bijlage a - EY rapport financieel onderzoek Bibliotheek Utrecht.pdf

4

Wellicht ten overvloede merken we op dat de gemeente Utrecht in 2016 de Brandsheet "Utrecht maakt kennis met de bibliotheek van de 21 eeuw" heeft vastgesteld en op basis daarvan de Bibliotheek Utrecht heeft gevraagd om als zelfstandige organisatie een ondernemingsplan 2016-2020 uit te werken. Doordat de Bibliotheek Utrecht een verzelfstandige organisatie is, is het destijds door de Bibliotheek Utrecht opgestelde onderneming splan slechts ter informatie aan (de Gemeenteraad van) de gemeente Utrecht voorgelegd en derhalve niet ter vaststelling c.q. instemming. Hieruit begrijpen wij dat het ondernemingsplan 2016-2020 van de Bibliotheek Utrecht geen door de gemeente Utrecht (als subsidieverstrekkende partij) gesteld kader is. Het ondernemingsplan wordt dan ook niet nader in deze paragraaf uitgewerkt. Voor een nadere toelichting op de Brandsheet en het daarop gebaseerde ondernemingsplan 2016-2020 wordt verwezen naar paragraaf 2.2 van dit rapport.

Pagina 34 van 49

Uit bovengenoemde wet- en regelgeving volgt het volgende (generieke) juridisch kader: •

Op grond van de Wsob is het gemeentebestuur mede 5 verantwoordelijk voor een netwerk van openbare bibliotheekvoorzieningen. Bij de uitoefening van deze verantwoordelijkheid dient het gemeentebestuur rekening te houden met de gemiddelde afstand tussen de lokale bibliotheekvoorziening en de inwoners van de gemeente. Het gemeentebestuur dient er zorg voor te dragen dat de door hen gesubsidieerde (of in stand gehouden) openbare bibliotheekvoorziening aan bepaalde verplichtingen met betrekking tot het netwerk van openbare bibliotheekvoorzieningen voldoet (zie artikelen 7 en 8 van de Wsob). Bij een voorgenomen besluit van het gemeentebestuur dat tot gevolg heeft dat een openbare bibliotheekvoorziening ophoudt te bestaan dan wel redelijkerwijs niet meer aan de verplichtingen in de Wsob kan voldoen, dient het gemeentebestuur eerst met de partijen op wie dit van invloed kan zijn (zoals de ingezetenen), te overleggen.

•

Conform artikel 5 van de Wsob omvat een voor een ieder toegankelijke openbare bibliotheekvoorziening in ieder geval (i) het ter beschikking stellen van kennis en informatie, (ii) bieden van mogelijkheden tot ontwikkeling en educatie, (iii) bevorderen van lezen en het laten kennismaken met literatuur, (iv) het organiseren van ontmoetingen en debatten en (v) het kennis laten maken met kunst en cultuur.

•

De gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht hebben het juridisch kader tijdens de verzelfstandiging in 2013 een nadere contractuele invulling gegeven. Deze nadere contractuele invulling is vastgelegd in de Statuten, de Overdrachtsovereenkomst, het Bedrijfsplan, de Geldleningsovereenkomst en de Kredietovereenkomst. Uit deze stukken volgen o.a. de volgende rechten en verplichtingen van partijen: o

Statuten: een besluit tot statutenwijziging, juridische fusie of splitsing, of ontbinding van de Bibliotheek Utrecht behoeft de voorafgaande goedkeuring van het College van B&W;

o

Overdrachtsovereenkomst: de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht zijn overeengekomen dat de Bibliotheek Utrecht (als verzelfstandigde stichting) per 1 januari 2013 de bibliotheek-activiteiten (zoals voorheen door gemeentelijke dienst Bibliotheek Utrecht uitgeoefend) voor eigen rekening en risico voortzet. De gemeente Utrecht stelt aan de Bibliotheek Utrecht, in aanvulling op de dienstbedrijfsreserve, gedurende een overeengekomen periode een subsidiesuppletie ter beschikking, die de Bibliotheek Utrecht op een begeven moment aan de gemeente Utrecht dient 'terug te betalen'. Voor een nadere toelichting op de subsidiesuppletie wordt naar hoofdstuk 6 van dit rapport verwezen.

o

Bedrijfsplan: in de Overdrachtsovereenkomst is bepaald dat het Bedrijfsplan op de relatie tussen de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht van toepassing is. In het Bedrijfsplan zijn partijen overeengekomen (i) dat de invloed van de gemeente Utrecht op de directe bedrijfsvoering van de Bibliotheek Utrecht na de verzelfstandiging afneemt en (ii) dat de gemeente Utrecht haar relatie met de Bibliotheek Utrecht na de verzelfstandiging op dezelfde manier vormgeeft als andere zelfstandige (culturele) instellingen. De invloed die de gemeente Utrecht thans kan uitoefenen, is gebaseerd op de kaders zoals in deze paragraaf uiteengezet. Hiertegenover staat dat de Bibliotheek Utrecht vrij is in de wijze van exploitatie en daarmee verantwoordelijk is voor de eigen bedrijfsvoering, een en ander binnen de grenzen van de jaarlijks ter beschikking gestelde subsidie door de gemeente Utrecht en eventueel daarbij door de gemeente Utrecht gestelde doelen en te bereiken resultaten (lees: binnen de grenzen van de in deze paragraaf besproken kaders). Uit het Bedrijfsplan blijkt dat de Bibliotheek Utrecht in het kader van de bedrijfsvoering vrij is (binnen de grenzen van de in deze paragaaf besproken kaders) om het aantal vestigingen, de tarieven en openingstijden vast te stellen; al dienen ingrijpende veranderingen in afstemming met de subsidiegever plaats te vinden.

Tot slot is in het Bedrijfsplan vastgelegd dat eventuele exploitatierisico’s bij de gesubsidieerde instelling (i.e. de Bibliotheek Utrecht) liggen.

5 De verantwoordelijkheid hiertoe rust op de minister van OCW, de provinciebesturen, de gemeentebesturen en de besturen van de openbare lichamen Bonaire, Sint

Eustatius en Saba tezamen.

Pagina 35 van 49

Partijen hebben in het Bedrijfsplan enkele (exploitatie)risico’s uiteengezet en zijn daarover overeengekomen dat "[d]e Bibliotheek […] het als haar normale taak [ziet], indien een of meer van deze risico’s zich dreigt voor te doen, om tijdig bij te sturen, maatregelen te treffen ter terugdringing van de risico’s en/of tijdig de nodige maatregelen te treffen ter opvang van de risico's."

•

o

Geldleningsovereenkomst: de gemeente Utrecht heeft aan de Bibliotheek Utrecht een geldlening ten bedrage van € 2.670.000 verschaft. Deze lening was bestemd voor de aankoop van twee onroerende zaken en de materiële vaste activa van de voormalige gemeentelijke dienst Bibliotheek Utrecht (uitgezonderd het onderdeel Kunstuitleen). De Bibliotheek Utrecht is over het onafgeloste bedrag van de lening een vaste rente van 4% op jaarbasis verschuldigd. De geldlening wordt in principe in twintig termijnen van een jaar terugbetaald (€ 133.500 per jaar). Vervroegde gehele of gedeeltelijke en/of versterkte aflossing van de lening door de Bibliotheek Utrecht is boetevrij toegestaan. De gemeente Utrecht is bevoegd een onder de geldlening opeisbaar bedrag te verrekenen met al hetgeen de Bibliotheek Utrecht van de gemeente Utrecht te vorderen heeft (bijvoorbeeld uitbetaling van subsidie).

o

Kredietovereenkomst: de gemeente Utrecht heeft tot en met 2031 aan de Bibliotheek Utrecht een kredietfaciliteit tot een maximum van € 800.000 voor investeringen in materiële vaste activa (exclusief de bij de verzelfstandiging overgedragen vaste materiële activa) beschikbaar gesteld. Over het nadelig bedrag is de Bibliotheek Utrecht een rente verschuldigd die overeenkomt met de interne rekenrente die de gemeente Utrecht in enig jaar hanteert voor het berekenen van kapitaallasten van materiële vaste activa. De kredietfaciliteit kan door de gemeente Utrecht worden opgezegd als blijkt dat deze door de Bibliotheek Utrecht wordt benut ter financiering van een uitgave welke geen verband houdt met investeringen in materiële vaste activa.

