Raadsledenboek

Geef bestuurlijk ruimte voor uitvoering en innovatie, maar blijf aanspreekbaar op resultaten en maatschappelijke waarden. Zorg dat inwoners en lokale partners worden betrokken bij het vaststellen van prioriteiten, zodat besluiten legitimiteit houden. Kortom: door doelgericht te investeren in digitale infrastructuur, datakwaliteit, ethische inzet van technologie en in mensen en organisatie, wordt de gemeente sterker en beter in staat haar taken uit te voeren. Als raad kunt u dit sturen door duidelijke keuzes te maken, te vragen om meetbare resultaten en te waken over veiligheid en draagvlak. Daarmee helpt u de gemeente effectief en toekomstbestendig te blijven. Generatieve AI Generatieve AI verandert snel wat mogelijk is in het dagelijkse werk van gemeenten: het kan teksten samenvatten, aanvragen begrijpelijker maken, antwoorden op veelgestelde vragen automatiseren, documenten doorzoeken en ambtenaren ondersteunen bij beslissingen door relevante informatie snel aan te leveren. Voor inwoners kan dit leiden tot snellere, toegankelijkere en persoonlijkere dienstverlening. Tegelijkertijd brengt generatieve AI nieuwe verantwoordelijkheden met zich mee: modellen kunnen fouten maken, onbedoelde vooroordelen laten zien of vertrouwelijke gegevens onveilig verwerken. Daarom is het van belang dat de raad ruimte geeft voor verantwoorde

18

experimenten, maar tegelijk duidelijke kaders en doelen stelt. Als raad kunt u richting geven door prioriteiten te benoemen — welke diensten moeten verbeteren, welke maatschappelijke doelen moeten worden gediend — en door budget en tijd vrij te maken voor kleinschalige, toetsbare pilots die duidelijk meetbare resultaten opleveren. U houdt toezicht door te vragen naar de waarborgen voor privacy, transparantie en menselijke toetsing: bij besluiten met grote impact moet altijd een mens de uiteindelijke verantwoordelijkheid nemen. Het is belangrijk dat u aandacht heeft voor afhankelijkheid van leveranciers en voor de vaardigheden van medewerkers; investeer in scholing en in een technische infrastructuur die eigendom en controle van de gemeente waarborgt. Tot slot is burgerbetrokkenheid cruciaal: leg uit wat AI doet, vraag inwoners mee te denken over wat acceptabel is en rapporteer open over effecten en risico’s. Op deze manier kan generatieve AI een praktisch hulpmiddel worden om de uitvoeringskracht van de gemeente te versterken, terwijl de raad zorgt voor toetsing, legitimatie en het borgen van publieke waarden. Andere betrokkenheid (participatie) van de burger De burger stelt hoge eisen aan de reguliere dienstverlening van de gemeente. Inwoners verwachten dat dit goed gaat en zijn ontevreden als de dienstverlening niet aan hun verwachtingen voldoet.

Daarnaast moeten besluitvorming en dienstverlening zorgvuldig en vooral snel – liefst via internet – flexibel en begrijpelijk worden gecommuniceerd. In de huidige, ingewikkelde maatschappelijke context is het cruciaal dat de gemeente weet wat er bij de burgers leeft. Dit vraagt om andere, innovatieve en creatieve benadering van een vraagstuk en een andere betrokkenheid van burgers bij de besluitvorming. Betrokken inwoners en partijen moeten bij het formuleren van beleid of het nemen van beslissingen in een vroeg stadium actief bij het proces worden betrokken. Laat inwoners en direct betrokkenen zelf de richting van het beleid of de oplossing van een vraagstuk formuleren. Dit past ook bij het uitgangspunt dat zoveel mogelijk verantwoordelijkheden bij de burgers worden gelegd. De gemeente is niet meer van alles en voor alles het eerste aanspreekpunt. De kracht van de samenleving zal veel meer benut moeten worden om vraagstukken op te lossen. De burger participeert, de gemeente faciliteert, regisseert hooguit. Meetbare en afrekenbare gemeente Inwoners van dorp of stad – de samenleving – vragen om meer transparantie en verantwoording door de gemeente. Zij rekenen de gemeente af op haar daden. Van de lokale overheid – de gemeenteraad speelt hierin een sleutelrol – wordt verwacht dat deze duidelijke maatschappelijke doelstellingen formuleert voor het uit te voeren beleid.

Afrekenbaarheid op resultaten betekent dat het college het beleid uitvoert zoals vooraf is afgesproken en er via

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

bestuurlijke rapportages en jaarstukken verantwoording over aflegt. De gemeenteraad controleert of de doelstellingen binnen de gestelde randvoorwaarden zijn gerealiseerd. De kwaliteitseisen die aan de begroting, tussentijdse rapportages, jaarstukken en bestuurlijke informatievoorziening worden gesteld nemen in rap tempo toe. Gemeenten moeten bovendien een extra inspanning leveren om bij programma’s in de begroting de relatie tussen outcome (doelstelling), throughput (activiteiten), output (prestaties en producten) en input (geld en uren) duidelijk, meetbaar en evalueerbaar maken. Ook het Besluit begroting en verantwoording (BBV) stelt meerdere beleidsindicatoren in de begroting en jaarverantwoording verplicht. Een methode om kengetallen en prestatie-indicatoren te toetsen op bruikbaarheid is het SMART-principe. Het is raadzaam om voor dit doel een select aantal kengetallen en prestatie-indicatoren te formuleren. Wanneer een gemeente te veel kengetallen en prestatie-indicatoren heeft, wordt het onoverzichtelijk en gebeurt er uiteindelijk niets met deze gegevens. Een suggestie kan daarom zijn om bij lopende concernactiviteiten vooral input- en outputindicatoren (budgetten en prestaties) te gebruiken en bij nieuw beleid, zoals speerpunten en investeringen, vooral outcome-indicatoren (effecten) te hanteren.

Regisseursrol van de gemeente Het takenpakket van gemeenten is aan een enorme verandering onderhevig. Niet alleen de omvang maar ook de complexiteit is de afgelopen jaren sterk toegenomen. Deze ontwikkeling zal de de komende jaren niet afnemen. De Rijksoverheid zet sterk in op decentralisatie. Zo geeft zij meer taken en bevoegdheden aan gemeenten, die daardoor meer te zeggen krijgen over onderwerpen die dicht bij hun inwoners staan. Gemeenten hebben vanaf 2015 via drie omvangrijke decentralisaties, taken en middelen toebedeeld op het sociale domein en zijn daarmee verantwoordelijk voor de zorg voor en het welzijn van hun kwetsbare inwoners. Vanaf de Coronacrisis in 2020 en de Russische inval in Oekraïne (2022) zijn er opnieuw veel incidentele taken met veel incidenteel geld aan de gemeenten overgedragen. Dit is veelal ook via specifieke uitkeringen (Sisa-regelingen) gebeurt. Het aantal specifieke uitkeringen en dus te realiseren opgaven voor decentrale overheden is van 41 in 2019 naar 185 in 2024 toegenomen. De rol van gemeenten in het dagelijks leven van de burgers wordt dus steeds groter. De opgaven zijn complex: door de verwevenheid van van vele taken is afstemming met externe partijen, zoals woningcorporaties, energieleveranciers, wijkverenigingen, zorgaanbieders en -verzekeraars, onvermijdelijk.

verbonden partijen uitgebracht waarin o.a. geregeld is dat gemeenten een actuele nota verbonden partijen moeten hebben. Hierin wordt de visie en beleidsvoornemens ten aanzien van de samenwerkingsverbanden geregeld. Ook de in 2023 ingevoerde omgevingswet betekende een nieuwe uitbreiding van de regisseursrol van gemeenten. De wet bundelt 26 voormalige wetten voor onder meer bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. Gemeenten hebben en krijgen als gevolg van deze overheveling van taken meer de ruimte om vraagstukken op te lossen, weliswaar met veelal minder geld maar ook met meer vrijheid omdat het Rijk vooralsnog slechts beperkte kaders geeft. Binnen deze kaders is er de bewegingsvrijheid maar ook de verantwoordelijkheid om samen met andere gemeenten en maatschappelijke instanties passende oplossingen te zoeken voor lokale problemen. De gemeente zal zich onvermijdelijk meer moeten verbinden met een netwerk van inwoners, maatschappelijke organisaties, ondernemers en andere overheden. Dit kan door het verlenen van opdrachten, door het maken van samenwerkingsafspraken en door het bieden van ondersteuning aan initiatieven uit de samenleving. Met als doel om zo veel mogelijk voor burgers en ondernemers te betekenen.

