Raadsledenboek

Goede raad voor een sterke gemeenteraad Praktische handreiking hoe een raadslid succesvol grip kan krijgen en houden

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Voorwoord Gefeliciteerd met uw benoeming tot raadslid! De komende vier jaar ligt de verantwoordelijkheid bij u om de belangen van de inwoners van uw gemeente te behartigen. Dat is geen makkelijke opgave, maar wel een verantwoordelijke en vaak dankbare taak. U heeft ongetwijfeld al een beeld gevormd van de manier waarop u deze verantwoordelijkheid wilt invullen en van wat u wilt bereiken. Het is gebruikelijk om bij gemeenteraadsverkiezingen een raadsledenboekje uit te geven; dit is de zesde editie, tot stand gekomen in samenwerking met de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden. Als gemeenteraad oefent u zowel vooraf als achteraf controle uit. Vooraf stelt u het college van burgemeester en wethouders kaders en richting voor; achteraf ziet u erop toe wat wel en niet is uitgevoerd. U vertegenwoordigt daarbij de inwoners van uw gemeente. Goed bestuur staat in alles centraal. Het gaat om doeltreffend publiek bestuur en beheer in de publieke sector: sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoording afleggen. Integriteit en transparantie zijn daarbij onmisbare waarden. Om onze publieke voorzieningen betaalbaar te houden, is een economische groei van 1,5% tot 2,0% per jaar onmisbaar. Deze groei is afhankelijk van grote landelijke investeringen, die pas op gang komen als de juiste omstandigheden zijn gecreëerd. En precies hier verschuift de aandacht naar het lokale niveau.

Problemen met trage vergunningen, een tekort aan talent en personeel, de vastlopende energietransitie en schaarste aan ruimte voor onder andere woningen en bedrijfsruimten worden lokaal gevoeld. De nationale ambitie kan niet slagen zonder de inzet van gemeenten. De rol van de gemeenteraad verschuift hierdoor van een controlerende naar een meer strategische, faciliterende functie. Dit betekent het durven maken van ruimtelijke keuzes, het actief bouwen aan een aantrekkelijke omgeving voor talent en innovatie, en het aanjagen van oplossingen voor het volle stroomnet. Een goed functionerende gemeenteraad is in deze context van essentieel belang. Het takenpakket raakt burgers immers direct: van het sociale domein en de invoering van de Omgevingswet tot de klimaatopgave en woningbouwopgave. Deze uitdagingen vragen om slimme, integrale besluitvorming. Bovendien opereert de raad in een steeds dynamischer speelveld. Samenwerking met andere overheden is cruciaal, terwijl nieuwe vormen van burgerparticipatie en de impact van digitalisering de manier van werken fundamenteel veranderen. Succes in deze complexe omgeving vraagt om daadkracht, creativiteit en doordachte keuzes. Wij hopen met deze publicatie een bijdrage te leveren aan het functioneren van gemeenteraden. Hoe houd en krijg je als raadslid grip op de gang van zaken? De dagelijkse praktijk staat daarbij centraal.

Dit alles met als doel dat u als raadslid de materie zich snel eigen kunt maken en professioneel kunt opereren zodat uw gemeenteraad een sterke en krachtige raad kan en zal zijn. Wij wensen u de komende periode succes met uw werk als raadslid en hopen dat u veel genoegen zult beleven aan de uitoefening van deze interessante, mooie maar ook verantwoordelijke functie!

Arjan Schutgens Partner Deloitte | Lokale overheden Petra Paulides Directeur Nederlandse Vereniging voor Raadsleden

02

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Inhoudsopgave 1. Welkom als raadslid 2. De controlerende taak van het raadslid 2.1. Instrumenten ter ondersteuning van de controlerende rol 2.2. Wie kijkt er mee in de controle: hulptroepen van de raad 3. Governance: hoe krijgt en houdt het raadslid grip in een veranderende wereld en omgeving? 3.1 Visie (van Deloitte) op modern lokaal bestuur 3.2 Uitdagingen bij samenwerking 3.3 Financiën in het algemeen: grip en controle, schatkistbankieren en risk reporting 4. Raadslid in samenwerking en concurrentie 4.1. Samenwerking en decentralisatie van taken naar de gemeente 4.2. Wat betekent de Wet gemeenschappelijke regelingen? 5. Wet normering topinkomens

03

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

1 | Welkom als raadslid Voor u, als nieuw of herkozen raadslid, begint een belangrijke periode. Vier jaar lang heeft u de taak van volksvertegenwoordiger, kadersteller en toezichthouder op het college van burgemeester en wethouders. Maar hoe doe je dat binnen het vaak beperkte aantal uren? Hoe werkt een gemeente eigenlijk en wat wordt er van je verwacht? Over welke instrumenten kun je beschikken en wanneer ben je als raadslid succesvol? Dit boekje is bedoeld als handig hulpmiddel voor raadsleden om zich de materie snel eigen te maken. Drie belangrijke rollen Als raadslid heb je drie belangrijke functies. De wet dualisering gemeentebestuur spreekt over de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taak. Het optreden als volksvertegenwoordiger is traditioneel gezien de meest bekende, maar blijkt ook de moeilijkste. Hoe vul je de participatie van burgers in en hoe zorg je dat je als raadslid met oog voor het algemeen belangen de belangen van burgers vertegenwoordigt? Hoe stel je als raadslid kaders? Welke instrumenten heb je daarvoor? Wat doe je als raadslid wanneer van de kaders wordt afgeweken door het college? Controleren is de tegenhanger van kaders stellen. Om te kunnen controleren is een vorm van verantwoording nodig. Waar moet die verantwoording aan voldoen? In dit boekje wordt het raamwerk geschetst waarbinnen de governance binnen gemeenten plaatsvindt.

Hierbij gaat het om een samenhangend geheel van maatregelen en instrumenten rond sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. We staan uitgebreid stil bij de diverse aspecten van het raadswerk. Voor de uitvoering van de controlerende taak spelen rekenkamer en accountant bijvoorbeeld een belangrijke rol. Hoe ga je daarmee om? Moet je als raadslid financieel specialist zijn om deze taak te kunnen uitvoeren of juist niet? Deze publicatie biedt feiten, procedures, adviezen en tips als hulp bij het vinden van een antwoord op deze en vele andere vragen. Het werk van een raadslid is veelomvattend. Veel meer dan wij in dit boekje kunnen beschrijven. Wij bieden u graag de mogelijkheid om dieper op een bepaald onderwerp in te gaan. In de tekst wordt dan verwezen naar onze website voor de publieke sector: www.deloitte.nl. Aanvullende informatie kunt u ook vinden op de website van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, www.raadsleden.nl.

04

Controle vooraf en achteraf Controle is een cruciaal begrip in uw werk als raadslid. Het raadsledenboekje dat u nu in handen heeft, geeft u inzicht hoe u als raadslid vooraf grip kunt krijgen (controle vooraf, of in het bestuurlijke taalgebruik: kaderstellen) en houden op het beleid (controle achteraf). In het eerste deel besteden we in algemene zin aandacht aan de drie taken van een raadslid en laten we zien welke koffer aan instrumenten beschikbaar is om die rollen te vervullen. We gaan vervolgens dieper in op de belangrijke controlerende taak van de raad: wat zijn de instrumenten ter ondersteuning van de controlerende rol en wie en wat zijn de hulptroepen voor de raad om de controlerende rol waar te maken? Daarna bespreken we hoe u als raadslid grip krijgt en houdt op nieuwe ontwikkelingen waarmee u wordt geconfronteerd. Wij vertrouwen erop u met dit boekje en de aanvullende documenten op onze website houvast te bieden en wensen u alle succes in uw nieuwe functie of nieuwe raadstermijn. Veel leesplezier gewenst!