Tot slot zijn in de Subsidiebeschikkingen, Awb en ASV de specifieke rechten en verplichtingen van de gemeente Utrecht (als subsidieverstrekker) en de Bibliotheek Utrecht (als zelfstandige stichting c.q. subsidieontvanger) met betrekking tot de verleende subsidie uiteengezet: o

Subsidiebeschikkingen: Voor ons onderzoek hebben wij het Besluit verlening subsidie d.d. 24 december 2020 met dossiernummer 8022243 (de Subsidiebeschikking 2021) als uitgangspunt genomen. De overige Subsidiebeschikkingen bevatten voor de partijen vergelijkbare rechten en verplichtingen. De Bibliotheek Utrecht dient jaarlijks een subsidieaanvraag inclusief jaarplan (met de geplande activiteiten en doelstellingen) en de daarbij behorende begroting bij de Gemeente Utrecht in. Op basis van deze informatie kan de Gemeente Utrecht een subsidiebeschikking afgeven (zie ook de toelichting onder het kopje 'Awb en ASV'). De subsidiebeschikking bevat o.a. de afwijzing of verlening van (een gedeelte van) het gevraagde subsidiebedrag en de rechten en plichten van (lees: de gemaakte afspraken tussen) de Gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht aangaande de subsidie. In de Subsidiebeschikking 2021 is het bedrag aan verleende subsidie inclusief een social return uiteengezet. Verder blijkt uit de Subsidiebeschikking 2021 dat de gemeente Utrecht "niet alleen [stuurt] op financiële kaders en/of prestatie indicatoren maar ook op partnership". In de Subsidiebeschikking 2021 zijn financiële kaders en prestatie indicatoren nader uitgewerkt (doch in beperkte mate, zie ook hoofdstuk 7.2 en hoofdstuk 8 hierna).

Zo dient de Bibliotheek Utrecht (i) een tussentijdse rapportage voor 20 mei 2021 en (ii) een eindrapportage voor 2 juli 2022 bij de Gemeente Utrecht aan te leveren. Verder dient de Bibliotheek Utrecht de gemeente Utrecht te informeren over tussentijdse wijzigingen in bijvoorbeeld de planning, begroting of organisatie van de Bibliotheek. Op basis van de Subsidiebeschikking 2021 c.q. ontvangen Informatie is echter onduidelijk op welke manier de gemeente Utrecht concreet op het thema 'partnership' stuurt. Tot slot blijkt uit de Subsidiebeschikkingen dat de artikelen 4.21 t/m 4.80 van de Awb en de ASV van toepassing zijn verklaard (zie hierna).

Pagina 36 van 49

o

Awb en ASV: De Awb en ASV bevatten algemene bepalingen over (i) de aanvraag c.q. beschikking tot subsidieverlening en -vaststelling, alsmede (ii) rechten en verplichtingen van de subsidieverstrekker en subsidieontvanger. ▪

ad (i) – subsidieverlening en –vaststelling. Op basis van de Awb en ASV dient de subsidieontvanger een subsidieaanvraag, inclusief een overzicht van de beoogde activiteiten en financiële onderbouwing (begroting) daarvan, bij de subsidieverstrekker in te dienen. De subsidieverstrekker kan vervolgens op basis van de subsidieaanvraag een beschikking tot subsidieverlening afgeven. De subsidieverstrekker en -ontvanger kunnen ter uitvoering van de beschikking tot subsidieverlening een uitvoeringsovereenkomst sluiten, waarin kan worden bepaald dat de subsidieontvanger verplicht is de activiteiten te verrichten waarvoor de subsidie is verleend. Wij hebben begrepen dat de Gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht niet een dergelijke overeenkomst zijn overeengekomen. Uiterlijk zes maanden na afloop van het boekjaar, dient de subsidieontvanger een aanvraag tot vaststelling van de subsidie, inclusief een activiteitenverslag en financieel verslag (of jaarrekening), bij de subsidieverstrekker in te dienen. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt de subsidieverstrekker op basis van de ontvangen documentatie (jaarverslag c.q. jaarrekening) in principe de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.

▪

ad (ii) – rechten en verplichtingen subsidieverstrekker. De subsidieverstrekker is o.a. bevoegd tot het weigeren, intrekken en wijzigingen van een subsidieverlening en/of subsidievaststelling. Echter, de Awb bepaalt dat indien aan een subsidieontvanger voor ten minste drie achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor (nagenoeg) dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak, op de grond dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn kan geschieden. Voorts geldt voor per boekjaar verstrekte subsidies dat de subsidieontvanger een administratie dient te voeren waaruit de voor de vaststelling van de subsidie van belang zijnde rechten en verplichtingen alsmede de betalingen en de ontvangsten blijken. De subsidieontvanger dient te zorgen voor een effectieve en efficiënte besteding van de ontvangen subsidiegelden ten behoeve van de gesubsidieerde activiteiten.

De subsidieontvanger dient (i) aanmerkelijke verschillen die gedurende het boekjaar (dreigen te) ontstaan tussen de werkelijke uitgaven en inkomsten en de begrote uitgaven en inkomsten alsmede (ii) wijzigingen van omstandigheden die van belang kunnen zijn voor de beslissing op de aanvraag dan wel beslissing tot wijziging, intrekking of vaststelling van de subsidie, onverwijld aan de subsidieverstrekker mede te delen. Tot slot dient de subsidieverstrekker zich gedurende de uitvoering van de gesubsidieerde activiteiten te (blijven) voldoen aan de eisen voor goed bestuur in overeenstemming met de Governance Code (zie hierna).

•

De Governance Code bevat gangbare standaarden voor goed bestuur en toezicht van culturele organisaties. De Governance Code bevat een aantal generieke bepalingen die op de relatie tussen de gemeente Utrecht (als subsidieverstrekker) en de Bibliotheek Utrecht (als subsidieontvanger) betrekking hebben. Zo dient (i) het bestuur van de Bibliotheek Utrecht o.a. door periodiek overleg goede wederzijdse betrekkingen met o.a. externe belanghebbenden (e.g. de gemeente Utrecht) te bevorderen en (ii) de raad van toezicht van de Bibliotheek Utrecht, in overleg met het bestuur van de Bibliotheek Utrecht, contact met de belangrijke publieke financiers van de organisatie (e.g. de gemeente Utrecht) te hebben.

•

Voor een nadere toelichting op de Brandsheet en het daarop gebaseerde ondernemingsplan 20162020 wordt verwezen naar paragraaf 2.2 van dit rapport.

Pagina 37 van 49

Voor een volledig en meer gedetailleerd overzicht van de rechten en verplichtingen van de gemeente Utrecht respectievelijk de Bibliotheek Utrecht verwijzen wij naar Bijlage [III] (Overzicht kaders). Uit bovenstaande kaders volgt dat de Bibliotheek Utrecht – als zelfstandige stichting – tot op zekere hoogte vrij is in de wijze van exploitatie. De exploitatievrijheid van de Bibliotheek Utrecht wordt echter beperkt door de kaders zoals door de gemeente Utrecht gesteld. Samengevat betekent dit dat de Bibliotheek Utrecht (als zelfstandige stichting) vrij is in de exploitatie van haar onderneming, doch de volgende (met name ingrijpende c.q. majeure) thema’s vooraf met de gemeente Utrecht dient af te stemmen: •

een besluit van het bestuur van de Bibliotheek Utrecht tot statutenwijziging, juridische fusie of splitsing, of ontbinding van de Bibliotheek Utrecht behoeft de voorafgaande goedkeuring van het College van B&W;6

