegaan van een woningbouwprogramma in lijn met het beleid voor de hele stad. Voor de fictieve uitleglocatie is uitgegaan van een woningbouwprogramma dat eveneens past binnen het stedelijk beleid. Voor wat betreft de gebruikte ‘huidige gebruikswaarden’ en de ‘herontwikkelingswaarden’ is gerekend met marktconforme prijzen, op basis van vindbare transacties en ervaringen over het gebied. Ook ten aanzien van de bouwkosten is gerekend met marktconforme prijzen. In alle business cases is gerekend met een fictieve gebiedsbijdrage, die vergelijkbaar is met de gebiedsbijdragen waarmee de gemeente in soortgelijke projecten heeft gerekend.

Het effect van het gevoerde grondbeleid en de inzet van verschillende grondbeleidsinstrumenten op verwervingsprijzen is tenslotte door de onderzoekers ingeschat, op basis van kennis en expertise over de werking van de grondmarkt. Niettemin dienen de resultaten als indicatief te worden beschouwd. De analyses laten met name zien wat de indicatieve verschillen zijn met betrekking tot de verdeling van de waardesprong en het financieel resultaat, als gevolg van de gekozen ontwikkelstrategie en de inzet van instrumenten.

43

Aan de ‘uitkomsten’ van de analyses in de business cases kunnen om die reden geen conclusies worden verbonden met betrekking tot de financiële haalbaarheid van de woningbouwprojecten die als uitgangspunt hebben gediend voor de berekeningen.

54

Tabel 4.1

Overzicht status, scenario’s en bijzonderheden voor vier business cases

Gebiedsontwikkeling 1. Commercieel nietfunctionerend huidig gebruik; afgeleid van Merwedekanaalzone, deelgebied 5

Status Ontwikkelstrategie vastgesteld in 2017 en kan niet meer gewijzigd worden.

Scenario’s 1. Faciliterend grondbeleid; geen gemeentelijke grondposities; 2. Actieve bouwgrondproductie; toepassing WvG 3. Aanpassing systematiek vaststelling inbrengwaarde; 4. Invoering planbatenheffing Idem als business case 1

2.

Commercieel hoogwaardig huidig gebruik; afgeleid van Merwedekanaalzone, deelgebied 6

Ontwikkelstrategie vastgesteld in 2017 en kan niet meer gewijzigd worden.

3.

Commercieel laagwaardig huidig gebruik; afgeleid van Woonboulevard

Opgenomen in Ruimtelijke Strategie Utrecht

Idem als business case 1

4.

Uitleglocatie fictief (UL fictief)

Fictief

Idem als business case 1

Bijzonderheden • Huidige situatie: bedrijf / kantoor; FSI < 1 • Economisch: huidige gebruik niet meer functionerend

• Huidige situatie: bedrijf / kantoor; FSI > 1 • Economisch: huidige gebruik nog wel functionerend • Huidige situatie: bedrijf / kantoor / retail; FSI = 1 • Gekenmerkt door kleinschalig bezit • Economisch: huidige gebruik nog wel functionerend • Huidige situatie: weiland; FSI = 0 • Economisch: huidige gebruik nog wel functionerend

4.2 Business case 1 commercieel niet-functionerend huidig gebruik In tabel 4.2 zijn de uitgangspunten opgenomen voor de business case 1 commercieel nietfunctionerend huidig gebruik. Voor zowel de bouwkosten/m2 bvo als de opbrengsten/m2 gbo rekenen we met prijspeil 2017 en 2023. De huidige gebruikswaarde van het perceel bedraagt € 20 miljoen. De gemeente vraagt een gebiedsbijdrage van € 9 miljoen.

55

Tabel 4.2

Uitgangspunten Business case 1 commercieel niet-functionerend huidig gebruik

Aannames Metrage perceel (m² Bebouwing (m² v.v.o.) Bebouwing (m² b.v.o.) FSI huidig FSI toekomstig Bebouwing toekomstig (m² b.v.o.) v.v.o./b.v.o. commercieel g.b.o./b.v.o. wonen

30.000 20.000 22.222 0,74 3,00 90.000 90% 72%

Aannames

2017

Bouwkosten/m² b.v.o. AK Bijkomend Onvoorzien Gebiedsbijdrage stedelijk (m² b.v.o.) Gebiedsbijdrage perifeer (m² b.v.o.) Opbrengsten (m² g.b.o.) Bouw- en woonrijpmaken (m² kavel) Sloopkosten (m² bebouwing) Aankoop Metrage perceel Metrage v.v.o. Huur Huur/m² Factor Gebruikswaarde

Scenario 1

Winst & risico 5% Financiering 3% Onderhoud/m² € 3,00 Aankoopkosten markt 10% Aankoopkosten gemeente 4% Jaren tot ontwikkeling 5 WVG aankoop van gebruikswaarde 125% BTW 21% % belasting waardesprong planbatenheffing/waardesprong 1e eigenaar33% % prijseffect inbrengwaarde aanpassing 25% % waardesprong ontwikkelaar Tender 35%