Dit netwerk ontstaat niet door middel van hiërarchische macht van de gemeente, maar door alle partijen op basis van vrijwilligheid en gelijkwaardigheid te bewegen tot samenwerking. Gemeenten hebben hierbij een regisseursrol. Deze is veelzijdig en afwisselend, afhankelijk van de rolopvatting van de partners, de lokale situatie en de fase waarin de samenwerking zich bevindt.

Wij zien bovendien dat gemeenten door hun verzwaarde taken steeds meer gaan samenwerken in regionale samenwerkingsverbanden. Kaderstelling en controle vanuit de gemeenteraad op deze verbonden partijen zijn van groot belang. De commissie BBV heeft daarom een notitie

19

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Instrumenten voor de raad om grip te houden op samenwerking De raad heeft een aantal instrumenten tot haar beschikking om in het krachtenveld van samenwerkingen en netwerken haar controlerende en kaderstellende rol te kunnen vervullen. Een belangrijk instrument betreft de informatievoorziening aan de raad door het bestuur. De raad heeft bovendien de mogelijkheid om via zienswijzen greep te houden op het proces van samenwerking. Daarnaast kan de raad nieuwe instrumenten beproeven, zoals het organiseren van ronde tafels en bijeenkomsten met maatschappelijke partijen. Belangrijk is en blijft de kwaliteit en kwantiteit van informatievoorziening (verantwoordingsinformatie) richting de raad. Die bepaalt voor een groot deel de mate waarin de raad goed toezicht kan houden. Het gevaar bestaat dat raadsleden door alle samenwerkingsvormen de grip verliezen en hun controlerende taak onvoldoende kunnen uitvoeren. Zij dient daarom op juiste wijze geïnformeerd te worden. Dit betekent niet dat een raadslid overvallen moet worden met een overschot aan informatie. De kracht van de informatie ligt soms in de beperking. Het is ook aan de raad om, samen met de griffie, daar eisen in te stellen. Het is onmogelijk om van alle onderwerpen die in de gemeenteraad voorbij komen volledig op de hoogte te zijn. De raad moet zich concentreren op de hoofdpunten van toezicht.

In hoeverre zijn de doelen gerealiseerd? En vanuit de burger geredeneerd: wat vinden zij nu belangrijk waar de raad op moet letten? Als gevolg hiervan vindt een verschuiving in informatievoorziening plaats van periodieke (historische) financiële informatie naar real time informatie met een bredere scope. (Financieel) sterk op eigen benen Bij een toenemend aantal activiteiten die gemeenten in opdracht van het Rijk uitvoeren nemen de financiële risico’s voor gemeenten toe. Ze krijgen meestal een vast budget en daar moeten ze het voor doen. Om risico’s te kunnen dragen, is de financiële positie van een gemeente cruciaal. De komende jaren worden thema’s als budgetbeheer, schuldenpositie, weerstandscapaciteit, risicoprofiel en – management steeds belangrijker. Bij het bepalen van de rijkdom van een gemeente is ook het ontwikkelpotentieel (vooral in het sociale domein) essentieel. Zijn er grondexploitaties en projecten die baten en mogelijkheden kunnen genereren? Denk aan duurzaamheid, veiligheid, werkgelegenheid en kwaliteit van de ruimtelijke omgeving. De financiële positie in combinatie met de ontwikkelmogelijkheden bepalen of het om een beheer- of ontwikkelgemeente gaat. De kernvraag is: hoe wordt of blijft de gemeente gezond? Afhankelijk van de huidige en gewenste situatie vraagt dit om creativiteit, vernieuwing, lef en visie van raad, college en ambtelijke organisatie.

20

Vertrouwen staat centraal Het begrip vertrouwen is en blijft een actueel thema. Koning Willem-Alexander riep op 30 april 2013 tijdens de inhuldigingsceremonie op te blijven werken aan wederzijds vertrouwen tussen overheid en burger. De democratie is gestoeld op vertrouwen, maar de laatste kabinetten worstelen met een dalend vertrouwen van burgers. Ook bij gemeenten staat het vertrouwen – vaak door ‘(integriteits)kwesties’ – onder druk. Bij veel gemeenten zijn er spanningen en vertrouwenskwesties. Werken aan vertrouwen met een vernieuwende overheid is het kernpunt de komende jaren. Het gaat dan om ‘zeggen, wat je doet’ en ‘doen wat je zegt’. Vertrouwen is niet alleen essentieel in de samenleving en de relatie tussen overheid en burger. Het is nadrukkelijk ook het bindmiddel van een vertrouwensvolle organisatie. Een geregeld gehoorde opmerking is: ‘vertrouwen’ is goed, maar ‘controle’ is beter. Of staat vertrouwen toch boven controle? Naar onze mening zijn dit twee kanten van dezelfde medaille, ook wel ‘geïnformeerd of gecontroleerd vertrouwen’ genoemd. Vertrouwen en controle vullen elkaar aan, het één staat niet boven het ander. Vertrouwen moet verdiend worden, vertrouwen kan niet zonder controle en andersom. Vertrouwen staat of valt met: 1. adequate informatievoorziening 2. investeren in het geven en nemen van vertrouwen 3.

investeren in verbinden tussen partijen (snelle communicatiemiddelen niet geschuwd) 4. investeren in goed georganiseerde besluitvormingsprocessen Aandacht voor de onderlinge relaties (binnen het openbaar bestuur, en tussen de gemeenteraad/college en burgers) is daarbij cruciaal. In dit kader zal het planning- en controlinstrumentarium gericht moeten worden ingezet onder de noemer van ‘geïnformeerd vertrouwen’ zonder te vervallen in controllitus of in blind vertrouwen. In een situatie van geïnformeerd vertrouwen kunnen minder, maar wel vooraf met elkaar afgesproken indicatoren en informatie-aspecten worden onderhouden. De verschillende partijen met ieders eigen rol (gemeenteraad, college, management, accountant en rekenkamercommissie) vinden elkaar dan gemakkelijker op basis van risico-inschattingen en een afsprakenset over gerichte informatie. Uiteindelijk leidt een organisatie op basis van geïnformeerd vertrouwen tot vereenvoudigde en meer effectieve planning- en controlrapportages. Meer voor de hand liggend is daarom de stelling: ‘vertrouwen en controle in balans is informatie’.

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Kernpunten van de regels voor vertrouwen, de trust rules:

Advies voor een volksvertegenwoordigende rol

•

Maak persoonlijk contact

•

Definieer gezamenlijke doelen

•

Geef het goede voorbeeld

•

Bouw vertrouwen op met goede en duidelijke regels

•

Geef elkaar verantwoordelijkheid en vertrouwen

Geef een communicatie- en actiestructuur mee, zodat raadsleden weten dat individuele vragen vertrouwenwekkend worden opgepakt en afgewikkeld. Raadsleden kunnen zich in het politieke debat richten op het algemeen belang en de burger ziet dat het om een afweging van algemene belangen gaat, terwijl aan individuele vragen en opmerkingen ook aandacht wordt besteed. Dat schept vertrouwen.