•

ingrijpende besluiten van (het bestuur van) de Bibliotheek Utrecht die de dienstverlening aan de burgers diep raken, dienen vroegtijdig met de gemeente Utrecht te worden afgestemd;7 o

uit de door EY ontvangen Informatie blijkt niet wat onder de zinsnede "ingrijpende besluiten (…) die de dienstverlening aan de burgers diep raken" dient te worden verstaan. Het lijkt erop dat partijen in eerste instantie besluiten aangaande "het aantal vestigingen, de tarieven en de openingstijden" van de Bibliotheek Utrecht niet tot 'ingrijpende besluiten' kwalificeerden, met het gevolg dat besluiten aangaande deze thema’s niet (vroegtijdig) met de gemeente Utrecht hoefden te worden afgestemd.8 Echter, we begrijpen uit de kaders die nadien (na 2013) door de gemeente Utrecht zijn gesteld, dat partijen (althans: de gemeente Utrecht) gedeeltelijk terug zijn (is) gekomen op de invulling van het begrip 'ingrijpende besluiten'. Zo heeft de gemeente Utrecht via de Subsidiebeschikkingen de Awb en ASV van overeenkomstige toepassing verklaard en daarmee als kader gesteld. Uit de Awb en ASV volgt dat de subsidieontvanger (i.e.

de Bibliotheek Utrecht) de toestemming van het College van B&W nodig heeft voor bepaalde (rechts)handelingen, waaronder begrepen "het aangaan en beëindigen van overeenkomsten tot verkrijging, vervreemding of bezwaring van registergoederen of tot huur, verhuur of pacht daarvan, indien deze goederen geheel of gedeeltelijk zijn verworven door middel van de subsidie dan wel de uitgaven daarvoor mede zijn bekostigd uit de subsidie".9 Hieruit volgt dat besluiten van de Bibliotheek Utrecht tot het aangaan of beëindigen van overeenkomst tot huur van registergoederen waarvan de uitgaven (mede) zijn bekostigd uit de subsidie, zoals besluiten tot het openen van nieuwe dan wel het sluiten van reeds bestaande vestigingen, de toestemming van het College van B&W behoeven. Wij hebben vernomen dat de term 'ingrijpende besluiten' en de theoretische en praktische uitwerking daarvan (bijvoorbeeld omtrent het aantal vestigingen) onduidelijkheid bij, en daarmee (rechts)onzekerheid over de posities van, de Gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht heeft opgeleverd. Deze onduidelijkheid wordt versterkt doordat de verschillende ingrijpende c.q. majeure besluiten over diverse documenten (wetten en overeenkomsten) zijn verspreid.

Verder is onduidelijk hoe de Gemeente Utrecht en de Bibliotheek omgaan met de (financiële) consequenties indien de exploitatievrijheid van de Bibliotheek Utrecht in een specifiek geval daadwerkelijk wordt beperkt (en beperkt blijft), als gevolg waarvan de Bibliotheek Utrecht wellicht niet kan handelen conform hetgeen wenselijk c.q. noodzakelijk voor de Bibliotheek Utrecht is. Hierbij valt te denken aan de situatie dat de Gemeente Utrecht de vereiste voorafgaande goedkeuring niet (of niet tijdig) aan de Bibliotheek Utrecht verleend waardoor de Bibliotheek Utrecht in een ongewenste (financiële) situatie kan komen te verkeren. Wij raden dan ook aan om over (het

6

Zie artikelen 16.1, 16.3 en 17.1 van de Statuten.

7

Zie pagina 3 van het Bedrijfsplan.

8

Zie pagina 11 van het Bedrijfsplan.

9

Zie artikel 11 ASV jo. artikel 4:71 lid 1, sub d, Awb.

Pagina 38 van 49

proces omtrent) voornoemde ingrijpende c.q. majeure besluiten van, en majeure gebeurtenissen aangaande, de Bibliotheek Utrecht nadere governance afspraken overeen te komen (zie hoofdstuk 7.2 en hoofdstuk 8 voor een andere uitwerking); •

de Bibliotheek heeft jegens de gemeente Utrecht (als subsidieverstrekker) verantwoordingsplicht c.q. verplichting tot informatievoorziening;10 en

•

op basis van de Subsidiebeschikkingen dient de Bibliotheek Utrecht de gemeente Utrecht te informeren "zodra er iets verandert", zoals veranderingen in de planning, begroting of organisatie die gevolgen kunnen hebben voor de subsidie van de Bibliotheek Utrecht.11

een

7.2 Ad (ii) – Advies over mogelijke herijking van de kaders De bestaande kaders vormen een generiek raamwerk voor de samenwerking tussen de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht en zijn o.i. nog steeds passend bij de relatie tussen de gemeente Utrecht (subsidieverstrekker) en de Bibliotheek Utrecht (zelfstandige stichting; subsidieontvanger). De veranderende rol/taken van de Bibliotheek Utrecht leidt niet tot een ander oordeel (zie hoofdstuk 7.2.1). Wel zien wij mogelijkheden om aanvullende afspraken omtrent de samenwerking te maken om zodoende te sturen op een hechtere en toekomstbestendige samenwerking, waarbij de (uitoefening van) rechten en verplichtingen van de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht voor beide partijen voldoende duidelijk en inzichtelijk zijn. Met aanvullende afspraken kan de leemte in (en daarmee mogelijke onduidelijkheid en (rechts)onzekerheid van) de huidige kaders worden opgevuld (zie hoofdstuk 7.2.2). 7.1.1. Veranderende rol/taken van de Bibliotheek Met de inwerkingtreding per 1 januari 2015 van de Wsob zijn op nationaal niveau de maatschappelijke functies/taken van de Bibliotheek wettelijk gedefinieerd. Wij begrijpen dat de Wsob een bevestiging was van een reeds ingezette verandering in de taak van de Bibliotheek Utrecht, welke verandering reeds vóór inwerkingtreding van de Wsob (1 januari 2015) in gang was gezet.

De maatschappelijke functies/taken van de Bibliotheek Utrecht zoals in de Wsob omschreven zijn dusdanig ruim geformuleerd, dat o.i. de inwerkingtreding van de Wsob veel ruimte laat in de formulering van concrete taken van de Bibliotheek en de invulling daarvan. De wettelijke tekst omtrent de functies van de Bibliotheek als omschreven in de Wsob zijn sinds 2015 ongewijzigd gebleven. Hieruit begrijpen wij dat de veranderende rol/taken van de Bibliotheek Utrecht niet het gevolg is van de inwerkingtreding van de Wsob. Wij begrijpen dat na inwerkingtreding van de Wsob de taken van de Bibliotheek Utrecht enigszins zijn gewijzigd c.q. geconcretiseerd, onder andere naar aanleiding van de veranderende maatschappelijke rol van de Bibliotheek Utrecht. Zo begrijpen we dat de gemeente Utrecht in 2016 een visie (de Brandsheet) heeft vastgesteld op basis waarvan de Bibliotheek Utrecht is gevraagd om, binnen de financiële kaders, een ondernemingsplan uit te werken (zie ook paragraaf 2.2 van dit rapport). Ook is de Bibliotheek Utrecht door de Rijksoverheid als IDO aangewezen. De Rijksoverheid heeft dit ook in de media gecommuniceerd. Voor een nadere toelichting op het IDO verwijzen wij naar paragraaf 3.1.4 van dit rapport. Hetzelfde geldt voor het Bibliotheekconvenant 2020-2023 (het Convenant). Het Convenant is begin oktober 2020 door o.a.

de koepelorganisaties van de gemeente Utrecht (VNG) en de Bibliotheek Utrecht (VOB) ondertekend. Met dit Convenant beogen o.a. de drie overheidslagen en de Vereniging van Openbare Bibliotheken (de VOB) bibliotheken beter in staat te stellen bij te dragen aan actuele maatschappelijke opgaven. In het Convenant is de focus gelegd op drie grote maatschappelijke opgaven, te weten (i) het bevorderen van lezen, (ii) het bevorderen van de informatiesamenleving en (iii) het bevorderen van een

10

Zie Subsidiebeschikking 2021. Soortgelijke bepalingen staan in de overige Subsidiebeschikkingen.

11

Zie Subsidiebeschikking 2021. Soortgelijke bepalingen staan in de overige Subsidiebeschikkingen. Deze bepaling is abstract geformuleerd. Vanuit het perspectief van duidelijkheid en (rechts)zekerheid is het wenselijk om deze bepaling te concretiseren, bijvoorbeeld door het uiteenzetten van een limitatieve opsomming van veranderingen (zie ook ad (ii) en hoofdstuk 8 hierna).