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

2 | De controlerende taak van het raadslid 2.1. Instrumenten ter ondersteuning van de controlerende rol Bij gemeenten is sprake van een uitgebreide ‘controletoren’. Op alle niveaus in een gemeente komen bij ambtenaren, het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad aspecten van controle aan de orde. De controles richten zich op doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. De vraag rijst dan al snel: wie controleert nu wat? In feite is dit de inrichting van de ‘controletoren’ bij uw gemeente. In de eerste plaats dragen de ambtenaren zorg voor zelfcontrole. Dit betekent het werk goed doen en dat ook zelf vaststellen en vastleggen. Het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie zijn daarnaast overeenkomstig de gestelde kaders in de financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet verantwoordelijk voor de kwaliteit van de administratieve organisatie, maatregelen van interne controle, het interne beheersingssysteem, eventuele kwaliteitsbewakingssystemen en de instrumenten van planning & control. Deze werkzaamheden richten zich op doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van met name het niveau van de uitvoering; de werkzaamheden van alledag.

Daarnaast kan het college van burgemeester en wethouders door de gemeenteraad worden opgedragen (bijvoorbeeld via een verordening) om doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken naar het gevoerde bestuur (beleid en beheer) uit te voeren en daarover de gemeenteraad te informeren. De gemeenteraad wordt bij de uitoefening van zijn controlerende rol in eigen (gemeentelijk) huis ondersteund door: de accountant, de lokale rekenkamer of de rekenkamerfunctie, de onderzoekscommissie in het kader van artikel 155a Gemeentewet, en in veel gevallen ook door een auditcommissie.

Wie houdt zich met controle bezig binnen de gemeente? De `controle-toren´ Wie Rekenkamer

Gemeenteraad

Recht van enquête en onderzoek Accountant

College

Ambtelijke organisatie AO/IC Audits INK-model Zelfcontrole ambtenaren

Onderzoeksdoel

Waarvan

Doeltreffendheid Doelmatigheid Rechtmatigheid

Beleid en Beheer

Getrouwheid Financiële rechtmatigheid

Jaarrekening

Doeltreffendheid Doelmatigheid

Beleid en Beheer

Doeltreffendheid Doelmatigheid Rechtmatigheid

Dagelijkse uitvoering

05

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Accountant: aangewezen door de raad voor adequate onafhankelijke controle De accountant wordt door de gemeenteraad op grond van artikel 213 lid 2 Gemeentewet aangewezen en is belast met de controle van de jaarrekening. De raad neemt dus niet zelfstandig het ‘rode potlood’ ter hand. Controle door de raad betekent hier vooral toezicht houden, dat wil zeggen het kritisch volgen van het college van burgemeester en wethouders op basis van verantwoordingen, het stellen van de juiste vragen en de bewaking van het nakomen van afspraken door het college van burgemeester en wethouders. De raad zal dus in beginsel niet zelf controles uitvoeren, maar moet er voor zorgen dat een adequate onafhankelijke controle plaatsvindt. Daarom is in de Gemeentewet geregeld dat de raad een accountant aanwijst die invulling geeft aan de externe controle. Dit sluit overigens aan bij de manier waarop de governance bij grotere bedrijven en instellingen is geregeld. Ook daar wordt de accountant benoemd door de raad van toezicht, de raad van commissarissen of de aandeelhouders. Accountant: aangewezen door de raad maar niet van de raad, wel van de gemeente De gemeenteraad wijst de accountant aan. Dit betekent echter niet dat de accountant daarmee uitsluitend met de gemeenteraad te maken heeft.

De accountant is accountant van de gemeente en heeft zowel met de gemeenteraad als met het college en de ambtenaren te maken, met begrip en respect voor ieders rol en verantwoordelijkheid. De relatie met de raad spitst zich met name toe op het op een goede en praktische manier invulling geven aan de controlerende taak. De accountant vervult daarbij een onafhankelijke en onpartijdige rol. De raad is opdrachtgever en de accountant opdrachtnemer. De relatie met het college en de ambtelijke organisatie is vooral gericht op de controle van de jaarrekening, de bedrijfsvoering en op de beheersing van administratieve processen. Het college van burgemeester en wethouders en het ambtelijk management zijn de ‘gecontroleerden’. Dat is uiteraard een wezenlijk andere verhouding dan tussen raad en accountant. De accountant treedt in deze sfeer ook op als adviseur van het college, althans voor zover dat in het verlengde ligt van de controlefunctie. De managementletter is daar een uiting van. Ook voor deze advisering geldt dat de accountant steeds een onafhankelijke positie moet kunnen blijven innemen. Controleverklaring over getrouw beeld jaarrekening De accountant wordt in de eerste plaats ingehuurd om de jaarrekening van een - zo mogelijk goedkeurende controleverklaring te voorzien. De accountant levert de raad in beginsel de zekerheid dat de jaarrekening een getrouw beeld geeft.

Dat is van belang, omdat op basis

06

van de jaarrekening het college decharge wordt gegeven over het afgelopen jaar. De controleverklaring richt zich op getrouwheid Het gaat simpel gezegd over de vraag of de cijfers en toelichtingen kloppen. De accountant kijkt in beginsel niet naar de doelmatigheid van het bestuurlijk handelen en ook niet naar de doeltreffendheid van het beleid. Daarmee is zeker niet gezegd dat deze aspecten minder belangrijk zijn. In het duale bestel, zoals we dat sinds 2002 in de gemeente kennen, is een belangrijke plaats toegekend aan de toetsing van alle hier genoemde aspecten. Maar er is voor een zekere taakverdeling gekozen tussen accountant enerzijds en college en rekenkamer anderzijds. Daarom controleert de accountant de jaarrekening. Het jaarverslag met de verantwoording van de programma’s en beantwoording van vragen als ‘wat hebben we bereikt, wat hebben we gedaan en wat heeft het gekost?’ en de paragrafen worden door de accountant niet gecontroleerd. De accountant toetst wel of het jaarverslag niet strijdig is met de jaarrekening, dat het jaarverslag geen materieel onjuiste, onzorgvuldige of misleidende vermeldingen bevat, en of het jaarverslag geen informatie weglaat of verhult waar een dergelijke weglating of verhulling misleidend zou kunnen zijn. Het jaarverslag geeft veel meer inzicht in het realiseren van doelstellingen, de doeltreffendheid dus.

Het college draagt als eerste de verantwoordelijkheid voor de borging en toetsing van de getrouwheid en de rechtmatigheid van activiteiten en verantwoordingen, onder andere op basis van de financiële verordening ex art. 212 Gemeentewet. Ook is het college verantwoordelijk voor de borging van de doelmatigheid en de doeltreffendheid. Daar doet de accountant in beginsel niets aan. Wel is er een rekenkamer die zich met name bezighoudt met de beoordeling van doelmatigheid en doeltreffendheid. Rechtmatigheidsverantwoording In de rechtmatigheidsverantwoording legt het college van burgemeester en wethouders in de jaarrekening verantwoording af over de naleving van regels die relevant zijn voor het financiële reilen en zeilen van de gemeente. Het college stelt zelf de rechtmatigheidsverantwoording op, en geeft aan welke fouten en onduidelijkheden ten aanzien van de financiële rechtmatigheid (boven grensbedrag) er opgetreden zijn. De gemeenteraad bepaalt de grens vanaf welk bedrag het college van burgemeester en wethouder eventuele onrechtmatigheden rapporteert aan de gemeenteraad. Deze verantwoordingsgrens ligt tussen de 0% en 2% van de lasten (exclusief toevoegingen aan de reserves). De rechtmatigheidsverantwoording is de basis om het gesprek aan te gaan met de gemeenteraad en (beheers-)maatregelen te treffen die fouten in de toekomst moeten voorkomen.