€

€ € € € €

1.200,00 € 4% 15% 5% 100,00 400,00 4.000,00 € 75,00 50,00 2017

30.000 20.000 € 1.700.000 € € 85 € 11,8 € 20.000.000 €

2023 2.000,00

4.803,45

2023 30.000 20.000 1.700.000 85 11,8 20.000.000

Ontwikkelaar verwerft bestaand vastgoed en ontwikkelt vastgoedprogramma (huidige strategie)

De herontwikkelingswaarde in dit scenario (prijspeil 2017) is € 54.080.951. De waardesprong die in het gebied als gevolg van de voorgenomen herontwikkeling ontstaat is de waardeontwikkeling die toegerekend kan worden aan de (voorgenomen) bestemmingswijziging van de grond. Deze waardeontwikkeling is het verschil tussen de herontwikkelingswaarde (€ 54.080.951) en de huidige gebruikswaarde (€ 20.000.000), te weten € 34.080.951. Een positieve waardesprong duidt erop dat de gebiedsontwikkeling in ieder geval in theorie kostendekkend plaats kan vinden, mits de waardesprong geheel of zoveel mogelijk ten goede komt aan de financiering van de gebiedsontwikkeling. Ook is het financieel mogelijk voor de ontwikkelaar om de gebiedsbijdrage van € 9.000.000 te voldoen. De gekozen ontwikkelstrategie en het beschikbare grondbeleidsinstrumentarium zijn echter van invloed op de verdeling van de waardesprong over betrokken partijen, met als gevolg dat er nog steeds een publiek tekort kan ontstaan. Gaan we uit van het prijspeil in 2023, dan daalt de herontwikkelingswaarde naar € 2.646.327. Bij het huidige prijspeil zijn de stichtingskosten beduidend hoger dan de te verwachten opbrengsten uit de verkoop van het vastgoedprogramma. Met dit prijspeil wordt de waardesprong negatief (-€ 17.353.673).

Het gevolg is dat de gebiedsontwikkeling, wanneer wordt uitgegaan van prijspeil 2023, niet kostendekkend kan worden uitgevoerd.

56

Tabel 4.3

Kernwaarden scenario 1 Scenario 1

Gebruikswaarde Herontwikkelingswaarde Waardesprong Gebiedsbijdrage

2017 20.000.000 € 54.080.951 € 34.080.951 € 9.000.000 €

€ € € €

2023 20.000.000 2.646.327 -17.353.673 -

Tabel 4.4 geeft inzicht in de te verwachten kosten en opbrengsten van het te realiseren vastgoedprogramma voor de ontwikkelaar, inclusief de kosten van de gebiedsontwikkeling. Op basis van prijspeil 2017 bedraagt het resultaat (grond- en vastgoedexploitatie gezamenlijk) voor de ontwikkelende partij, na afdracht van de gebiedsbijdrage, € 24.080.951.44 Nemen we prijspeil 2023, dan wordt het resultaat voor de ontwikkelaar -€ 18.353.673. Met dit prijspeil hoeft de gebiedsbijdrage nu niet door de ontwikkelaar te worden voldaan (macroaftopping). Tabel 4.4

Scenario 1: vastgoedexploitatie, inclusief grondaankoop; ontwikkeling in één hand Scenario 1 2017

2023

Grond- en vastgoedexploitatie Kosten: Verwerving Aanvullende kosten aankoop Tijdelijke inkomsten huur

€ € €

-30.000.000 € -8.283.333 € 4.250.000 €

-30.000.000 -8.283.333 4.250.000

Sanering en sloop Bouw- en woonrijp maken Plan/ontwikkelkosten Bouwkosten Onvoorzien Gebiedsbijdrage Winst en risico Planbatenheffing Totaal kosten

€ € € € € € € €

-3.361.111 -20.520.000 -108.000.000 -6.594.056 -9.000.000 -8.625.425 -190.133.925

€ € € € € € € €

-3.361.111 -34.200.000 -180.000.000 -10.878.056 -13.123.625 -275.596.125

€ € €

214.214.876 € € 24.080.951 €

257.242.452 -18.353.673

Opbrengsten: Opbrengsten verkoop vastgoed Saldo:

Scenario 2

Actieve bouwgrondproductie door gemeente; inzet WVG en onteigeningsprocedure

In dit scenario is sprake van actieve bouwgrondproductie door de gemeente.45 De gemeente verwerft het bestaande vastgoed en besteedt de ontwikkeling van het vastgoedprogramma vervolgens aan via een tender. Ter ondersteuning van deze strategie stelt de gemeente een voorkeursrecht in voor het gebied. De kosten van publieke voorzieningen (€ 9.000.000) worden gefinancierd uit de opbrengsten van de gronduitgifte. We veronderstellen verder dat de gemeente, vanwege het voorkeursrecht de grond tegen een gunstiger prijs van de eerste eigenaar kan kopen dan de ontwikkelaar in scenario 1 (€ 25.000.000). Wanneer we rekenen met prijspeil 2017 bedraagt de herontwikkelingswaarde in dit scenario € 57.533.451.46 De waardesprong die in het gebied als gevolg van de voorgenomen herontwikkeling ontstaat bedraagt dan € 37.533.451. 44