Pagina 39 van 49

leven lang ontwikkelen. Concrete projecten die uit het Convenant voortvloeien zijn o.a. het Leesoffensief, het IDO en het programma 'Leven lang ontwikkelen'. Wij begrijpen dat de Bibliotheek Utrecht (als lid van de VOB) gevraagd wordt om mee te werken aan de realisatie van de doelstellingen van het Convenant, doch de Bibliotheek Utrecht daar vanuit formeel oogpunt niet toe verplicht is. Ook begrijpen wij, hoewel de gemeente Utrecht zich inhoudelijk kan vinden in de strekking van het Convenant, het geen aanleiding is geweest om aanvullende afspraken met de Bibliotheek Utrecht hierover te maken. Desalniettemin verdient het opmerking dat wij hebben begrepen dat de Bibliotheek Utrecht deze nieuwe concrete taken niet allemaal budgetneutraal zal (kunnen) uitoefenen; deze taken vragen ook eigen investeringen van de Bibliotheek Utrecht. De Staat der Nederlanden heeft voor de uitvoering van het Convenant financiële middelen (i.e. € 3 miljoen verdeeld over de jaren 2020 t/m 2023) beschikbaar gesteld, die naar wij begrijpen geen onderdeel van de subsidie van de gemeente Utrecht uitmaken en niet de kosten van uit het Convenant voortvloeiende projecten/taken volledig dekken. Wij begrijpen dat de rol/taken van de Bibliotheek sinds de verzelfstandiging zijn veranderd. De bestaande kaders zijn echter dusdanig generiek van aard, dat deze kaders o.i.

nog steeds passend zijn voor de huidige en toekomstige samenwerking tussen de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht. 7.1.2. Aanvullende governance afspraken Exploitatievrijheid en -verantwoordelijkheid Bibliotheek Utrecht. Op basis van de huidige kaders is de Bibliotheek Utrecht – als zelfstandige stichting – in principe vrij in de wijze van exploitatie. De grenzen van de exploitatievrijheid van de Bibliotheek Utrecht worden door de hierboven besproken kaders begrensd (zie hoofdstuk 7.1). Doordat de huidige kaders generiek van aard zijn, is de exploitatievrijheid van de Bibliotheek Utrecht t.a.v. de dagelijkse bedrijfsvoering nauwelijks begrensd. Dit achten wij gelet op (i) de status van de Bibliotheek Utrecht en (ii) de achtergrond van de verzelfstandiging in 2013 begrijpelijk. •

de Bibliotheek Utrecht heeft namelijk de status van een zelfstandige stichting. Derhalve is de Bibliotheek Utrecht in principe – net als iedere andere privaatrechtelijke (gesubsidieerde) rechtspersoon – een zelfstandige entiteit met eigen rechten, plichten en verantwoordelijkheden. Vanuit het vermogens-/ondernemingsrecht bezien is het dan ook begrijpelijk dat de Bibliotheek Utrecht een eigen exploitatievrijheid en -verantwoordelijkheid heeft; en

•

wij begrijpen dat de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht ten tijde van de verzelfstandiging ook een eigen exploitatievrijheid en -verantwoordelijkheid van de Bibliotheek Utrecht voor ogen hadden. Zo blijkt uit o.a. het Bedrijfsplan dat de achtergrond van de verzelfstandiging was een doelmatiger bedrijfsvoering, meer slagkracht en een verdere verzakelijking van de gemeentelijke dienst bibliotheek Utrecht. Voorts blijkt uit het Bedrijfsplan en de Overdrachtsovereenkomst dat de Gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht ten tijde van de verzelfstandiging een eigen exploitatievrijheid en -verantwoordelijkheid van de Bibliotheek Utrecht voor ogen hadden. 12 Uit voornoemde documenten volgt immers dat de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht zijn overeengekomen dat de Bibliotheek Utrecht na verzelfstandiging haar activiteiten (en bijbehorende risico’s) voor eigen rekening en risico voortzet.

Wellicht ten overvloede merken wij het volgende op. Gelet op de ruime exploitatievrijheid en -verantwoordelijkheid van de Bibliotheek (t.a.v. de dagelijkse bedrijfsvoering) en de huidige generieke kaders die de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht zijn overeengekomen, komt o.i. een (achteraf blijkend) tekort, dat bijvoorbeeld is ontstaan door een (achteraf blijkende) niet-sluitende begroting, voor rekening en risico van de Bibliotheek Utrecht. Dit betekent dat indien de gemeente Utrecht niet bereid zou zijn om (achteraf blijkende) tekorten aan te vullen, dan wel de Bibliotheek Utrecht niet zelf in staat zou zijn om een dergelijk tekort te dekken, de Bibliotheek Utrecht – net als andere zelfstandige privaatrechtelijke rechtspersonen – besparingen op haar bedrijfsvoering/activiteiten dient te realiseren om bijvoorbeeld een blijvend tekort en daarmee het mogelijke risico op surseance van betaling of faillissement te voorkomen. Wij hebben echter begrepen dat de exploitatievrijheid van de Bibliotheek Utrecht met betrekking tot de nietdagelijkse bedrijfsvoering (zoals incidentele ingrijpende c.q. majeure besluiten) in de praktijk als beperkt 12

We verwijzen naar paragraaf 8.3 op pagina 21 van het Bedrijfsplan.

Pagina 40 van 49

door de Bibliotheek Utrecht wordt ervaren. Dit komt vermoedelijk omdat de door de gemeente Utrecht gestelde kaders geen of nauwelijks betrekking hebben op de dagelijkse bedrijfsvoering van de Bibliotheek Utrecht, maar met name betrekking hebben op ingrijpende c.q. majeure besluiten van de Bibliotheek Utrecht. Daarbij komt dat het huidig juridisch kader vrij generiek (en op sommige punten abstract is), met het gevolg dat er onduidelijkheid en (rechts)onzekerheid over de posities van de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht is ontstaan. Deze onduidelijkheid wordt versterkt doordat de verschillende ingrijpende c.q. majeure besluiten over diverse documenten (wetten en overeenkomsten) zijn verspreid. Om deze reden raden wij o.a. aan om nadere governance afspraken over bijvoorbeeld de definitie, procedure en (financiële) consequenties van 'ingrijpende c.q. majeure besluiten en gebeurtenissen' te maken (zie hoofdstuk 8 hierna). Bij voorkeur worden deze aanvullende governance afspraken in één allesomvattend document vastgelegd. Aanvullende afspraken wenselijk. Zoals hierboven besproken, is de exploitatievrijheid van de Bibliotheek Utrecht met betrekking tot de dagelijkse bedrijfsvoering op basis van de huidige generieke kaders in de praktijk niet of nauwelijks begrensd.

Dit achten wij gelet op (i) de status van de Bibliotheek en (ii) de achtergrond van de verzelfstandiging in 2013 begrijpelijk (we verwijzen naar de paragraaf 'bestaande kaders', zie hierboven). Desalniettemin achten wij het vanuit governance en maatschappelijk perspectief wenselijk dat de gemeente Utrecht (als subsidieverstrekker) voldoende door de Bibliotheek Utrecht wordt geïnformeerd. Op basis van de huidige kaders heeft de gemeente Utrecht generieke (informatie)rechten en bevoegdheden. Hoewel gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht gedurende het jaar diverse overleggen hebben afgesproken inclusief daarbij behorende informatievoorziening door de Bibliotheek Utrecht, is het raadzaam dit formeler vast te leggen, In de jaarlijkse Subsidiebeschikkingen kunnen specifiekere (informatie)rechten en bevoegdheden van de gemeente Utrecht, en (informatie)verplichtingen van de Bibliotheek Utrecht, worden opgenomen. Hierbij valt te denken aan (i) de verplichting van de Bibliotheek Utrecht om regelmatiger tussentijdse (financiële) rapportages aan de gemeente Utrecht te verschaffen, (ii) afspraken over de frequentie van (account)gesprekken tussen de gemeente Utrecht en (de RvT) van de Bibliotheek Utrecht en (iii) de verplichting van de Bibliotheek Utrecht om de gemeente Utrecht onverwijld over ingrijpende c.q.

majeure gebeurtenissen aangaande de Bibliotheek Utrecht te informeren (bijvoorbeeld een cyber aanval). Ten aanzien van de niet-dagelijkse bedrijfsvoering van de Bibliotheek Utrecht (zoals incidentele ingrijpende c.q. majeure besluiten) merken we op dat de huidige kaders de exploitatievrijheid van de Bibliotheek Utrecht begrenzen. Ondanks dat deze begrenzing voor de Bibliotheek Utrecht beperkingen oplevert in het nemen van haar verantwoordelijkheid voor de exploitatie, achten wij deze begrenzing gelet op de maatschappelijke en wettelijke rol en verantwoordelijk van de gemeente Utrecht begrijpelijk. Wij adviseren echter om aanvullende governance afspraken hieromtrent te maken, om zodoende de onduidelijkheid en (rechts)onzekerheid omtrent de (rechts)posities van de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht te voorkomen (zie hoofdstuk 8). Tot slot kunnen tussen de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht duidelijker prestatieafspraken (i.e. KPI’s) worden overeengekomen. Dergelijke prestatieafspraken kunnen bijvoorbeeld in de Subsidiebeschikkingen worden opgenomen. Voor een nadere uitleg over de prestatieafspraken verwijzen wij naar hoofdstuk 8.