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

De accountant controleert of de jaarrekening inclusief de rechtmatigheidsverantwoording een getrouw beeld geeft. Aangezien de rechtmatigheidsverantwoording onderdeel uitmaakt van de jaarrekening, controleert de accountant ook of die verantwoording getrouw is. Vanaf 2023 wordt gewerkt met de rechtmatigheidsverantwoording. De commissie BBV heeft de kadernota rechtmatigheid 2025 gepubliceerd. Hierin zijn naast de verplichte modeltekst ook de kaders opgenomen waaraan de rechtmatigheidsverantwoording moet voldoen. Accountantscontrole: verantwoording jaarrekening De accountantscontrole is uitsluitend gericht op het financiële beheer en de financiële organisatie voor zover dat leidt tot de verantwoording in de jaarrekening. Op grond van de uitgevoerde werkzaamheden moet de controleverklaring twee waardeoordelen bevatten, namelijk dat: a. de jaarrekening inclusief de rechtmatigheidsverantwoording een getrouw beeld geeft van baten en lasten en de grootte en samenstelling van het vermogen; b. de jaarrekening is opgesteld in overeenstemming met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 van de gemeentewet. Dit is het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Ad a. Getrouw beeld Het begrip ‘getrouw beeld’ van de jaarrekening is lastig.

Bij getrouw beeld gaat het er niet om dat alle gepresenteerde cijfers in de jaarrekening precies juist zijn. In dat geval zou iedere financiële mutatie moeten worden gecontroleerd door de accountant. Bij getrouw beeld gaat het erom dat de cijfers in de jaarrekening in die mate goed zijn weergegeven dat de gebruiker zich een oordeel kan vormen over de baten, lasten, activa en passiva van de gemeente. De baten, lasten, activa en passiva moeten binnen de grenzen van een bepaalde nauwkeurigheid (maximaal 2% afwijking van de totale lasten (exclusief toevoegingen aan de reserves)) in de jaarrekening zijn opgenomen. Deze grens wordt goedkeuringstolerantie genoemd.

Met de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording legt het college verantwoording af over de rechtmatigheid en geeft de accountant niet meer een oordeel over rechtmatigheid in de controleverklaring. Ad b. In overeenstemming met... De accountant moet specifiek controleren en verklaren of de jaarrekening van de gemeente in overeenstemming met de regels voor het maken van een jaarrekening, het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV), is opgesteld. Accountantscontrole: aanvullende eisen door de gemeenteraad In het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado) zijn nadere regels gesteld met betrekking tot de reikwijdte van en de verslaglegging omtrent de accountantscontrole. In het Bado zijn de minimumeisen ten aanzien van de accountantscontrole opgenomen. Deze minimumeisen zijn vanaf verslagjaar 2025 gewijzigd. De gemeenteraad heeft mogelijkheden hierop aanvullende (zwaardere) eisen te stellen. Daarmee is benadrukt dat de accountantscontrole een instrument is om de gemeenteraad te steunen bij de controlerende taak. De minimumeisen in het Bado hebben vooral betrekking op de goedkeuringstolerantie en de rapporteringstolerantie. a. de goedkeuringstolerantie ten aanzien van fouten en onzekerheden in de jaarrekening is 2% van de totale lasten (exclusief toevoegingen aan de reserves) van de gemeente.

Vanaf 2025 is er geen aparte tolerantie meer voor onzekerheden. Door de accountant worden fouten en onzekerheden bij elkaar opgeteld en gezamenlijk betrokken in de oordeelsvorming. Als de goedkeuringstolerantie niet wordt overschreden, wordt een goedkeurende controleverklaring afgegeven. Wordt deze wel overschreden zal geen goedkeurende controleverklaring, maar één van de drie andere hieronder aangegeven oordelen worden verstrekt.

Soort controleverklaring:

Goedkeurend

Met beperking

Fouten en onzekerheden in de jaarrekening (% van de totale lasten)

≤ 2%

> 2% < 4%

Oordeelonthouding1 ≥ 4%

Afkeurend1

≥ 4%

1 De beslissing welk soort aangepast oordeel passend is, hangt af van de aard van de aangelegenheid die tot de aanpassing leidt, dat wil zeggen een afwijking of een onmogelijkheid om voldoende en geschikte controle-informatie te verkrijgen.

07

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

b. Naast de kwantitatieve fouten en onzekerheden houdt de accountant bij de controle en de oordeelsvorming rekening met kwalitatieve aspecten. Dit betreffen bijvoorbeeld: •

bewust onrechtmatige beheershandelingen;

•

fouten in de voorgeschreven inrichting van de jaarrekening en in de toereikendheid van de toelichting;

•

Misbruik- en Oneigenlijk gebruik problematiek (M&O) en onzekerheden in de controle met betrekking tot rechtmatigheid;

Het verslag van bevindingen moet in ieder geval bevindingen bevatten over: •

de vraag of de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken;

•

getrouwheidsfouten en onrechtmatigheden in de jaarrekening die groter zijn dan de rapporteringstoleranties;

•

fouten en onzekerheden met betrekking tot de SiSabijlage (= verantwoording van de besteding van door het Rijk verstrekte specifieke uitkeringen voor het realiseren van specifieke doelen);

•

politieke gevoeligheid van bepaalde functies of posten van de balans of resultatenrekening;

•

aard en karakter (bijvoorbeeld: incidenteel of structureel) van een fout of onzekerheid;

•

fouten met betrekking tot de bijlage Wet Normering Topinkomens;

•

geconstateerde fraude of vermoedens daarvan.

•

betrouwbaarheid en continuïteit van de automatiseringsomgeving.

c. De bedragen voor de rapporteringstolerantie hanteert de accountant voor het rapporteren van fouten en onzekerheden in zijn verslag van bevindingen. Indien de accountant kwalitatieve gebreken van noemenswaardig belang constateert, meldt hij deze in het verslag van bevindingen, ook indien deze gebreken niet leiden tot het onthouden van een goedkeurende controleverklaring. De aanvullende eisen die de gemeenteraad kan stellen aan de accountantscontrole moeten worden vastgelegd in de verordening voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie gebaseerd op artikel 213 van de Gemeentewet. Deze aanvullende eisen kunnen betrekking hebben op: a. Goedkeuringstoleranties De gemeenteraad kan er voor kiezen om de wettelijke minimumeisen ten aanzien van de goedkeuringstoleranties aan te scherpen. De accountantscontrole wordt dan met nog meer nauwkeurigheid uitgevoerd en bij een kleiner percentage aan fouten en/of onzekerheden wordt goedkeuring aan de jaarrekening onthouden. b. Deelverantwoordingen De gemeenteraad kan er voor kiezen om deelverantwoordingen met meer nauwkeurigheid dan de jaarrekening als geheel te laten controleren door de accountant.

Deelverantwoordingen kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op de grondexploitaties van een gemeente, gemeentelijke kredietbank, legeskassen, declaraties van het college van burgemeester en wethouders en fractievergoedingen.

08

c. Verslag van bevindingen

Aanvullend staat het de gemeenteraad vrij de accountant te verzoeken het verslag van bevindingen op een bepaalde manier in te richten en in het verslag aan bepaalde onderwerpen of bevindingen bijzondere aandacht te besteden. De marge van fouten en onzekerheden die de accountant rapporteert aan de gemeenteraad betreft dan de rapporteringstolerantie. Om de norm voor het rapporteren te objectiveren en te kwantificeren kan de rapporteringtolerantie voor de jaarrekeningcontrole per jaarrekeningpost en/of per controlebevinding bijvoorbeeld worden vastgesteld op € 100.000 voor fouten en onzekerheden. Dit betekent dat wanneer de accountant een fout of onzekerheid van € 100.000 of hoger bij de controle aantreft deze altijd in het verslag van bevindingen zal worden opgenomen.