•

Houd koers en bewaar de rust, ook als er iets mis gaat

•

Zet in op geïnformeerd vertrouwen niet op blind vertrouwen

•

Ga mild om met misverstanden, maak korte metten met misbruik

•

Durf te experimenteren en leer van ervaringen

Vertrouwen als perspectief in de volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad Het is voor een burger van belang dat een raadslid in zijn volksvertegenwoordigende rol herkenbaar en bereikbaar is. De burger benadert raadsleden over vergunningaanvragen, scheefliggende stoeptegels, gevaarlijke verkeerskruisingen, maar ook over complexe vraagstukken die de bestuurlijke toekomst aangaan.

Een raadslid moet echter waken voor cliëntelisme en/of populisme door het doen van niet inlosbare beloften of simplificerende uitspraken. Wanneer het om individueel belang van een burger of organisatie gaat, kan een raadslid aangeven waar en bij wie hij of zij in de gemeentelijke organisatie moet zijn. Ook kan een raadslid een ambtenaar of collegelid vragen contact op te nemen met betreffende burger of organisatie. Maar een raadslid doet er niet verstandig aan te zeggen dat hij het vraagstuk zal oplossen of dat hij een individuele casus in de gemeenteraad aan de orde zal stellen. Het is dan ook cruciaal dat een raadslid weet waar en bij wie hij of zij met vragen en opmerkingen van burgers moet zijn in de gemeentelijke organisatie.

Een voorbeeld: vergunningaanvragen van bedrijven voor bouwplannen met mogelijke overlast voor een particulier liggen vaak gevoelig tot zeer gevoelig. De burger weet dan direct de raadsleden te vinden, vooral als de problemen zich in de achtertuin voordoen. Van belang dan is dat een raadslid geen valse verwachtingen wekt. Het college is immers eindverantwoordelijk voor een vergunningaanvraag. Een raadslid kan op dit punt dan ook niets toezeggen of zelf regelen. Stel: de vergunningaanvraag betreft een bedrijfshal met bedrijfskantoor wat voor omwonenden een loods van grote omvang, bijna in de achtertuin, betekent. Hierbij volgt een afweging van het algemeen belang (in dit geval werkgelegenheid) en particulier of lokaal belang (een loods in de achtertuin). Het raadslid kan door te luisteren naar de burger een vertrouwensrelatie onderhouden en bovendien tot de conclusie komen dat een breder vraagstuk, zoals milieuoverlast, veiligheid, de 24-uurs economie of welzijn van mens en samenleving, aan de orde is. Op deze vraagstukken van algemeen belang moet een raadslid zeker, op basis van principes, reageren en dit in de gemeenteraad agenderen om te bediscussiëren en kaders te stellen.

21

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Vertrouwen als leidraad in de kaderstellende en controlerende rol van de raad Raadsleden dienen vanuit de kaderstellende en de controlerende rol van de gemeenteraad vooral op hoofdzaken te sturen. Aan de basis hiervan liggen vertrouwensrelaties tussen raad en college. Het vroegtijdig betrekken van de gemeenteraad wordt steeds belangrijker bij het invullen van de vertrouwensrelaties. De raad beperkt zich weliswaar tot de hoofdzaken, maar dan moeten zij wel vanaf het begin (vanaf de probleemstelling tot en met het kiezen uit alternatieven voor de oplossing en de definitieve besluitvorming) door het college en de ambtelijke organisatie in positie worden gezet. Van de ambtelijke organisatie wordt verwacht dat goed wordt nagedacht over het besluitvormingsproces en wanneer colleges en gemeenteraden hun rol hebben. En dat wordt nagedacht over de kwaliteit van de bestuurlijke informatie (duidelijke probleemformulering, oplossingen met alternatieven met voor- en nadelen, eventuele voorkeursvariant van het college en waarom, kort en bondig, duidelijke beslispunten). Een belangrijk hulpmiddel om de kwaliteit van besluitvormingsprocessen en de gerichtheid van informatie te versterken en de gemeenteraad in de goede kaderstellende positie te zetten, is een meerjarige raadsagenda (bijvoorbeeld vier jaar). In deze agenda worden de data van vaste planning- en controldocumenten

22

(kadernota, begroting, tussenrapportages en jaarstukken, meerjarenprogrammagrondexploitaties (MPG)) opgenomen, maar ook de data van beleidsnota’s, grote investeringsbeslissingen en grondexploitaties. Bij het opbouwen van geïnformeerd vertrouwen vanuit de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad spelen ook de accountant en rekenkamer(commissie) een rol. Zij doen uitspraken over de kwaliteit van bestuurlijke informatie en kunnen de gemeenteraad daarmee meer zekerheid geven. Hierbij gaat het in de toekomst ook meer en meer om niet-financiële informatie. Hoe goed is die informatie om het geïnformeerd vertrouwen te laten functioneren? De accountant en rekenkamer(commissie) kunnen ook een rol spelen in een gezamenlijk leerproces van bestuur, organisatie en de gemeenteraad. Zo kan standaard worden gerapporteerd over de stand van zaken van aanbevelingen van de rekenkamer(commissie) en de accountant. De resultaten van rekenkamer- en accountantsonderzoek vormen dan een vaste bijdrage in het verwerven van inzicht in het versterken van het geïnformeerd vertrouwen door voortdurend de kwaliteit van bestuurlijke informatie en besluitvormingsprocessen bestuurlijk en ambtelijk te agenderen. Om de onderlinge vertrouwensrelaties te realiseren, dienen naar onze mening de principes van de lerende organisatie centraal te staan zodat er een cultuur is van het leren van fouten.

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

3.2. Uitdagingen bij samenwerking Gemeenten krijgen steeds meer taken van het Rijk toebedeeld. Daarbij geldt voor veel gemeenten dat zij deze taken lastig zelfstandig kunnen uitvoeren. Samenwerking met buurgemeenten wordt dan vaak als oplossing gezien. Bijna alle gemeenten hebben inmiddels meerdere samenwerkingsverbanden met andere gemeenten om de verschillende taken die te omvangrijk of te complex zijn voor een individuele gemeente samen op te pakken. De vraag hierbij is: hoe ga je als gemeenteraad om met samenwerkingsvraagstukken? Uit verschillende onderzoeken blijkt dat raadsleden zich zorgen maken over de kwaliteit van de lokale democratie door de toenemende samenwerking van gemeenten. Op verschillende terreinen kiezen gemeenten er voor om elkaar op te zoeken, met name op bedrijfsvoeringsfuncties en zorg- en sociale taken. Afhankelijk van het onderwerp waarop samenwerking wordt gezocht, wordt de vorm van samenwerking bepaald. Samenwerkingsverbanden kunnen tot stand worden gebracht via shared services-concepten, op basis van gemeenteschappelijke regelingen, in de vorm van vennootschappen, stichtingen of publiek private samenwerking zoals outsourcing. De motivatie voor deze samenwerking is samen te vatten in drie categorieën. In de praktijk is er vaak sprake van een mix: •

beperken van de kwetsbaarheid (vanwege schaalgrootte);

•

vergroten van de kwaliteit (vanwege complexiteit materie);

•

beperken van de (uitvoerings)lasten (vanwege efficiency).