Indien ontwikkelaar en bouwbedrijf separate ondernemingen zijn, is dat resultaat vermoedelijk verdeeld over beide partijen. Dit is hier verder niet uitgesplitst. 45 Scenario’s 2, 3 en 4 dienen in deze business case beschouwd te worden als ‘what-if scenario’s’: stel dat de gemeente in 2017 voor een andere ontwikkelstrategie had gekozen c.q. de beschikking zou hebben gehad over aangepaste en/of nieuwe instrumenten, wat zou dan het resultaat geweest zijn. 46 De herontwikkelingswaarde in scenario 2 is hoger dan in scenario 1, omdat zowel de verwervingskosten als de aanvullende kosten aankoop voor de gemeente (gemeente is geen overdrachtsbelasting verschuldigd) lager zijn.

57

Gaan we echter uit van prijspeil 2023, dan daalt de herontwikkelingswaarde naar € 6.098.827. De waardesprong wordt daarmee negatief, te weten -€ 13.901.173. Tabel 4.5

Kernwaarden scenario 2

Gebruikswaarde Herontwikkelingswaarde Waardesprong Gebiedsbijdrage

Scenario 2 (WVG) 2017 € 20.000.000 € € 57.533.451 € € 37.533.451 € € 9.000.000 €

2023 20.000.000 6.098.827 -13.901.173 -

Indien de gemeente in 2017 had gekozen voor actief grondbeleid, dan zou dat tot een positief saldo op de gemeentelijke grondexploitatie van € 21.146.743 hebben geleid, inclusief de bekostiging van de publieke voorzieningen (tabel 4.6). Anders dan in scenario 1 loopt de gemeente hier wel een risico vanwege het actieve grondbeleid. We veronderstellen dat de gemeente een bedrag van € 69.751.188 aan grondinkomsten boekt. Op basis van het saldo van de vastgoedexploitatie zou de ontwikkelaar in principe een hoger bedrag voor de grond kunnen betalen, maar we gaan ervan uit dat de ontwikkelaar als resultaat van de tender een lagere prijs weet te bedingen (risico’s vastgoedontwikkeling worden verlegd naar gemeente).47 Het resultaat van de vastgoedexploitatie voor de ontwikkelaar bedraagt € 11.386.708 (tabel 4.6). Wanneer we weer rekenen met prijspeil 2023, dan zou het resultaat voor zowel de gemeente (-€ 6.435.763) als de ontwikkelaar (-€ 3.465.411) veel slechter uitvallen. Aangenomen wordt dat de opbrengsten voor de gemeente van de verkoop van bouwgrond daalt van € 69.751.188 naar € 40.008.682.

47

Aanname: 35% reductie op residuele waarde grond.

58

Tabel 4.6

Scenario 2: Gescheiden grondexploitatie (gemeente) en vastgoedexploitatie (ontwikkelaar) Scenario 2 (WVG) 2017

2023

Gemeentelijke GREX Kosten: Verwerving Aanvullende kosten aankoop Tijdelijke inkomsten huur

€ € €

-25.000.000 € -5.233.333 € 4.250.000 €

-25.000.000 -5.233.333 4.250.000

Sanering en sloop Bouw- en woonrijp maken Plan/ontwikkelkosten Bouwkosten Onvoorzien Gebiedsbijdrage Planbatenheffing Totaal kosten

€ € € € € € €

-3.361.111 -10.260.000 -9.000.000 -48.604.444

€ € € € € € €

-3.361.111 -17.100.000 -46.444.444

Opbrengsten: Verkoop grond

€

69.751.188 €

40.008.682

Saldo (GREX)

€

21.146.743 € 2017

-6.435.763 2.023

Ontwikkelaar VEX Kosten Aankoop bouwgrond Ontwikkelkosten Bouwkosten Onvoorzien Winst en risico Totaal kosten

€ € € € € €

-69.751.188 -10.260.000 -108.000.000 -6.594.056 -8.222.925 -202.828.168

Opbrengsten Verkoop vastgoed

€

214.214.876 € 257.242.452

Saldo (VEX)

€

11.386.708 €

Scenario 3

€ -40.008.682 € -17.100.000 € -180.000.000 € -10.878.056 € -12.721.125 € -260.707.862

-3.465.411

Ontwikkelaar verwerft bestaand vastgoed en ontwikkelt vastgoedprogramma; systematiek inbrengwaarde gewijzigd