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

d. Extra controles en bijzondere onderzoeken De interimcontrole is een voorbereidende controle op de afsluitende jaarrekeningcontrole waarbij de kwaliteit van de interne beheersing van een gemeente centraal staat. Het staat de gemeenteraad, maar ook het college van burgemeester en wethouders uiteraard vrij om aan de accountant meerdere interimcontroles per jaar te vragen. e. Tussentijdse rapporten (managementletter) De interimcontrole is voornamelijk gericht op het domein van het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie, namelijk de kwaliteit van het interne beheerssysteem. Daarom worden de bevindingen van de interimcontrole opgenomen in een ‘managementletter’ voor de ambtelijke top en het college. Gelet op de controlerende rol van de gemeenteraad is ook de raad gebaat bij informatie (op hoofdlijnen) over de betrouwbaarheid van het interne beheerssysteem. Hiervoor zijn onder andere de volgende mogelijkheden: •

de accountant of het college van burgemeester en wethouders verstrekt aan de gemeenteraad de integrale managementletter;

•

de accountant verstrekt een bestuurlijke samenvatting gericht op de kaderstellende, controlerende rol van de raad in de vorm van een tussentijds rapport of boardletter/raadsbrief;

•

in het verslag van bevindingen naar aanleiding van de controle van de jaarrekening wordt een bestuurlijke samenvatting opgenomen van de bevindingen en conclusies van de interimcontrole.

Ook voor deze rapportages geldt dat de gemeenteraad kan bepalen hoe deze rapportages eruit zien en aan welke andere eisen deze rapportages moeten voldoen. f.

Specifieke aandacht voor De gemeenteraad kan ter ondersteuning van de controlerende rol specifieke aandacht vragen voor bepaalde posten van de programma’s, gemeentelijke producten en of organisatieonderdelen.

g. Communicatie tussen de gemeente en de accountant In de eerste plaats dient de communicatie tussen de gemeenteraad als opdrachtgever en de accountant centraal te staan. Het is vaak niet praktisch en ook niet nodig met de gehele gemeenteraad te overleggen. Daarom vindt het overleg met de (financieel) specialisten van de gemeenteraad veelal via een raadscommissie plaats. De griffier speelt een hoofdrol in de communicatie van de accountant met de gemeenteraad. Behalve met de gemeenteraad heeft de accountant ook contact met het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke

organisatie. Zij zijn immers verantwoordelijk voor het samenstellen van de jaarrekening en dus zijn zij de gecontroleerde. Ten behoeve van de kwaliteit van de controlebevindingen en van de rapportages van de accountant is communicatie over de controleaanpak en de bevindingen tussen de accountant en gecontroleerde onmisbaar. Ook dient de accountant altijd ‘hoor en wederhoor’ over zijn bevindingen met de gecontroleerde toe te passen. De gemeenteraad kan dus bij veel aspecten van de accountantscontrole aanvullende eisen stellen. Deze aanvullende eisen worden in eerste instantie geregeld in de verordening ex artikel 213 van de Gemeentewet. De concrete – meer gedetailleerde uitwerking – kan in het jaarlijks door de gemeenteraad vast te stellen controleprotocol worden vastgelegd. Accountant: controleur voor de raad en ook adviseur? In verband met de noodzakelijke onafhankelijkheid van de accountant kan de vraag rijzen of hij naast zijn controlerende werkzaamheden ook als adviseur kan optreden. Het antwoord hierop luidt: in principe wel. Aan de controlerende functie is namelijk altijd ook de natuurlijke adviesfunctie verbonden. Je kunt als accountant op grond van de controlebevindingen niet alleen zeggen dat iets niet deugt, zonder daarbij richting te geven aan mogelijke oplossingen.

Voor het aanvaarden van specifieke adviesopdrachten geldt (en gold) altijd dat de accountant ervoor moet waken dat geen sprake is van mogelijk latere zelfcontrole op eerder als accountant uitgebrachte adviezen. Verder moet een onderscheid worden gemaakt in adviezen die de accountant aan de gemeenteraad – de opdrachtgever – uitbrengt en adviezen die aan het college van burgemeester en wethouders worden uitgebracht. Bij adviezen aan het college is het gevaar van zelfcontrole op de als accountant uitgebrachte adviezen groter. In alle gevallen is het van belang om specifieke adviesopdrachten nadrukkelijk met de gemeenteraad, via bijvoorbeeld de auditcommissie, te bespreken en af te stemmen. Daarnaast kunnen nog andere bedrijfsonderdelen van een accountantsorganisatie, zoals fiscalisten en consultants adviezen uitbrengen. Ook hier geldt uiteraard dat vooraf nadrukkelijk moet worden afgewogen of er mogelijke bezwaren zijn. Het risico van zelfcontrole is in die situaties weliswaar beduidend minder, maar oplettendheid ten aanzien van de onafhankelijkheid is ook dan belangrijk. Voor accountants gelden steeds strengere regels van de beroepsorganisatie ter waarborging van de vereiste onafhankelijkheid.

09

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Accountant & rekenkamer De accountant en de rekenkamer ondersteunen de raad bij de controlerende taak. De rekenkamer primair als sluitstuk op de onderdelen doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van beleid en beheer. De accountant primair op het onderdeel getrouwe beeld van de jaarrekening. Vaak wordt voorgesteld dat de rekenkamer de opdrachtgever voor de accountant zou moeten zijn. De relatie tussen de rekenkamer en de accountant is feitelijk echter beperkt. De rekenkamer kan het functioneren van de accountant bezien. Omgekeerd kan de accountant zinvol werk leveren bij het opzetten en uitvoeren van rekenkameronderzoeken. Dit uiteraard wel binnen de grenzen die aan de deskundigheid en onafhankelijkheid van de accountant worden gesteld. De afstemming van onderzoeken door de rekenkamer en de mogelijke rol van de accountant daarbij is daarom een goed gespreksonderwerp voor de auditcommissie. De rekenkamer steunt raad bij controlerende en toezichthoudende taak De rekenkamer ondersteunt de gemeenteraad bij het uitoefenen van de controlerende en toezichthoudende rol. De instelling van een rekenkamer is voor elke gemeente verplicht. De rekenkamer is een uitstekend instrument om deskundig en onafhankelijk de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur (beleid en beheer) te laten onderzoeken.

De positie van de rekenkamer bij een gemeente is uniek. Dit unieke zit enerzijds in de onafhankelijke positie, waarmee objectief de prestaties van het lokale bestuur kunnen worden beoordeeld, en anderzijds in de vergroting van de democratische waarde. De rekenkamer draagt bij tot het transparant, aanspreekbaar en afrekenbaar maken van lokale overheidsprestaties voor de gemeenteraad en voor de burger. Gemeenten hebben de mogelijkheid om in hoofdlijnen te kiezen voor een lokale rekenkamer of een rekenkamerfunctie via een commissie.

10

Het lidmaatschap van een onafhankelijke externe rekenkamer is onverenigbaar met het raadslidmaatschap. De leden van de rekenkamer worden veelal op basis van deskundigheid aangesteld. Bij een afzonderlijke rekenkamer is het overigens evenmin toegestaan dat de gemeenteraad de onderzoeksagenda bepaalt. Wel kan de gemeenteraad verzoeken doen tot bepaalde onderzoeken. De meerderheid van de gemeenteraad moet dan het verzoek ondersteunen. De lokale rekenkamer bepaalt zelf de onderzoeksagenda. Een lokale rekenkamer zal mogelijk wel rekening houden met de onderzoekswensen van de gemeenteraad. In een rekenkamerfunctie via een rekenkamercommissie kunnen wel leden van de gemeenteraad worden benoemd. De onafhankelijkheid is daardoor wat minder gewaarborgd. Doordat in een rekenkamerfunctie leden van de gemeenteraad kunnen participeren is er dan ook meer invloed op het onderzoeksprogramma van de rekenkamerfunctie denkbaar. Formeel is echter ook alleen de rekenkamerfunctie bevoegd tot het vaststellen van de onderzoeksagenda. Bij een rekenkamerfunctie heeft de gemeenteraad veel vrijheid voor de inrichting daarvan. De inrichting legt de gemeenteraad vast in een verordening. Hierbij is het cruciaal om bij de inrichting en de ‘spelregels’ van de rekenkamerfunctie aandacht te besteden aan de onafhankelijkheid en deskundigheid van de rekenkamerfunctie via een commissie.