Uit onderzoek van Deloitte blijkt dat gemeenten in veel verschillende samenwerkingsverbanden deelnemen en als gevolg hiervan op zoek zijn naar meer overzicht en samenhang tussen deze verschillende samenwerkingsrelaties, onder meer met het oog op de democratische verantwoording. Ook blijkt dat in de loop van de tijd per gemeente voorkeuren voor bepaalde samenwerkingspartners en -vormen zijn ontstaan. Vormen van samenwerking door gemeenten voor de uitvoering van taken Ander laten uitvoeren Georganiseerde samenwerking • Gemeenschappelijke regelingen • Shared Service Center (SSC) • PPS • NV • Stichting

Outsourcen • Private onderneming • Coöperatie • PPS • (Overheids) NV, BV • Stichting

Fusie • Bestuurlijk • Ambtelijk

lnsourcen • Gastheermodel • Centrumgemeente • 'Overname' andere gemeente Zelf uitvoeren

Het begrip ‘verbonden partijen’ Wanneer een gemeente in een andere organisatie een bestuurlijk en financieel belang heeft, zijn deze organisaties volgens het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) zogeheten verbonden partijen. Door deelname aan een verbonden partij (een derde rechtspersoon) dient de gemeente enerzijds een publiek belang en anderzijds de belangen van desbetreffende verbonden partij. 23

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Voor gemeenteraden is de governance – het sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden – van een verbonden partij vaak niet duidelijk. Waar heb je wel en waar heb je geen zeggenschap over? Hoeveel risico lopen wij als gemeente met deze verbonden partij? Om de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad te kunnen vormgeven, is het zaak om deze governance goed te regelen en te organiseren. De kwaliteit van de greep en controle van de gemeenteraad op dat wat er in verbonden partijen gebeurt, wordt bepaald door een drietal hoofdelementen: de inrichting van de organisatie, de controlmechanismen en het begrip vertrouwen, zoals we in dit hoofdstuk hebben gezien. Schematisch ziet er dit als volgt uit: Kwaliteit sturingsrelatie Kwaliteit sturingsrelatie (risicogericht)

B. Controlmechanismen (Governance) • • • •

Sturen Beheersen Verantwoorden Toezicht houden

C. Vertrouven

• • • •

Welwillendheid Leiderschap Integriteit Vaardigheid

A. Organisatie •

Doelstelling verbonden partij

•

Duidelijke scheidslijn tussen beleid en utvoering

•

Heldere structuur: juridisch en organisatorisch

•

Duidelijke rollen en competenties

Grip door de gemeenteraad op verbonden partijen Sturing - Het maken van duidelijke afspraken over prestaties en budgetten. Deze afspraken zijn vastgelegd in dienstverleningsovereenkomsten, prestatie- of managementcontracten. Beheersing - Het treffen van maatregelen en opstellen van procedures om bijsturing mogelijk te maken teneinde gedefinieerde doelstellingen te behalen. Controle - Inzicht in rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffenheid. Hoe luiden afspraken over de kwaliteit van dienstverlening, bevatten werkprocessen checks & balances of hoe gaan wij om met overschotten en tekorten? Toezicht - Continuïteit van de (kwaliteit van) verbonden partijen, specifiek de financiële positie. Hoe uitvoeren? 1. Een standaard format voor de paragraaf Verbonden Partijen in de begroting en jaarstukken opnemen. Hierin kan worden vastgelegd welke informatie per verbonden partij gevraagd wordt, zoals doelstelling, activiteiten, realisatie van doelstellingen en activiteiten, deelnemende partijen, bestuurlijk belang, financieel belang, rechtmatigheid, risico’s, vertrouwen in de relatie, integriteit, actuele ontwikkelingen en beschikbare rapportages. 2. Lokale rekenkamer inschakelen om de beleidseffectiviteit van verbonden partijen periodiek te beoordelen en inzichtelijk te maken.

3.3. Financiën in het algemeen: grip en controle Hoe rijk of hoe arm zijn we eigenlijk? Vanaf 2008 moest door de verschillende crises (bankencrisis (2008), eurocrisis (2011) en economische crisis (2012/2013)) fors worden bezuinigd en zijn verliezen geleden op de grondexploitaties doordat nauwelijks woningen werden gebouwd. De decentralisatie van het sociaal domein in 2015, de coronacrisis in 2020 en de Oekraïneoorlog in 2022, evenals de schaarste aan ruimte en energie en de stikstofbeperkingen hebben eveneens ingrijpende gevolgen voor de Nederlands gemeenten, onder meer op het gebied van economie, financiën, onderwijs, openbare orde en het sociale domein. In de periode 2010 tot en met 2019 ‘teerden’ gemeenten in op hun reserves doordat er meer lasten waren dan baten. Vanaf 2020 zien we dat gemeenten jaarlijks bij de jaarrekening (realisatie) juist positieve financiële resultaten laten zien en de vermogenspositie van de Nederlandse gemeenten toeneemt. Dit in tegenstelling tot de begrotingen, waarin veel gemeenten juist tekorten laten zien, mede ook door verwachte minder baten vanuit het Rijk in de algemene uitkering, eerst vanaf 2026 en nu vanaf 2028 (Ravijnjaar). Het is vanaf 2020 opvallend dat het verschil tussen het begrote tekort tussen baten en lasten en het gerealiseerde overschot tussen baten en lasten bij de jaarrekening erg groot is geworden.

24

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Hierbij is het voor raadsleden belangrijk om te weten of dit door vertraging in de realisatie van doelen en activiteiten ontstaat (o.a. capaciteitsknelpunten) of zijn de ambities te ambitieus en de plannen te opportunistisch of krijgen gemeenten onverwachts op een laat tijdstip extra baten? Het is belangrijk om de ontwikkeling van reserves, schulden, EMU-saldo, risico’s en weerstandscapaciteit van gemeenten nauwlettend te sturen en te volgen. Inzicht in de financiële positie en een helder financieel beleid zijn onmisbaar. Ook het verschil tussen de begrote en werkelijke ontwikkeling van het financiële beeld over meerdere jaren kan de gemeenteraad veel vertellen over de wijze van begroten, het maken van plannen, de realisatie van plannen en de wijze waarop met de financiën van de gemeente wordt omgegaan en kan worden omgegaan. Het is cruciaal dat ‘de wereld van de realisatie (jaarrekening)’ niet los komt te staan van de ‘wereld van de begroting’. De begroting moet wat betreft ambities en planning realistisch zijn. Het grootste risico is dat de raad bij de begroting een bezuinigingsdiscussie voert, omdat er geld tekort is, terwijl de begrote lasten (en baten) niet realistisch zijn en bij de jaarrekening geld overblijft omdat taken niet uitgevoerd zijn. De algemene uitkering uit het gemeentefonds vormt de financiële levensader voor Nederlandse gemeenten.

Het is de belangrijkste bron van vrije inkomsten waarmee u lokaal beleid kunt financieren, van het onderhoud van parken tot de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Vanaf naar verwachting 2028 staat deze inkomstenbron onder druk door wat bekend is geworden als het ‘ravijnjaar’. Vooral minder geld voor de uitvoering van de jeugdzorgtaak is hierin een knelpunt en geeft ook de nodige spanning tussen de gemeenten en het Rijk. Vanaf 2024 is de hoogte van de algemene uitkering gekoppeld aan de gemiddelde langjarige ontwikkeling van de economie. De oude methode, waarbij de uitkering meebewoog met de rijksuitgaven (de zogeheten ‘trapop-trap-af-systematiek’), die leidde tot veel late kortingen of nabetalingen, is daarmee losgelaten. Met de nieuwe methode moet de hoogte van de algemene uitkering – de structurele inkomsten van het Rijk – veel stabieler zijn dan bij de oude methode. Overigens hangt er nog wel een 2e fase van de herverdeling van de algemene uitkering in de lucht waarbij de omvang van de algemene uitkering niet wijzigt, maar wel de verdeling tussen gemeenten. Een deel van de gemeenten zal hiermee extra baten krijgen, terwijl het andere deel van de gemeenten gekort gaat worden..

dat het verband tussen taken en de omvang van bijhorend budget transparant wordt gemaakt. Een 2e kernpunt is dat de balans tussen enerzijds langdurige (structurele) taken en het structurele budget niet inzichtelijk is en niet in evenwicht lijkt. Gemeenten hebben veel eenmalige, projectmatige taken die soms over vele jaren moet worden uitgevoerd (energietransitie, woningbouw) terwijl daar veel incidenteel budget voor beschikbaar is. Hierdoor ontstaat een disbalans in vaak langjarige lasten, die met incidentele (eenmalige) budgetten moeten worden opgevangen. Voor u als raadslid betekent dit dat het opstellen van een sluitende meerjarenbegroting een uiterst complexe opgave wordt. De onzekerheid en onduidelijkheid dwingt tot voorzichtigheid bij het aangaan van nieuwe, langlopende verplichtingen en legt een druk op de besluitvorming. Het is daarom cruciaal om in te zetten op inzicht en bij elke beleids- en investeringsbeslissing rekening te houden met de mogelijke effecten op het financiële beeld van gemeenten. Het is essentieel dat u als raadslid inzicht heeft in de ontwikkeling van de financiële weerbaarheid en wendbaarheid van de gemeente.