Dit scenario is grotendeels gelijk aan scenario 1, maar nu is de systematiek voor de vaststelling van de inbrengwaarde gewijzigd – deze wordt nu vastgesteld op basis van de herontwikkelingswaarde. We veronderstellen dat de ontwikkelaar de grond nu verwerft voor een bedrag van € 27.750.000 (tabel 4.8).48 Rekenen we weer met prijspeil 2017, dan ontstaat een herontwikkelingswaarde van € 54.819.514. De waardesprong die in het gebied als gevolg van de voorgenomen herontwikkeling ontstaat is de waardeontwikkeling die toegerekend kan worden aan de (voorgenomen) bestemmingswijziging van de grond. De waardeontwikkeling in dit scenario is weer het verschil tussen de herontwikkelingswaarde (€ 54.819.514) en de huidige gebruikswaarde (€ 20.00.000), te weten € 34.819.514. Uitgaande van prijspeil 2023 ontstaat, net als in scenario 1, een negatieve waardesprong (-€ 16.615.111). Herontwikkelingswaarde en waardesprong zijn in het huidige scenario echter minder negatief. Bij prijspeil 2017 kan de gebiedsbijdrage wel worden voldaan door de ontwikkelaar; bij prijspeil 2023 is dit niet het geval. 48

We nemen aan dat de wijziging in de systematiek voor de vaststelling van de inbrengwaarde een prijsdempend effect heeft en ertoe leidt dat de ontwikkelaar minder hoeft te betalen voor de aankoop an de grond van de eerste eigenaar.

59

Tabel 4.7

Kernwaarden scenario 3 Scenario 3 (Inbrengwaarde) 2017 2023 € 20.000.000 € 20.000.000 € 54.819.514 € 3.384.889 € 34.819.514 € -16.615.111 € 9.000.000 € -

Gebruikswaarde Herontwikkelingswaarde Waardesprong Gebiedsbijdrage

Tabel 4.8

Scenario 3: vastgoedexploitatie, inclusief grondaankoop; ontwikkeling in één hand Scenario 3 (Inbrengwaarde) 2017

2023

Grond- en vastgoedexploitatie Kosten: Verwerving Aanvullende kosten aankoop Tijdelijke inkomsten huur

€ € €

-27.750.000 € -7.687.083 € 4.250.000 €

-27.750.000 -7.687.083 4.250.000

Sanering en sloop Bouw- en woonrijp maken Plan/ontwikkelkosten Bouwkosten Onvoorzien Gebiedsbijdrage Winst en risico Planbatenheffing Totaal kosten

€ € € € € € € €

-3.361.111 -20.520.000 -108.000.000 -6.594.056 -9.000.000 -8.483.113 -187.145.363

€ € € € € € € €

-3.361.111 -34.200.000 -180.000.000 -10.878.056 -12.981.313 -272.607.563

Opbrengsten: Verkoop vastgoed

€

214.214.876 €

257.242.452

Saldo:

€

27.069.514 €

-15.365.111

Het resultaat voor de ontwikkelaar (€ 27.069.514) verbetert op basis van prijspeil 2017 ten opzichte van scenario 1, omdat de ontwikkelaar de effecten van de aanpassing in de inbrengwaardesystematiek kan doorschuiven naar de eerste eigenaar (de ontwikkelaar betaalt minder voor de grond). De ontwikkelaar neemt immers een risico dat hij een hogere gebiedsbijdrage moet betalen.

Scenario 4

Ontwikkelaar verwerft bestaand vastgoed en ontwikkelt vastgoedprogramma; toepassing planbatenheffing

Scenario 4 is eveneens grotendeels gelijk aan scenario 1, maar nu kan de gemeente een planbatenheffing toepassen. We gaan ervan uit dat de planbatenheffing in rekening wordt gebracht bij de projectontwikkelaar op het moment van vergunningverlening en wordt gerekend over de waardesprong die plaatsvindt in het gebied. Voor de omvang van de planbatenheffing wordt ervan uit gegaan dat slechts een heffing wordt geheven over een derde deel van de waardesprong (zie voetnoot 28). De herontwikkelingswaarde in dit scenario (prijspeil 2017) is hoger dan in scenario 1, met name omdat het saldo van extra kosten en financiering aankoop en de opbrengsten van tijdelijke huur lager is (als percentage van de kosten aankoop grond), en bedraagt € 55.175.118 (tabel 4.9). De waardesprong die in het gebied als gevolg van de voorgenomen herontwikkeling ontstaat is de waardeontwikkeling die toegerekend kan worden aan de (voorgenomen) bestemmingswijziging van de grond. De waardeontwikkeling in dit scenario is het verschil tussen de herontwikkelingswaarde (€ 55.175.118) en de huidige gebruikswaarde (€ 20.000.000), te weten € 35.175.118. Wanneer we rekenen met prijspeil 2023, dan ontstaat een negatieve waardesprong (-€ 16.259.506).