De Wet versterking decentrale rekenkamers, van kracht per 1 januari 2025, versterkt de onafhankelijke onderzoeksfunctie binnen gemeenten, provincies en waterschappen. Rekenkamers krijgen ruimere bevoegdheden om zelfstandig onderzoek te starten, onbelemmerde toegang tot bestuurlijke informatie en bevoegdheid tot hoorzittingen. Besturen moeten tijdig inhoudelijk reageren op bevindingen en aanbevelingen; sommige antwoorden worden openbaar. De wet stelt bovendien eisen aan deskundigheid, integriteit en vertrouwelijkheid van medewerkers en bevordert transparantie over onderzoeksresultaten. Voor raadsleden betekent dit betere, onafhankelijke informatie voor controlerende en kaderstellende taken en meer grip op opvolging van beleid en risicobeheersing. Raadsleden moeten resultaten kritisch gebruiken en opvolging actief agenderen en blijven controleren.

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

De verschillen tussen lokale rekenkamer en rekenkamerfunctie op een rij Wettelijk voorgeschreven Rekenkamer

Rekenkamerfunctie

Taken

Doelmatigheids-, doeltreffendheids- en rechtmatigheidsonderzoeken (wettelijk verankerd)

Zelfde taken; invulling en werkwijze in verordening, maar wettelijke minimumtaakstelling geldt ook

Bevoegdheden

Toegang tot bestuurlijke informatie, documenten en inlichtingen; bevoegdheden richting derden geregeld in de wet

Minimumtoegang wettelijk gegarandeerd; concrete reikwijdte en procedure in verordening nader geregeld

Rapportage-verplichting

Vastleggen bevindingen; jaarverslag; college moet inhoudelijk reageren (wettelijke reactieplicht en openbaarmakingsregels)

Gelijk: rapportage en jaarverslag vereist; reactie en transparantie ook van toepassing, nadere regels via verordening

Samenstelling

Eenhoofdig of collegiaal (wettelijk mogelijk)

Vrij in verordening, moet voldoen aan eisen onafhankelijkheid en deskundigheid

Benoeming/ontslag

Benoeming termijn (meestal zes jaar); ontslag alleen op wettelijke gronden

Benoeming en ontslag worden door raad/verordening geregeld

Lidmaatschap raadsleden

Onverenigbaar (wettelijk compromis ter bescherming onafhankelijkheid)

Verordeningsruimte, maar praktijk en wetgeving benadrukken dat raadslidmaatschap onwenselijk is om onafhankelijkheid te garanderen

Keuze onderwerpen

Rekenkamer bepaalt onderzoeksprogramma; raad stelt prioriteiten/goedkeuring

Gelijkend: rekenkamerfunctie volgt het vastgestelde programma; raad regelt procedure en prioritering in verordening

Ambtelijke ondersteuning

Gewaarborgd; organisatie moet adequate ondersteuning bieden

Verordening bepaalt aard en omvang; ook hier geldt dat ondersteuning geborgd moet zijn voor de uitoefening van taken

Controle door onderzoeks- of enquêtecommissie ingesteld door gemeenteraad De gemeenteraad kan op voorstel van een of meer leden een onderzoek naar het door het college of de burgemeester gevoerde bestuur instellen. Het onderzoek wordt uitgevoerd door een door de raad in te stellen onderzoekscommissie. Deze commissie heeft ten minste drie leden en bestaat uitsluitend uit leden van de gemeenteraad. De werkwijze, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van een onderzoekscommissie zijn geregeld in de artikelen 155a tot en met 155f van de Gemeentewet. Dit instrument van een onderzoekscommissie van de gemeenteraad is een ‘zwaar’ instrument en bedoeld om een bepaald onderwerp, dat veelal fout is gegaan, grondig uit te zoeken. Er zijn daarin twee modaliteiten te onderscheiden: het recht van onderzoek en het recht van enquête. Het recht van enquête geeft de mogelijkheid om bepaalde personen onder ede te horen. Dat is bij het recht van onderzoek niet mogelijk. Auditcommissie als vooruitgeschoven controlepost van de raad Bij veel gemeenten heeft de auditcommissie de afgelopen jaren een ‘steviger’ positie ingenomen. Een ‘stevige’ auditcommissie is dan een vooruitgeschoven post van de gemeenteraad en voert toezichthoudende werkzaamheden uit voor de gemeenteraad en adviseert de gemeenteraad bij de uitoefening van de toezichthoudende en kaderstellende rol.

In de auditcommissie zitten alleen raadsleden of — als de raad dat wil — externe leden die door de raad zijn benoemd. De commissie laat zich adviseren en ondersteunen door verschillende betrokkenen,

afhankelijk van het onderwerp: de externe accountant, een vertegenwoordiger van de lokale rekenkamerfunctie, de portefeuillehouder financiën, de gemeentesecretaris, de (concern)controller of het hoofd financiën. Onderwerpen die aan de orde komen zijn onder andere de jaarrekening, controles en bevindingen, onderzoeksvragen, (financiële) risico’s, de algemene financiële positie, integriteit en fraude, het functioneren van de accountant, de interne controle, de planning & control cyclus en de kwaliteit van de informatie die het bestuur bereikt. Ongeacht de precieze rol die de auditcommissie heeft, is het belangrijk om duidelijke spelregels vast te leggen. In die regels staat wie er lid is en hoe benoemingen lopen, wat de doelstellingen en taken zijn, welke verantwoordelijkheden en bevoegdheden de commissie heeft, welke activiteiten en onderwerpen structureel op de agenda komen, hoe de werkwijze en vergaderingen zijn geregeld, en hoe verslagen en communicatie met de gemeenteraad plaatsvinden. Duidelijke regels zorgen voor heldere verwachtingen, goede samenwerking en een betrouwbare aansluiting op de besluitvorming van de raad. De auditcommissie is voortgekomen uit de vroegere rekeningencommissie, die vooral was ingesteld om de jaarrekening van de gemeente te onderzoeken en de raad te adviseren over het al dan niet verlenen van decharge aan het college.

Tegenwoordig heeft de auditcommissie vaak een breder takenpakket, met hetzelfde doel: de integriteit, transparantie en betrouwbaarheid van de financiële verantwoording en het interne controlesysteem van de gemeente versterken. De commissie brengt haar bevindingen en aanbevelingen schriftelijk en mondeling aan de gemeenteraad uit (bijvoorbeeld in een rapport, brief of notitie).

11

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

In de doelstelling, functie en taken van auditcommissies kan voor verschillende niveaus worden gekozen: van een eenvoudig basismodel tot een uitgebreid model als volwaardige, strategische toezichthouder. In het basismodel kijkt de commissie vooral naar de jaarrekening en spreekt met de accountant; eenvoudige regels en een basisjaaragenda zijn dan voldoende. In de meer uitgebreide modellen zijn de de functie en taken van de commissie uitgebreid, met aandacht voor onderwerpen als financieel beleid, interne controle, integriteitsrisico’s, digitalisering, de kwaliteit van informatie, de beleids- en P&C-cyclus, schakelt vaker externe deskundigheid in en voert zij zelfevaluaties uit. In het meest uitgebreide model opereert de commissie proactief: zij volgt risico’s doorlopend, stuurt op datakwaliteit en heeft een duidelijke invloed op de financiële governance van de gemeente. Uiteraard kan worden gekozen voor een groeimodel waarbij de doelstelling, functie en taken van de auditcommissie volgens een plan van aanpak in de raadsperiode groeien naar een meer uitgebreid model. Raadsleden hoeven niet alles tegelijk te doen: kies per periode (bijvoorbeeld per jaar) een beperkt aantal verbeteracties die passen bij de ambitie.

