Rapport Inzet instrumenten grondbeleid en uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen

7

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2023) Kamerbrief Modernisering van het grondbeleid. Den Haag, 19 juni 2023. 8 Verbetering van de uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen heeft hier zowel betrekking op het ‘wegwerken’ van een publiek financieel tekort als op bijvoorbeeld het vergroten van het aandeel betaalbare woningen in een woningbouwproject.

22

3) In welke mate zouden aanpassingen in het grondbeleidsinstrumentarium, bijvoorbeeld zoals naar voren gebracht in de Kamerbrief over de modernisering van het grondbeleid, kunnen leiden tot verbetering van de financiële uitvoerbaarheid van woningbouwprojecten? 4) Wat zijn de eventuele neveneffecten van aanpassingen in het grondbeleid voor de uitvoering van woningbouwprojecten, onder meer met het oog op het tempo waarin projecten kunnen worden uitgevoerd en de marktwerking in de grond- en woningbouwmarkt? De uitkomsten van het onderzoek kunnen input leveren voor de nieuwe Nota Grondbeleid van de gemeente Utrecht en de G4 lobbyagenda richting het Rijk om eventuele aanpassingen in het huidige grondbeleidsinstrumentarium (versneld) in te voeren.

Werkwijze Het onderzoek is uitgevoerd door een onderzoeksteam bestaande uit prof. Erwin van der Krabben, hoogleraar Gebiedsontwikkeling aan de Radboud Universiteit, en medewerkers van de gemeente Utrecht. Het rapport is opgesteld door Erwin van der Krabben. De financiële analyses voor de business cases zijn uitgevoerd door Herman Nienhuis en Wessel Wikkerink (gemeente Utrecht). Voor de uitvoering van het onderzoek zijn we als volgt te werk gegaan. Erwin van der Krabben heeft een algemene probleemschets opgesteld van de werking van de grond- en woningbouwmarkt, de effecten daarvan op gebiedsontwikkelingen (te langzaam, te duur) en de rol van grondbeleid. Daarnaast heeft hij een analyse gemaakt van de mogelijkheden om bestaande instrumenten in het grondbeleid anders te gebruiken en gaat hij in op mogelijke aanpassingen in dat instrumentarium in het licht van de door het Rijk aangekondigde modernisering van het grondbeleid. Vervolgens heeft het onderzoeksteam enkele scenario’s opgesteld waarin het huidige grondbeleid anders wordt ingezet c.q. waarin een voorschot wordt genomen op aanpassingen in het grondbeleid die in de (nabije) toekomst wellicht mogelijk worden, indien er daadwerkelijk een modernisering van het grondbeleid tot stand komt.

Herman Nienhuis en Wessel Wikkerink hebben daarna voor een aantal Utrechtse woningbouwprojecten een analyse gemaakt van het financiële resultaat van de huidige grondexploitatie en in verschillende scenario’s de effecten van aanpassingen in het grondbeleid op het financiële resultaat doorgerekend. De analyses die we van een aantal business cases hebben gemaakt laten vanuit een financiële rationaliteit zien wat het effect kan zijn van een aangepaste ontwikkelstrategie en het gebruik van (deels nieuwe) instrumenten op de uitvoerbaarheid van woningbouwprojecten. De business cases zijn vervolgens weer in het onderzoeksteam besproken, waarbij naast de financiële rationaliteit ook overige mogelijke effecten op de genoemde maatschappelijke doelen in ogenschouw zijn genomen.

1.3 Opbouw rapport Het rapport is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 geeft een schets van de problemen met betrekking tot de uitvoering van woningbouwprojecten en analyseert de onderliggende oorzaken. Hoofdstuk 3 bespreekt het huidige grondbeleidsinstrumentarium dat gemeenten ter beschikking staat en gaat in op mogelijke aanpassingen in het huidige instrumentarium en de beoogde effecten van die aanpassingen, mede in het licht van de voorstellen die door het Rijk gedaan zijn om het grondbeleid te moderniseren. In hoofdstuk 4 wordt een aantal business cases uitgewerkt, deels gebaseerd op bestaande gemeentelijke grondexploitaties (gebieden die al in exploitatie genomen zijn) en deels gebaseerd op financiële aannames door het onderzoeksteam (gebieden die nog niet in exploitatie genomen zijn). Hoofdstuk 5 sluit af met een aantal conclusies.

23

2. Probleemschets gebiedsontwikkeling en onderliggende oorzaken Gemeenten en vastgoedpartijen ondervinden in toenemende mate problemen met betrekking tot de uitvoering van gebiedsontwikkelingen. De problemen hebben zowel betrekking op de financiële uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen (te duur) als op het tempo waarin gebiedsontwikkelingen gerealiseerd worden (te langzaam). Verschillende oorzaken liggen hieraan ten grondslag, samenhangend met onder meer complexe ruimtelijke ordeningsprocedures, hoge kosten van grondverwerving, de sterke stijging van bouwkosten, toenemende kwaliteitseisen aan bouwprojecten, een stijging van de publieke kosten voor aanleg infrastructuur en ruimtelijke kwaliteit, wijzigingen in de samenstelling van woningbouwprogramma’s en (complexiteit van) eigendomsverhoudingen. Tegelijkertijd zijn echter de gemiddelde woningprijzen, en daardoor de opbrengsten van gebiedsontwikkelingen in de periode van 2015 tot en met 2022 sterk gestegen. In principe draagt dit bij aan de financiële haalbaarheid van projecten. Dat de financiële uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen desalniettemin vaak onder druk staat hangt ook samen met de werking van de grondmarkt, het grondbeleid en een onevenredige verdeling van kosten en baten van gebiedsontwikkeling.

2.1 Probleemschets gebiedsontwikkelingen Grondbezit gemeenten Gemeenten hebben beduidend minder grond in eigendom, dan voorheen. Figuur 2.1 laat zien dat, sinds de kredietcrisis (2008), gemeenten nauwelijks nog grondaankopen hebben gedaan (“lasten grondaankopen”). Dit impliceert dat een groot deel van de uitgegeven bouwkavels vanaf 2010 (“baten grondverkopen”) bouwgrond betreft die gemeenten al vóór 2010 hebben verworven. Van der Krabben (2021) schat in dat ruim meer dan de helft van de woningen inmiddels gebouwd wordt op private grond. Naar verwachting zullen voor gemeenten de baten van grondverkopen, bij ongewijzigd beleid, de komende jaren dan ook sterk gaan dalen. Figuur 2.1

Baten en lasten grondaankopen gemeenten, 2010-2020 (in mln. €)

Bron: (Deloitte Real Estate, Actief grondbeleid en woningbouwproductie, 2021a) De consequentie hiervan is dat gemeenten in een gebiedsontwikkeling steeds vaker in onderhandelingstrajecten terechtkomen met meerdere ontwikkelende grondeigenaren, omdat de

24

grondeigenaren zich kunnen beroepen op hun zelfrealisatierecht.9 Hierbij dient met elke eigenaar onderhandeld te worden over het te realiseren woningbouwprogramma en het kostenverhaal. De samenhang in de gebiedsontwikkeling kan daarmee onder druk komen te staan. Bovendien kan er voor een gemeente onzekerheid ontstaan over de terugverdienmogelijkheden voor de aanleg van (bovenwijkse) publieke infrastructuur en voorzieningen.

Financiële uitvoerbaarheid Grondwaarde en het eindresultaat van een gebiedsontwikkeling moeten bepaald worden aan het begin van een onzeker langjarig cyclisch proces. Gemeenten ervaren steeds vaker een negatief saldo op grondexploitaties van gebiedsontwikkelingen, met name in bestaand stedelijk gebied. De relatie tussen de grondexploitatie en vastgoedontwikkeling zorgt er weliswaar voor dat de sterke stijging van de woningprijzen (tot 2022) tot hogere grondwaarden en daarmee opbrengsten binnen de grondexploitatie leidt, maar tegelijkertijd werkt de stijging van de woningprijzen ook door in bouw-, ontwikkel- en grondmarkten en leidt die tot stijging van de kosten in de vastgoedontwikkeling en kosten in de grondexploitatie (figuur 2.2). De duurzaamheidseisen neergelegd in bijvoorbeeld de BENG-norm verhogen bovendien de bouwkosten en drukken daarmee de grondwaarden.10 De grote vraag naar nieuwbouwwoningen leidt bijvoorbeeld tot schaarste aan personeel en de (wereldwijde) vraag naar bouwmaterialen leidt tot prijsstijgingen in de bouwsector, waardoor de kosten van woningbouw stijgen. Daarnaast hebben projectontwikkelaars vermoedelijk gereageerd door tegen relatief hogere prijzen grond te verwerven.