60

Tabel 4.9

Kernwaarden scenario 4

Gebruikswaarde Herontwikkelingswaarde Waardesprong Gebiedsbijdrage

Tabel 4.10

Scenario 4 (PBH) 2017 € 20.000.000 € € 55.175.118 € € 35.175.118 € € 9.000.000 €

2023 20.000.000 3.740.494 -16.259.506 -

Scenario 4: vastgoedexploitatie, inclusief grondaankoop; ontwikkeling in één hand Scenario 4 (PBH) 2017

2023

Grond- en vastgoedexploitatie Kosten: Verwerving Aanvullende kosten aankoop Tijdelijke inkomsten huur

€ € €

-24.000.000 € -7.400.000 € 4.250.000 €

-24.000.000 -7.400.000 4.250.000

Sanering en sloop Bouw- en woonrijp maken Plan/ontwikkelkosten Bouwkosten Onvoorzien Gebiedsbijdrage Winst en risico Planbatenheffing Totaal kosten

€ € € € € € € €

-3.361.111 -20.520.000 -108.000.000 -6.594.056 -9.000.000 -8.414.592 -12.775.039 -195.814.798

€ € € € € € € €

-3.361.111 -34.200.000 -180.000.000 -10.878.056 -12.912.792 -268.501.958

Opbrengsten: Verkoop vastgoed

€

214.214.876 €

257.242.452

Saldo:

€

18.400.078 €

-11.259.506

De planbatenheffing die de gemeente in rekening brengt bij de ontwikkelaar bedraagt € 12.775.039 (prijspeil 2017). Het resultaat voor de ontwikkelaar, na aftrek planbatenheffing en gebiedsbijdrage is nog altijd € 18.400.078. Uitgaande van prijspeil 2023 wordt het resultaat voor de ontwikkelaar -€ 11.259.506. Omdat de waardesprong bij prijspeil 2023 negatief is kan er geen planbatenheffing in rekening worden gebracht.

Verdeling waardesprong en resultaat Tabel 4.11 toont tenslotte voor alle scenario’s de verdeling van de waardesprong over de eerste eigenaar, de ontwikkelaar en de gemeente. Daarnaast wordt per scenario het resultaat voor zowel de ontwikkelaar als de gemeente weergegeven. De omvang van de waardesprong varieert per scenario. In scenario 1 is de waardesprong lager dan in de andere scenario’s omdat de ontwikkelaar in scenario 1 relatief veel heeft betaald voor de verwerving van de grond van de eerste eigenaar. Vermoedelijk ging de ontwikkelaar daarbij uit van een winstgevender vastgoedprogramma dan nu gerealiseerd kan worden. Bovendien was er geen ‘stok achter de deur’ om de eerste eigenaar aan te zetten tot verkoop. Daarnaast is de herontwikkelingswaarde in scenario 1 lager dan in de andere scenario’s omdat de kosten voor de ontwikkelaar hoger zijn. Terwijl in 2017 alle scenario’s een positieve waardesprong laten zien, is de waardesprong bij prijspeil 2023 bij alle scenario’s negatief. Voor de gemeente geldt bij prijspeil 2017 dat zij in scenario 1 en in scenario 3 weliswaar de kosten van publieke voorzieningen kan verhalen (gebiedsbijdrage van € 9.000.000), maar geen aandeel heeft in de waardesprong. Het resultaat voor de gemeente in deze scenario’s is dan ook 0 (prijspeil 2017).

In scenario 2 is bij prijspeil 2017 het aandeel van de gemeente in de waardesprong het grootst, enerzijds omdat we verwachten dat de inzet van de WVG een prijsdempend effect heeft op de verwervingsprijs en anderzijds doordat de gemeente in dit scenario een positief resultaat kan boeken op de productie van bouwgrond. Daarmee

61

ontstaat in scenario 2 ook het beste financiële resultaat voor de gemeente. Tegelijkertijd zien we dat bij prijspeil 2023 in scenario 2 de gemeente een groot verlies lijdt. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat de gemeente haar uitgifteprijzen naar beneden moet bijstellen, vanwege de ongunstige economische omstandigheden. Daarbij hebben we aangenomen dat de uitgifteprijzen residueel vastgesteld zijn. Dat duidt op de risico’s van een actief gemeentelijk grondbeleid. In scenario 4 zorgt de planbatenheffing voor een aandeel van de gemeente in de waardesprong en een positief financieel resultaat (prijspeil 2017). Het aandeel van de ontwikkelaar in de waardesprong is in scenario 2 in absolute zin kleiner en in scenario’s 3 en 4 juist groter (prijspeil 2017). Dit duidt erop dat de ontwikkelaar in staat is het effect van de interventies in scenario’s 3 en 4 (respectievelijk aanpassing systematiek inbrengwaarde en invoering planbatenheffing) door te schuiven naar de eerste eigenaar. Met andere woorden, we verwachten dat er in scenario’s 2, 3 en 4 een prijsdempend effect van deze maatregelen uitgaat op de verwervingsprijs. De maatregelen in scenario’s 2, 3 en 4 leiden als gevolg daarvan tot een verbetering van het ‘opgetelde’ totale resultaat van ‘markt’ en gemeente, waarbij de verdeling van dat resultaat per scenario verschilt.