Voorbeelden van concrete acties zijn: vastleggen van taken en bevoegdheden, opstellen van een vaste jaaragenda, één of twee trainingen voor commissieleden en het afspreken van een eerste zelfevaluatie binnen twee jaar. Als deze basis ligt, zijn vervolgacties het inschakelen van externe deskundigen bij complexe dossiers, structurele koppeling met de P&C-cyclus en periodieke toetsing van de accountant. De methode Duisenberg De methode Duisenberg voor gemeenten (ander benaming kan Raadstoetsen zijn) is bedacht door Tweede Kamerlid Pieter Duisenberg (VVD) in 2012 om in eerste instantie in het rijk meer inzicht te krijgen op de onderwijsbegroting. Samen met Paul van Meenen (D66) en met ondersteuning van het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR) ontwikkelden zij de methode Duisenberg. De methode is in verschillende vormen en onder verschillende benamingen overgenomen door meerdere gemeenten. De methode versterkt de controlerende rol van de gemeenteraad en geeft ook informatie om de kwaliteit van begrotingen te verbeteren (concreter te maken). Ook zorgt het ervoor dat de informatiepositie van de raadsleden gelijk is, omdat zij allen geïnformeerd worden. De methode biedt de mogelijkheid om alle relevante informatie te verzamelen en te structureren, de informatiepositie van de gehele gemeenteraad wordt verbeterd.

De methode kan als volgt werken: Vanuit de gemeenteraad worden twee rapporteurs aangewezen, een rapporteur van de coalitie en een van de oppositie. Deze rapporteurs gaan de begroting analyseren door zes vragen te doorlopen. Vervolgens informeren zij de gemeenteraad en bereiden zij vragen voor om aan het

12

college van burgemeester en wethouders te stellen. De zes hoofdvragen zijn: 1. Wat is het algehele beeld van een programma, thema of beleidsterrein op hoofdlijnen? 2. Welke doelen zijn gepland en behaald? 3. Welke prestaties en activiteiten zijn gepland en gerealiseerd? 4. Wat gaat het kosten en heeft het gekost? 5. Wat is het oordeel over de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid vanuit de accountant, verbijzonderde interne controle, lokale rekenkamer en andere toezichthouders? 6. Welke conclusies en aanbevelingen hebben de rapporteurs? In de kern zijn dit de kernaspecten met de ‘W-vragen’ in de programma’s van de begroting en jaarstukken. Door deze vragen te doorlopen kan de controlerende rol hiermee dus verbeterd worden. De eerste vier vragen zijn dus bedoeld om informatie te verzamelen en te structureren. Vraag 5 zorgt voor een waardeoordeel op basis van de bekende begrippen rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. De laatste vraag gaat over het bedenken van aanbevelingen voor de commissie op basis van de antwoorden op eerdere vragen. Er zit dus een natuurlijk verloop in deze vragen. De methode is een manier om gestructureerd te werk te gaan. Wel is maatwerk dan gewenst, zodat de vragen aansluiten op de lokale wensen. Natuurlijk vraagt de methode tijd voor zowel de rapporteurs, de griffie en de ambtelijke organisatie.

Wel heeft het de mogelijkheid om de uitvoering van de methode makkelijker te maken, waardoor het op den duur tijd bespaart. Het aanwijzen van twee rapporteurs uit zowel de coalitie, als de oppositie zorgt ervoor dat beide vertegenwoordigd zijn en voor objectiviteit. Het is belangrijk om niet iedere keer dezelfde rapporteurs te hebben, zodat alle leden van de gemeenteraad betrokken blijven. Doordat er steeds andere raadsleden als rapporteurs optreden, leren zoveel mogelijk leden met de methode werken. De griffie en de auditcommissie van de gemeente kunnen de rapporteurs ondersteunen. Ook is het aan te bevelen het onderzoekswerk door interne of externe onderzoekers te laten uitvoeren. Dit bespaart ook tijd voor de rapporteurs. Ook de accountant kan de rapporteurs (en auditcommissie) adviseren en ondersteunen bij het selecteren van het thema, beleidsterrein of programma, bij het formuleren van onderzoeksvragen, het analyseren en interpreteren van informatie en het geven van financiële informatie (wat heeft het gekost) en informatie over de financiële rechtmatigheidsaspecten.

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

2.2. Wie kijkt er mee in de controle: hulptroepen van de raad U bent als raadslid niet de enige die belangstelling heeft voor de jaarstukken of informatie van de gemeente. Ook instanties buiten de gemeentelijke organisatie kijken belangstellend mee. Bij het toezicht bij gemeenten wordt daarom onderscheid gemaakt tussen ‘intern’ en ‘extern’ toezicht. Intern toezicht geschiedt door de eigen volksvertegenwoordiging van een overheidsorganisatie, de gemeenteraad. Het extern toezicht is formeel toegewezen aan politieke ambtsdragers van de ‘naast hogere’ bestuurslaag, in het geval van gemeenten de provincie. Het extern toezicht is beperkt tot een toezicht op de degelijkheid van het financieel beheer. De provincie bemoeit zich in principe niet met inhoudelijke beleidskeuzes. Naast de provincie zijn er nog meer instanties die gebruik maken van de jaarstukken van de gemeente.

Gemeenteraad: intern en extern toezicht in de controletaak van de raad Gemeenteraad kaderstellen

College/ambtenaren uitvoeren

Gemeenteraad controleren

Jaarrekening

Verordeningen

Accountant Paragrafen

Uitvoeren beleid

Verantwoording afleggen

Provincie als toezichthouder Centraal Bureau voor de Statistiek

Begroting

Paragrafen

Externe belanghebbenden

Tussentijdse rapportages

Lokale rekenkamer

Beleidsevaluaties

Recht van enquête

Rijk en provincie als subsidiegevers

Beleidsnota's

Beleidsregels

De provincie als extern toezichthouder voor de raad De provincie houdt toezicht op de gemeente. Het college van burgemeester en wethouders moet de jaarrekening binnen twee weken na vaststelling en in ieder geval vóór 15 juli volgend op het begrotingsjaar aan gedeputeerde staten zenden. Wanneer de jaarrekening (of de begroting) te laat wordt ingezonden of de begroting/ meerjarenbegroting financieel niet in evenwicht zijn (structurele tekorten), kan de provincie als toezichthouder preventief toezicht instellen op de gemeente. Het Centraal Bureau voor de Statistiek Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) is een bekende verzamelaar van informatie die voor allerlei doeleinden wordt gebruikt. Het BBV regelt in artikel 71 welke informatie met welke periodiciteit aan het CBS moet worden geleverd. Al deze informatie is gelukkig niet in de jaarstukken opgenomen, maar wordt wel ontleend aan dezelfde bron: de financiële administratie van de gemeente. Wanneer de gemeente de informatie niet tijdig aan het CBS aanlevert kan de uitbetaling van het voorschot van de algemene uitkering worden opgeschort.