Dat leidt er mede toe – nu bouwkosten gestegen zijn en woningprijzen gedaald dan wel gestabiliseerd – dat de verwervingskosten van grond in grotere mate drukken op de financiële haalbaarheid van nieuwbouwprojecten. Overige factoren die van invloed zijn op de financiële uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen (deels gebaseerd op Stauttener et al., 2021): •

Op binnenstedelijke locaties zijn de verwervingsprijzen vaak hoog vanwege de aankoop van bestaand vastgoed en de uitkoop van bestaande bedrijvigheid, vaak in een context met veel eigenaren. Bij onteigening, maar vaak ook bij minnelijke aankoop door gemeenten en ontwikkelaars van bestaand vastgoed wordt niet alleen rekening gehouden met de huidige waarde, maar ook met een (potentiële) waardesprong bij herontwikkeling. Daarmee werkt de stijging van de woningprijzen indirect door op de verwervingsprijs. De verwervingsprijs is veruit de belangrijkste kostenpost van de grondexploitatie (figuur 2.3).11

9

Het zogenaamde Didam arrest van de Hoge Raad (26 november 2021) werpt een nieuw licht op de wettelijke voorwaarden die gesteld moeten worden aan de wijze waarop overheden een perceel grond of andere onroerende zaken te koop mogen aanbieden aan andere partijen, en of daarbij mogelijkheden bestaan die grond of onroerende zaken exclusief aan een partij te koop aan te bieden. Het Didam arrest is echter alleen van toepassing op situaties waarin een gemeente zelf eigenaar is van de grond en die grond wil verkopen als bouwgrond. In het geval dat een projectontwikkelaar zelf de grond in eigendom heeft, heeft de gemeente geen andere mogelijkheid dan met de eigenaar te onderhandelen over de ontwikkeling van het perceel. 10 Stauttener, T., J. Zijda, A. Boelman, P. Vlek en E. van der Krabben (2021), Grondexploitaties: vijftien jaar dynamiek in gebiedsontwikkeling, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken. 11 Onderzoek van Smit (2022), op basis van de projecten die zijn ingediend in de eerste vier tranches van de aanvragen voor een subsidie uit de Woningbouw Impuls, laat zien dat gemiddeld bijna de helft van de kosten in die project bestaat uit grondverwervingskosten. Smit, K. (2022) The public financial deficit in area development. Radboud Universiteit: master thesis.

25

Figuur 2.2

De opbouw van de grondexploitatie en de relatie met vastgoedontwikkeling

Bron: Stauttener et al. (2021)

Figuur 2.3

Opbouw van de kosten in Aanvragen Woningbouw Impuls (tranches 1 t/m 4)

Bron: Smit (2022)

26

•

In Nederland wordt het instrument van onteigening niet zo vaak toegepast.12 Desalniettemin leidt het systeem van onteigening, waarbij gronden worden gewaardeerd op verkeerswaarde en er tevens rekening wordt gehouden met de herontwikkelingswaarde, er mede toe dat verkopers van gebouwen en gronden vaak een deel van de waardestijging verkrijgen bij verkoop (de verwachtingswaarde), vaak lang voordat de bestemming is gewijzigd en de plannen zijn vastgesteld. De onteigeningssystematiek heeft een schaduwwerking op minnelijke verwerving. Doordat eventuele onteigening tegen een hoge verwachtingswaarde plaatsvindt werkt dit ook door in de prijzen bij minnelijke verwerving. Gevolg is dat dat deel van de waardestijging niet beschikbaar is als dekking van de kosten die worden gemaakt in de grondexploitatie.

•

Op een binnenstedelijke locatie zijn de kosten in de grondexploitatie voor saneren, sloop, bouwen woonrijp maken vaak hoger in vergelijking met de kosten op uitleglocaties.

•

Op binnenstedelijke locaties wordt vaak gebouwd in hoge dichtheden. Weliswaar betekent dit meer woningen en dus meer opbrengsten, maar daar tegenover staan hogere bouwkosten van appartementen en hogere kosten voor parkeervoorzieningen. Tegelijkertijd moet daarbij opgemerkt worden dat discussies over vergelijking van de financiële uitvoerbaarheid van binnenstedelijk bouwen versus bouwen op uitleglocaties vaak vertroebeld worden door verschillen in uitgangspunten over welke kosten toegerekend moeten worden aan de grondexploitatie.13

•

Binnenstedelijk bouwen is aanmerkelijk complexer en minder flexibel dan bouwen in uitleggebieden. De typisch Nederlandse planningscultuur om grootschalige gebiedsontwikkelingen te realiseren, op basis van een integraal plan voor het hele gebied, draagt daar nog aan bij. Dit heeft consequenties voor de plankosten, doorlooptijden en risico’s. Als gevolg daarvan worden in grond- en vastgoedexploitaties vaak hogere risico-opslagen gehanteerd.

•

Bouwen binnen de stad vraagt vaak om grote investeringen in (bovenwijkse) infrastructuur voor onder meer recreatieve voorzieningen, watervoorziening, bereikbaarheid, mobiliteit en energievoorziening. Deze investeringen moeten bij binnenstedelijk bouwen vaak voor een groot deel uit de grondexploitatie bekostigd worden, terwijl in het verleden op uitleglocaties bovenwijkse investeringen vaak voor rekening van het Rijk en provincies kwamen. Door veel privaat grondeigendom moeten de kosten op basis van publiekrechtelijk kostenverhaal verrekend worden met ontwikkelaars.14 Het proces van kostenverhaal is complex, ook al omdat er vaak sprake is van macroaftopping.15

12

Uit onderzoek van Kadaster blijkt dat tussen 1995 en 2021 in 11% van de transacties waarin grond werd overgedragen aan de overheid sprake was van gedwongen onteigening, vooral voor de aanleg van infrastructuur en woningbouw. Het aantal onteigeningen voor woningbouw nam sinds 1995 af. Kadaster, 2021, Onteigening in Nederland; een kwantitatief overzicht van onteigening in Nederland tussen 1995 en oktober 2021. 13 Een recent onderzoek van Decisio en Metafoor in de Metropool Regio Amsterdam laat bijvoorbeeld zien dat binnenstedelijk bouwen financieel gunstiger uitvalt dan bouwen op uitleglocaties: https://www.metropoolregioamsterdam.nl/onderzoek-binnenstedelijk-bouwen-positiever-danbuitenstedelijk/ 14 In het geval van actief gemeentelijk grondbeleid zal de gemeente trachten deze kosten te financieren uit het saldo van de opbrengsten uit de verkoop van bouwrijpe kavels en de kosten van de verwerving van de grond. 15 Bij macroaftopping worden de totale kosten van het kostenverhaalsgebied vergeleken met de totale opbrengsten. Het kostenverhaal mag niet leiden tot een verliesgevende vastgoedexploitatie voor de ontwikkelaar. Indien dat het geval zou zijn is de gemeente verplicht om het resterende kostenverhaal anderszins te verzekeren (bijvoorbeeld door middel van een subsidie).

27

•

Eisen aan het woningbouwprogramma drukken de grondopbrengsten. Een groter aandeel betaalbare woningen in een gebiedsontwikkeling betekent dat de grondopbrengsten dalen, terwijl de kosten gelijk blijven doordat de eisen rond mobiliteitsoplossingen en parkeren, duurzaamheid en inrichting van de openbare ruimte ongewijzigd blijven.