Pagina 41 van 49

8. FINANCIËLE OPLOSSINGSRICHTINGEN EN OVERIGE AANBEVELINGEN ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------In dit hoofdstuk gaan we in op de aanbevelingen voortkomend uit de analyses in dit onderzoek naar het tekort van de Bibliotheek Utrecht. In paragraaf 8.1 is een aantal financiële oplossingsrichtingen geïdentificeerd die mogelijk ruimte kunnen creëren binnen de begroting van de Bibliotheek Utrecht, zoals opgesomd in onderstaande tabel. In paragraaf 8.2 is nog een aantal andere aanbevelingen gedaan die betrekking hebben op de aanscherping van kaders en afspraken, de aanscherping sturing en verantwoording, aanscherping governance en verduurzaming van vastgoed. Effect op financieel tekort

Mate van inspanning

Herijking vestigingsbeleid





De hoogte van de subsidie





Oplossingsrichting

Innovatie en ontwikkeling





De subsidiesuppletie





Inzetten eigen vermogen





Reorganisatie in aansluiting op toekomstscenario's





Het genereren van eigen opbrengsten





Overige oplossingsrichtingen





Toelichting op het effect en mate van inspanning Bij aflopende huurcontracten zal de inspanning beperkter zijn dan bij verkoop. Rekening moet worden gehouden met incidentele kosten en mogelijk vervangende huisvestingskosten. Daarbij wordt opgemerkt dat het sluiten van vestigingen gevoelig ligt (politiek en maatschappelijk) en daarom wordt een hoge mate van inspanning verwacht. Het betreft een bredere afweging van de gemeente waarbij geadviseerd wordt een duidelijke koppeling te maken met voorwaarden en op te leveren resultaat. De mate van inspanning ligt vooral bij duidelijke afspraken maken en hierop verantwoorden. Het effect op het tekort is afhankelijk van de hoogte van het bedrag. De bibliotheek geeft aan dat het uitstellen van deze post diverse gevolgen heeft voor het realiseren van lopende afspraken met de gemeente. Echter is de mate van inspanning om deze post uit te stellen, minimaal en is het effect op de begroting relatief hoog. In verband het gelijkheidsbeginsel en het risico op verboden staatssteun betreft dit ook een bredere afweging van de gemeente. Voor de aanpassing van het betalingsritme wordt verwacht dat nieuwe afspraken moeten worden gemaakt met de Bibliotheek Utrecht en dit enige mate van inspanning zal vergen. Het effect op het financieel tekort is afhankelijk van de te maken afspraken.

Om het bestemmingsfonds in te zetten voor het tekort dient de Bibliotheek Utrecht in gesprek te gaan met de gemeente Utrecht over de mogelijkheden. Indien de gemeente akkoord gaat, dient er een plan worden gemaakt. Ook voor het inzetten van de continuïteitsreserve kan een plan worden gemaakt. Gezien de omvang van de continuïteitsreserve is verdere inzet daarvan niet wenselijk momenteel. Het effect op het financieel tekort is afhankelijk van de te maken afspraken met de gemeente. De mate van inspanning wordt hier hoger ingeschat omdat wordt verwacht dat de bibliotheek hier opnieuw keuzes moet gaan maken binnen hun personeelsformatie. Het financiële effect is afhankelijk van de keuzes die de bibliotheek kan maken. De mate van inspanning wordt hier hoger ingeschat. Echter heeft de bibliotheek personeel in de formatie opgenomen die zich bezighoudt met fondsenwerving en zaalverhuur. Het financiële effect is er hier afhankelijk van de mate waarin de bibliotheek de opbrengsten kan maximaliseren. Voor de herberekening van het rentepercentage wordt enige inspanning verwacht in het opnieuw vastleggen van afspraken. Het vergroten van het vrijwilligersbestand wordt naar verwachting een intensiever traject waarbij zorgvuldige afwegingen dienen worden gemaakt. Het financiële effect is afhankelijk van de wijze waarin de bibliotheek gedurende jaren vrijwilligers kan inzetten.

Pagina 42 van 49

7.3 Financiële oplossingsrichtingen 8.1.1. Herijking vestigingsbeleid De Bibliotheek Utrecht is een vastgoed intensieve organisatie. Dit houdt in dat ze panden in eigen bezit heeft of huurt, die structureel een groot onderdeel van de begroting vormen. De huisvestingskosten zijn grotendeels onvermijdbaar. Gezien de omvang van de te verwachten tekorten van de Bibliotheek Utrecht, is het echter vrijwel onvermijdelijk om naar het huisvestingsbeleid te kijken. Er zijn door de Bibliotheek Utrecht scenario’s ontwikkeld voor het toekomstige huisvestingsbeleid waarbij is gekeken naar het sluiten en/of fuseren van vestigingen. Hierdoor dalen niet alleen de huisvestigingskosten, maar ook de personeelslasten. Om tot een weloverwogen voorstel te komen, waarbij ook wordt gekeken naar de maatschappelijke effecten, is het belangrijk om de uitkomsten van het lopende onderzoek naar de toekomstscenario’s van de Bibliotheek Utrecht af te wachten. Uiteraard dient rekening te worden gehouden met transitiekosten en de doorlooptijd van realisaties op het vastgoed. In het kader van de herijking van het vestigingsbeleid kan ook worden nagedacht over de verkoop van eigen panden. Naast de afweging of en wat voor vervangende huisvesting hiervoor in de plaats komt, zijn afspraken nodig over waar het verschil tussen de boekwaarde en de verkoopwaarde zal belanden.

Mogelijk incidentele financiële ruimte kan worden gebruikt voor het opvangen van bijvoorbeeld frictiekosten of overige incidentele risico’s in de begroting. Hierbij moet wel rekening worden gehouden met doorlooptijd en incidentele kosten gemoeid met een verkoop en mogelijke structurele kosten van vervangende huisvesting. 8.1.2. De hoogte van de subsidie De Bibliotheek Utrecht heeft momenteel te maken met stijgende overheadkosten, een achterstand binnen de bedrijfsvoering en op het gebied van ICT. Daarnaast is er een gat ontstaan tussen de indexatie van de subsidie verstrekt door de gemeente Utrecht en de werkelijke inflatie waar de Bibliotheek Utrecht mee wordt geconfronteerd. Dit geldt ook voor de lopende huurcontracten waar de Gemeente Utrecht als verhuurder optreedt. Een oplossing zou een vergoeding of (gedeeltelijke) koppeling tussen de indexatie van de subsidies en de CPI-index kunnen zijn. Hierbij merken we op dat de gevolgen van het gecompenseerde verschil bij de Gemeente Utrecht komt te liggen. Mogelijk dient hier ook rekening te worden gehouden met het gelijkheidsbeginsel en het risico op verbod staatssteun; dit zal nader onderzocht dienen te worden.