13

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Verantwoordingsbureaucratie: Single Information Single Audit (SiSa) Over alles waarvoor een specifieke uitkering wordt verstrekt moet de gemeente informatie en verantwoording afleggen aan Rijk en provincie. Hiervoor bestaat het systeem van Single Information Single Audit (SiSa). Het basisidee achter SiSa is eenvoudig: als het mogelijk is om bij de verantwoording over de besteding van specifieke uitkeringen aan te sluiten bij de informatiebehoeften en verantwoordingsdocumenten van de gemeente zelf. We zien dat de afgelopen jaren het aantal specifieke uitkeringen en dus te realiseren opgaven voor decentrale overheden van 41 in 2019 naar 185 in 2024 is toegenomen en daarmee ook de intensiteit van de werkzaamheden om de besteding te verantwoorden in de SiSa bijlage in de jaarrekening. Bovendien zien we dat het bedrag van vooruitontvangen bedragen van deze specifieke uitkeringen fors is gestegen en dat deze middelen de komende jaren nog moeten worden besteed. Overigens heeft het Rijk de ambitie de komende jaren het aantal specifieke uitkeringen te laten dalen door deze gelden in een Bijzonder fondsuitkering (BFU) op te nemen, tegen

14

overigens een korting van 10% voor de gemeenten omdat er minder uitvoerings- en verantwoordingslasten zouden zijn. De gemeente stelt jaarlijks de jaarstukken op. Dat is het moment waarop verantwoording wordt afgelegd door het college aan de raad over het gevoerde financieel beheer. Deze verantwoording betreft niet alleen de baten, lasten, activa en passiva, maar ook de naleving van de wetten en regels die daarop van toepassing zijn (de rechtmatigheid van het financieel beheer). Bij de toepassing van ‘single information’ hoeft de gemeente geen afzonderlijke verantwoording van iedere subsidie meer op te stellen en bij het Rijk in te leveren, maar kunnen de eigen jaarstukken worden gebruikt. In de SiSa-bijlage wordt de noodzakelijke verantwoordingsinformatie opgenomen over specifieke uitkeringen die het Rijk nodig heeft om de specifieke uitkeringen te kunnen beoordelen. De naleving van de subsidievoorwaarden van de specifieke uitkeringen vormt een onderdeel van de accountantscontrole.

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

3 | Hoe krijgt en houdt het raadslid grip in een veranderende wereld en omgeving? 3.1. Visie (van Deloitte) op modern lokaal bestuur Met de sterke toename van – vaak eenmalige of projectmatige taken, de complexiteit en integraliteit van opgaven, noodzakelijke participatie met de inwoners en bedrijven, maatschappelijke weerstand en sterke, toenemende knelpunten door schaarste aan ruimte, ambtelijke capaciteit, energie en structureel geld is samenwerken onmisbaar. Tegelijk is er een beweging naar ‘zelf doen’. Dat vraagt om een duidelijke visie van de gemeente op de toekomst, de regio, bedrijfsvoering en de wijze waarop samenwerkingsverbanden en netwerkorganisaties worden vormgegeven. Dit blijkt ook uit het toenemende spanningsveld dat enerzijds sprake is van grote en ingewikkelde besluiten en taken en anderzijds dat naar de inwoners en bedrijven de ‘menselijk maat’, dicht bij de inwoners en bedrijven bij de taakuitoefening cruciaal is voor het vertrouwen van de burger. Voor gemeenteraden neemt het belang van goede governance (sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden) dan ook sterk toe.

Inzicht in verantwoordelijkheden en bevoegdheden, transparante informatievoorziening, systematische rapportages, inzicht in de rechtmatige besteding van het geld en in de bestuurlijke, beleidsmatige en financiële risico’s bepalen in de toekomst steeds meer de politieke agenda omdat ze steeds belangrijker worden bij het realiseren van doelen. Er zijn een aantal ontwikkelingen in de wereld van het lokale bestuur, waarvan wordt ingeschat dat ze de komende periode de agenda zullen domineren. We hebben ze hieronder op een rij gezet.

15

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

•

Weerbaarheid (resilience) en crisisbestendigheid. Gemeenten krijgen te maken met meerdere ontwikkelingen, zoals stijgende energieprijzen, cyberaanvallen en maatschappelijke onrust. Weerbaarheid betekent: risico’s vroeg in beeld hebben, duidelijke rollen, geoefende crisisplannen en goede informatie. Maak afspraken met partners zoals veiligheidsregio, politie, netbeheerders en zorgorganisaties. Zorg voor een financiële buffer en realistisch risicobeheer. Let ook op de sociale kant: sterke, weerbare en veerkrachtige buurten en goede communicatie helpen mensen door moeilijke tijden. Evalueer na incidenten en verbeter continu. Zo blijft de gemeente bestuurlijk en operationeel veerkrachtig. Bij veel gemeenten zijn de minst duurzame wijken en kernen vaak ook maatschappelijk, sociaal en wat betreft de kwaliteit van de leefomgeving en gezondheid kwetsbaar. Dit vraagt om een gerichte integrale wijkaanpak voor de deze wijken en kernen.

•

Schaarse ruimte: wonen, landbouw, natuur, energie en data-/logistieke centra Er is veel vraag naar dezelfde grond. Dat betekent voor gemeenten dat ze moeten kiezen: waar bouwen we, waar versterken we natuur, waar passen energieprojecten of logistiek? Kijk hierbij naar slimme inbreiding, benut hoogbouw waar passend en koppel projecten (groen, mobiliteit, energie). Hierin is het van belang om regionale afspraken te maken met buurgemeenten en de provincie om suboptimale keuzes te voorkomen.

•

Duurzaamheid, circulariteit en klimaatadaptatie Duurzaamheid is breder dan CO₂. Zet in op hergebruik van materialen, minder uitstoot in bouw en mobiliteit, en meer groen en water in de wijk voor koelte en opvang van regen. Maak natuurinclusief bouwen de norm waar dat mogelijk is. Gebruik inkoop om duurzame keuzes te stimuleren, maar houd ze uitvoerbaar voor markt en organisatie. Belangrijk is om projecten te combineren, bijvoorbeeld vergroenen bij rioolvervanging.

16

Financiële houdbaarheid en doelmatigheid Taken en lasten nemen toe, terwijl middelen onder druk staan. De 2e fase van de herverdeling van de algemene uitkering kan in 2027 een rol spelen, de zorgkosten voor Jeugd en maatschappelijke ondersteuning (Wmo) nemen toe, de algemene uitkering zal volgens de huidige plannen in 2028 dalen en de inflatie en rentelasten zijn hoger dan afgelopen decennia. Stuur op een meerjarig, realistisch beeld: wat is nodig, wat levert het op en wat kunnen we laten? Gebruik integraal management om onderhoud te plannen en achterstanden te voorkomen. Verricht doelmatigheidsonderzoeken en stuur op resultaten en effecten, niet alleen op activiteiten. Beoordeel risico’s en houd een passend weerstandsvermogen. Transparante verantwoording versterkt vertrouwen en legitimiteit.

•

Sociaal domein en brede welvaart De druk op jeugdzorg, Wmo en bestaanszekerheid is hoog. Verschuif naar preventie, vroegsignalering en eenvoudige toegang tot hulp. Werk met sterke wijkteams en ‘één gezin, één plan’ om versnippering te voorkomen. Overweeg hierbij om resultaatgerichter in te kopen en samen te werken met scholen, huisartsen en werkgevers. Stuur als raad op brede welvaart, waarbij je aandacht hebt voor welzijn, gezondheid, veiligheid en omgeving.

Energietransitie en beperkte netcapaciteit De overstap naar duurzame energie vraagt tempo: isoleren, warmtenetten, laadpunten, zon en wind. Tegelijk is er netcongestie: het elektriciteitsnet zit vaak vol. Werk gebiedsgericht, stem planning af met netbeheerder en benut flexibiliteit (vraagsturing, opslag, slimme laadpalen). Betrek bewoners en bedrijven bij de keuzes en verdeling van kosten en baten. Koppel energie aan woningbouw, mobiliteit en kwaliteit leefomgeving. Maak duidelijke kaders in warmteen energieplannen en houd oog voor gezondheid, landschap en uitvoerbaarheid. Zo blijft de transitie haalbaar en betaalbaar.