Inbrengwaarde grond Daarnaast heeft vermoedelijk de wijze waarop de inbrengwaarde van de grond wordt vastgesteld in een grondexploitatie invloed op de financiële uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen. De inbrengwaarde betreft de waarde van grond en gebouwen die door een ontwikkelaar zijn verworven en waarvan de verwerving noodzakelijk is voor de voorgenomen ontwikkeling van het gebied. De inbrengwaarde wordt vastgesteld in het geval dat (een deel van) de grond in gebiedsontwikkeling in handen is van een marktpartij en is van invloed op de bijdrage die de marktpartij moet betalen aan de publieke kosten in de grondexploitatie. De inbrengwaarde wordt in mindering gebracht op de bijdrage van de ontwikkelaar. In het geval dat de verlangde bijdrage van een ontwikkelaar in een exploitatieplan leidt tot een negatief financieel resultaat voor die ontwikkelaar is de gemeente verplicht macroaftopping toe te passen en moet zij (een deel van) de kosten anderszins financieren. Hoe hoger de inbrengwaarde, des te lager de bijdrage die de ontwikkelende grondeigenaren maximaal hoeven bij te dragen in een exploitatieplan. Van de gehanteerde systematiek in een exploitatieplan gaat een schaduwwerking uit op anterieure overeenkomsten ten aanzien van kostenverhaal.

De vaststelling van de inbrengwaarde moet gebaseerd worden op de herontwikkelingswaarde van het ontwikkelgebied of op de huidige gebruikswaarde. Als inbrengwaarde heeft de (ontwikkelende) grondeigenaar recht op de hoogste van de twee.16 Bij de taxatie van de te hanteren inbrengwaarde wordt veelal rekening gehouden met recente grondtransacties die in het ontwikkelgebied hebben plaatsgevonden. Omdat ontwikkelaars vaak bereid zijn om meer dan de herontwikkelingswaarde te betalen voor potentiële woningbouwgrond, om zo een positie in het bouwplan en/of bouwvolume te verkrijgen, werkt die verwervingsprijs dus door in de inbrengwaarde.17 In het geval de ontwikkelaar echter meer betaald heeft dan de herontwikkelingswaarde, op basis van het uiteindelijk vastgestelde bouwprogramma leidt de hogere inbrengwaarde, in combinatie met het systeem van macroaftopping ertoe dat een deel van de publieke kosten niet verhaald kunnen worden op de ontwikkelaar en ten laste komen van de gemeenschap.

Dit laatste is wrang, in de eerste plaats omdat een deel van de waardesprong bij de oorspronkelijke eigenaar terechtkomt en dus niet benut kan worden voor de bekostiging van de grondexploitatiekosten en in de tweede plaats omdat de ontwikkelaar in feite ‘beschermd wordt’ door de inbrengwaarde-systematiek, in combinatie met macroaftopping, bij de verwerving van grond tegen een prijs die boven de residuele waarde van die grond ligt.18

16

De huidige gebruikswaarde van een perceel betreft de waarde van het bestaande vastgoed en de grond. De herontwikkelingswaarde betreft het saldo van de residuele grondwaarde van het nieuwe vastgoedprogramma minus de kosten voor publieke investeringen (het kostenverhaal). 17 Voor marktpartijen is het bovendien vaak moeilijk om de herontwikkelingswaarde goed in te schatten, omdat er nog tal van onzekerheden zijn over het woningbouwprogramma en de kosten van publieke werken die worden toegerekend aan de gebiedsontwikkeling. 18 Zie bijvoorbeeld: https://www.overwater-grondbeleid.nl/blogs/kostenverhaal-en-de-macroaftopping,-isdeze-altijd

28

Voorbeelden berekening vaststelling inbrengwaarde Voorbeeld 1. Binnenstedelijk zijn de verwervingskosten vaak hoog, mede door de hoge waarde van het bestaande vastgoed inclusief de grondprijzen. Ter illustratie: een grote stad in de Randstad heeft een transformatiegebied met diverse eigenaren, waarin de waarde van het bestaande vastgoed uiteenloopt van € 400,- tot € 1.000,- per m² perceel. Dit bedrag moet worden gecompenseerd om per eigenaar tot een haalbare business case te komen. Stel dat de herontwikkelingswaarde 700,- per m2 bedraagt. Dit is het saldo van de grondwaarde van het nieuwe vastgoedprogramma minus de kosten voor publieke investeringen (het kostenverhaal). De percelen waar de huidige waarde € 1.000,- per m2 bedraagt kunnen alleen worden herontwikkeld als de hieruit resulterende onrendabele top van € 300,- wordt gedekt. Wanneer op basis van publiek belang deze herontwikkeling plaatsvindt, betekent het dat ruimtelijk beleid (meer) ‘geld kost’. Uiteraard kan een gemeente (eerst) overwegen met de initiatiefnemer het plan te verdichten of het programma aan te passen, waardoor de opbrengsten toenemen en zo te komen tot een financieel haalbaar plan.

Doet een gemeente dat niet, dan heeft in dit voorbeeld in het huidige systeem van waardebepaling – bij inbreng van gronden in gebiedsontwikkeling – de grondeigenaar recht op de hoogste waarde van de twee (de bestaande waarde of de herontwikkelingswaarde). De eigenaren die bestaand vastgoed in bezit hebben met een waarde onder de € 700,- per m2 zullen zich dus op het standpunt stellen dat zij recht hebben op € 700,- per m2 als inbrengwaarde. De publieke kosten betalen zij naar rato. Voorbeeld 2. Een gemeente van een uitbreidingswijk ten noorden van een middelgrote stad in Nederland heeft uitgerekend dat de waarde van de ruwe bouwgrond (de herontwikkelwaarde) bij het gewenste woonprogramma € 25 per m² kavel is. Dat is dus het bedrag dat de gemeente of een ontwikkelaar aan de grondeigenaar kan betalen en waarbij een betaalbaar woningbouwproject mogelijk is en in principe de (publieke) kosten kunnen worden gedekt uit de opbrengsten van de woningen. Eén partij heeft echter een perceel gekocht voor € 40 per m² kavel. Deze transactie vormt een referentie voor de waarde van alle gronden die in ontwikkeling worden genomen. Daarmee ontstaat een tekort van € 15 per m² of zal de gemeente het woningbouwprogramma moeten aanpassen, zodat de opbrengsten worden verhoogd. Dit gaat dan vaak ten koste van het aandeel betaalbare woningen.

Om toch voldoende betaalbare woningen te realiseren zet het Rijk de Woningbouwimpuls in om een deel van het tekort te dekken. Bron: Ministerie van Binnenlandse en Koninkrijkrelaties (2023) Kamerbrief Modernisering Tempo waarin projecten worden Zaken uitgevoerd van het grondbeleid. Den Haag, 19 juni 2023.

De voorbeelden uit de Kamerbrief Modernisering van het grondbeleid zijn sterk gesimplificeerd, één transactie bepaalt bijvoorbeeld niet de waarde van alle overige percelen in een gebied. Behalve dat de financiële uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen steeds problematischer is geworden, zien we ook in toenemende mate problemen in het tempo waarin woningen worden gebouwd. Bouwgrond komt vaak niet op tijd beschikbaar voor de gewenste nieuwbouw van woningen, waardoor niet op tijd en in voldoende mate in de woningbouwbehoefte kan worden voorzien. Vertragingen kunnen optreden in “het hard maken” van zachte plancapaciteit (planologische procedures; stikstofproblematiek) en soms zit versnipperd eigendom van grond op een woningbouwlocatie in de weg. Daarnaast wijzen verschillende studies erop dat een deel van de harde, onherroepelijke plancapaciteit – waar bij wijze van spreken vandaag nog met bouwen gestart kan worden – langer onbebouwd blijft dan verwacht mag worden. Het gaat om gronden in eigendom van zowel gemeenten als marktpartijen.

29

In figuur 2.4 zijn ter informatie recente cijfers opgenomen over de huidige plancapaciteit in Utrecht. Een analyse van de voortgang in de uitvoering van deze plannen valt buiten het bestek van dit onderzoek, maar kan wel relevant zijn voor de te voeren discussie over de aanscherping van het grondbeleid. Figuur 2.4

Plancapaciteit woningbouw Utrecht, 2022-2040 (opleveringen)

Bron: Meerjarenprogramma Ruimte 2023 Figuur 2.5 laat zien dat de tijd die verstrijkt vanaf het moment dat een plan onherroepelijk is geworden en het moment van eerste oplevering sterk varieert. De redenen waarom dit gebeurt zijn waarschijnlijk divers. Zo zijn er soms toch nog bezwaarprocedures mogelijk, kost het bouwrijp maken van de grond relatief veel tijd en kan ook de financiering van de gebiedsontwikkeling en/of de financiële haalbaarheid een probleem zijn. Ook is het niet ondenkbaar dat strategische overwegingen van grondeigenaren (zoals spreiding van bouwvolume over meerdere jaren of afwachten van prijsontwikkelingen) een rol spelen bij uitstel van woningbouwproductie.