Kunt u ‘een stootje’ opvangen en hoe snel kan de gemeente er voor zorgen dat ‘tering naar de nering’ wordt gezet bij tegenwind? In de verwachte wijziging van het Besluit begroting en verantwoording (BBV) is opgenomen dat in de begroting en jaarstukken vanaf 2028/2029 een specifieke paragraaf over het integrale beeld van de financiële positie van de gemeente moet worden opgenomen. Dit gaat de gemeenteraad helpen goed zicht op de financiële positie te hebben en keuze te maken ten aanzien van het financiële beleid.

Voor de periode na 2028, is een kenmerk minder algemene uitkering en dat in een financiële onzekere omgeving. De kern van het vraagstuk is dat het aan goed inzicht ontbreekt in de relatie tussen de vele taken van gemeenten en het budget dat nodig is om deze taken te kunnen uitvoeren. Door de forse toename aan taken vanaf 2015 enerzijds en de vele (vaak verschillende) budgetten anderzijds en door de forse tekorten bij de begroting en overschotten bij de jaarrekening is het feitelijk noodzakelijk

25

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Drie pijlers van financieel beleid Pijler 1

Zorg voor een structureel sluitende begroting

De begroting en jaarrekening moeten inzicht geven in de incidentele baten en lasten. En er moet een overzicht zijn van de structurele stortingen in (ten laste van de exploitatie) en onttrekkingen aan (ten gunste van de exploitatie) de reserves. In de vorige paragraaf hebben we aandacht besteed aan het belang en de toenemende complexiteit en beperkingen van deze pijler. Wanneer de kwaliteit van de inzichten en overzichten in het financiële beeld, de incidentele lasten en baten en toevoegingen en onttrekkingen aan reserves goed zijn, heeft u als raadslid informatie in hoeverre de gemeente financieel gezond is en de structurele (langdurige) lasten worden gedekt door structurele (vaste) baten. Ook de ervaringen uit het verleden zijn een indicatie in hoeverre de begroting structureel sluitend is en in hoeverre uw gemeente inteert of juist spaart ten aanzien van de reserves. In dat kader is het waardevol informatie te hebben over het saldo van baten en lasten (resultaat voor bestemming) en exploitatieresultaat (resultaat na bestemming) op basis van de primaire begroting, begroting na wijziging en werkelijkheid (jaarrekening) over de afgelopen jaren. Pijler 2

Zorg voor een evenwichtig EMU-saldo

Het EMU-saldo dient over de langere termijn gemiddeld binnen de door de Wet houdbare financiën (Wet Hof) gestelde norm te blijven. Hierbij hoort beheersing van de schuldenpositie van de gemeenten. Dit stelt eisen aan kwaliteit en het realiteitsgehalte van de planning van investeringen, de uitvoering van grondexploitaties, de liquiditeitenplanning en financieringsplanning. Pijler 3

Zorg voor inzicht in risico’s, beheersing van risico’s en voldoende weerstandscapaciteit

Hierbij is het belangrijk dat verwachte verliezen en risico’s zoveel mogelijk worden genomen, zodat een duidelijke en voorzichtige vertrekpositie wordt gegeven met betrekking tot het vermogen van de gemeente. Dat vormt de basis om beleid te formuleren om zo nodig de reservepositie van de gemeente te versterken.

Financiële strategie Financiële positie

1

3

2

Sluitende begroting

Weerstandsvermogen

EMU-saldo Wet Hof

Risico's

Weerstandscapaciteit

Voor het inzicht zijn meer factoren belangrijk (Stresstest)

26

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Pijler 1

Zorg voor een structureel sluitende begroting

Op basis van de drie pijlers is het verstandig een financiële strategie te formuleren waarbij inzicht in de financiële positie cruciaal is. Goed inzicht in de financiële positie bestaat uit drie onderdelen die we nader uitwerken: 1. Indicatoren balanssturing, 2. Beeld begroting en 3. Gevoeligheidsanalyse 1. Indicatoren balanssturing Een evenwichtig beeld van de financiële positie wordt verkregen op basis van de (balans)indicatoren. Deze zijn: •

Lokale lasten

•

Weerstandsvermogen

•

Investeringsquote

•

Schuldpositie

•

Financieringsstructuur

•

Reservepositie

•

Verhouding vaste activa en reserves

•

Voorzieningen

•

Gespaard voor onderhoud

•

Garantstellingen

•

Grondexploitaties

•

Risico’s verbonden partijen

•

Rente

Wanneer de genoemde indicatoren zijn gekwantificeerd en gekwalificeerd, is het mogelijk om een uitspraak te doen over de financiële positie (financiële wendbaarheid en weerbaarheid) van de gemeente. Het is belangrijk om de kwalificatie van deze indicatoren jaarlijks bij bijvoorbeeld de begroting te actualiseren. Het gaat hierbij niet om de precieze getallen, maar om het beeld en de ontwikkeling in de tijd van een indicator en in vergelijking tot normen en benchmarkgegevens. Wanneer de analyse en kwalificatie van indicatoren consistent wordt uitgevoerd, ontstaat over een langere periode een trendmatig beeld van de ontwikkeling van de financiële positie van de gemeente. Het is belangrijk daarbij de diverse indicatoren in onderlinge samenhang te beoordelen. Ze staan immers niet los van elkaar. Op bestuurlijk niveau kunnen deze indicatoren prima met een ‘dashboard’ worden gepresenteerd. Iedere indicator krijgt dan bijvoorbeeld de kwalificatie ‘uitstekend’ (donkergroen), ‘goed’ (lichtgroen), ‘neutraal’ (wit), ‘zwak’ (oranje) en ‘onvoldoende’ (rood). Toelichting op de balansindicatoren Lokale lasten Hoogte lokale lasten - De hoogte van de lokale lasten voor een huishouden geeft, mede in vergelijking tot andere gemeenten, informatie over de prijs die de burger betaalt voor het voorzieningenniveau van de gemeente.

Ook geeft het zicht op de mogelijkheden en de ruimte om de lokale lasten te verhogen, afgezien van de vraag of dat politiek wenselijk is. Wanneer de lokale lasten gemiddeld laag zijn, is er ruimte de financiële positie te versterken, indien nodig. Kostendekkend - Voor de reinigings- en rioolheffing en andere producten van gemeenten is het belangrijk om inzicht te hebben in hoeverre de tarieven kostendekkend zijn. Zijn alle lasten die mogen worden toegerekend, ook toegerekend? Worden er niet meer lasten toegerekend dan zou mogen, maar worden er ook niet minder lasten toegerekend dan toegestaan? Is er nog ruimte om tarieven te verhogen om meer baten te genereren? Dit afgezien van de vraag of dat politiek wenselijk is.

27

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Weerstandsvermogen

•

de mate en aard van risicohouding;

•

het gehanteerde systeem van risicomanagement;

•

de wijze van identificeren en kwantificeren van risico’s (en eventueel kansen);

onder druk komt. Een gemeente kan ook te ambitieus zijn en te veel willen investeren. Te hoge investeringen zorgen voor het oplopen van de netto schuldquote en daarmee voor het oplopen van de schuldverplichtingen. Ook leggen de hogere afschrijvingslasten van de investeringen en de rente van de bijbehorende schuld dan een groter deel van de exploitatierekening vast, waardoor de ruimte voor ombuigingen op de lopende uitgaven van de exploitatie (wendbaarheid) kleiner is. In 2024 stegen de immateriële en materiële vaste activa voor gemeenten als groep met 5,7 procent, tegenover gemiddeld 3,6 procent in 20202023. Dit is de snelste toename sinds 2010. Dit duidt erop dat gemeenten meer zijn gaan investeren.