Tabel 4.11 Verdeling waardesprong en resultaat business case commercieel niet-functionerend huidig gebruik over betrokken partijen, per scenario Scenario 1

Scenario 2

Scenario 3

Scenario 4

Eerste eigenaar Ontwikkelaar Gemeente Totaal

Verdeling waardesprong 2017 2023 € 10.000.000 € 10.000.000 € 24.080.951 -18.353.673 -9.000.000 34.080.951 -17.353.673

2017 2023 2017 5.000.000 € 5.000.000 € 7.750.000 € 11.386.708 -3.465.411 27.069.514 21.146.743 -15.435.763 37.533.451 -13.901.173 34.819.514

2023 7.750.000 € -15.365.111 -9.000.000 -16.615.111

2017 2023 6.666.667 € 6.666.667 15.733.412 -13.926.173 12.775.039 -9.000.000 35.175.118 -16.259.506

Resultaat markt Resultaat gemeente

Resultaat resp. 'markt' en gemeente 24.080.951 -18.353.673 -9.000.000

11.386.708 21.146.743

-15.365.111 -9.000.000

18.400.078 12.775.039

-3.465.411 -15.435.763

27.069.514 -

-11.259.506 -9.000.000

Bij prijspeil 2023 ontstaat in alle scenario’s een negatieve waardesprong. Op basis van onze uitgangspunten heeft de eerste eigenaar echter nog steeds een positief aandeel in de waardesprong, omdat de verwervingsprijs die de ontwikkelaar of de gemeente willen betalen weliswaar wordt gedempt, maar nog steeds boven de huidige gebruikswaarde ligt. Voor de ontwikkelaar is tenslotte bij prijspeil 2023 in scenario 2 het resultaat het minst negatief, omdat we ervan uitgaan dat de ongunstige economische ontwikkelingen hebben geleid tot een lagere prijs voor de door de gemeente geleverde bouwgrond.

Conclusies business case commercieel niet-functionerend huidig gebruik Wat valt er op? De analyse laat zien dat de conjuncturele ontwikkelingen vanaf 2017 in alle scenario’s een groot effect hebben op de resultaten. De verwachte resultaten van de gebiedsontwikkeling bij prijspeil 2023 verschillen fors van de resultaten bij prijspeil 2017. Bij prijspeil 2017 zou er voor dit project sprake zijn geweest van een grote positieve waardesprong, waarbij de eerste eigenaar in scenario 1 een fors deel van de waardesprong ontvangt. De beleidsinterventies in scenario’s 2, 3 en 4 zorgen voor een herverdeling van de waardesprong. Daardoor zou de gemeente in scenario 3 en 4 een groter deel van de kosten van publieke voorzieningen kunnen verhalen op de ontwikkelaar. We verwachten dat de ontwikkelaar die extra kosten grotendeels kan afwentelen op de eerste eigenaar. In scenario 2 zorgt dit voor een winstgevende bouwgrondproductie voor de gemeente.

62

Bij prijspeil 2023 leiden alle scenario’s tot een negatieve waardesprong en voor de gemeente tot een negatief financieel resultaat. In scenario 2 verwachten we dat de ontwikkelaar toch nog een positief resultaat kan realiseren. De hoge gebruikswaarde en de hoge verwervingsprijs beperken de mogelijkheden om via welke maatregel dan ook het resultaat te verbeteren. Welke ingreep zinvol en waarom? Bij prijspeil 2017 en een positieve waardesprong bieden de ingrepen in scenario’s 2, 3 en 4 goede mogelijkheden tot een herverdeling van die waardesprong. We gaan ervan uit dat de voorzienbaarheid van die ingrepen, in combinatie met transparantie over het vastgoedprogramma, tot lagere verwervingsprijzen leidt. Met de ingrepen in scenario 3 en 4 heeft de gemeente betere mogelijkheden om kosten van publieke voorzieningen te verhalen op de ontwikkelaar. Bij prijspeil 2023 en een negatieve waardesprong leiden de ingrepen in scenario’s 2, 3 en 4 niet tot een verbetering van de financiële haalbaarheid van de gebiedsontwikkeling en ook niet tot betere mogelijkheden voor de gemeente om de kosten van publieke voorzieningen te verhalen. Hoe reageert markt op beleidsinterventies? We verwachten dat de voorgestelde interventies, mits transparant en voorzienbaar, dat gemeente of ontwikkelaar de grond in het gebied tegen een lagere prijs zal kunnen verwerven.