30

Figuur 2.5 Kaplan-Meijer overlevingsfunctie voor het moment van eerste oplevering (in provincies Limburg, Noord-Holland en Zuid-Holland)

Bron: Beckers, Ploegmakers en Firoozi Fooladi (2023) We hebben geen actuele cijfers over de mate waarin in Utrecht vertragingen optreden in de uitvoering van onherroepelijke plannen. Er zijn echter geen indicaties dat grondeigenaren om strategische redenen de uitvoering van woningbouwprojecten uitstellen.

Waardesprong Een besluit van een gemeente om de bestemming van een locatie te wijzigen in woningbouw kan leiden tot een forse waardestijging van de grond: de (bouwrijpe) grond in de nieuwe bestemming (de herontwikkelingswaarde) is meer waard dan de grond in de oorspronkelijke bestemming (de huidige gebruikswaarde). Er is dan sprake van een positieve waardesprong. In andere gevallen is de waarde in het huidige gebruik (bestaand vastgoed waar nog inkomsten uit gehaald worden) hoger dan de herontwikkelingswaarde. In dat geval spreken we van een negatieve waardesprong. De positieve waardesprong biedt voor een gemeente met behulp van haar grondbeleidsinstrumentarium mogelijkheden om de kosten van noodzakelijke publieke werken in een gebiedsontwikkeling te bekostigen. Een bestemmingswijziging die leidt tot een negatieve waardesprong biedt die mogelijkheid niet. In het geval van een (te verwachten) positieve waardesprong is de verwerving van grond ook aantrekkelijk voor marktpartijen. Vaak zijn dit projectontwikkelaars, die op de grond woningen willen bouwen, maar voor wie de waardesprong ook deel kan uitmaken van hun businesscase; soms zijn het speculanten, die de grond verwerven met uitsluitend het doel om de grond met winst door te verkopen.

En ook de eerste eigenaar zal proberen zich een deel van de waardesprong toe te eigenen, door de grond te verkopen tegen een hogere prijs dan de waarde in het huidige gebruik. In veel gebiedsontwikkelingen ontbreekt het inzicht hoe groot die waardesprong nu precies is en hoe die verdeeld is over betrokken partijen (eerste eigenaar, speculant, projectontwikkelaar, gemeente), bijvoorbeeld omdat grondverwervingen in het gebied al jaren geleden hebben plaatsgevonden, omdat niet bekend is tegen welke voorwaarden grond is aangekocht, omdat niet inzichtelijk is wat voor het betreffende perceel betaald is (omdat de aankoop deel uitmaakt van een aankoop van meerdere percelen), of omdat het om een overeenkomst tot koop gaat (waarbij de formele transactie pas later plaatsvindt). Ook blijft vaak lang onduidelijk wat de toekomstige waarde van de bouwrijpe grond is na bestemmingswijziging, omdat het woningbouwprogramma nog niet vast staat, of omdat lang onduidelijk is welke kosten van publieke infrastructuur in het gebied en kosten van bovenwijkse voorzieningen op de grondexploitatie verhaald worden.

31

Kosten en baten onevenredig verdeeld Afhankelijk van de marktomstandigheden doen zich situaties voor waarin een deel van de waardesprong voortijdig wordt onttrokken aan de bouwkolom. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen in de situatie dat een investeerder bestaand vastgoed of ruwe bouwgrond verwerft op een (toekomstige) woningbouwlocatie en het perceel naar verloop van tijd, nog steeds in ongebouwde staat, weer tegen een hogere prijs verkoopt aan een andere investeerder. De winst die zo’n investeerder maakt op de verkoop betekent feitelijk dat er geld voortijdig wordt onttrokken aan de bouwkolom. Bovendien kan het leiden tot een vertraging in het ontwikkelproces. Ook in Utrecht zijn gevallen bekend waarin deze situaties zich hebben voorgedaan. De voortijdige onttrekking van geld aan de bouwkolom wordt ook wel aangeduid als ‘het gevecht om het residu’ (ook aangeduid als ‘surplus’) (De Greef, 1997) (figuur 2.6). In figuur 2.6 is sprake van actief gemeentelijk grondbeleid en speelt de gemeente een rol als aanbieder van bouwrijpe grond.19 Om de omvang van het surplus te bepalen moet vanuit het eindproduct - de waarde van het nieuwe vastgoed – worden teruggerekend. Trekken we de bouwkosten van de waarde van het nieuwe vastgoed af, dan hebben we de residuele waarde van de bouwrijpe grond.

Als we daar de grondkosten (inclusief de gebiedsbijdrage) aftrekken, hebben we de residuele waarde van de ruwe bouwgrond met bestemming woningbouw. Wat dan nog overblijft is het residu: de waarde van de onbebouwde grond met nog de alternatieve bestemming (bijvoorbeeld landbouw) als alle kosten om de (verwachte) bestemming te realiseren ervan af worden getrokken. In het proces van gebiedsontwikkeling zijn meestal meerdere partijen actief: de oorspronkelijke grondeigenaren, speculanten, gemeenten, projectontwikkelaars, bouwbedrijven, beleggers en/of eindgebruikers (de kopers van de woningen). Op kansrijke woningbouwlocaties hebben oorspronkelijke grondeigenaren veel macht en kunnen ze (vermoedelijk) hoge prijzen vragen voor de ruwe grond. Indien een gemeente actief grondbeleid zou inzetten om een deel van de inkomsten uit de verkoop van grond te besteden aan andere doeleinden dan de betreffende gebiedsontwikkeling, dan moet die gemeente proberen zich in de onderhandeling met de oorspronkelijke eigenaar een deel van het surplus toe te eigenen. Concreet komt dat erop neer dat de gemeente hem een prijs voor de grond betaalt die lager ligt dan de waarde van de ruwe bouwgrond (in figuur 2.5).

Hetzelfde geldt voor projectontwikkelaars, indien zij – opnieuw uitgaande van een actief grondbeleid door de gemeente in staat zijn om bouwrijpe grond van de gemeente te kopen tegen een lagere prijs dan de residuele waarde van de bouwrijpe grond. Ook bouwbedrijven kunnen zich een deel van het surplus toeeigenen, als zij, bijvoorbeeld vanwege schaarste aan personeel in de bouwsector, in staat zijn een hogere prijs voor hun diensten te bedingen dan de werkelijke bouwkosten. Tenslotte kunnen in sommige situaties ook de eindgebruikers profiteren, door in een markt met ruim aanbod een woningprijs te bedingen die lager ligt dan de marktwaarde van die woning.

19

Figuur 2.6 geeft de situatie weer die kenmerkend is voor het Nederlandse actieve gemeentelijke grondbeleid. Indien de gemeente een faciliterend grondbeleid zou voeren, zou in figuur 2.6 vastgoed- en grondontwikkeling in handen zijn van één partij (een projectontwikkelaar). De omvang van het residu zal echter ongeveer gelijk blijven, ervan uitgaande dat de grondkosten (kosten bouwrijp maken) eveneens min of meer gelijk blijven.

32

Figuur 2.6

De strijd om het surplus

Bron: Buitelaar (2021)

2.2 Werking van de grond- en woningbouwmarkt De verslechtering van de (financiële) uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen wordt in belangrijke mate veroorzaakt door bovengenoemde ontwikkelingen, maar hangt ook samen met de werking van de grond- en woningbouwmarkt. De grond- en woningbouwmarkt vertoont alle kenmerken van een imperfecte markt. Grond is een heterogeen product, toetreding tot de woningbouwmarkt wordt bemoeilijkt door marktmacht van (ontwikkelende) grondeigenaren, er is sprake van een ‘dunne’ markt waardoor bijvoorbeeld marktinformatie over grondprijzen onvolledig is, en de grondmarkt is een cyclische markt door de relatie met de vastgoedmarkt en fluctuaties in prijzen op die markt. Deze imperfecties uiten zich op allerlei manieren (Van der Krabben, 2021).20

20

Van der Krabben, E. (2021) De werking van de grondmarkt; gevolgen voor woningbouw en functioneren woningmarkt, Den Haag: ACM: https://www.acm.nl/nl/publicaties/de-werking-van-de-grondmarkt-gevolgenvoor-woningbouw-en-woningmarkt.

33

Prijselasticiteit Aanbodrestricties in de vorm van restrictief ruimtelijk beleid leiden tot een lage prijselasticiteit van het aanbod van woningbouwgrond op veranderingen van de vraag op de woningbouwmarkt. In vergelijking tot andere Europese landen reageren woningbouwers in Nederland minder snel op de toegenomen vraag (figuur 2.7). Dit hangt samen met ‘planologie’ (lange procedures), maar ook met de praktijk van gebiedsontwikkeling (grootschalig; integraal; complex). Gevolg: de woningbouwproductie blijft achter bij de vraag.

Eigendomsrecht Het eigendom van grond is in juridische zin sterk beschermd en verankerd in Europese wetgeving. Dit leidt tot marktmacht voor grondeigenaren: wie over de grond beschikt verwerft ook de bouwrechten. Discussies over mogelijke ingrepen in het eigendomsrecht, zoals afschaffing of inperking van het zelfrealisatierecht of het opleggen van een bouwplicht, zijn in de afgelopen jaren herhaaldelijk gevoerd, maar hebben niet geleid tot aanpassingen in het recht. Kortom: wie de grond in eigendom heeft, bepaalt in grote mate wanneer er gebouwd wordt.21 Figuur 2.7

Aanbodelasticiteit woningmarkt in metropolitane gebieden

Bron: OECD (2021)

Zelfrealisatierecht De ‘voorspelbaarheid’ van ruimtelijke ordening en verstedelijking (denk aan de Vinex) maakt het interessant voor marktpartijen om strategisch gronden te verwerven. Dit blijkt ook uit figuur 2.8: des te groter de vraag naar woningen in een woningmarktgebied, des te groter de omvang van de 21

Ook in andere landen is het eigendom van grond beschermd. Maar er zijn internationaal wel verschillen in de mate waarin overheden kunnen ingrijpen in het eigendomsrecht. Zie daarvoor voorbeelden genoemd in Van der Krabben (2021) en in de lessen uit andere landen die beschreven worden in de bijlage van de Kamerbrief Modernisering van het grondbeleid (Ministerie BZK, 2023).

34

grondposities in eigendom van marktpartijen.22 Het zelfrealisatierecht voor ontwikkelende grondeigenaren kan vervolgens tot situaties leiden waarin voor gemeenten soms sprake is van een vorm van gedwongen winkelnering. Die gemeente moet immers wel zakendoen met de grondeigenaar, vanwege het zelfrealisatierecht van de laatste. Door duidelijk voorzienbare voorwaarden te stellen bij ontwikkeling kunnen gemeenten in deze situaties nog steeds een maatschappelijk gewenste gebiedsontwikkeling realiseren. Figuur 2.8

Samenhang tussen de woningbehoefte en het grondbezit van bouwers en ontwikkelaars23

Bron: (Van Schie, Breedijk, & Buitelaar, 2018)

Marktconcentratie Omdat in de praktijk slechts een beperkt aantal marktpartijen financieel in staat is om grootschalig en vroegtijdig gronden te verwerven is er een grote kans op (regionale) marktconcentratie op de markt voor nieuwbouwwoningen – een klein aantal ontwikkelaars heeft een relatief groot aandeel in de verkoop van nieuwbouwwoningen in een gemeente - en daaruit voortkomende marktmacht voor een klein aantal projectontwikkelaars. Marktmacht kan ertoe leiden dat nieuwe woningbouwers niet of nauwelijks kunnen toetreden tot de markt. Dat staat vernieuwing in de weg en kan de prijzen van nieuwbouwwoningen opdrijven, waarbij de concurrentie om ontwikkelposities binnenstedelijk te verkrijgen, ook kan leiden tot hogere prijzen. Figuur 2.9 laat zien dat in veel gemeenten sprake is van marktconcentratie in het aanbod van nieuwbouwwoningen boven een kritische grens. Dit doet zich met name voor in kleinere en middelgrote gemeenten met een grote woningbouwopgave. Onderzoek van Buitelaar & Van der Krabben (2023), in opdracht van de Autoriteit Consument en Markt, laat zien dat deze gemeenten daardoor soms in een kwetsbare (onderhandelings-)positie verkeren ten opzichte van ontwikkelende grondeigenaren.24

22

Zie Buitelaar en Van der Krabben (2023) voor landelijke informatie over grondposities van vastgoedpartijen: https://www.acm.nl/nl/publicaties/woningbouw-en-marktconcentratie-een-analyse-van-de-structuur-van-degrond-en-woningbouwmarkt. 23 De cijfers voor Utrecht in figuur 2.8 betreffen cijfers uit 2016 voor de corop-regio Utrecht. 24 Buitelaar, E. en Van der Krabben, E. (2023) Woningbouw en marktconcentratie. Den Haag: ACM.

35

Figuur 2.9

Marktconcentratie vastgoedpartijen op gemeenteniveau 2019 t/m 2021, op basis van nieuwbouw, uitgedrukt in Herfendahl-Hirschman Index

Bron: Buitelaar & Van der Krabben (2023) Vermoedelijk speelt de hierboven al genoemde typisch Nederlandse planningscultuur, waarin vaak de voorkeur wordt gegeven aan relatief grootschalige woningbouwontwikkelingen die op basis van een integraal plan worden uitgevoerd, ook een rol in het optreden van marktconcentratie op de nieuwbouwmarkt. Niet alleen is vaak slechts een relatief klein aantal marktpartijen financieel in staat om vroegtijdig grond te verwerven, maar gemeenten geven er vaak ook de voorkeur aan om met landelijk opererende grote projectontwikkelaars in zee te gaan in deze gebiedsontwikkelingen, omdat die risicodragend kunnen participeren en als trekker kunnen optreden in dergelijke projecten, samen met of in de plaats van de gemeente. Net als de andere grote steden scoort Utrecht, op basis van de cijfers uit het onderzoek van Buitelaar en Van der Krabben (2023), laag op de HHI index die is gehanteerd om marktconcentratie vast te stellen. De lage HHI-score duidt erop dat de nieuwbouwmarkt in Utrecht competitief is. Weliswaar hebben ontwikkelaars in de regio Utrecht veel grondposities (zie figuur 2.8), maar er zijn – anders dan in kleinere gemeenten - meerdere marktpartijen actief op de woningbouwmarkt.

Onvoorzienbaarheid In onderhandelingen tussen gemeenten en marktpartijen over de invulling van gebiedsontwikkelingen is er vaak sprake van scheve en onvolledige informatie. Voor gemeenten is het moeilijk om goed inzicht te krijgen in de kosten en opbrengsten van de vastgoedontwikkeling voor de betrokken ontwikkelaar. Voor marktpartijen is het moeilijk vroegtijdig inzicht te krijgen in het woningbouwprogramma en is ook het kostenverhaal door gemeenten vaak niet transparant; de kosten die gemeenten in rekening brengen verschillen aanzienlijk. Marktpartijen ervaren het huidige kostenverhaal door gemeenten als complex en onvoldoende transparant. Vermoedelijk speelt de ‘onvoorzienbaarheid’ van het woningbouwprogramma en het kostenverhaal een rol in de verwervingsprijzen op de grondmarkt (ontwikkelaars betalen ‘teveel’ voor de grond). Dit werkt door in de financiële uitvoerbaarheid van woningbouwprojecten (zie hoofdstuk 3).

36

Transparantie Tenslotte, en samenhangend met de voorgaande punten, is de grond- en woningbouwmarkt niet bijzonder transparant. Inzicht in prijsontwikkelingen en eigendomsverhoudingen op de grondmarkt is beperkt. Weliswaar worden alle transacties en het eigendom geregistreerd, maar op basis van deze registraties is vaak niet goed uit een grondtransactie af te leiden welke rechten er zijn verbonden aan de grond en welke verwachtingen er spelen ten aanzien van toekomstige bouwrechten. Bovendien is er vaak sprake van niet-geregistreerde koopovereenkomsten en bouwclaims. Ook is niet goed af te leiden welk type partijen betrokken zijn in grondtransacties en met welk doel de grond wordt verworven. Voor marktpartijen is de voorzienbaarheid van woningbouwplannen en de omvang van te verhalen kosten vaak beperkt.

2.3 Invloed van grondbeleid en regelgeving Grondbeleid is erop gericht om de grond die benodigd is voor een in het bestemmingsplan opgenomen ruimtelijke ontwikkeling beschikbaar te maken en de kosten van publieke voorzieningen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het plan zoveel mogelijk te bekostigen uit de opbrengsten van de planontwikkeling (kostenverhaal). Voor de uitvoering van dit beleid beschikken gemeenten over een aantal instrumenten: Ten behoeve van de uitvoering van actief grondbeleid: • • • • • •

Actieve bouwgrondproductie, op basis van minnelijke verwerving; Bouwclaimmodel: grondverwerving in ruil voor bouwclaims; PPS / deelnemingen (joint venture; grondexploitatiemaatschappij); Wet voorkeursrecht gemeenten; Onteigening; Erfpacht.

Ten behoeve van de uitvoering van faciliterend grondbeleid: • • • • • •

Kostenverhaal op basis van anterieure overeenkomst (vrijwillig overeengekomen); Kostenverhaal op basis van exploitatieplan (afdwingbaar, op basis wettelijk voorgeschreven kostensoorten en regels over doorberekening van kosten); Kostenverhaal zonder tijdvak (nieuw in Omgevingswet; in geval van organische gebiedsontwikkeling; kostenverhaal wordt pas in latere fase, wanneer alle kosten bekend zijn, afgerekend); Financiële bijdragen aan ontwikkeling van een gebied op basis van een anterieure overeenkomst Regeling voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen aan ontwikkeling van een gebied Stedelijke kavelruil.

Met name de opname van de Afdeling Grondexploitatie in de Wro (2008) heeft ertoe geleid dat, of gemeenten nu kiezen voor een actief of een faciliterend grondbeleid, ze min of meer dezelfde mogelijkheden hebben om via grondbeleid publieke ruimtelijke doelen te verwezenlijken (c.q. te financieren). Toch zijn er enkele relevante verschillen tussen actief en faciliterend grondbeleid, met name met betrekking tot de mogelijkheden voor kostenverhaal en baatafroming.

37

Kostenverhaal Zowel faciliterend als actief gemeentelijk grondbeleid bieden voor gemeenten de mogelijkheid tot kostenverhaal van binnenplanse en bovenplanse kosten, maar er zijn verschillen in effectiviteit, risico en transparantie. In het geval van actief gemeentelijk grondbeleid kan de gemeente in principe alle kosten van publieke voorzieningen verhalen op haar eigen grondexploitatie. De dekking van die kosten vindt dan plaats vanuit de inkomsten uit de uitgifte van bouwgrond. In principe is dit een effectieve manier van kostenverhaal, maar het financiële risico ligt bij de gemeente (of soms gedeeld in een PPS), aangezien “de kosten meestal voor de baten uitgaan”. De gemeente is voor de dekking van de kosten afhankelijk van de inkomsten uit de gronduitgifte en ten tijde van de investering in de publieke voorzieningen is vaak nog niet zeker of die inkomsten de kosten dekken. Kostenverhaal op ontwikkelende grondeigenaren, bij faciliterend grondbeleid, is in beginsel ook effectief, maar ook hier zijn risico’s aan verbonden. Bovendien zijn er in dit geval beperkingen aan de soort en omvang van de kosten die verhaald kunnen worden. In de Afdeling Grondexploitatie in de Wro zijn regels opgenomen over het zogenaamde kostenverhaal door overheden.

Gemeenten kunnen op basis van een limitatieve kostensoortenlijst bepaalde kosten van voorzieningen verhalen op ontwikkelende grondeigenaren. Gemeenten zijn verplicht om bij aanvang van een gebiedsontwikkeling de kosten van publieke voorzieningen in het project te verzekeren. Indien men bij aanvang van het project nog niet met alle ontwikkelende grondeigenaren een overeenkomst heeft kunnen sluiten over het kostenverhaal (omdat bijvoorbeeld een deelplan nog uitgewerkt moet worden), moet de gemeente soms uit andere middelen financieel garant staan voor de kosten. Het is dan onzeker, tot aan het moment dat de gemeente een overeenkomst heeft gesloten met de laatste ontwikkelende grondeigenaar in het gebied, of zij alle gemaakte kosten kan verhalen op de grondeigenaren. De Afdeling Grondexploitatie van de Wro schrijft voor dat bij aanvang van een gebiedsontwikkeling het kostenverhaal geregeld moet zijn. Daarbij geldt dat een gemeente verplicht is om in eerste instantie te onderzoeken of zij op vrijwillige basis tot overeenstemming kan komen met de ontwikkelende grondeigenaren over (de hoogte van) het kostenverhaal – het zogenaamde anterieure traject. Indien men niet tot overeenstemming komt is de gemeente verplicht een exploitatieplan op te stellen, waarin het kostenverhaal (afdwingbaar) wordt vastgelegd – het zogenaamde posterieure traject.

Voor het exploitatieplan zijn in de wet strikte regels opgenomen over welke kosten verhaald kunnen worden en hoeveel kosten verhaald mogen worden. In de praktijk wordt vrijwel altijd vrijwillig tot overeenstemming gekomen over het kostenverhaal, waarbij een bepaalde schaduwwerking uitgaat van de regels voor het afdwingbare kostenverhaal. In de praktijk hanteren gemeenten in het anterieure traject vaak een vast bedrag per te bouwen woning. Een duidelijk inzicht in de omvang van het kostenverhaal per te bouwen woning dat gemeenten in rekening brengen ontbreekt, maar de indruk bestaat dat de verschillen aanzienlijk zijn.

Baatafroming Een belangrijk verschil tussen actief en faciliterend grondbeleid is de mogelijkheid tot baatafroming. Met actief grondbeleid – de woningbouw vindt plaats op grond uitgegeven door de gemeente - kan een gemeente, bovenop het verhalen van de kosten van publieke voorzieningen, eventuele resterende baten van de gebiedsontwikkeling afromen. De baten betreffen in dit geval de eventuele winst die overblijft uit de uitgifte van bouwgrond, na aftrek van alle kosten.25 De uitkomst kan ook negatief uitvallen, indien de verrekening van opbrengsten en kosten tot een negatief resultaat leidt. In het verleden waren gemeenten soms in staat om met de baten van een winstgevende grondexploitatie in de ene gebiedsontwikkeling een andere verliesgevende grondexploitatie subsidiëren. 25

Hiermee zijn waarschijnlijk niet alle baten als gevolg van bestemmingswijzigingen door de overheid afgeroomd. Een deel van de waardesprong komt nog steeds terecht bij de eerste grondeigenaar, indien deze een verkoopprijs heeft bedongen die hoger is dan de huidige gebruikswaarde van de grond.

38

In het geval dat de gemeente kiest voor faciliterend grondbeleid – de woningbouw vindt plaats op grond in bezit van een ontwikkelende eigenaar – kan een gemeente kosten verhalen, maar nauwelijks baat afromen (er van uitgaande dat de totale baten of ontwikkelingswinsten hoger zijn dan het kostenverhaal). Weliswaar heffen gemeenten de Onroerende Zaakbelasting (OZB, op basis van Artikel 220 uit de Gemeentewet) en beschikken zij over het instrument van de baatbelasting (op basis van Artikel 222 uit de Gemeentewet), maar dat instrumentarium volstaat niet om alle of een groot deel van de baten af te romen. De gemeente kan baatbelasting opleggen aan woningbezitters die profiteren van waardestijging van hun huizen door nieuwe voorzieningen zoals een station of een park in de buurt, maar die heffing wordt nooit ingezet, omdat hij – kort gezegd – veel weerstand oproept. Eenduidige informatie over de omvang van de baten die ontstaan als gevolg van bestemmingswijzigingen (waardesprong) ontbreekt. Ook is niet bekend in hoeverre de omvang van het totale kostenverhaal zich verhoudt tot de totale baten.

Geredeneerd kan worden dat er sprake is van een maatschappelijk ongewenste situatie, indien het zo zou zijn dat een deel van de baten als gevolg van een bestemmingswijziging bij andere partijen in de bouwkolom terechtkomen en worden onttrokken aan de bekostiging van de gebiedsontwikkeling, waardoor vervolgens de financiële haalbaarheid van de voorgenomen gebiedsontwikkeling problematisch wordt.26

Gevolgen gehanteerde grondbeleid voor marktwerking Naast de redenering hierboven dat de keuze voor een actief dan wel faciliterend grondbeleid gevolgen heeft voor de omvang van de baten die toevallen aan grondeigenaren, kan beargumenteerd worden hoe die keuze verder mogelijk effect heeft op prijsvorming en marktwerking op de grondmarkt. In de eerste plaats kan een actief gemeentelijk grondbeleid bijdragen aan een verschuiving van de competitie op de markt voor ruwe bouwgrond naar een competitie op de markt voor bouwrijpe grond. Indien de gemeente zelf eigenaar is van de grond kan zij via een openbare aanbesteding van de grond, uitgaande van een bepaald vastgoedprogramma, de hoogste bieder selecteren.27 Bij een faciliterend grondbeleid – wanneer de gemeente niet zelf grond verwerft – ontstaat een competitie tussen marktpartijen op de markt voor ruwe bouwgrond, omdat het eigendom van die grond, op basis van het zelfrealisatierecht, een ontwikkelaar een goede uitgangspositie geeft om op die locatie woningbouw te realiseren. De omvang van het kostenverhaal heeft géén invloed op de prijs van de nieuwbouwwoning. Die prijs komt immers in de markt tot stand.

En in het geval dat de gemeente zelf bouwrijpe kavels uitgeeft de publieke voorzieningen worden gefinancierd uit de opbrengsten van de gronduitgifte - heeft de omvang van het kostenverhaal ook geen of nauwelijks invloed op de marktwaarde van de bouwrijpe grond. Met andere woorden, gemeenten kunnen hogere kosten van publieke voorzieningen niet doorrekenen in de uitgifteprijs. De uitgifteprijs wordt immers residueel bepaald, op basis van de marktwaarde van de woning, minus de bouwkosten en overige kosten (maar dus niet de kosten van publieke voorzieningen).28

26

In het onderhavige onderzoek proberen we juist wel die waardesprong vast te stellen voor een aantal gebiedsontwikkelingen en de verdeling van die waardesprong over eerste eigenaar, projectontwikkelaar en gemeente (zie hoofdstuk 4 van dit rapport). 27 Zie ook voetnoot 9 over de duiding van het Didam arrest. Dit is van invloed op de situaties waarin gemeenten wettelijk verplicht zijn om grond openbaar aan te besteden (in plaats van een-op-een gunning van bouwgrond). 28 Indirect is er mogelijk sprake van enige invloed, omdat de aanleg van publieke voorzieningen van invloed is op de kwaliteit van de locatie en daarmee ook op de woningprijzen.

39

Lastiger is om te beredeneren of de keuze voor actief dan wel faciliterend grondbeleid effect heeft op grondverwervingsstrategieën van ontwikkelaars. Leidt de keuze van een gemeente voor actieve bouwgrondproductie op een of meerdere locaties ertoe dat ontwikkelaars afzien van grondaankopen? Vermoedelijk niet, of zelfs juist het tegendeel, omdat projectontwikkelaars met grondeigendom een goede onderhandelingspositie hebben om via een bouwclaim een recht te verwerven om woningen te bouwen en bovendien de concurrentie uitschakelen. In het geval van een grootschalige nieuwbouwontwikkeling doet het er misschien ook niet zo toe voor een ontwikkelaar waar die grondpositie zich precies bevindt, aangezien een bouwclaimmodel vaak ook tot een herverkaveling van bouwrechten kan leiden. Indien de gemeente kiest voor faciliterend grondbeleid ten aanzien van een bepaalde gebiedsontwikkeling zullen marktpartijen, bij voldoende marktvraag, eveneens gronden trachten te verwerven. In een dergelijke situatie is de strategische ligging van de grondpositie binnen de ontwikkellocatie wellicht belangrijker, omdat een herverkaveling van grondposities minder voor de hand ligt.

2.4 Ongewenste marktuitkomsten; gevolgen voor gebiedsontwikkeling Ruimtelijk beleid, volkshuisvestingsbeleid, grondbeleid en regelgeving en duurzaamheidsbeleid, in samenhang met veranderende marktomstandigheden, de verbondenheid tussen de grondmarkt en de vastgoedmarkt en planningscultuur zorgen in Nederland enerzijds voor een traditie van hoge kwaliteit van gebiedsontwikkelingen, maar hebben recentelijk ook geleid tot forse problemen in de uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen. De uitvoering van gebiedsontwikkelingen duurt vaak te lang en is bovendien vaak te duur. Die problematiek uit zich als volgt: Vertraging in uitvoering projecten. De uitvoering van gebiedsontwikkelingen verloopt langzamer dan gewenst: procedures duren te lang; versnipperd grondeigendom leidt tot moeizame en soms langdurige onderhandelingen; marktpartijen staan soms in een wachtstand. De financiële uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkeling staat onder druk, doordat de grond- en vastgoedopbrengsten onvoldoende opwegen tegen de kosten die gemaakt moeten worden. Dit wordt veroorzaakt doordat de huidige gebruikswaarde in een gebied soms hoger is dan de herontwikkelingswaarde van een gebied.

Een andere oorzaak is gelegen in de toerekening van kosten van publieke voorzieningen aan gebiedsontwikkelingen die niet tot uiting komen in een hogere residuele waarde van de grond (omdat er geen of beperkt effect is op de woningwaarde). Onevenredige verdeling van baten en kosten. De kosten van de gebiedsontwikkeling en de baten die samenhangen met de waardesprong die optreedt als gevolg van een bestemmingswijziging zijn vaak onevenredig verdeeld tussen eerste eigenaren, eventuele speculanten, marktpartijen en gemeenten, met als gevolg dat gebieds-ontwikkelingen soms stagneren. Doordat een deel van de waardesprong terechtkomt bij grondeigenaren die niet betrokken zijn in de herontwikkeling van het gebied en/of doordat voor ontwikkelende grondeigenaren een inbrengwaarde geldt die hoger is dan de herontwikkelingswaarde van het perceel ontstaat er een publiek financieel tekort in de gebiedsontwikkeling. Herontwikkelingswaarde. Zowel het voorgenomen beleid van overheden ten aanzien van het vast te stellen woningbouwprogramma voor ontwikkellocaties (aandeel ‘betaalbaar’) en de praktijk van het verhalen van de kosten van publieke voorzieningen op gebiedsexploitaties hebben consequenties voor de herontwikkelingswaarde van de grond.

De hoogte van de (theoretische) herontwikkelingswaarde is van invloed op de prijs die de koper maximaal zal willen betalen voor grond die naar verwachting in de toekomst bestemd gaat worden voor woningbouw. De herontwikkelingswaarde is mede afhankelijk van de eisen aan het programma en het kostenverhaal. Zowel de verhoging van het aandeel

40

‘betaalbaar’ in het woningbouwprogramma als het kostenverhaal hebben dus een prijsdrukkend effect op de markt voor ruwe grond. Mogelijk heeft dit ook een effect op speculatieve grondaankopen op de markt voor (toekomstige) ruwe bouwgrond. Grondspeculatie is minder aantrekkelijk. Gebiedsontwikkeling suboptimaal. Mede als gevolg van de financiële problematiek, het ‘weglekken’ van een deel van de waardesprong en posities van ontwikkelende grondeigenaren kan niet altijd het gewenste programma ontwikkeld worden. Het gerealiseerde woningbouwprogramma en de gebiedskwaliteit is soms suboptimaal en sluit het niet altijd voldoende aan bij de behoefte. Dit kan onder meer tot uiting komen in een woningbouwprogramma met een kleiner aandeel betaalbare woningen, hogere bebouwingsdichtheden, kleinere woningen (in oppervlak) en een versobering van de ruimtelijke kwaliteit in het gebied. Transparantie en voorzienbaarheid. Er is sprake van een onvoldoende transparante markt. Dit uit zich onder meer in onvoldoende zicht op (voorgenomen) transacties op de grondmarkt, onvoldoende voorzienbaarheid van ruimtelijke plannen en onvoldoende zicht op de omvang van het kostenverhaal.

Een mogelijk gevolg hiervan is dat marktpartijen grond in een toekomstig ontwikkelgebied tegen relatief hoge prijzen verwerven, gebaseerd op een bepaalde verwachting over de herontwikkelingswaarde van de grond, en er later achter komen dat het door de gemeente gewenste woningbouwprogramma tot een lagere herontwikkelingswaarde leidt. Een ander mogelijk gevolg is dat er in een woningbouwgebied een hoge mate van marktconcentratie ontstaat, met marktmacht tot gevolg voor ontwikkelende grondeigenaren. Dit kan de onderhandelingspositie van gemeenten bemoeilijken en onder meer leiden tot vertraging in de planuitvoering.

41

3. Toepassing instrumentarium grondbeleid Met het oog op de gewenste verbetering van de financiële uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen en een versnelling van het tempo waarin gebiedsontwikkelingen gerealiseerd worden, kunnen gemeenten aan verschillende knoppen draaien. Hierbij kan gedacht worden aan het vergroten van de interne capaciteit, om daarmee het proces van gebiedsontwikkeling te versnellen, aanpassingen in het grondbeleid en in de toepassing van het beschikbare instrumentarium voor de uitvoering van het grondbeleid, aanpassingen in het ruimtelijk beleid, en aanpassingen in het bouwprogramma en de ruimtelijke kwaliteit van projecten. Dit hoofdstuk concentreert zich op de mogelijkheden die het grondbeleid biedt en wat de mogelijke consequenties zouden kunnen zijn voor de uitvoerbaarheid van geplande en toekomstige gebiedsontwikkelingen. In het licht van de door de minister voorgestelde modernisering van het grondbeleid besteedt dit hoofdstuk ook aandacht aan de toepassing en meerwaarde van mogelijke wettelijke aanpassingen in het grondbeleid. Bij de afweging om bepaalde aanpassingen in het grondbeleid wel of niet in te voeren spelen diverse argumenten een rol, waaronder juridische afwegingen, legitimiteit, rechtvaardigheid, effecten op marktwerking en financiële effecten. Die laten we in dit hoofdstuk echter buiten beschouwing.

We bespreken in dit hoofdstuk alleen welke maatregelen mogelijk zijn (“binnen het systeem”) c.q. zijn voorgesteld in de Kamerbrief (“buiten het systeem”) en wat het beoogde en mogelijke effect van die maatregelen zou kunnen zijn op de uitvoering van gebiedsontwikkelingen.

3.1 Versnellen van de uitvoering van gebiedsontwikkelingen Voor de gemeente Utrecht is het alleen mogelijk om maatregelen te nemen die “binnen het systeem” passen, waarvoor geen aanpassingen in wet- en regelgeving noodzakelijk zijn. Enkele maatregelen die in dit hoofdstuk besproken worden zijn weliswaar voorgesteld in de Kamerbrief over de modernisering van het grondbeleid vallen “buiten het systeem”. In dat geval is aanpassing van de regelgeving vereist om deze maatregelen te kunnen toepassen. Deze maatregelen zijn niet direct toepasbaar, maar wel relevant, omdat ze onderwerp zijn van discussie, mede in relatie tot de aangekondigde modernisering van het grondbeleid. De maatregelen die genomen kunnen worden om de uitvoering van gebiedsontwikkelingen te versnellen vallen uiteen in maatregelen die een actief gemeentelijk grondbeleid ondersteunen, maatregelen die horen bij een faciliterend grondbeleid, en proces-gerelateerde maatregelen. Gesteld kan worden dat een actief gemeentelijk grondbeleid, ondersteund door actieve bouwgrondproductie door de gemeente, bijdraagt aan een versnelling van de uitvoering van gebiedsontwikkelingen, met name omdat: • • •

de gemeente de mogelijkheid heeft om het gebied naar eigen inzicht in samenhang te ontwikkelen; in het geval van versnipperd eigendom complexe onderhandelingen kunnen worden voorkomen met individuele ontwikkelende grondeigenaren; de financiering van publieke voorzieningen kan worden bekostigd uit de inkomsten van gronduitgifte en onderhandelingen over de hoogte van het kostenverhaal overbodig zijn.

Een nadeel is dat er financiële risico’s zijn verbonden aan actieve bouwgrondproductie doordat de opbrengsten uit gronduitgifte gedurende lange tijd onzeker kunnen zijn (“de kosten gaan voor de baat uit”).

42

Stimulering van actief gemeentelijk grondbeleid kan mogelijk plaatsvinden via door het Rijk aangeboden financiële arrangementen, bijvoorbeeld een Rijksgrondbedrijf of een investeringsregeling voor gemeenten. Een andere mogelijkheid om actieve gemeentelijke bouwgrondproductie te versnellen is om het voorkeursrecht, op basis van de Wet Voorkeursrecht Gemeenten, sneller en vaker in te zetten. Het is dan wel noodzakelijk dat gemeenten ook over financiële slagkracht beschikken om die gronden te verwerven indien zij worden aangeboden. De termijnen die in het huidige voorkeursrecht gelden – voor wat betreft het vaststellen van een omgevingsplan – worden door gemeenten als krap ervaren (Kamerbrief Modernisering Grondbeleid). Dit wordt ook binnen de gemeente Utrecht zo ervaren. Mogelijk leidt verlenging van die termijnen tot een grotere effectiviteit van het instrument. Dit is binnen het huidige systeem niet mogelijk, maar zou onderdeel kunnen zijn van een modernisering van het grondbeleid. Gemeenten kunnen daarnaast gebruik maken van de onteigeningswetgeving. Onteigening wordt in de praktijk niet vaak toegepast, onder meer omdat onteigening alleen mogelijk is bij een vastgesteld bestemmingsplan, maar geldt vaak wel als een ‘stok achter de deur’ om eigenaren te bewegen tot verkoop van de grond aan de gemeente.

Omdat onteigeningsprocedures relatief veel tijd in beslag nemen kunnen gemeenten er, zo wordt gesteld in de Kamerbrief, op basis van de huidige onteigeningswetgeving, toe overgaan om de onteigeningsprocedure tegelijk te starten met de onderhandelingen over verwerving van de grond (en deze weer af te breken als de grond minnelijk kan worden verworven). Daarbij is het nog wel belangrijk om het effect van (mogelijke) onteigening op verwervingsprijzen na te gaan (inzetten van onteigening kan een prijsopdrijvend effect hebben). In het geval van een faciliterend grondbeleid is in de discussie over de modernisering van het grondbeleid de afgelopen jaren gesproken over de invoering van een ontwikkel- of bouwplicht.29 Dit impliceert een inperking van het zelfrealisatierecht en is juridisch daarom lastig te realiseren. Kansrijker, in juridische zin, is om helderheid te scheppen over de termijn waarop het realisatierecht vervalt, binnen de huidige regelgeving, indien een grondeigenaar geen gebruikmaakt van dat recht, bijvoorbeeld nadat het omgevingsplan is vastgesteld. De consequentie zou zijn dat er, indien het realisatierecht vervalt, een grondslag ontstaat voor onteigening. Door helderheid te verschaffen over deze termijn wordt het mogelijk vervallen van het zelfrealisatierecht voorzienbaar voor grondeigenaren.

Tenslotte kan het instrument stedelijke kavelruil ingezet worden in gebiedsontwikkelingen met meerdere grondeigenaren, waarbij de huidige verdeling van het grondeigendom een optimale ontwikkeling van het gebied in de weg staan. Dit instrument is opgenomen in de Omgevingswet. Generieke maatregelen waarmee de uitvoering van gebiedsontwikkelingen mogelijk kunnen worden versneld kunnen betrekking hebben op het bundelen van kennis en capaciteit (collegiale samenwerking gemeenten; ondersteuning door het Rijk) en het verkorten c.q. versnellen van procedures (met name beroep in één instantie voor omgevingsvergunning30). In tabel 3.1 is een overzicht opgenomen van de hier besproken maatregelen en hun beoogde effect.