•

het risicoprofiel;

Schuldpositie

•

de ‘buffers’ (algemene reserve, vrije deel van bestemmingsreserves, stille reserves, onbenutte belastingcapaciteit) die als weerstandscapaciteit worden meegeteld;

•

de (gewenste) verhouding tussen de risico’s en de weerstandscapaciteit (= weerstandsvermogen).

De ontwikkeling en hoogte van schulden is een belangrijke indicator voor de financiële positie van een gemeente. Het kengetal netto schuldquote brengt de schuld in beeld. Deze wordt berekend door het saldo van de schulden en geldelijke bezittingen (inclusief uitgeleende gelden) uit te drukken als een procentueel aandeel van de baten. Als de uitkomst voor netto schuldquote hoger is dan 130% dan staat het licht op rood en heeft een gemeente een erg hoge schuld.

De mate waarin een gemeente beschikt over buffers om risico’s op te vangen is het weerstandsvermogen. Dit bestaat uit enerzijds de risico’s en anderzijds de weerstandscapaciteit. Voor de gemeenteraad geeft het weerstandsvermogen belangrijke informatie om grip vooraf te krijgen en controle achteraf te houden:

Investeringsquote Het plannen en uitvoeren van investeringen is voor de komende jaren één van de grootste uitdagingen van gemeenten. De uitvoering van investeringen loopt sterk achter op de ambities en planningen. Ook het maken van keuzes in het gebruik van ruimte en arbeidscapaciteit is voortdurend een bestuurlijke en ambtelijke opgave. Het volgen van de begrote en uitgevoerde investeringen is voor u als raadslid dan ook een belangrijke ijkpunt in de ontwikkeling van het voorzieningenniveau voor de inwoners en bedrijven. De netto investeringsquote is geschikt om te beoordelen of een gemeente voldoende investeert in (im)materiële vaste activa (gebouwen, scholen, wegen, parken, riolering, sportaccommodaties etc.) voor het behoud van een aanvaardbaar voorzieningenniveau. Normaal zullen de uitgaven aan de investeringen hoger zijn dan de afschrijvingslasten. Dit omdat de investeringen door inflatie duurder worden, maar ook doordat door inwonersgroei en economische groei jaarlijks meer en hoogwaardigere publieke investeringen zoals wegen en scholen nodig zijn. De uitkomst van de netto investeringsquote hoort daarom normaal gesproken gematigd positief te zijn. De netto investeringsquote is de toename van de (im) materiële vaste activa over een periode van vier jaar in verhouding tot de baten van de gemeente over vier jaar.

Voor de berekening van de netto investeringsquote wordt een periode van vier jaar genomen, zodat fluctuaties in de hoogte van de investeringen tussen jaren wegvallen. Ook wordt daarmee over een eventuele politieke investeringscyclus heen gekeken. Te lage investeringen kunnen een signaal zijn dat een gemeente een probleem heeft om investering te begroten en/of uit te voeren. Bij te lage investeringen zijn op termijn inhaalinvesteringen nodig, omdat anders de leefbaarheid in de gemeente 28

Financieringsstructuur Bij schulden is het belangrijk om te analyseren waar de schulden voor zijn aangetrokken. Schulden kunnen aangetrokken zijn voor de exploitatie van grond. Deze schulden zullen veelal afgelost worden als de bouw- en woonrijp gemaakte gronden worden verkocht. Wanneer grondexploitaties niet kostendekkend of met winst kunnen worden afgesloten, kunnen deze leningen feitelijk niet geheel worden terugbetaald uit de verkoop van kavels grond en krijgen deze leningen het karakter van verliesfinanciering en zullen andere (algemene) middelen gevonden moeten worden om deze leningen af te lossen. Leningen kunnen ook aangetrokken zijn om ‘door te lenen’ aan deelnemingen, gemeenschappelijke regelingen, andere verbonden partijen dan wel organisaties die een maatschappelijke doelstelling voor de gemeente realiseren. Hierbij is belangrijk dat de eisen uit de Wet financiering decentrale overheden (Wet Fido) en bijhorende regelingen als Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden (Ruddo) zijn nageleefd, de ontvangen aflossing in relatie tot de te betalen aflossing goed in beeld is en duidelijk is welk risico de gemeente loopt op de uitgezette gelden. En welke vergoeding daarvoor de gemeente ontvangt.

De leningen kunnen ook aangetrokken zijn voor de financiering van investeringen in wegen, straten, pleinen, gebouwen, schoolgebouwen, sportfaciliteiten, riolering of maatschappelijke voorzieningen (denk aan de bouw van een bibliotheek, multifunctioneel centrum of museum). Hierbij is belangrijk zicht te hebben op het aflossingsschema van de leningen in relatie tot de afschrijving op (gebruik van) deze ‘stenen’ voorzieningen. Schulden die zijn aangetrokken om tekorten in de exploitatie op te vangen, zijn risicovol.

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Reservepositie Reserves - Veel gemeenten beschikken over reserves. Zijn deze reserves allemaal nodig? Een belangrijk toetsingskader daarvoor is de nota reserves en voorzieningen. Het is goed om te beseffen dat reserves alleen maar worden ingesteld met een besluit van de gemeenteraad. Het verdient aanbeveling om periodiek de bestaande reserves aan een kritische beschouwing te onderwerpen. Soms wordt een reserve door de tijd achterhaald en kan deze vrijvallen. •

•

•

Stille reserves - Stille reserves zijn reserves die ontstaan wanneer de werkelijke waarde hoger is dan de waarde zoals in de boekhouding is weergegeven. In de waarderingsgrondslagen van het Besluit begroting en verantwoording (BBV) is vastgelegd dat activa worden gewaardeerd tegen historische kostprijs of lagere marktwaarde. Realisatie van die boekwinsten bij verkoop kan dan worden ingezet voor nieuw beleid of intensivering van bestaand beleid. Maar het is veelal niet op korte termijn te verwachten, omdat deze activa meestal niet kunnen worden verhandeld of omdat zij dermate hoge baten genereren dat het de vraag is of het bedrijfseconomisch verstandig is om deze activa te vervreemden. Algemene reserves en weerstandvermogen - Bij de algemene reserve is het de vraag wat de omvang is en welk deel vrij aanwendbaar is. Het is tevens een buffer om tegenvallers op te vangen, ook wel het weerstandsvermogen genoemd. Hier ligt een relatie met de paragraaf weerstandsvermogen, waarin de risico’s van de gemeente zijn gekwantificeerd en waar is aangegeven waaruit eventuele dekking kan worden gerealiseerd. Bij de beoordeling of een reserve vrij aanwendbaar is, is het van belang om na te gaan welk gedeelte nodig is als weerstandsvermogen en in welke mate de rentebesparing (rente eigen financieringsmiddelen) als structurele opbrengst in de begroting is meegenomen.

Bestemmingsreserves - De gemeenteraad kan beslissen om een bepaalde opbrengst of een begrotingsoverschot geheel of gedeeltelijk te storten in een bestemmingsreserve. Doel hiervan is om bepaalde toekomstige lasten of investeringen daaruit te kunnen financieren. In de praktijk komt het nogal eens voor dat de gemeenteraad diverse potjes heeft gevormd om die lasten of investeringen te kunnen doen, maar dat na verloop van tijd blijkt dat deze potjes achterhaald zijn. Dan kan de bestemmingsreserve worden opgeheven en mogelijk een andere aanwending krijgen.