Voorwaarde is dat er voor de eerste eigenaar een incentive blijft om te verkopen – dat is het geval als de verwervingsprijs hoger is dan de huidige gebruikswaarde. Voor ontwikkelaars blijft het onder die omstandigheden nog steeds aantrekkelijk om vroegtijdig grondposities in te nemen, enerzijds omdat de verwervingsprijs omlaag gaat en anderzijds omdat die grondpositie nog steeds een ontwikkelrecht geeft. Onder gunstige marktomstandigheden kan meer transparantie en het vergroten van voorzienbaarheid speculatie met grond aantrekkelijker maken.49 Onder de huidige marktomstandigheden is dat risico vermoedelijk zeer beperkt.

4.3 Business case 2 commercieel hoogwaardig huidig gebruik In tabel 4.12 zijn de uitgangspunten opgenomen voor de business case met commercieel hoogwaardig huidig gebruik. Met betrekking tot de bouwkosten en de opbrengsten van het vastgoedprogramma is zowel met prijspeil 2017 als met prijspeil 2023 gerekend. Tabel 4.12

Uitgangspunten Business case commercieel hoogwaardig huidig gebruik

Aannames Metrage perceel (m² Bebouwing (m² v.v.o.) Bebouwing (m² b.v.o.) FSI huidig FSI toekomstig Bebouwing toekomstig (m² b.v.o.) v.v.o./b.v.o. commercieel g.b.o./b.v.o. wonen

10.000 15.000 16.667 1,67 3,50 35.000 90% 72%

Winst & risico Financiering Onderhoud/m² Aankoopkosten markt Aankoopkosten gemeente Jaren tot ontwikkeling WVG aankoop van gebruikswaarde BTW % winst bij planbatenheffing % prijseffect inbrengwaarde aanpassing % waardesprong ontwikkelaar Tender

€

5% 3% 3,00 10% 4% 5 105% 21% 33% 0% 35%

49

Speculatie gedefinieerd als: het aankopen van grond met het doel deze met winst te verkopen, zonder de intentie om de grond te ontwikkelen ten behoeve van een beoogde gebiedsontwikkeling.

63

2017 Bouwkosten/m² b.v.o. € AK Bijkomend Onvoorzien Gebiedsbijdrage stedelijk (m² b.v.o.) € Gebiedsbijdrage perifeer (m² b.v.o.) € Opbrengsten (m² g.b.o.) € Bouw- en woonrijpmaken (m² kavel) € Sloopkosten (m² bebouwing) €

1.200,00 € 4% 15% 5% 100,00 400,00 4.000,00 € 75,00 50,00

Aankoop

2017

Metrage perceel Metrage v.v.o. Huur Huur/m² Factor Gebruikswaarde

Scenario 1

€ € €

10.000 15.000 2.200.000 € 147 € 13,6 30.000.000 €

2023 2.000,00

4.747,25

2023 10.000 15.000 2.200.000 147 13,6 30.000.000

Ontwikkelaar verwerft bestaand vastgoed en ontwikkelt vastgoedprogramma (huidige strategie)

In scenario 1 is de gebruikswaarde geschat op € 30.000.000. Anders dan in de business case met commercieel niet-functionerend huidig gebruik ontstaat in deze business case al bij prijspeil 2017 een negatieve waardesprong (-€ 14.988.540) en een negatief resultaat voor de ontwikkelaar (-€ 22.488.540, tabel 4.13; tabel 4.14). Bij prijspeil 2023 worden de resultaten nog slechter. We kunnen hieruit afleiden, met de huidige kennis van de markt, dat met een verwervingsprijs van € 41.000.000 (tabel 4.14) “teveel” is betaald voor de grond. Maar zelfs als de ontwikkelaar de grond had kunnen verwerven tegen de huidige gebruikswaarde, dan was er nog steeds sprake geweest van een negatief resultaat. In beide gevallen kan de gemeente haar gebiedsbijdrage niet verhalen op de ontwikkelaar. Tabel 4.13

Kernwaarden scenario 1

Gebruikswaarde Herontwikkelingswaarde Waardesprong Gebiedsbijdrage

€ € € €

2017 30.000.000 € 15.011.460 € -14.988.540 € €

2023 30.000.000 -6.161.317 -36.161.317 -

64

Tabel 4.14

Scenario 1: vastgoedexploitatie, inclusief grondaankoop; ontwikkeling in één hand Scenario 1 2017

2023

-41.000.000 -11.115.000 5.500.000

-41.000.000 -11.115.000 5.500.000

-1.583.333 -7.980.000 -42.000.000 -2.578.167 0 -5.037.825

-1.583.333 -13.300.000 -70.000.000 -4.244.167 0 -6.787.125

-105.794.325

-142.529.625

Opbrengsten: Verkoop vastgoed

83.305.785

98.868.308

Saldo:

-22.488.540

-43.661.317

Grond- en vastgoedexploitatie Kosten: Verwerving Aanvullende kosten aankoop Tijdelijke inkomsten huur Sanering en sloop Bouw- en woonrijp maken Plan/ontwikkelkosten Bouwkosten Onvoorzien Gebiedsbijdrage Winst en risico Planbatenheffing Totaal kosten

Scenario 2

Actieve bouwgrondproductie door gemeente; inzet WVG en onteigeningsprocedure

Indien de gemeente zou kiezen voor een actief grondbeleid, dan zou de waardesprong nog steeds negatief zijn geweest, respectievelijk -€ 9.587.990 (prijspeil 2017) en -€ 30.760.767 (prijspeil 2023) (tabel 4.15), maar dat resultaat valt minder slecht uit. Dat wordt veroorzaakt doordat we aannemen dat de aanvullende kosten aankoop en de plan-/ontwikkelkosten voor de gemeente lager zijn dan voor de ontwikkelaar. De gemeente verwerft de grond tegen een beduidend lagere prijs (€ 31.500.000) dan de ontwikkelaar in scenario 1. Een lagere verwervingsprijs is echter niet haalbaar, omdat de eerste eigenaar bij verkoop in ieder geval enige winst zal willen behalen ten opzichte van de gebruikswaarde. Tabel 4.15

Kernwaarden scenario 2

Gebruikswaarde Herontwikkelingswaarde Waardesprong Gebiedsbijdrage

Scenario 2 (WVG) 2017 € 30.000.000 € € 20.412.010 € € -9.587.990 € € €

2023 30.000.000 -760.767 -30.760.767 -

65

Tabel 4.16

Scenario 2: Gescheiden grondexploitatie (gemeente) en vastgoedexploitatie (ontwikkelaar) Scenario 2 (WVG) 2017

Gemeentelijke GREX Kosten: Verwerving € Aanvullende kosten aankoop € Tijdelijke inkomsten huur € Sanering en sloop Bouw- en woonrijp maken Plan/ontwikkelkosten Bouwkosten Onvoorzien Gebiedsbijdrage Planbatenheffing Totaal kosten

2023

-31.500.000 € -6.424.000 € 5.500.000 €

-31.500.000 -6.424.000 5.500.000

€ €

-1.583.333 € -3.990.000 €

-1.583.333 -6.650.000

€

-

€

-

€

-41.497.333 €

-40.657.333

Opbrengsten: Verkoop grond

€

33.065.140 €

21.962.835

Saldo GREX

€

-4.932.193 € 2017

-18.694.498 2023

Aankoop bouwgrond Ontwikkelkosten Bouwkosten Onvooorzien Winst en risico Totaal kosten

€ € € € € €

-33.065.140 -3.990.000 -42.000.000 -2.578.167 -4.328.275 -85.961.582

€ € € € € €

-21.962.835 -6.650.000 -70.000.000 -4.244.167 -6.077.575 -108.934.577

Opbrengsten Verkoop vastgoed

€

83.305.785 €

98.868.308

Saldo (VEX)

€

-2.655.796 €

-10.066.268

Ontwikkelaar VEX Kosten:

Het resultaat van de GREX is voor de gemeente negatief, respectievelijk -€ 4.932.193 (prijspeil 2017) en -€ 18.694.498 (prijspeil 2023) (tabel 4.16). Het resultaat van de VEX voor de ontwikkelaar is in dit scenario voor de ontwikkelaar beduidend minder negatief dan in scenario 1, respectievelijk -€ 2.655.796 (prijspeil 2017) en -€ 10.066.268 (2023). Dit is het gevolg van het feit dat we hebben aangenomen dat de ontwikkelaar aan de gemeente een prijs voor de bouwgrond betaalt, residueel vastgesteld op het moment van uitgifte van de bouwgrond. Indien de gemeente in dit geval op een eerder moment in tijd de uitgifteprijs vast zou stellen, dan zou het resultaat voor de gemeente mogelijk minder negatief zijn. Gesteld zou kunnen worden dat in dit scenario zowel het ‘probleem’ van de hoge huidige gebruikswaarde als de stijging van de bouwkosten tussen 2017 en 2023 op de gemeente worden ‘afgewenteld’.

Scenario 3

Ontwikkelaar verwerft bestaand vastgoed en ontwikkelt vastgoedprogramma; systematiek inbrengwaarde gewijzigd

De aanpassing van de systematiek voor de bepaling van de inbrengwaarde in dit scenario leidt tot een iets minder negatieve waardesprong - respectievelijk -€ 11.377.790 (prijspeil 2017) en -€ 32.550.567 (prijspeil 2023) (tabel 4.17) - en een beduidend minder negatief resultaat voor de ontwikkelaar respectievelijk -€ 7.877.790 (prijspeil 2017) en -€ 29.050.567 (prijspeil 2023) (tabel 4.18) - ten opzichte van scenario 1. De verbetering van het (nog steeds negatieve) resultaat voor de ontwikkelaar wordt