Indien de maatschappelijke gevolgen van mogelijke bezuinigingen niet gewenst zijn door de Gemeente Utrecht, kan de hoogte van de huidige basissubsidie op die manier worden verhoogd om tegemoet te komen aan de stijgende kosten. Onder andere met behulp van input uit dit rapport en lopende onderzoek naar de toekomstscenario’s van de Bibliotheek Utrecht, zal de gemeente Utrecht een verdere afweging moeten maken in hoeverre zij investeringen of tekorten gegrond beschouwd en welke ruimte er binnen de gehele begroting van de gemeente Utrecht is. Wij adviseren de gemeente Utrecht, indien zij overwegen de subsidie te verhogen, om in deze afweging een duidelijke relatie te leggen tussen de maatschappelijke resultaten die een investering oplevert. Hieraan kunnen aanvullende verplichtingen of voorwaarden worden gekoppeld bijvoorbeeld over de verantwoording van de inzet van de aanvullende middelen. Het gebruik van prestatie indicatoren zal meer zicht geven op de doeltreffendheid en doelmatigheid van de subsidie. Eventueel kunnen in de beschikking ook specifieke verantwoordingsplichten worden opgelegd om zicht te blijven houden op de bestede middelen. Ten slotte hebben de bibliotheken in Nederland bericht ontvangen dat het kabinet ter realisatie van een toekomstgerichte bibliotheekvoorziening, een substantieel deel van het extra cultuurbudget zal worden ingezet.

Het bedrag loopt op van € 29,7 miljoen in 2023 naar € 58,7 miljoen vanaf 2025. Deze maatregel zal mogelijk kansen bieden voor zowel de gemeente Utrecht als de Bibliotheek Utrecht om de brede maatschappelijke-educatieve rol van de Bibliotheek Utrecht te blijven waarborgen door middel van aanvullende financiering. 8.1.3. Innovatie en ontwikkeling uitstellen Een andere mogelijk vermijdbare post binnen de begroting van de Bibliotheek Utrecht, is de reservering voor innovatie en ontwikkeling. Deze post is gereserveerd om investeringen te kunnen doen om resultaten Pagina 43 van 49

op het gebied van fondsenwerving te realiseren. De fondsen die met deze investering binnen gehaald kunnen worden, zullen bestemd zijn voor de uitvoering van projecten. Hier staan ook weer kosten tegenover en daarom zal het naar verwachting een budgetneutraal effect hebben binnen de begroting, met uitzondering van de investering in deze post. Het uitstellen van deze investering zal als gevolg hebben dat de Bibliotheek Utrecht geen extra projecten kan uitvoeren en de dienstverlening mogelijk zal achterblijven op de ambities en afspraken in het beleidsplan. De Bibliotheek Utrecht geeft ook aan dat het invloed zal hebben op het efficiënter kunnen inrichten van werkprocessen in de dienstverlening. Echter zal het uitstellen van deze investering wel ruimte creëren binnen de begroting voor investeringen die momenteel noodzakelijk worden geacht, zoals op het gebied van ICT, bedrijfsvoering en huisvesting. Indien de post innovatie en ontwikkeling wordt uitgesteld, zal dit per jaar een bezuiniging opleveren van € 200.000. 8.1.4. De subsidiesuppletie De gemeente Utrecht kan de terugbetaling van de subsidiesuppletie uitsmeren over een langere periode. Zoals is aangegeven in hoofdstuk 6, is er geen grondslag gevonden op grond waarvan (één der) partijen gedwongen terug dient te komen op de afspraken met betrekking tot de terugbetaling van de subsidiesuppletie.

Nader onderzoek is nodig om te bepalen of het gelijkheidsbeginsel van toepassing is omdat de gemeente Utrecht soortgelijke constructies met andere gesubsidieerde instellingen heeft. Binnen de huidige kaders kan in overleg met de gemeente Utrecht wel worden gekeken naar het betalingsritme van de subsidiesuppletie. Zo zou kunnen worden overwogen om het betalingsritme aan te passen naar een lineaire terugbetaling, zodat de financiële last wordt verspreid over meerdere jaren. De mogelijke voorwaarde van het hebben van een positief exploitatieresultaat en een gezonde financiële organisatie die voldoet aan eisen van solvabiliteit en liquiditeit en het moment van terugbetaling van de subsidiesuppletie, zoals is besproken in hoofdstuk 6, zou daarnaast een aanknopingspunt kunnen zijn om met elkaar in gesprek te gaan over bijvoorbeeld het verlengen van de betalingstermijn (voor zover mogelijk) en/of het uitstellen van de terugbetaling. Indien rekening wordt gehouden met het verlengen van de betalingstermijn tot en met 2043, zouden de besparingen voor de Bibliotheek Utrecht tot en met 2026 kunnen oplopen tot circa € 200.000. 8.1.5. Inzetten eigen vermogen Zoals in paragraaf 2.4 is toegelicht, bestaan het eigen vermogen uit een continuïteitsreserve en het bestemmingsfonds subsidies. Ultimo 2021 bedraagt het totale eigen vermogen circa € 2,4 miljoen.

Hiervan bedraagt de continuïteitsreserve per 31 december 2021 circa 1,1 miljoen en het bestemmingsfonds subsidies bedraagt per 31 december 2021 circa €1,2 miljoen. •

De continuïteitsreserve dient ter dekking van financiële risico’s die zich op korte termijn zouden kunnen voordoen. Op basis van een risicoanalyse heeft de Bibliotheek Utrecht een buffer nodig van € 1,5 miljoen. Het gaat hierbij om risico’s waarvan de financiële gevolgen in circa twee jaar moeten kunnen worden opgevangen. Indien de continuïteitsreserve wordt ingezet, dient in de meerjarenbegroting wel zichtbaar te worden gemaakt dat in ieder geval de continuïteitsreserve binnen een termijn van twee jaar weer kan worden aangevuld. Belangrijk aandachtspunt hierbij is dat de Bibliotheek Utrecht hiermee in een financieel kwetsbare positie wordt gezet en zij geen financieel vangnet meer heeft.

•

Het doel van het bestemmingsfonds subsidies is het besteden van reserves conform de doelen van de ontvangen subsidies. EY adviseert de Bibliotheek Utrecht om in gesprek te gaan met de gemeente Utrecht over de mogelijkheden om het bestemmingsfonds in te zetten voor het opvangen van de tekorten.

Omdat het beschikbare budget vanuit de continuïteitsreserve niet bestemd is voor het opvangen van structurele tekorten, kan het worden ingezet om incidentele risico’s op te vangen die binnen twee jaar weer kunnen worden opgevangen. De Bibliotheek Utrecht heeft in 2021 in overleg met de RvT en de accountant bepaald dat de incidentele kosten ontstaan door de organisatieontwikkeling ten laste van de bestemmingsfondsreserve worden gebracht. Het bestemmingsfonds kan in overleg met de gemeente

Pagina 44 van 49

Utrecht worden ingezet voor programma, dienstverlening en projecten die bijdragen aan de innovatie en organisatieontwikkeling van de bibliotheek Utrecht. Het verder inzetten van de continuïteitsreserve om bedrijfsrisico’s op te vangen wordt gezien de huidige omvang niet als een mogelijke oplossing beschouwd. De inzet van het bestemmingsfonds subsidies biedt wel mogelijkheden. De Bibliotheek Utrecht is dit ook voornemens te doen in afstemming met de gemeente Utrecht.

8.1.6.

Reorganisatie in aansluiting op toekomstscenario’s

De Bibliotheek Utrecht beoogt met de reorganisatie een professionaliseringsslag op de interne organisatie uit te voeren. Deze heeft grotendeels betrekking op achterstalligheid in de bedrijfsvoering Vanwege privacywet- en regelgeving en een duidelijke toename van externe dreiging op de veiligheid systemen en bestanden, beschouwt EY een aanscherping van het IT-securitybeleid binnen de reorganisatie op dit gebied noodzakelijk. Daarnaast worden de investeringen in de bedrijfsvoering ook als noodzakelijk beschouwd. Kosten die voortvloeien uit de reorganisatie hebben naast een aantal noodzakelijke investeringen op het gebied van bedrijfsvoering en ICT, ook te maken met een hogere inschaling van functies op basis van de functieomschrijving en het vervullen van nieuwe functies, Deze houden verband houden met de organisatieontwikkeling voor een flexibele en toekomstbestendige organisatie en hebben betrekking op een nieuwe organisatiestructuur, bijscholing en een aangepast functiehuis met een aantal nieuwe functies en aangepaste functies. Omdat er andere competenties en vaardigheden worden gevraagd en er meer geïnvesteerd moet worden in de professionalisering van de bedrijfsvoering, zijn er nieuwe hoger geschaalde functies bijgekomen en kennen een aantal gewijzigde functies een hogere inschaling.

Zoals is toegelicht in hoofdstuk 4, wordt de reorganisatie als geheel door EY gekwalificeerd als onvermijdbaar. Enkel noodzakelijke investeringen, die voortvloeien uit achterstalligheid óf het functiewaarderingssysteem vanuit de wetgeving, worden als onuitstelbaar beschouwd. De reorganisatie is echter gedurende de looptijd van dit onderzoek verder in uitvoering gebracht en het plaatsingsproces van medewerkers wordt momenteel uitgevoerd. De gemeente Utrecht is hierover geïnformeerd. Het blijft echter van belang om bij een tekort van deze omvang bewust te blijven van mogelijke bezuinigingen in de personeelslasten, ook als dit betekent dat hierdoor wellicht de eerdere gemaakte doelstellingen niet volledig worden bereikt. Hiermee worden mogelijkheden gecreëerd om de begroting beter binnen de financiële kaders van de subsidieverstrekking te behouden. De Bibliotheek Utrecht werkt op dit moment aan enkele toekomstscenario’s. De Bibliotheek Utrecht is zich ervan bewust dat naar aanleiding van dit rapport en de toekomstscenario’s, aanvullende bezuinigingsmaatregelen en mogelijk een tweede reorganisatie nodig kunnen zijn welke zijn gekoppeld aan het sluiten van vestigingen. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat dit tot frictiekosten zal leiden. 8.1.7.

Het genereren van eigen opbrengsten De Bibliotheek Utrecht kan zich meer richten op het genereren van eigen opbrengsten zodat zij financieel minder afhankelijk van de gemeente Utrecht is én beter in staat zal zijn om tekorten op te vangen. Binnen het genereren van eigen opbrengsten wordt door EY mogelijkheden gezien door het vergroten van de opbrengsten vanuit zaalverhuur. De Bibliotheek Utrecht verhuurt op dit moment zalen in de vestiging aan de Neude. In de begroting is momenteel rekening gehouden met een bezetting van 20% in 2023. Deze relatief lage bezetting heeft er mee te maken dat de zalen ook gebruikt worden voor eigen programmering. Het bezettingspercentage stijgt daarna jaarlijks met 5%. De Bibliotheek Utrecht houdt hierbij rekening met verhuur waar voor 50% een commercieel tarief wordt gehanteerd en voor 50% een maatschappelijk tarief. De Bibliotheek Utrecht zou naast het maximaliseren van de bezettingsgraad (met uitzondering van het eigen gebruik voor programmering), ook meer kunnen focussen op commerciële partijen waarvoor zij een hoger tarief kunnen hanteren. Op deze manier kan de Bibliotheek Utrecht meer inkomsten genereren als het gaat om zaalverhuur. Echter dient hierbij rekening te worden gehouden met of de marktomstandigheden het Pagina 45 van 49

toelaten hogere ambities op verhuur te realiseren, de publieke opinie met betrekking tot het inzetten van publieke middelen voor commerciële doeleinden en de rol die de Bibliotheek Utrecht heeft tegenover andere Utrechtse partijen uit het veld Cultuur, Onderwijs en Welzijn die mogelijk ook gebaat zijn bij het hanteren van een maatschappelijk tarief. 8.1.8. Overige oplossingsrichtingen •

Herberekening rentepercentage

De Bibliotheek Utrecht heeft op 11 september 2012 een lening afgesloten met de gemeente Utrecht ten bedrage van € 2.670.000, tegen een vast rentepercentage van 4,0%. De gemeente Utrecht berekent het rentepercentage aan de hand van een omslagrente. Deze wordt elk jaar in de begroting vastgelegd, voor 2022 bedraagt het 1,5%. De gemeente Utrecht kan overwegen om het vastgestelde rentepercentage uit 2012, van 4,0%, opnieuw vast te stellen op basis van de huidige omslagrente. Andere mogelijkheid is het versneld aflossen van de geldlening, indien de gemeente Utrecht daarvoor financiële middelen beschikbaar stelt. Hierdoor wordt circa tien jaar aan rentebetalingen bespaard. De gemeente Utrecht dient nader te onderzoeken of het gelijkheidsbeginsel hier ook van toepassing is. •

Het vrijwilligersbeleid

Het inzetten van vrijwilligers is sinds de rechtszaak hierover in 2016 een gevoelig onderwerp binnen de Bibliotheek Utrecht, waarbij een zeer zorgvuldige afweging moet worden gemaakt in afstemming met de Ondernemingsraad. De besparingsmogelijkheden zijn daarbij beperkt. De Bibliotheek Utrecht is voornemens om na de reorganisatie, vanuit haar missie een plek voor persoonlijke ontwikkeling te zijn die wordt gemaakt samen met de stad, opnieuw in gesprek te gaan met Ondernemingsraad over dit onderwerp.

7.4 Overige aanbevelingen

8.1.9. Aanscherping kaders en afspraken Gedurende het onderzoek kwam naar voren dat de huidige kaders (zie hoofdstuk 7) tot onduidelijkheid tussen, of verschillende interpretatie van, partijen kunnen leiden. Met de inwerkingtreding van de Wsob zijn op nationaal niveau de maatschappelijke functies van de Bibliotheek Utrecht wettelijk gedefinieerd. Echter, deze functies zijn dusdanig breed geformuleerd, dat de inwerkingtreding van de Wsob veel ruimte laat in de formulering van concrete taken van de bibliotheek en de invulling daarvan. Dit geeft de Bibliotheek Utrecht ruimte voor eigen visie en invulling, maar wij kunnen ons ook voorstellen dat verdere verdieping vanuit gemeentelijke kaders wenselijk is. Zeker in de huidige situatie van het tekort en de mogelijke (beleids)keuzes die er gemaakt moeten worden. Enkele onderdelen uit het Bedrijfsplan behoeven ook nadere afspraken. Op basis van afspraken in het Bedrijfsplan lijkt het hebben van een positief resultaat en het hebben van een financieel gezonde organisatie bepalend te zijn voor het moment van terugbetaling van de subsidiesuppletie. Om deze reden is de terugbetaling van de suppletie (lees: verrekening met de exploitatiesubsidie) per 2019 in gang gezet.

Wat niet duidelijk is, is wat er gebeurt met de terugbetalingsverplichting van de Bibliotheek Utrecht zodra de Bibliotheek Utrecht (tijdelijk) geen positief resultaat meer heeft en/of niet aan de financiële ratio’s voldoet van een financieel gezonde organisatie: (i) dient de Bibliotheek Utrecht in een dergelijk geval de subsidiesuppletie conform het vooraf overeengekomen betalingsschema terug te betalen, of (ii) of wordt de betalingsverplichting van de Bibliotheek Utrecht in een dergelijk geval (tijdelijk) opgeschort? Tot slot merken we op dat de huidige door de gemeente Utrecht gestelde kaders de exploitatievrijheid met betrekking tot de niet-dagelijkse bedrijfsvoering van de Bibliotheek Utrecht (zoals incidentele ingrijpende c.q. majeure besluiten) begrenzen. Het is op basis van de huidige kaders onduidelijkheid welke incidentiele Pagina 46 van 49

ingrijpende c.q. majeure besluiten de Bibliotheek Utrecht van tevoren met de gemeente Utrecht dient af te stemmen. Om bovenstaande redenen raden wij aan om, zo nodig met de inzet van een onafhankelijke partij, nadere governance afspraken overeen te komen, waarin onder andere staat beschreven: a) welke majeure c.q. ingrijpende besluiten van (het bestuur van) de Bibliotheek Utrecht vooraf met de gemeente Utrecht dienen af te stemmen, en over welke majeure c.q. ingrijpende gebeurtenissen aangaande de Bibliotheek Utrecht de Gemeente Utrecht dient te worden geïnformeerd (e.g. een limitatieve lijst van besluiten/gebeurtenissen). Bij voorkeur hoeven de majeure c.q. ingrijpende besluiten van de Bibliotheek Utrecht die reeds in het jaarplan met bijbehorende begroting van de Bibliotheek Utrecht zijn opgenomen niet nogmaals met de gemeente Utrecht te worden afgestemd. Dergelijke besluiten zijn immers in het kader van de subsidieverlening reeds door de gemeente Utrecht goedgekeurd.

Daarvoor is het wel van belang dat dergelijke besluiten expliciet uit het jaarplan met begroting volgen en dat de uiteindelijk genomen besluiten en bijbehorende handelingen van de Bibliotheek Utrecht niet afwijken van hetgeen in het jaarplan met begroting blijkt; b) welk proces in zo’n geval dient te worden doorlopen (inclusief afstemming met stakeholders en bijbehorende (wettelijke) doorlooptijden); c) hoe de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht omgaan met veranderingen in de financiële positie en het risicoprofiel van de Bibliotheek Utrecht in relatie tot de verrekening van de subsidiesuppletie; d) de verdeling c.q. afwikkeling van de (financiële) consequenties indien de exploitatievrijheid van de Bibliotheek in een specifiek geval wordt beperkt. Bijvoorbeeld indien de Gemeente Utrecht de vereiste voorafgaande goedkeuring niet verleent waardoor de Bibliotheek Utrecht in een ongewenste (financiële) situatie kan komen te verkeren. 8.1.10. Aanscherping sturing en verantwoording De sturing en verantwoording gehanteerd door de gemeente Utrecht kunnen in verdere mate geconcretiseerd worden.

In de businesscase van de verzelfstandiging van de Bibliotheek Utrecht wordt dit al opgemerkt: “de financiering van de bibliotheek vanuit de gemeente vindt plaats via een in principe meerjarige subsidie met heldere afspraken over de te leveren prestaties/te bereiken resultaten.” Door afspraken te maken met de Bibliotheek Utrecht over de te leveren maatschappelijke waarde en dit te vertalen in concrete prestatie indicatoren, kan de gemeente Utrecht beter zicht krijgen op de relevantie van de besteding van deze publieke middelen door de Bibliotheek Utrecht. Deze prestatie indicatoren zullen dan ook onderdeel van de subsidieverlening moeten zijn. Daarnaast is dit een middel voor de Bibliotheek Utrecht om haar maatschappelijke waarde beter uit te drukken, ook in het licht van potentiële bezuinigingen of aanvullende taken. Het idee achter de prestatie indicatoren is overigens niet om de taken van de Bibliotheek Utrecht volledig af te bakenen, maar juist om nadruk te leggen op het maatschappelijk resultaat waarbinnen de Bibliotheek Utrecht zelf keuzes maakt ten aanzien van de bedrijfsvoering om tot deze resultaten te komen. Diverse gemeenten werken al, naar tevredenheid, met een brede set aan prestatie indicatoren en gebruiken dit instrument ook om meer vorm en inhoud te geven aan de gesprekken tussen gemeente en bibliotheek.

De gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht hebben aangegeven de ambitie te hebben om de prestatie indicatoren uit te breiden. Wij adviseren dan ook om hier versneld mee aan de slag te gaan. De diverse voorbeelden van andere gemeenten kunnen ook bijdragen aan dit proces (zie hoofdstuk 5 Benchmark). Hierbij kan ook afstemming met andere gemeenten worden gezocht om de specifiek ervaringen op KPI niveau te delen. Daarnaast kan het helpen om met een pilot periode te starten met een eerste set aan KPI’s om vervolgens te evalueren welke KPI’s wel en niet in voldoende mate bijdragen. Ook kan een groeimodel voor de KPI’s wenselijk zijn, omdat de data om de KPI’s daadwerkelijk te meten en rapporteren niet direct beschikbaar zal zijn. Een tweede aspect binnen de sturing en verantwoordingscyclus betreft het werken met een meerjarig beleidsplan en begroting. Door te werken met een meerjarige opdracht, geeft de gemeente Utrecht Pagina 47 van 49

helderheid aan de Bibliotheek Utrecht over een langere periode. Daarnaast dwingt het partijen om verder dan de grenzen van een jaar te kijken. Bijvoorbeeld, wat zijn de gevolgen op middellange termijn als bepaalde investeringen worden uitgesteld of wat is effect van een toe te voeren taak over een langere periode. Het is hierbij uiteraard wel zaak dat er kritisch wordt gekeken naar meerjarige effecten. Bij beperkte veranderingen in de taak van de Bibliotheek Utrecht zullen veel posten slechts met indexatie worden verwerkt. Het gaat er met name om dat meerjaren onderhoud, investeringen, ambities bijvoorbeeld op het gebied van fondsenwerving en andere wijzigingen zoveel mogelijk financieel worden verwerkt in de begroting. Kritisch inhoudelijke toetsing vindt zowel plaats binnen de financiële functie van de Bibliotheek Utrecht en door de raad van toezicht van de Bibliotheek Utrecht. De gemeente Utrecht voert een toets uit aan de hand van de gestelde kaders, continuïteit van een begroting (bijvoorbeeld door financiële KPI’s) en maatschappelijke resultaten. 8.1.11. Verduidelijking rollen en verantwoordelijkheden Het aanscherpen van de rollen en verantwoordelijkheden tussen gemeente Utrecht en Bibliotheek Utrecht kan beide partijen helpen de governance scherper te krijgen.

Hierbij zal ten eerste gekeken moeten worden naar de verschillende stakeholders binnen de governance relatie, waarbij naast de tactische en operationele relatie tussen accounthouders van de gemeente Utrecht en directeur/manager bedrijfsvoering van de Bibliotheek Utrecht ook op strategisch niveau de rol van de Raad van Toezicht, wethouder en afdelingshoofd van de gemeente Utrecht van belang is. Hierbij kan het helpen de rollen zowel in breed perspectief toe te lichten, als op procesniveau de rollen in de subsidiecyclus uit te werken. In dit laatste kan een RASCI13 model ondersteunend zijn. Vanuit een heldere roldefinitie kan een stap dieper worden gekeken naar welke overlegstructuur en informatievoorziening hierbij past. Mede gebaseerd op de ervaringen bij de Benchmarkgemeenten adviseren wij om regelmatig en gestructureerd overleg tussen de accounthouders van de Gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht te laten plaatsvinden. Het gestructureerd en schriftelijk vastleggen van de uitkomsten en afspraken uit deze overleggen is hierbij van belang. In beginsel adviseren wij minimaal maandelijks, hoewel andere Benchmarkgemeenten ook goede ervaringen hebben met frequenter overleg. Dit overleg dient als basis voor beide partijen om elkaar op de hoogte te houden van de ontwikkelingen die er plaatsvinden.

Een vastgesteld doel en agenda met vastlegging van opvolging van acties zijn daarin een belangrijk onderdeel. Een periodiek overleg met een meer formeel karakter over de voortgang met een tussenrapportage over de prestatie indicatoren, kan aanvullend een afdelingshoofd of andere stakeholders bij aanwezig zijn. In de herijking van de governance kan de gemeente Utrecht daarbij ook bekijken of zij verder kunnen faciliteren in de bekendheid en erkenning van de brede maatschappelijke rol van de Bibliotheek Utrecht binnen de gemeente Utrecht. De Bibliotheek Utrecht raakt namelijk diverse beleidsterreinen binnen de gemeente Utrecht en via de overlegstructuur kan mogelijk ook in kaart worden gebracht bij welke andere domeinen binnen de gemeente Utrecht nog kansen voor de Bibliotheek Utrecht liggen. Als de rollen en overlegstructuur helder zijn, zal de informatievoorziening hierop aangepast moeten worden. Hierbij zal minimaal aansluiting met de subsidieverlening/opdracht en prestatie indicatoren moeten zijn. Ook informatie over de financiële resultaten adviseren wij op periodieke basis te delen, tenminste over de inzet van de exploitatiesubsidie ten opzichte van de begroting. Het is van belang dat de Bibliotheek Utrecht haar administratie hierop aanpast. Op dit moment wordt er in de begroting geen direct onderscheid gemaakt in de lasten in aansluiting op de verschillende subsidies.

Door bij voorkeur in de administratie (rekeningschema) dit onderscheid te maken, kan de Bibliotheek Utrecht beter monitoren hoe de middelen worden ingezet. Daarbij kan financiële informatie sneller worden opgeleverd en kan het effect van veranderingen op de begroting beter worden bepaald.