•

•

•

Kwaliteit bestuurlijke informatie/digitalisering/AI Om als gemeente en gemeenteraad bij bovengenoemde thema’s goede beslissingen te kunnen nemen en de bereikte effecten en activiteiten te kunnen monitoren, zijn investeringen in de verdere kwaliteit van de informatie voor de gemeenteraad cruciaal. Met name de informatie in de beleidscyclus (visieen beleidsnota’s) en de informatie in de Planning & Controlcyclus (kadernota, begroting, tussenrapportage en jaarrekening moeten goed op elkaar zijn afgestemd en op basis van uniforme en consistente formats worden opgesteld. Verder digitalisering en gebruik van AI-instrumenten kunnen hier zeker bij helpen en vragen om investeringen de komende jaren, evenals het krachtig investeren in de kwaliteit van bedrijfsvoering van de gemeente. Bedrijfsvoering is ondersteunend aan de processen waar effecten en prestaties voor de inwoners en bedrijven worden gerealiseerd, maar zeker niet ondergeschikt.

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

De verwachte wijzigingen in het Besluit begroting en verantwoording (BBV) vanaf 2028/2029 gaat helpen de informatievoorziening in ieder geval de begroting en jaarstukken te verbeteren. In de programma’s moet onder andere meer integraal informatie worden opgenomen over de investeringen en verbonden partijen die bijdragen aan het realiseren van doelstellingen en activiteiten en welke risico’s de realisatie van doelen en activiteiten mogelijk hinderen. Ook zal meer integraal inzicht in de financiële positie gegeven moeten worden door middel van een specifieke paragraaf over het financiële beeld. Samenwerken en netwerken Al twee eeuwen lang daalt het aantal gemeenten in Nederland door herindelingen en gemeentegrenswijzigingen. Telde ons land in 1817 nog 1.236 gemeenten, tijdens de verkiezingen in 2018 waren dat er 380, in 2022 zijn er nog 345 gemeenten en in 2026 zijn het er 342. Door met name ook de overheveling van taken als Zorg, Jeugdzorg en de Participatiewet voor de onderkant van de arbeidsmarkt is de vraag naar versterking van kwaliteit en continuïteit van de lokale dienstverlening aan de burger, integraliteit en regionale afstemming van beleid en beheersing van de lasten verder toegenomen. Allerlei variaties De complexiteit van gemeentelijke taken nam sterk toe: door de decentralisatie van taken hebben gemeenten meer – vaak incidenteel - budget gekregen.

Ook de samenleving wordt steeds ingewikkelder. Veel vraagstukken vragen daarom om een integrale aanpak, waarbij heel wat belanghebbenden en partijen worden betrokken. Vaak kunnen gemeenten bepaalde taken zelf niet uitvoeren of is het onbetaalbaar of inefficiënt om dit zelfstandig te doen. Samenwerken, netwerken en netwerkorganisaties namen sterk toe en zullen blijven toenemen. De samenwerking kan in bestaande en in nieuwe modellen worden vormgegeven. Denk aan herindeling, regionale samenwerking, shared service centra of Publiek Private Samenwerking (PPS). De kwetsbaarheid van gemeenten neemt toe en er wordt nog meer professionaliteit verwacht. Het komt voor dat gefuseerde gemeenten niet beter functioneren, zeker niet direct na de herindeling. De positieve effecten op politiek-bestuurlijk vlak blijken gering, de tevredenheid van de burgers neemt niet of nauwelijks toe en negatieve bijeffecten als bureaucratie en vertraagde processen treden vaak op. Naast herindeling om krachtiger te zijn en de dienstverlening te versterken, zoeken Gemeenten ook naar andere samenwerkingsvormen, bijvoorbeeld op basis van overeenkomsten waarbij één gemeente als centrumgemeente een taak uitvoert. Ook voeren gemeenten taken uit in afzonderlijke juridische entiteiten, zoals gemeenschappelijke regelingen, stichtingen en verenigingen.

Nieuwe concepten: gezamenlijke dienstverlening en publiek private samenwerking Gemeenten zoeken actief naar manieren om samen te werken die beter passen bij de huidige en toekomstige uitdagingen. Een belangrijk voorbeeld hiervan zijn shared service centra of bedrijfsvoeringsorganisaties. Hierbij brengen deelnemende gemeenten hun backoffice-activiteiten — zoals administratie, automatisering, personeelszaken, belastingheffing en uitkeringsadministratie — samen in één gezamenlijk bedrijf. Dit maakt het mogelijk om als gemeenten zelfstandig te blijven, maar toch optimaal te profiteren van kostenbesparing en deskundigheid binnen één hoogwaardig ondersteuningscentrum. De afgelopen jaren maken een aantal shared service centra wel de beweging om van een zelfstandige organisatie onderdeel te zijn van een grotere centrumgemeente. Dit om de aansturing directer vanuit de gemeente vorm te geven. Daarnaast ontstaan bijzondere samenwerkingen met partijen buiten de gemeentelijke organisatie, zoals non-profitorganisaties en private bedrijven met een winstoogmerk. In de toekomst zal de samenwerking tussen gemeenten en andere maatschappelijke partijen, zoals woningcorporaties, welzijnsinstellingen, zorginstellingen, scholen, politie en waterschappen, alleen maar toenemen. Dit hangt samen met de steeds sterker wordende verbinding tussen arbeid, zorg en welzijn.

Het betrekken en actief participeren van burgers krijgt hierbij een centrale plek, wat een integrale en brede aanpak van veel maatschappelijke vraagstukken vereist. Digitalisering, datagedreven werken en Generatieve AI De manier waarop gemeenten werken verandert snel. Digitale middelen en slimme technieken maken het mogelijk om diensten makkelijker en sneller aan te bieden en om beloften concreet waar te maken. Voor inwoners blijft de overheid één geheel: zaken moeten soepel, betrouwbaar en begrijpelijk verlopen, of dat nu online is of aan de balie. Investeren in digitalisering, datagedreven werken en verantwoorde inzet van AI is daarom geen doel op zich, maar een middel om de uitvoeringskracht van de gemeente te vergroten. Digitale kanalen zorgen ervoor dat de gemeente dichter bij de inwoner komt en dat veel praktische zaken eenvoudiger te regelen zijn. Routinetaken kunnen geautomatiseerd worden, waardoor ambtenaren meer tijd overhouden voor complexe vragen die menselijke aandacht vragen. Daarnaast kunnen data en slimme analyses helpen problemen eerder te signaleren en gericht op te lossen. Dat biedt kansen om sneller resultaat te boeken, maar het brengt ook verantwoordelijkheden met zich mee.

17

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Belangrijk is dat de basis goed op orde is voordat nieuwe digitale diensten grootschalig worden uitgerold. Dat betekent heldere en eenvoudig te volgen werkprocessen, betrouwbare registraties en goede samenhang tussen systemen. Privacy en veiligheid van persoonsgegevens moeten onomstotelijk zijn geregeld en beslissingen die door systemen worden voorgesteld moeten eerlijk en controleerbaar zijn. Bij belangrijke of gevoelige besluiten blijft menselijke toetsing essentieel. Begin daarbij bij processen met veel herhaling en duidelijk rendement, zodat ervaring en vertrouwen kunnen groeien. Technologie alleen is niet voldoende; medewerkers moeten de ruimte, training en ondersteuning krijgen om nieuwe werkwijzen, zoals Generative AI, goed te gebruiken. Flexibele inzet van personeel maakt het mogelijk om mensen daar te laten werken waar ze de meeste waarde toevoegen. Een omgeving die ruimte geeft voor deskundigheid en vernieuwing maakt het bovendien aantrekkelijker om goede medewerkers aan te trekken en te behouden. Als raadslid hebt u een cruciale rol. U bepaalt de prioriteiten en stelt budgetten vast; kies daarbij gericht voor investeringen die de uitvoeringskracht vergroten en vraag om heldere, meetbare doelen. Houd toezicht op de manier waarop privacy, veiligheid en ethiek worden geborgd en vraag om transparantie over de werking en effecten van nieuwe systemen.