De hoogte van de reserves – ook wel eigen vermogen genoemd – wordt uitgedrukt in het kengetal solvabiliteit. De solvabiliteit wordt berekend door de omvang van het eigen vermogen uit te drukken als een procentueel aandeel

van het balanstotaal. De uitkomst van het kengetal geeft daarmee aan welk deel van het gemeentebezit is afbetaald, doordat er geen schuld op rust. De maat voor een voldoende solvabiliteit is daarom solvabiliteitsratio groter dan 20%. Bij een lager eigen vermogen is de reservebuffer erg klein. Verhouding vaste activa en reserves Wanneer bij een gemeente alle reserves worden ingezet om de geactiveerde bezittingen op de balans (wegen, straten, pleinen, gebouwen, schoolgebouwen, sportfaciliteiten, riolering en maatschappelijke voorzieningen) in één keer te verminderen, blijft er een saldo van op de balans geactiveerd bezit over dat aangeeft hoeveel lasten in de toekomst nog op de begrotingen van de gemeente drukken in de vorm van afschrijvingen (en rente). Voorzieningen Bij voorzieningen gaat het om een kwantificering van risico’s en verwachte verliezen. Zijn deze bedragen afdoende berekend om deze risico’s en verliezen toereikend te kunnen opvangen? Ook de relatie met het weerstandsvermogen is relevant. Het is mogelijk dat voor bepaalde risico’s nog geen voorzieningen konden worden getroffen (risico en eventuele schade zijn moeilijk te kwantificeren), maar dat deze risico’s wel in het weerstandsvermogen zijn betrokken.

Gespaard voor onderhoud Met betrekking tot onderhoudsvoorzieningen ligt er een duidelijke relatie met het kwaliteitsniveau dat door de gemeenteraad wordt vastgesteld. Moet de onderhoudsvoorziening van gemeentelijke eigendommen worden gebaseerd op een hoog kwaliteitsniveau of op basis van een normaal of laag kwaliteitsniveau? Bij de beoordeling van deze voorziening is het belangrijk om te beschikken over actuele beheersplannen voor de kapitaalgoederen (wegen, riolering, groen, water, gebouwen, kunstwerken, verlichting, etc.) maar ook van het door de gemeenteraad gewenste kwaliteitsniveau. Overigens kan de gemeenteraad er ook voor kiezen om niet te sparen voor groot onderhoud, maar de lasten van het groot onderhoud in de jaarlijkse exploitatiebegroting te ramen. Zeker indien de lasten van groot onderhoud grote pieken kent, is dit minder voorzichtig en is het risico groter dat deze lasten in een piekjaar onvoldoende kunnen worden opgevangen dan in een situatie dat er voor groot onderhoud is gespaard. Voor groot onderhoud kan ook worden gespaard door middel van een bestemmingsreserve groot onderhoud. Dan hoeft er geen relatie te zijn met beheersplannen, maar moeten de bestedingen wel expliciet door de gemeenteraad worden goedgekeurd.

29

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Garantstellingen Gemeenten kunnen garant staan voor de leningen van verbonden partijen of andere organisaties. Ook is het mogelijk dat gemeenten in de achtervang garant staan voor bijvoorbeeld leningen die in eerste instantie zijn geborgd door waarborgfondsen in de woningbouw, zorgen kinderopvangsector. Belangrijk is dat de gemeenteraad beleid vaststelt met betrekking tot garantstellingen en dat de gemeenteraad regels (ook met betrekking tot de actieve informatieplicht) oplegt aan het college van burgemeester en wethouders onder welke voorwaarden garantstellingen mogen worden verstrekt. Ook is het belangrijk dat de eisen uit de Wet financiering decentrale overheden (Wet Fido) zijn nageleefd en dat de gemeenteraad inzicht heeft in de omvang en aard van verstrekte garanties, de risico’s die de gemeente loopt op verstrekte garanties en welke vergoeding daarvoor de gemeente ontvangt. Grondexploitatie •

Toekomstige resultaten grondexploitaties - Om inzicht te hebben in de toekomstige geldstromen is het van belang om de winst- of verliespotentie van de grondexploitaties mee te nemen. Verwachte tekorten (verliezen) behoren afgedekt te zijn met een voorziening.

•

Boekwaarde grondexploitaties, nog te maken lasten, nog te realiseren verkopen - Voor het inzicht in de grondexploitaties is belangrijk hoeveel plannen de gemeente in ontwikkeling heeft, wat de omvang van de netto geïnvesteerde waarde is van de grondexploitaties (boekwaarde) en hoe ver de plannen in hun ontwikkeling zijn. Hoeveel moet er nog worden geïnvesteerd in relatie tot wat er in totaal naar verwachting wordt geïnvesteerd? En hoeveel grond moet er worden verkocht in relatie tot de totale verwachte opbrengst van het plan?

Risico’s verbonden partijen Voor het beeld van de financiële positie is belangrijk dat een gemeente goed zicht heeft op de financiële positie van de verbonden partijen. Hierbij spelen een aantal kernpunten een rol: zijn de aard en omvang van de activiteiten van de verbonden partij financieel en/of politiek-bestuurlijk risicovol, is de interne beheersing bij de verbonden partij op orde, heeft de verbonden partij voldoende weerstandsvermogen of heeft de gemeente weerstandsvermogen voor de risico’s beschikbaar en is de sturingsrelatie met de verbonden partij kwalitatief toereikend? Rente Naast de grote inkomsten- en uitgavenstromen speelt rente een cruciale, vaak onderschatte rol in gemeentefinanciën. Door de omslag van een lange periode met lage naar een structureel hoger renteniveau is inzicht hierin essentieel voor de komende raadsperiode.

30

We onderscheiden twee hoofdpunten: rente over eigen vermogen en beleid ten aanzien van externe leningen. Rente eigen financieringsmiddelen - Gemeenten hebben eigen kapitaal (reserves en voorzieningen). Gemeenten kunnen rente toerekenen aan eigen middelen die voor investeringen worden gebruikt; kapitaal heeft immers altijd een kostencomponent. Deze berekende rente wordt als last op de investering geboekt en als bate bij de algemene middelen verantwoord, waardoor het voordeel kan bijdragen aan het structureel aanvullen van reserves. De Commissie BBV adviseert overigens geen rente over de eigen financieringsmiddelen te berekenen vanwege de administratieve complexiteit en omdat gemeenten niet als doel hebben om over de eigen financieringsmiddelen geld te verdienen. Rentepolitiek ten aanzien van leningen - Voor de planperiode tot en met 2030 moet u rekening houden met een structureel hoger renteniveau dan afgelopen 10 jaar, met het risico dat herfinanciering leidt tot blijvend stijgende lasten. Daarom is een duidelijke financieringsvisie en actuele financierings- en liquiditeitsplanning onmisbaar: wanneer lopen leningen af, wat moet worden geherfinancierd en welke contracten kennen renteherziening. Beleid en kaders - Leg visie en risicobeperkende maatregelen vast in het treasurystatuut; dit is uw kompas op de kapitaalmarkt.

Houd rekening met wettelijke grenzen uit de Wet Fido, zoals de renterisiconorm (spreiding van het herzieningsrisico) en de kasgeldlimiet. Het naleven van deze regels en het voeren van een prudent rentebeleid zijn cruciaal om de financiële stabiliteit van de gemeente in de periode na 2026 te waarborgen. Rentepolitiek voor het toerekenen van rente Binnen de gemeentelijke financiën is het essentieel dat de kosten van producten, diensten en investeringen volledig in beeld worden gebracht via de ‘integrale kostprijs’. Dit omvat ook de kapitaallasten, ofwel de rente. De Commissie BBV heeft in haar recente ‘Notitie Rente’ de regels hiervoor aangescherpt om de transparantie en vergelijkbaarheid tussen gemeenten te vergroten. Vanaf 2025 geldt een nieuwe, verplichte methode: de rentelasten voor bouwgronden in exploitatie worden toegerekend op basis van de gebruikelijke omslagrente, toegepast op de bruto boekwaarde per 1 januari. Een uitzondering hierop is projectfinanciering, waarbij de rente van een specifieke lening direct en volledig aan de desbetreffende grondexploitatie wordt toegerekend. Voor raadsleden is dit van belang bij het vaststellen van tarieven voor bijvoorbeeld leges, afvalstoffen- en rioolheffing. Deze mogen wettelijk maximaal 100% kostendekkend zijn.

Een correcte rentetoerekening zorgt dat burgers niet te veel betalen en biedt een solide juridische en financiële basis voor de tarieven. Deze systematiek geldt eveneens voor de kostprijsbepaling van kapitaalintensieve projecten, zoals grondexploitaties.

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

2. Beeld begroting Het beeld van de begroting moet inzicht geven in: •

Het saldo van baten en lasten – spaart (bij positief saldo) of ontspaart (bij negatief saldo) de gemeente?

•

Het exploitatieresultaat – de uitkomst nadat er stortingen in en onttrekkingen uit de reserves hebben plaatsgevonden en deze respectievelijk ten laste en ten bate van de begroting zijn gebracht.

Om goed inzicht in de financiële positie van de gemeente te krijgen is een duidelijk beeld van de begroting belangrijk. Om beeld te krijgen ‘in hoeverre de structurele lasten in de begroting gedekt worden door structurele baten’ wordt in begroting, meerjarenraming en jaarrekening een overzicht opgenomen met incidentele baten en lasten. Vragen om een goed beeld van de begroting te krijgen zijn: •

Zijn veel vaste lasten (zoals kapitaallasten) naar de toekomst verschoven, die door middel van vaste bedragen jaarlijks de begroting voor een substantieel bedrag belasten?

•

Laat de begroting jaar in jaar uit overschotten zien als gevolg van voorzichtig ramen of door niet goed beheerste planningen? Of zijn er juist tekorten te constateren?

•

Hoe hoog is de post onvoorzien per programma en in de begroting als geheel? Wat is de omvang van het geraamde bedrag? En staat de omvang van dit bedrag wel in verhouding tot de uitgaven?

•

Wat is de omvang van incidentele lasten en baten in de begroting en worden er geen structurele lasten gedekt door incidentele baten?

•

Is een overzicht in de begroting, meerjarenraming en jaarrekening opgenomen met structurele stortingen in en onttrekkingen aan reserves, zodat u kunt zien of in het verleden gespaard geld wordt aangewend?

•

Worden de baten en lasten afgezet tegen de verdeelstaven in de algemene uitkering uit het gemeentefonds aan alle gemeenten?

•

Blijkt welke baten en lasten per product wat betreft omvang, centrumfunctie en sociale structuur vergelijkbare gemeenten hebben en wat de werkelijke baten en lasten van deze producten zijn?

•

Zijn de baten en lasten in de begroting en jaarrekening ingedeeld in wettelijke en niet-wettelijke taken ten einde de beïnvloedbaarheid van de betreffende taken inzichtelijk te maken?

•

Wat is de hoogte van het taakveld Overhead, ook in verhouding tot andere gemeenten?

Analyse primaire begroting, begroting na wijziging en realisatie De analyse tussen primaire begroting, begroting na wijziging en de realisatie over de afgelopen jaren geeft een indicatie van de kwaliteit van het begrotingsproces (inclusief investeringsplannen) en de tijdigheid en kwaliteit van tussentijdse bijstellingen en wat er nog gebeurt na de laatste tussenrapportage en de afsluiting van het begrotingsjaar. Ook geeft het een indicatie van de realisatiekracht van de gemeente. Forse overschotten kunnen een aanwijzing zijn dat de capaciteit van de gemeente ontoereikend is om de ambities te realiseren en/ of er teveel ambities in de begroting zijn opgenomen. Hoe dichter de primaire begroting, begroting na wijziging en realisatie bij elkaar liggen, des te scherper de informatie is van de ramingen in de begroting en de voorspellende waarde van de tussenrapportages. Waar moet u bij de analyse van de begroting en realisatie ook op letten? •

Hardheid van investeringsplanningen Investeringsplanningen en de daarbij horende financiële ramingen dienen betrouwbaar te zijn. Verschuiving van investeringen in de tijd leidt tot een verschuiving van kapitaallasten. In gemeentelijke jaarrekeningen zien we regelmatig dat onderuitputting wordt veroorzaakt door vertraging in de investeringen.

•

Vervangingsinvesteringen - In de praktijk komt het nogal eens voor dat gemeenten onvoldoende zicht hebben op vervangingsinvesteringen. Met name bij gemeenten die met veel groei te maken hadden, is dit risico groot. In het verleden zijn investeringen gepleegd die gedekt zijn door bestemmingsreserves of subsidies waardoor er nu geen kapitaallasten meer in de begroting zijn opgenomen.

3. Gevoeligheidsanalyse Tot slot, noemen we als derde factor om een duidelijk zicht op de begroting te krijgen de gevoeligheidsanalyse. In feite is het verkrijgen van inzicht in de gevoeligheid van de begroting voor externe en interne ontwikkelingen nog een stap verder in de analyse van de begroting. Het gaat dan om ontwikkelingen zoals rentewijzigingen, het aantal bijstands- en wmo-gerechtigden, het aantal jeugdzorgklanten, de omvang van de investeringen en decentralisaties van taken naar de gemeenten

31

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Pijler 2

Zorg voor een evenwichtig EMU-saldo

Om de overheidsfinanciën in heel Europa gezond te houden, zijn er gezamenlijke afspraken gemaakt over de maximale schuld die een land mag hebben. Dit is de zogeheten ‘EMU-norm’. De Nederlandse ‘Wet houdbare overheidsfinanciën’ (Wet Hof) zorgt ervoor dat ook gemeenten, provincies en waterschappen aan deze Europese spelregels bijdragen. In de praktijk betekent dit dat alle gemeenten samen een gezamenlijk, maximaal begrotingstekort hebben. Overschrijden we dit collectieve plafond, dan moet Nederland ingrijpen. Een andere manier van rekenen Het belangrijkste om te weten is dat dit ‘EMU-tekort’ anders wordt berekend dan u gewend bent van uw gemeentebegroting. •

Uw gemeentebegroting: Hierin worden lasten en baten toegerekend aan de periode waar ze betrekking op hebben (zoals jaarlijkse afschrijvingen op een gebouw).

•

De EMU-berekening: Deze kijkt puur naar het geld dat in een jaar daadwerkelijk de gemeentekas in en uit gaat (de kasstromen).

Een grote investering die u in één keer betaalt, zorgt dus voor een groot EMU-tekort in dat specifieke jaar, ook al schrijft u er in uw eigen begroting jarenlang op af. Omdat uw gemeente wettelijk verplicht is om een structureel sluitende begroting te hebben, kan er op de lange termijn geen sprake zijn van een EMU-tekort. Aandachtspunten voor de raad De EMU-norm dwingt u om strategisch naar de timing van grote uitgaven en inkomsten te kijken. Hieronder de belangrijkste aandachtspunten: •

Slim plannen en investeren: Een grote investering heeft een directe impact op het EMU-saldo. Het is verstandig om investeringen goed te spreiden. Eerst sparen dan uitvoeren heeft een positief effect.

•

Vinger aan de pols houden: Het is essentieel om kasstromen gedurende het jaar te monitoren. Zo ziet u tijdig of u de EMU-norm dreigt te overschrijden en kunt u bijsturen.

•

Denk na over eigendom: De vraag of de gemeente eigenaar moet blijven van al haar vastgoed (zoals sportaccommodaties) is relevant. Verkoop van vastgoed levert direct geld op, verbetert het EMU-saldo.

•

Wees voorbereid op tegenvallers: Wat is de impact op het EMU-saldo als een groot bouwproject vertraging oploopt of de verkoop van grond tegenvalt?

•

Stuur op schuld en rente: Houd de ontwikkeling van de schuldpositie en de rentelasten scherp in de gaten. Een lage schuld betekent lagere rente-uitgaven, wat direct een positief effect heeft op uw kasstromen en dus op het EMUsaldo.

Belangrijk is wel dat deze sturingsmogelijkheden passen binnen de huidige gemeentelijke beleidskaders en dat er geen sturingsmaatregelen worden genomen uitsluitend om de tekortruimte voor de gemeente te beperken.

Suggesties om aan de EMU-norm te voldoen Een gemeente heeft onder andere de volgende sturingsmogelijkheden om het EMU-tekort te beïnvloeden: