bijlage a - EY rapport financieel onderzoek Bibliotheek Utrecht.pdf
Tekst van het document
-
Ook met betrekking tot overige huisvestingskosten en facilitaire kosten verwacht de Bibliotheek Utrecht sterke prijsstijgingen in 2023, dit heeft betrekking op huurkosten (10%), servicekosten (10%), beveiligingskosten (20%), belastingen (18%), schoonmaakkosten (3%) en overige kosten (10%). In totaal verwacht de Bibliotheek Utrecht een stijging van € 350.000 in 2023.
-
De personeelskosten zullen door in inflatie stijgen met € 454.000 euro. Dit heeft betrekking op een cao-stijging van 8% en een eenmalige reparatie van circa € 100.000.
-
De algemene kosten zullen naar verwachten stijgen met 3% in 2023. Dit betekent een stijging van € 10.000 in 2023.
-
Marketing en communicatie zal met 5% stijgen in 2023 met circa € 14.000.
-
Programmering, hierbij is rekening gehouden met een indexering van 5%, dit is circa € 24.000.
-
De gemeente Utrecht indexeert de subsidie in 2023 met 3,5%, dit is € 523.000. Dit is niet in lijn met de hoge indexering op de hoge kosten als gevolg van de huidige inflatie.
4. De bredere en veranderende taak van de bibliotheek. Het gaat hierbij om extra dienstverlening en onder andere innovatie in dienstverlening programmering. Hieronder volgt een cijfermatige onderbouwing van de Bibliotheek Utrecht. De Bibliotheek Utrecht heeft rekening gehouden met € 200.000 aan innovatie en ontwikkeling in de begroting. De Bibliotheek Utrecht benadrukt het belangrijk te vinden om passende dienstverlening te kunnen blijven bieden aan de veranderende maatschappelijke behoefte. Hiervoor is innovatie en ontwikkeling nodig. Het gaat hierbij voornamelijk om dienstverlening, collectie, programma en bedrijfsvoering. Er kan hierbij worden gedacht aan investering in onderzoek die kostenbesparend kan werken, maar ook aan een bijdrage aan een projectbegroting waarvoor fondsen worden geworven en eigen bijdrage een vereiste is. Fondsen worden aangetrokken voor een aanvullend dienstpakket. Hier is eerder geen budgettaire ruimte voor geweest. In de bepaling van het tekort is geen rekening gehouden met ontwikkelscenario’s huisvesting (inclusief bezuinigingsscenario), mogelijke verdere besparingen, hogere indexering (m.u.v. de energiekosten) of eventuele opleveringskosten bij eventueel vertrek uit een gebouw. De Bibliotheek Utrecht loopt risico dat in 2024 en de jaren daarna, het tekort verder oploopt als de inflatie op de kosten hoger is dan de indexering op de subsidie.
In onderstaande tabel is de onderbouwing van de opbouw naar het structurele tekort weergeven vanaf 2022 naar 2026. Incidentele kosten zijn hierin door de Bibliotheek Utrecht niet meegenomen. Hierbij zijn de belangrijkste wijzigingen opgenomen door de Bibliotheek Utrecht ten opzichte van de reguliere en genormaliseerde jaarcijfers en begrotingen van de jaren daarvoor. Deze extra kosten hebben te maken met de noodzakelijke professionalisering, voldoen aan wet- en regelgeving, hogere kosten door inflatie, innovatie en ontwikkeling en de effecten van de in het verleden gemaakte subsidie afspraken. Het tekort per jaar is te herleiden uit de meerjarenbegroting, waar per post een gedetailleerde onderbouwing is gegeven.
Pagina 17 van 49
Opbouw structureel tekort 2021-2026 Stand exploitatie 2021
€
244.000
ICT extra kosten
€
-351.912
Reorganisatie
€
-212.000
Onderhoudskosten (inflatie en lage voorziening)
€
-325.522
Overige inflatie
€
-1.307.200
Compensatie indexering gemeente
€
533.023
Innovatie en ontwikkeling
€
-200.000
Korting subsidiesuppletie
€
-236.240
€
-1.855.851
Professionalisering
Prijsstijgingen
Maatschappelijke en programmerende rol Subsidiesuppletie
Totaal
Als reactie op het ontstane tekort heeft de Bibliotheek Utrecht in het eerste kwartaal ook een aantal bezuinigingen doorgevoerd op de begroting van 2022. Deze bezuinigingen hadden betrekking op het opleidingsbudget, de personeelskosten, programmering, ontwikkeling van programmering, het collectiebudget en de marketingkosten. De doorgevoerde bezuinigingen worden nader toegelicht in bijlage III.
Pagina 18 van 49
4
DE ANALYSE VAN HET TEKORT DOOR EY
In het voorgaande hoofdstuk zijn we ingegaan op de onderbouwing van de Bibliotheek Utrecht van het tekort. Op basis van de duiding van de ontwikkeling van de baten en lasten sinds de verzelfstandiging en de prognoses in de meerjarenbegroting, hebben wij per (geaggregeerde) begrotingspost een analyse uitgevoerd (Bijlage VI). Onze analyse heeft betrekking op zowel onze visie op het tekort als op oplossingsrichtingen (zie hoofdstuk 8) als. De baten hebben wij geanalyseerd op de mogelijkheid om de inkomsten te vergroten. De lasten hebben wij geanalyseerd door te kijken of een uitgave uitgesteld of vermeden kan worden, dan wel of er alternatieve oplossingen zijn. Op basis van de observaties, kunnen wij een beeld schetsen van de door EY geconstateerde oorzaken van de tekorten. Hiervoor hebben wij de assen van de drie O’s gehanteerd, die binnen de gemeente Utrecht worden toegepast: •
Onuitstelbaar: posten worden gekwalificeerd als onuitstelbaar indien een post niet kan worden uitgesteld.
•
Onvermijdbaar: posten worden gekwalificeerd als onvermijdbaar indien de Bibliotheek Utrecht er zelf geen invloed op heeft kunnen hebben.
•
Onoplosbaar: posten worden gekwalificeerd als onoplosbaar indien het niet op te lossen is door iets anders, zoals bijvoorbeeld andere financiële dekking.
Daarnaast is het gewenst om te bepalen of uitgaven in lijn met ongewijzigd beleid zijn. Hiervoor dienen wij eerst een definitie te hanteren voor wat het huidige beleid inhoudt: • • •
Wettelijke taken en andere kaders (o.a. Brandsheet), zie hiervoor hoofdstuk 7. Beleidsplan inclusief begroting, jaarlijks vastgesteld tussen Bibliotheek Utrecht en gemeente Utrecht middels de subsidieverlening. Overige gemeentelijke besluitvorming en afspraken die tot wijziging in taken, dienstverlening of ander beleid (zoals het vestigingsbeleid) leidt voor de Bibliotheek Utrecht (zie bijlage voor gehanteerde documenten).
De hoogte van de subsidie kan ook als financieel kader beargumenteerd worden. Wij laten dit voor deze analyse buiten beschouwing, omdat dan elke uitgave boven de begroting als afwijking van het beleid zou worden gekwalificeerd. EY heeft drie oorzaken geconstateerd die het ontstane tekort verklaren. De eerste verklaring zijn de marktontwikkelingen die betrekking hebben op inflatie en de krappe arbeidsmarkt. Deze uitgaven worden door EY gekwalificeerd als onvermijdbaar, onoplosbaar en onuitstelbaar. De tweede verklaring van EY heeft betrekking op uitgaven die voortvloeien uit achterstalligheid. Hierbij gaat het om achterstalligheid in ICT en onderhoud van vastgoed. De achterstalligheid in ICT wordt gekwalificeerd als onvermijdbaar, onoplosbaar en onuitstelbaar. De achterstalligheid in onderhoud van vastgoed wordt gekwalificeerd als onvermijdbaar en onoplosbaar. Echter kan, op basis van de aanbevelingen uit het rapport van Parc Makelaars, wel worden onderzocht of bepaalde onderhoudshandelingen mogelijk uitstelbaar zijn. De laatste verklaring van EY heeft betrekking op uitgaven die voortvloeien uit professionalisering. EY kwalificeert de reorganisatie als onvermijdbaar. De investeringen, die voortvloeien uit achterstalligheid óf uit de aansluiting aan het functiewaarderingssysteem vanuit de wetgeving, worden door EY als onuitstelbaar en onoplosbaar gekwalificeerd.
Wel adviseert EY om in het licht van een oplopend tekort van € 1,9 miljoen, kritisch te blijven kijken naar wijzigingen binnen het personeelsbestand. De investeringen die betrekking hebben op innovatie en ontwikkeling worden gekwalificeerd als onvermijdbaar. Vanwege de huidige financiële situatie van de Bibliotheek Utrecht worden de kosten wel als uitstelbaar en als oplosbaar gekwalificeerd.
Pagina 19 van 49
4.1 De oorzaken van de tekorten 4.1.1
De markt
De huidige marktontwikkelingen zorgen voor verschillende uitdagingen voor diverse organisaties. Omdat de indexatie van de voornaamste inkomstenbron van de Bibliotheek Utrecht (subsidie) niet is gekoppeld aan de Consumenten Prijs Index (CPI), maar de Bibliotheek Utrecht wel geconfronteerd wordt met algemene prijsstijgingen, ontstaat er een verschil. Omdat de prijsstijgingen het afgelopen jaar en naar verwachting ook in de komende jaren zullen doorgaan, wordt het gat tussen ontvangen loon- en prijsbijstelling en de werkelijke inflatie groter. De Bibliotheek Utrecht, maar ook andere gesubsidieerde instellingen worden geconfronteerd met caostijgingen en de huidige krappe arbeidsmarkt. De Bibliotheek Utrecht verwacht bijvoorbeeld een cao stijging van circa 8% en een eenmalige reparatievergoeding te moeten uitkeren van in totaal circa €100.000 . Naar verwachting zullen de kosten die verband houden met de cao in totaal € 454.000 bedragen in 2023. Daarnaast komen instellingen moeilijker aan personeel, dat in de praktijk leidt tot het opvullen van nietingevulde vacatures door middel van tijdelijke inhuur. Dit zien wij ook terug bij de Bibliotheek Utrecht in de stijgende personeels- en inhuurkosten. Hierbij dient wel rekening te worden gehouden met het feit dat de stijgende inhuurkosten van de Bibliotheek Utrecht niet enkel een resultaat zijn van de krappe arbeidsmarkt.
Enkele posten worden momenteel bewust niet ingevuld met vaste krachten, in afwachting van de beoogde reorganisatie. De beschreven marktontwikkelingen leiden tot onvermijdelijke uitgaven op het gebied van inflatie. Wegens de huidige en verwachte prijsstijgingen heeft de Bibliotheek Utrecht verschillende posten in de meerjarenbegroting geïndexeerd. De stijgende inflatie heeft grotendeels betrekking op de onderhoudskosten, energiekosten, overige huisvestingskosten en facilitaire kosten, personeelskosten (bovengenoemde cao-stijgingen), algemene kosten, marketing en communicatie en programmering. We verwijzen naar onderstaande tabel met per post de begrootte inflatie voor 2023. Post
Verwachte kosten 2023
Energiekosten
€
224.000
Overige kosten huisvesting en facilitair
€
350.000
Personeel (cao)
€
454.000
Algemene kosten
€
10.000
Marketing en communicatie
€
14.000
Programmering
€
24.000
Subtotaal
€
1.076.000
Te ontvangen indexering gemeente
€
523.000
Netto stijging door inflatie
€
553.000
Op basis van bovenstaande tabel, die gebaseerd is op de berekeningen van de Bibliotheek Utrecht, zal er voor de genoemde posten een netto stijging door inflatie ontstaan van € 553.000. Hier bovenop komt nog de inflatiestijging die betrekking heeft op de onderhoudskosten. In totaal stijgen de onderhoudskosten in 2023 met € 525.522 ten opzichte van de reguliere dotatie voorziening groot onderhoud in 2021. Deze stijging heeft echter niet alleen betrekking op inflatie en is daarom niet opgenomen in bovenstaande tabel, wel dient hier rekening mee te worden gehouden (zie volgende paragraaf voor een verdere analyse). Eventuele onzekerheden waar rekening mee dient te worden gehouden zijn de indexering vanuit de gemeente Utrecht en eventueel hogere energiekosten. Voor de jaren na 2023 is het nog onduidelijk in hoeverre de indexering vanuit de gemeente Utrecht de werkelijke inflatie zal compenseren. In de huidige meerjarenbegroting is bij diverse posten door de Bibliotheek Utrecht rekening gehouden met de aanname dat de indexering vanuit de gemeente Utrecht de werkelijke inflatie volledig zal dekken. Indien dit niet het geval is, zal het tekort oplopen. Daarnaast zijn voor sommige panden de energiekosten na 2024 nog onbekend. Momenteel is hier een schatting van € 231.000 voor opgenomen door de Bibliotheek Utrecht maar het risico bestaat dat dit in de praktijk zal afwijken.
Ten slotte maakt de Bibliotheek Utrecht gebruik van verschillende panden waarvan de energiekosten worden doorberekend door de verhuurder. De Bibliotheek Utrecht is in dit geval afhankelijk van de energiecontracten die de verhuurder heeft afgesloten. Pagina 20 van 49
Doordat de inflatie sectorbreed wordt gevoeld en er veelal lopende contracten onder liggen (bijvoorbeeld voor energie) waarbij weinig tot geen ruimte voor alternatieve oplossingen zijn, worden deze kosten gekwalificeerd als onvermijdbaar, onuitstelbaar en onoplosbaar. 4.1.2
Achterstalligheid in onderhoud en ICT
In onze analyse merken wij op dat keuzes binnen het begrotingsbeleid van de Bibliotheek Utrecht in voorgaande jaren gevolgen hebben voor het huidige begrote tekort. Zo zijn de achterstanden binnen ICT en onderhoud opgelopen. Naast de rol van de gemeente Utrecht in het vestigingsbeleid (zoals het openen of openhouden van vestigingen), hebben ook de bezuinigingen op bijvoorbeeld overhead van € 278.000 met behoud van taken in 2015 invloed op de financiële positie van de Bibliotheek Utrecht. Wij vragen ons daarom af of in het verleden in voldoende mate rekening is gehouden met de financiële haalbaarheid van bepaalde keuzes en het effect op lange termijn. Specifiek voor ICT en onderhoud van het vastgoed zien wij nu noodzakelijke kostenstijgingen ontstaan, die door de hoge inflatie in 2022 de begroting extra raken. De afgelopen jaren is onvoldoende geïnvesteerd in zowel huisvestingsonderhoud als ICT. Uit de ICT-scan, die is uitgevoerd door een externe IT-auditor in maart 2022, is naar voren gekomen dat er geen ICT-beleid is, het management zich onvoldoende bezighoudt met risico’s op het gebied van informatiebeveiliging, er geen ICT-continuïteitsplan of een informatiebeveiligingsbeleid is, er geen formele risicoanalyse is uitgevoerd, er geen periodiek attack- en penetratietest is uitgevoerd en er door het management geen verantwoording aan de ICT-afdeling wordt gevraagd.
Als het gaat om het onderhoud in het vastgoed, blijkt ook sprake te zijn van achterstalligheid. Uit het rapport van Maar! Bouwmanagement staat hierover het volgende geformuleerd: ‘In 2022 zullen de totale onderhoudskosten vrij hoog zijn, omdat er achterstallig onderhoud is’. Parc Makelaars heeft een rapport uitgebracht waarin het MJOP is getoetst. Dit rapport geeft aan dat de begrote kosten als reëel worden beschouwd en waarschuwt voor de prijsstijgingen. Daarnaast wordt in het rapport ook benoemd dat er kan worden gekeken naar de mogelijkheden naar het uitstellen van onderhoudshandelingen. Hier wordt het volgende over vermeld in het rapport: ‘Vaak zijn er meer mogelijkheden dan het verhogen van de geprognotiseerde bedragen. Bij het inplannen van het onderhoud kunnen keuzes worden gemaakt waardoor een verhoging van de bijdrage kan worden voorkomen. In overleg kan worden bekeken welke onderhoudshandelingen uitgesteld kunnen worden en welke gevolgen dit heeft. Het uitstellen van onderhoudshandelingen kan soms tot een tijdelijke toename van klachten leiden en hogere storingskosten, maar kan wellicht een gezondere financiële positie beteken.
‘ De kosten die de Bibliotheek Utrecht heeft opgenomen in de meerjarenbegroting die betrekking hebben op investeringen op het gebied van ICT worden, vanwege de geïdentificeerde risico’s uit de ICT-scan, beschouwd als onvermijdbaar, onoplosbaar en onuitstelbaar. De kosten die de Bibliotheek Utrecht heeft opgenomen in de meerjarenbegroting die betrekking hebben op investeringen op het gebied van onderhoud, worden als onvermijdbaar en onoplosbaar gekwalificeerd. Echter kan, op basis van de aanbevelingen uit het rapport van Parc Makelaars, wel worden onderzocht of bepaalde onderhoudshandelingen mogelijk uitstelbaar zijn. Wij benadrukken hierbij nogmaals dat eventuele gevolgen, zoals toename van klachten of storingskosten, nauwkeurig overwogen moeten worden. 4.1.3
Professionalisering
In het Reorganisatieplan 2022 geeft de Bibliotheek Utrecht aan dat er ruimte voor verbetering van het functioneren van de organisatie is ontstaan. Voor deze professionalisering worden door de Bibliotheek Utrecht verschillende kosten begroot en gemaakt die van invloed zijn op het ontstane tekort. Dit betreffen zowel structurele kosten als incidentele kosten om de ontwikkeling te realiseren. Voor de organisatieontwikkeling wordt een nieuw functiehuis geïmplementeerd (laatste wijziging vond in 2016 plaats) dat aansluit bij de doelstellingen van de professionalisering. Zo zijn er bijvoorbeeld nieuwe functies bijgekomen, vervallen functies en wijzigen functies. De vaste formatie blijft ondanks wijzigingen redelijk stabiel, het stijgt van circa 130,3 fte naar circa 131,56 fte (gewogen gemiddelde). Het beoogde functiehuis dat in 2023 wordt geïmplementeerd, dient naast het functiewaarderingssysteem vanuit de Pagina 21 van 49
wetgeving te worden gezet, wat een externe partij zal doen. In de praktijk kan dit betekenen dat de Bibliotheek Utrecht functies toch te hoog of te laag heeft ingeschaald, dit is een risico voor de personeelslasten in de begroting. In de reorganisatie wordt een professionalisering uitgevoerd die betrekking heeft op de bedrijfsvoering. De Bibliotheek Utrecht is voornemens, om bij de reorganisatie, een manager bedrijfsvoering, een adviseur bedrijfsvoering, assistent financiële administratie, adviseur ICT en een HRM medewerker in dienst te nemen. Dit gaat in totaal om € 293.392. Echter wordt momenteel al een manager bedrijfsvoering ingehuurd, waardoor 187.000 betrekking heeft op nieuwe functies in de bedrijfsvoering. Dat betekent dat het grootste deel van de structurele extra kosten door de reorganisatie veroorzaakt worden door de versterking van de bedrijfsvoering. Naast de investeringen in bedrijfsvoering, vinden er in het kader van de professionalisering ook andere wijzigingen plaats binnen het personeelsbestand op basis van de functiewaarderingssystematiek. Aan de ene kant zijn er functies lager ingeschaald zoals de functie medewerker dienstverlening (schaal 6) die wordt opgesplitst in een functie bibliotheekmedewerker (schaal 6) en bibliotheekassistent (schaal 4).
Andere wijzigingen hebben betrekking op de hogere inschaling van personeel op basis van gewijzigde functies en en functieomschrijving, zoals bijvoorbeeld een ‘coördinator vrijwilligers en stagiaires’. Ook worden andere functies op basis van hun inhoud verhoogd van een schaal 6 naar 7 of van 7 naar 8. Daarnaast worden, naast de functies in bedrijfsvoering, ook andere nieuwe functies opgenomen, zoals bijvoorbeeld een junior teamleider en een extra teamleider voor de vestigingen om meer aandacht te geven aan de dienstverlening en programmering in de wijken. In de prognose in 2022 worden de personeelskosten geschat op € 7.642.000, met 130,3 fte (gewogen gemiddelde, peildatum september 2022), dit betekent dat de gemiddelde personeelskosten per werknemer uitkomen op € 58.649,27. In 2023 is er € 8.858.000 begroot aan personeelskosten en 131,56 aan fte, dit betekent dat de gemiddelde personeelskosten per werknemer uitkomen op € 67.330,50. De gemiddelde personeelskosten per werknemer stijgen hiermee met € 8.681,22. De stijgingen worden onder andere veroorzaakt door cao stijgingen, automatische stijging tredes, gemiddelde hogere functieschalen en dat in 2022 hoger ingeschaalde functies worden ingehuurd zoals op het gebied van management, projectmanagement en teamleider financiën.
Gezien de transitie in de rol van de Bibliotheek Utrecht met vraag naar een meer programmerende, maatschappelijke bibliotheek en de tekortkomingen die zich gemanifesteerd hebben op het gebied van bedrijfsvoering beschouwen wij de intentie achter de professionalisering als gerechtvaardigd. EY kan de reorganisatie als onvermijdbaar kwalificeren omdat naast niet-beïnvloedbare externe factoren (zoals caostijgingen of stijging in tredes) het zwaartepunt van de reorganisatie ligt in de investeringen in de bedrijfsvoering. Met deze investeringen worden enkele eerder geconstateerde tekortkomingen geadresseerd (o.a. op het gebied van ICT). De investeringen, die voortvloeien uit achterstalligheid óf uit de aansluiting aan het functiewaarderingssysteem vanuit de wetgeving, worden door EY als onuitstelbaar en onoplosbaar gekwalificeerd. Wel adviseert EY om in het licht van een oplopend tekort van € 1,9 miljoen, kritisch te blijven kijken naar wijzigingen binnen het personeelsbestand. Daarbij zijn er nog openstaande vraagstukken die direct of indirect van invloed zijn op of verband kunnen houden met de personeelskosten. Hierbij refereren we naar het lopende onderzoek naar de ontwikkelscenario’s van de herijking van het vestigingennetwerk van de Bibliotheek Utrecht en de formele weging van het functiehuis in de nieuwe functiewaarderingsystematiek.
Het is wenselijk om dit inzicht te hebben om te komen tot een oplossing en verdere besluitvorming rondom het tekort. De reorganisatie is echter gedurende de looptijd van dit onderzoek verder in uitvoering gebracht en het plaatsingsproces van medewerkers wordt momenteel uitgevoerd. Verder uitstellen van de reorganisatie lijkt hiermee niet haalbaar. Om tot alternatieve oplossingen te komen, heeft de Bibliotheek Utrecht kenbaar gemaakt dat zij werken aan enkele toekomstscenario’s met betrekking tot het vestigingsbeleid. De Bibliotheek Utrecht is zich ervan bewust is dat naar aanleiding van dit rapport en de toekomstscenario’s met betrekking tot het vestigingsbeleid, aanvullende bezuinigingsmaatregelen en mogelijk een tweede reorganisatie nodig kunnen zijn die zowel betrekking heeft op de personeels- als huisvestingslasten. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat dit tot frictiekosten zal leiden.
Pagina 22 van 49
Innovatie en ontwikkeling In de begroting zijn meerjarige posten op het gebied van innovatie en ontwikkeling opgenomen om diverse investeringen te kunnen doen in het werven van nieuwe fondsen, het generen van overige extra opbrengsten en het efficiënter kunnen inrichten van de organisatie. Gezien de maatschappelijke rol die van de Bibliotheek Utrecht wordt gevraagd en afspraken in het beleidsplan, worden de bovenstaande uitgaven als onvermijdbaar gekwalificeerd. Echter, ook gezien de huidige financiële situatie van de Bibliotheek Utrecht worden de kosten wel als uitstelbaar en als oplosbaar gekwalificeerd. Het uitstellen van deze investering kan gevolgen hebben voor de afspraken gemaakt met de gemeente Utrecht of voor het verwezenlijken van politieke ambities zoals in het huidige coalitieakkoord opgenomen en waarin de Bibliotheek Utrecht een belangrijke rol krijgt toebedeeld op het gebied van taalvaardigheid, digitale vaardigheden en bewustzijn/mediawijsheid en kansengelijkheid. Bij het mogelijk uitstellen van deze investering zullen deze gevolgen zorgvuldig in beschouwing dienen te worden genomen.
Pagina 23 van 49
5
BENCHMARK
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------5.1 Introductie Ter ondersteuning van de mogelijke oplossingsrichtingen hebben wij een vergelijking uitgevoerd met een aantal andere steden in de wijze waarop zij de kaders stellen en subsidies verstrekken aan een zelfstandige bibliotheekorganisatie waarbij dit meer dan 75% van de financiering betreft (benchmark). Dit hoofdstuk geeft zicht op de resultaten vanuit de benchmark. Er is een benchmark uitgevoerd met de gemeenten Tilburg, Rotterdam, Amsterdam en Groningen. Er is hierbij aandacht besteed aan de governance en sturingsrelatie, de subsidiehoogte, huisvesting, inkomstenbronnen en bedrijfsvoering. De selectie en de te onderzoeken benchmark onderwerpen zijn in samenwerking met de opdrachtgever tot stand gekomen. Aanvullend hebben wij naar enkele kengetallen van de bibliotheken gekeken (onderstaande tabel, jaartal 2021). Om de verschillen tussen de bibliotheken goed te kunnen duiden, zoals bijvoorbeeld eventuele schaalvoordelen die grote steden hebben, is verdergaand onderzoek nodig bij de bibliotheken zelf. Dit valt buiten de scope van dit onderzoek. Echter, geeft deze informatie wel richting aan het onderzoek en mogelijke aanknopingspunten voor vervolgonderzoek.
5.2 Observaties benchmark Algemene gegevens benchmarkgemeenten Inwonersaantal Utrecht Amsterdam Rotterdam Groningen Tilburg
Utrecht Amsterdam Rotterdam Groningen Tilburg
361.700 882.600 655.500 235.000 365.000 Personeelskosten
Huisvestingskosten
€ 8.750.735 € 15.850.642 € 13.209.400 € 3.315.000 € 7.760.273
€ 4.594.481 € 12.121.997 € 5.043.364 € 2.843.000 € 3.440.327
2018 Utrecht Amsterdam Rotterdam Groningen Tilburg
Algemene gegevens benchmark Inwoners per Aantal vestigingen vestiging 42 27.823 13 32.86 33.946 26 32.44 34.500 19 26.36 26.111 9 26.87 24.333 15
Subsidie/inwoner
1.514.057 1.706.756 1.171.711 900.456 1.253.337
2018 Utrecht Amsterdam Rotterdam Groningen Tilburg
73.804 166.189 86.792 41.083 64.709
Utrecht Amsterdam Rotterdam Groningen Tilburg
2018 3,53 4,27 3,90 5,01 4,26
Vrijwilligers 129 214 194 81 134
Personeelskosten/ Personeelskosten/ Huisvestingskosten/ inwoner vestigingen inwoner € 24,19 € 673.133 € 12,70 € 17,96 € 609.640 € 13,73 € 20,15 € 695.232 € 7,69 € 14,11 € 315.889 € 12,10 € 21,26 € 517.352 € 9,43
Fysieke uitleningen 2019 2020
1.462.758 1.713.514 1.405.795 752.010 1.269.897
FTE
2021
1.136.314 1.077.792 1.064.514 645.608 956.288
1.206.548 857.347 948.709 556.270 836.537
2019
2020
2021
75.551 158.331 89.057 50.883 68.271
78.102 139.100 89.483 49.894 66.027
77.308 125.332 90.548 48.951 60.805
2020 2,87 2,01 2,16 6,97 2,98
2021 2,91 1,94 1,68 6,72 2,48
158 138 341 101 154 FTE/ Vestiging 9,92 8,23 10,21 9,00 8,93
FTE/ Inwonersaantal 0,00036 0,00024 0,00030 0,00034 0,00037
Uitleningen per inwoner (2021) 3,34 0,97 1,45 2,37 2,29
Leden
Bezoekers per inwoner 2019 3,81 3,86 4,05 7,31 5,71
Leden per inwoner (2021) 0,21 0,14 0,14 0,21 0,17
% Subsidie Utrecht Amsterdam Rotterdam Groningen Tilburg Eigen inkomsten € 2.155.747 € 2.773.594 € 1.806.425 € 2.166.000 € 1.916.947 Subsidies € 15.071.325 € 29.394.705 € 21.136.833 € 6.141.000 € 10.900.592 Overig € 14.111 € 362.631 € 504.803 € 7.000 € 370.169 Totaal € 17.241.183 € 32.530.930 € 23.448.061 € 8.314.000 € 13.187.708 % Subsidie 87% 90% 90% 74% 83%
Bron: Jaarrekeningen Bibliotheek Utrecht en Dashboard Bibliotheekstatistiek
Pagina 24 van 49
Hierbij willen we de volgende observaties uitlichten: •
De hoogte van de subsidie per inwoner in de selectie fluctueert sterk, waarbij de Bibliotheek Utrecht bovenaan het gemiddelde van deze selectie uitkomt. Zonder naar o.a. de verdere onderliggende opdrachten van de verschillende bibliotheken te kijken, kunnen wij geen conclusies trekken over de hoogte van het subsidiebedrag.
•
Het aantal FTE per vestiging voor de Bibliotheek Utrecht is gemiddeld ten opzichte van de selectie. De gemiddelde personeelskosten per vestiging liggen boven het gemiddelde van de selectie. Doordat er diverse factoren als hogere salariskosten van medewerkers met nog oude CAO rechten vanuit de gemeentelijke organisatie, omvang van een locatie, aantal bezoekers etc. van invloed zijn, kunnen er geen uitspraken ten aanzien van de personeelskosten en aantal FTE worden gedaan.
•
In verhouding tot het aantal inwoners heeft Utrecht meer vestigingen dan de benchmarkgroep. Dit kan voor de Bibliotheek Utrecht een indicatie geven om voor mogelijke besparingen te kijken naar het aantal vestigingen. De huisvestingslasten per vestiging en per inwoner vallen echter lager uit dan gemiddeld. In de Bibliotheek Utrecht is wel sprake van achterstallig onderhoud. Er is geen zicht op de omvang van het achterstallig onderhoud, daarbij is er ook sprake van grote prijsstijgingen in het onderhoud. Wel dient hier rekening mee te worden gehouden in de vergelijking omdat dit komende jaren, afhankelijk van de omvang, mogelijk wel voor relatief hogere huisvestingslasten kan zorgen bij de Bibliotheek Utrecht.
•
De inzet van vrijwilligers door de Bibliotheek Utrecht ten opzichte van het aantal betaalde FTE is in vergelijking met de benchmarkgroep laag. Andere bibliotheken zetten relatief meer vrijwilligers in. Dit beeld geeft een indicatie dat de Bibliotheek Utrecht mogelijk meer kan bereiken met de inzet van vrijwilligers. In verband met de rechtelijke uitspraak met betrekking tot het inzetten van vrijwilligers in de bibliotheek Utrecht en beperkingen in de cao, dient hierbij een zorgvuldige afweging te worden gemaakt in wat er mogelijk is. Daarnaast begrijpen wij van de Bibliotheek dat afstemming met de OR hierbij noodzakelijk is.
•
De personeelskosten per inwoner vallen voor Utrecht hoger uit dan voor de benchmarkgroep. Echter heeft Utrecht ook het hoogste aantal uitleningen per inwoner en (samen met Groningen) het hoogste aantal leden per inwoner. De hogere personeelskosten per inwoner kunnen hier mogelijk een gevolg van zijn. Zo heeft de bibliotheek in Amsterdam relatief lagere personeelskosten per inwoner maar ook het laagste aantal uitleningen per inwoner en (met de bibliotheek van Rotterdam) laagste aantal leden per inwoner.
•
Om de hoogte van de subsidie, personeelskosten en betaalde FTE in een verder perspectief te plaatsen, hebben wij ook het aantal leden, bezoekers en uitleningen in de benchmark betrokken. In absolute waarde heeft de Bibliotheek Utrecht de meeste uitleningen in 2021, ook het relatief aantal leden is het hoogste. Het aantal bezoekers per inwoner ligt ook boven het gemiddelde van de benchmarkselectie. Dit kan een indicatie geven over de relatieve hoogte van de personeelslasten van de Bibliotheek Utrecht.
5.3 Uitkomsten interviews benchmarkgemeenten 5.3.1
Subsidiecyclus
De subsidiecyclus loopt op hoofdlijnen binnen de benchmarkgemeenten gelijk. De gemeente stelt kaders of uitgangspunten op, vastgesteld door de gemeenteraad. De bibliotheek maakt een meerjarig beleidsplan op basis van deze kaders, inclusief een meerjarenbegroting. Het plan wordt na interne toetsing, door het College van B&W vastgesteld. De wijze om te komen tot de vaststelling van het meerjarige beleidsplan verschilt per gemeente. Zo wordt bij een enkele benchmarkgemeente vooraf al sturing gegeven aan de invulling van het meerjarige beleidsplan, andere benchmarkgemeenten reageren achteraf op het door de bibliotheek opgestelde beleidsplan.
Pagina 25 van 49
In het meerjarig beleidsplan worden de doelstellingen van de komende vier jaar vastgelegd. De invulling van de subsidieaanvraag dient vervolgens dan ook gebaseerd te zijn op de vastgestelde doelstellingen uit het meerjarenbeleidsplan. De opdracht aan de bibliotheek en subsidies worden voor vier jaar toegekend, formele toekenning vindt jaarlijks plaats na de vaststelling van de begroting van de benchmarkgemeente. De subsidietoekenning van de bibliotheek Utrecht vindt daarentegen jaarlijks plaats. Daarnaast worden er ook aanvullende taken vastgelegd waarvan de benchmarkgemeente vindt dat deze belangrijk zijn. De bibliotheek dient de uitgangspunten uit deze opdracht vervolgens te verwerken in een meerjarig beleidsplan, deze wordt dan door het College van B&W vastgesteld. Elke bibliotheek dient achteraf ook de gesubsidieerde activiteiten te verantwoorden waarbij in een enkele benchmarkgemeente ook gekort kan worden indien niet volledig voldaan is aan de subsidievoorwaarden. Ook is geconstateerd dat bij de benchmarkgemeenten meer duiding wordt gegeven bij de subsidietoekenning dan in de gemeente Utrecht. Bijvoorbeeld krijgt de bibliotheek met de subsidietoekenning een bestand met alle subsidievoorwaarden, zoals de doelgroep, doelstellingen, prestaties gericht op basisvoorzieningen, prestaties doelgericht op bijvoorbeeld uitleningen of activiteiten.
Zoals dit ook vooraf is afgestemd in de beleidsplannen. De subsidie kan hier achteraf ook op worden afgerekend. De governance is door de benchmarkgemeente op verschillende manieren ingevuld. Hierbij valt te denken aan reguliere afstemmingsmomenten door accounthouders, de prestatie indicatoren en de rol van de benchmarkgemeenten in de bedrijfsvoering en de benoeming van de leden van de Raad van Toezicht. Wij gaan hier in onderstaande paragrafen verder op in.
5.3.2
Accounthouders
In tegenstelling tot de gemeente Utrecht, waarbij het account van de bibliotheek valt onder de directie Onderwijs, vallen de benchmarkgemeenten onder de directie Cultuur. Een enkele benchmarkgemeente is recent overgaan naar de directie Onderwijs. Net als bij de gemeente Utrecht, hebben de benchmarkgemeenten te maken met verschillende beleidsterreinen (en dus aanspreekpunten) binnen de gemeente. Een belangrijke rol in de governance en sturing is weggelegd voor de accounthouders binnen de benchmarkgemeenten. Alle benchmarkgemeenten geven aan dat regulier overleg een belangrijke factor is in het onderhouden van de relatie en goed sturing te geven aan de subsidierelatie met de benchmarkbibliotheek. De reguliere afstemmingsmomenten tussen de bibliotheken en de benchmarkgemeenten variëren van tweewekelijks tot in ieder geval maandelijks. Daarnaast zijn er ook voortgangsgesprekken die of halfjaarlijks of per kwartaal plaatsvinden, waarbij de meeste bibliotheken een tussenrapportage dienen op te stellen. Hierbij wordt minimaal één keer per jaar de realisatie van het beleidsplan inhoudelijk geëvalueerd, hierbij is vaak ook het afdelingshoofd Cultuur aanwezig.
Ten slotte vinden er vanuit, het kader verbonden partijen, binnen sommige benchmarkgemeenten ook jaarlijkse gesprekken met de benchmarkbibliotheek, de wethouder, ambtelijke afvaardiging en voorzitter van de raad van toezicht van de gemeente plaats. 5.3.3
Prestatie indicatoren
De benchmarkgemeenten hebben allen het belang van het hebben van prestatie indicatoren uitgesproken in de governance. De indicatoren worden gebruikt om het gesprek met de bibliotheken te voeren over de te bereiken maatschappelijke doelen. Op deze wijze kan de gemeente sturen op het maatschappelijk rendement, waarbij de begroting een kader of middel is om dat rendement t e behalen. Bij een eventueel tekort of nieuwe prioriteit, helpen de indicatoren de gemeente om inzicht te geven wat een bepaalde (financiële) keuze heeft op het maatschappelijke resultaat. De indicatoren helpen de gemeente om het maatschappelijk rendement van de bibliotheek in beeld te krijgen en indien de indicatoren achterlopen op plan, vormen ze een signaleringsrol. De gemeente Utrecht heeft zelf nog beperkt prestatie indicatoren geïmplementeerd. Het verschilt per benchmarkgemeente in hoeverre de Pagina 26 van 49
prestatie indicatoren worden gebruikt als formeel sturingsmiddel. Bijvoorbeeld of de subsidie gekort kan worden indien bepaalde afrekenbare KPI’s niet worden behaald of dat de KPI’s vooral worden gebruikt om het gesprek over de voortgang te voeren. Enkele voorbeelden van prestatie indicatoren zijn: •
Het aantal leerlingen dat via onderwijs wordt bereikt.
•
Het aantal deelnemers per activiteit, per jaar.
•
Het aantal openingsuren.
•
Minimaal vijf nieuwe samenwerkingsverbanden per jaar.
•
Een positief oordeel van de audit commissie.
•
Het aantal uitleningen.
•
Behoud van het aantal leden/uitleningen.
5.3.4
Bedrijfsvoering
Net als bij de gemeente Utrecht, is elke bibliotheek in de benchmark door de verzelfstandiging verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering en daarmee de te maken keuzes binnen de kaders van de gemeente. Hoewel alle benchmarkgemeenten verwachten dat de bibliotheek zelf verantwoordelijkheid neemt voor een sluitende begroting, is bij alle partijen het spanningsveld in de onderlinge afhankelijkheid een herkenbaar thema. Dit is met name herkenbaar als het gaat om welke (detail)informatie gedeeld wordt over de bedrijfsvoering, welke rol de gemeente speelt in veranderingen en bij eventuele tekorten. Wel geven de benchmarkgemeenten aan dat bij financiële tegenslagen er eerst binnen de begroting van de bibliotheek wordt gezocht, maar dat er ook samen naar een oplossing kan worden gezocht. Wel is geconstateerd dat een enkele benchmarkgemeente de bibliotheek tegemoet komt in stijging van huurkosten. Deze gemeente heeft de huurprijzen kunnen drukken door de lagere boekwaarde van het gebouw waar de bibliotheek in zat, te verwerken in de kostendekkende huur. Naarmate het gebouw verder afgeschreven raakt, daalt ook de huur, omdat de boekwaarde wordt meegenomen in de berekening van de kostendekkende huur. Daarnaast is het ook zo dat als die benchmarkgemeente vastgoed vernieuwt, zij proberen de hogere huurprijzen die ze daarmee moeten betalen, via het vastgoedproject zelf te dekken. 5.3.5
Benoeming van de leden van de Raad van Toezicht
De benchmarkgemeenten zijn niet altijd direct betrokken bij de benoeming van de leden van de Raad van Toezicht. Wel zie je dat bij een benchmarkgemeente in de statuten is vastgelegd dat de leden van de Raad van Toezicht moeten worden benoemd door het College van B&W. Via deze weg kan de benchmarkgemeente invloed uitoefenen op de benoeming. Ook komt het bij een andere benchmarkgemeente voor dat de RvT leden worden voorgedragen aan de gemeente.
5.4 Subsidiehoogte en overige inkomsten 5.4.1
Groei met inwonersaantal
Het vaststellen van de hoogte van het subsidiebedrag wordt bij geen enkele benchmarkgemeente direct gekoppeld aan het aantal inwoners van de stad. Bij een enkele benchmarkgemeente wordt wel gekeken naar de groei van het aantal inwoners, maar wordt het subsidiebedrag hier niet automatisch op aangepast en is het daarmee ook geen onderdeel van de bekostigingssystematiek. Deze benchmarkgemeente koppelt het aantal inwoners wel direct aan het aantal nodige boeken in de Pagina 27 van 49
bibliotheek. In de gemeente Utrecht wordt echter wel eerder rekening gehouden met de groei van het aantal inwoners door middel van toegekende groeimiddelen. Tijdens de interviews is aangegeven dat het automatisch laten meegroeien van de subsidie met het aantal inwoners niet wenselijk is omdat er op deze manier geen zicht is op hoe de groei van het budget zich weerhoudt tot de maatschappelijke resultaten. 5.4.2
Loon- en prijsbijstelling
De subsidies worden jaarlijks geïndexeerd door de benchmarkgemeenten. De indexatie van dit jaar varieert van 3,9% tot 7,3%. De gemeente Utrecht indexeert met 3,5%. De indexering stijgt niet één op één mee met de inflatie. Een enkele benchmarkgemeente baseert de indexatie wel op de Consumenten Prijs Index. 5.4.3
Overige inkomsten
De belangrijkste inkomstenbron van zowel de Bibliotheek Utrecht als de benchmarkgemeente, is de subsidie vanuit de gemeente. Daarnaast zijn abonnementen ook een belangrijke inkomstenbron. Ten slotte generen de bibliotheken ook nog opbrengsten vanuit horeca en soms wordt een kleine winst behaald uit een project.
5.5 Huisvesting De bibliotheekpanden van de benchmarkgemeenten zijn of eigendom van de bibliotheek, eigendom van de gemeente of van een externe verhuurder. Dit geldt ook voor de Bibliotheek Utrecht. Als het gaat om huisvesting, zijn het vestigingsbeleid en het spreidingsbeleid van de benchmarkgemeenten besproken. Als het gaat om het spreidingsbeleid, heeft, net als de gemeente Utrecht, ook één andere gemeente een regeling waarbij overheidsvoorzieningen binnen tien minuten of één km bereikbaar moeten zijn voor de inwoners. Een andere benchmarkgemeente hanteert een aanwezigheidsbeleid. In de praktijk betekent dit dat locaties hier bijvoorbeeld zijn verkleind zodat je meer locaties kan hebben. Dit betekent minder m2 per locatie en dat de kosten per locatie lager worden en je meer locaties kan openen. Bij het spreidingsbeleid wordt bij de meeste benchmarkgemeenten rekening gehouden met de sociaaleconomische klasse, migratieachtergrond, omvang en gemiddelde leeftijd van de wijk. Op basis daarvan wordt gekeken of een locatie wenselijk is en wat voor type programma hierbij zou passen. Het verschilt per benchmarkgemeente hoe er verder met de demografie in de wijken om wordt gegaan. Zo kan er ook bewust worden gekozen om voor kleinere locaties in hogere sociaaleconomische wijken. Uitgangspunt is dat de bibliotheek laagdrempelig moet zijn en dicht bij de doelgroep moet zitten.
De benchmarkgemeente doet dan de aanname dat hier minder behoefte is aan de maatschappelijke diensten van de bibliotheek, en het gebruik vaak alleen toeziet op het huren van boeken. Hier zouden kleinere vestigingen dus logischer zijn omdat de doelgroep hier zelfredzaam genoeg is.
Pagina 28 van 49
6
DE SUBSIDIESUPPLETIE
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------De subsidiesuppletie is ten tijde van de verzelfstandiging toegevoegd aan de exploitatiesubsidie van de Bibliotheek Utrecht voor de kosten die voortvloeiden uit de verzelfstandiging (frictiekosten), een bijdrage aan het eigen vermogen en liquiditeit. Vanaf 2013 tot en met 2017 heeft de Bibliotheek in totaal € 2.908.076 aan subsidiesuppletie ontvangen. De subsidiesuppletie wordt sinds 2019 door de Bibliotheek Utrecht terugbetaald door middel van een verrekening met de exploitatiesubsidie 1 , 2 . Op basis van de gemaakte afspraken in 2013 (in de Overdrachtsovereenkomst en bijbehorend Bedrijfsplan), zou de subsidiesuppletie in 2032 volledig door de Bibliotheek Utrecht aan de gemeente Utrecht dienen te zijn terugbetaald. Wellicht ten overvloede merken wij op dat in het kader van dit onderzoek uitsluitend de argumenten van de Bibliotheek Utrecht om terug te komen op de afspraken rondom de subsidiesuppletie zijn beoordeeld. Wij hebben geen onderzoek gedaan naar andere aspecten van de subsidiesuppletie, zoals de juridische interpretatie c.q. kwalificatie van de subsidiesuppletie en de verantwoording daarvan in de jaarverantwoording van de Bibliotheek Utrecht en de Gemeente Utrecht.
De Bibliotheek Utrecht heeft aangegeven dat er mogelijk kan worden teruggekomen op eerder gemaakte afspraken over de terugbetaling van de subsidiesuppletie. De Bibliotheek Utrecht heeft hier drie argumenten voor gegeven: 1. Financiële spelregels ten tijde van de verzelfstandiging zijn veranderd waardoor het risicoprofiel bij aanvang van de stichting anders was dan voorzien. 2. Uitgangspunten voor de betalingen van de subsidiesuppletie zijn niet meer actueel. 3. Uitgangspunten subsidieafspraken zijn niet meer actueel, context bibliotheek en toekomstige uitdagingen zijn wezenlijk veranderd. Op basis van bovenstaande argumentatie van de Bibliotheek Utrecht ziet EY onvoldoende grondslag om terug te komen op de eerder gemaakte afspraken over de terugbetaling van de subsidiesuppletie. Hieronder worden daarvoor kort de argumenten van EY benoemd. In de volgende paragraaf wordt zowel de argumentatie van de Bibliotheek Utrecht als de argumentatie van EY nader toegelicht. 1. Ten tijde van de verzelfstandiging is door partijen bij het vaststellen van de hoogte van de subsidiesuppletie rekening gehouden met de door de Bibliotheek Utrecht geïdentificeerde bedrijfsrisico’s en de kans dat deze risico’s zich zouden kunnen voordoen. Deze bedrijfsrisico’s zijn in het Bedrijfsplan uiteengezet. 2.
De verantwoordelijkheid voor bedrijfsrisico’s ligt op basis van hetgeen partijen ten tijde van de verzelfstandiging zijn overeengekomen (e.g. het Bedrijfsplan en de Overdrachtsovereenkomst) bij de verzelfstandigde Bibliotheek Utrecht. Uit het Bedrijfsplan en de Overdrachtsovereenkomst volgt dat dergelijke risico’s voor rekening en risico van de Bibliotheek Utrecht komen. 3. Het financiële speelveld en de bijbehorende voorwaarden waren bij aanvang van de verzelfstandiging dan ook voldoende duidelijk in beeld voor zowel de Bibliotheek Utrecht als de gemeente Utrecht. 4. Partijen zijn voorts in artikel 4 lid 8 van de Overdrachtsovereenkomst overeengekomen dat partijen binnen een periode van twee jaar na ondertekening van de Overdrachtsovereenkomst (lees: circa twee jaar na verzelfstandiging) in overleg zouden treden in het geval er zodanige feiten en omstandigheden aanwezig waren, welke reeds ten tijde van het aangaan van de Overdrachtsovereenkomst aanwezig waren maar aan de Stichting redelijkerwijze niet voor het sluiten van de Overdrachtsovereenkomst aanwezig kunnen zijn. Wij begrijpen dat partijen geen gebruik hebben gemaakt van dit recht. Partijen hebben klaarblijkelijk geen reden gezien om binnen de tweejaarstermijn gebruik van dit recht te maken. Gelet op de tweejaarstermijn kunnen partijen thans geen beroep op dit recht meer doen; het recht is verlopen c.q. ‘verjaard’.
1
Bron: Bedrijfsplan 7 november 2012, bijlage 10 en 10a.
2
Subsidiebeschikking 2019, 2020 en 2021.
Pagina 29 van 49
5. De verantwoordelijkheid voor bedrijfsrisico’s ligt op basis van hetgeen partijen zijn overeengekomen (e.g. het Bedrijfsplan en de Overdrachtsovereenkomst) bij de verzelfstandigde Bibliotheek Utrecht. 6. Het moment van terugbetaling, dat is gebaseerd op de ramingen uit 2013, lijkt te zijn verbonden met het moment waarop de Bibliotheek Utrecht een positief resultaat heeft gerealiseerd en wordt voldaan aan financiële eisen voor een gezonde financiële organisatie zoals op het gebied van solvabiliteit en liquiditeit. 7. De genoemde uitdagingen die momenteel spelen staan geheel los van de gemaakte afspraken met betrekking tot de subsidiesuppletie en dienen daarom ook los van de subsidiesuppletie te worden geanalyseerd. 8. De subsidiesuppletie is geen oorzaak van de huidige financiële tekorten. De suppletie is daarbij altijd conform het terugbetalings- c.q. verrekeningschema als aangehecht bij het Bedrijfsplan (terug)betaald c.q. verrekend.
Ondanks dat geen juridische grondslag wordt gevonden om op basis van bovenstaande argumentatie van de Bibliotheek Utrecht terug te komen op eerder gemaakte afspraken over (de terugbetaling van) de subsidiesuppletie, dienen de argumenten van de Bibliotheek Utrecht wel nader in ogenschouw te worden genomen omdat op basis van de huidige meerjarenbegroting het voor de Bibliotheek Utrecht niet mogelijk is om aankomende jaren te voldoen aan de terugbetaling van de subsidiesuppletie. De mogelijke voorwaarde van het hebben van een positief exploitatieresultaat en financieel gezonde organisatie, het moment van terugbetaling van de subsidiesuppletie en de ruimte in de clausules om in redelijkheid tot een oplossing te komen, zouden een aanknopingspunt kunnen zijn om met elkaar in gesprek te gaan over bijvoorbeeld het uitstellen van terugbetaling of het uitsmeren van de subsidiesuppletie over een langere periode. Ten slotte begrepen wij van de juristen van de gemeente Utrecht dat de subsidiesuppletie, op basis van de beginselen van behoorlijke bestuur (i.e. het gelijkheidsbeginsel), naar verwachting niet zonder meer kan worden kwijtgescholden omdat de gemeente Utrecht gelijksoortige afspraken heeft met andere gesubsidieerde instellingen.
Wellicht ten overvloede merken wij op dat het kwijtschelden van (een gedeelte van) de subsidiesuppletie ook risico’s van verboden staatssteun met zich kan brengen. Partijen dienen zo nodig nader te onderzoeken of deze risico’s reëel zijn.
6.1 Analyse terugbetalingsverplichting subsidiesuppletie Argument Bibliotheek Utrecht 1. Financiële spelregels ten tijde van de verzelfstandiging zijn veranderd waardoor het risicoprofiel bij aanvang van de stichting anders was dan voorzien De Bibliotheek Utrecht geeft aan dat de gesprekken rondom de verzelfstandiging van de Bibliotheek Utrecht zijn begonnen in 2012 en dat gedurende het proces naar de verzelfstandiging, het financiële speelveld is veranderd. Er zijn bijvoorbeeld meer taken opgelegd, er zijn bezuinigingsstaakstellingen bijgekomen en de verzelfstandiging zou de Bibliotheek Utrecht in de eerste instantie geen geld kosten, wat uiteindelijk anders is uitgepakt. De gemeente Utrecht is hierin tegemoetgekomen door middel van de subsidiesuppletie. De subsidiesuppletie was bedoeld als tegemoetkoming in de meerkosten ten tijde van verzelfstandiging, extra liquiditeit om frictiekosten te betalen en extra eigen vermogen om aan de minimum solvabiliteit te blijven voldoen zoals bepaald in het Bedrijfsplan bij de verzelfstandiging van de Bibliotheek Utrecht. De Bibliotheek Utrecht verwijst tevens naar de brief “Balans na eerst jaar verzelfstandiging” van 23 januari 2014, waarin wordt ingegaan op het risicoprofiel na de verzelfstandiging.
Reactie EY Wij merken op dat vlak na de verzelfstandiging in de brief van 23 januari 2014 (waar de Bibliotheek Utrecht naar verwijst) reeds aandacht is gevraagd voor de financiële situatie, spelregels en het verhoogde risicoprofiel waarin de Bibliotheek Utrecht heeft verkeerd na de verzelfstandiging. In deze brief geeft de Bibliotheek Utrecht onder andere aan dat in de nasleep van het proces naar de verzelfstandiging, minder recht is gedaan aan het uitgangspunt om een gezonde en robuuste Bibliotheek Utrecht neer te zetten. De Bibliotheek Utrecht geeft verder in de brief aan dat er weinig financiële ruimte is overgelaten, wat een Pagina 30 van 49
risicoprofiel oplevert en beperkingen in mogelijkheden geeft die volgens de Bibliotheek Utrecht haaks staan op de verwachtingen van de Gemeenteraad. De Bibliotheek Utrecht geeft aan dat de brief tijdens een bestuurlijk overleg met de wethouder is besproken. Wij hebben echter geen formele inhoudelijke reactie teruggevonden van de gemeente Utrecht. Hoewel deze brief een voorbeeld is dat de Bibliotheek Utrecht gecommuniceerd heeft over de financiële situatie, zijn er door beide partijen geen vervolgstappen genomen naar aanleiding van de brief die hebben geleid tot aanpassingen in de formele afspraken en kaders. Wij begrijpen dat de financiële spelregels tijdens het proces naar de verzelfstandiging zijn veranderd. Echter, de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht zijn uiteindelijk akkoord gegaan met deze veranderingen. Bij aanvang van de verzelfstandiging waren de genoemde ‘financiële spelregels’ door beide partijen voorzien. Op basis van de genoemde argumentatie van de Bibliotheek Utrecht wordt daarom geen grondslag gezien om terug te komen op eerder gemaakte afspraken. Argument Bibliotheek Utrecht 2.
Uitgangspunten voor de betalingen van de subsidiesuppletie zijn niet meer actueel De Bibliotheek Utrecht geeft aan dat het uitgangspunt vanuit de destijds opgestelde prognoses was dat de subsidiesuppletie vanaf 2017 terugbetaald kon worden omdat er dan voldoende inverdieneffecten en bezuinigingen zouden zijn gerealiseerd. Het risicoprofiel dat is opgesteld ten tijde van de verzelfstandiging is volgens de Bibliotheek Utrecht niet meer representatief. De Bibliotheek Utrecht verwijst hierin ook naar de brief “Balans na eerst jaar verzelfstandiging” van 23 januari 2014, waarin wordt ingegaan op het risicoprofiel na de verzelfstandiging. De bedrijfseconomische risico’s die zijn opgenomen in het Bedrijfsplan, zijn uitgekomen, zie hiervoor bijlage VI. Reactie EY Ten tijde van de verzelfstandiging is een benodigd eigen vermogen vastgesteld. Het uitgangspunt hiervan was het belang dat de verzelfstandigde Bibliotheek Utrecht op eigen benen diende te kunnen staan en een gezonde financiële startpositie kende. Bij het vaststellen van de hoogte van het benodigde eigen vermogen is rekening gehouden met de door de Bibliotheek Utrecht geïdentificeerde bedrijfsrisico’s en de kans dat deze risico’s zich zouden kunnen voordoen. Het benodigde eigen vermogen is toen vastgesteld op 10% van de jaaromzet, dit was destijds een bedrag van € 1,4 miljoen.
Het destijds vastgestelde eigen vermogen dient onder andere als vangnet voor de uitgekomen risico’s en jaarlijkse fluctuaties. Daarnaast zijn er in het Bedrijfsplan geen consequenties gebonden aan het uitkomen van de geïdentificeerde bedrijfsrisico’s. Uit het Bedrijfsplan3 blijkt dat de Bibliotheek Utrecht dergelijke risico’s heeft voorzien en “De bibliotheek ziet het als haar normale taak, indien een of meer van deze risico’s zich dreigt voor te doen, om tijdig bij te sturen, maatregelen te treffen ter terugdringing van de risico’s en/of tijdig de nodige maatregelen te treffen ter opvang van de risico’s.” Daarbij is in artikel 2 van de Overdrachtsovereenkomst het volgende opgenomen: “Stichting de Bibliotheek Utrecht verplicht zich de activiteiten per 1 januari 2013 voor eigen rekening en risico voort te zetten conform haar statutaire doelstelling, het bedrijfsplan Bibliotheek Utrecht en verder met inachtneming van hetgeen in deze overeenkomst is bepaald” En artikel 4 lid 8 Overdrachtsovereenkomst: “Mocht binnen een periode van twee jaar na ondertekening van deze overeenkomst alsnog blijken van zodanige feiten en omstandigheden, welke reeds ten tijde van het aangaan van deze overeenkomst aanwezig waren maar aan de Stichting redelijkerwijze niet voor het sluiten van de overeenkomst bekend hadden kunnen zijn, dan treden partijen met elkaar in overleg over de ontstane situatie om
in redelijkheid tot een oplossing te komen, welke zoveel mogelijk recht doet aan de uitgangspunten van deze overeenkomst.” Hieruit begrijpen wij dat het ten tijde van de verzelfstandiging de bedoeling van partijen was om de (financiële) gevolgen van dergelijke risico’s voor rekening en risico van de Bibliotheek Utrecht te laten komen. Artikel 8 lid 4 van de Overdrachtsovereenkomst biedt wel ruimte om binnen een periode van twee jaar na ondertekening van de Overdrachtsovereenkomst in redelijkheid tot een oplossing te komen, maar omvat niet zonder meer de opening om van de suppletie af te zien. Zeker gelet op de laatste zinsnede (“welke zoveel mogelijk recht doet aan de uitgangspunten van deze overeenkomst”) maken wij op dat het ten tijde van de verzelfstandiging de bedoeling van partijen was om ook het uitgangspunt waarin de (financiële) gevolgen voor rekening van de Bibliotheek Utrecht te laten komen, stand moet houden.
3
Bron: Bedrijfsplan 7 november 2012.
Pagina 31 van 49
De Bibliotheek Utrecht verwijst ook naar de brief “Balans na eerst jaar verzelfstandiging” van 23 januari 2014, waarin wordt ingegaan op het risicoprofiel na de verzelfstandiging. Echter, in de brief wordt niet ingegaan en vervolg gegeven aan, zoals vermeld in het Bedrijfsplan, ‘zodanige feiten en omstandigheden, welke reeds ten tijde van het aangaan van deze overeenkomst aanwezig waren maar aan de Stichting redelijkerwijze niet voor het sluiten van de overeenkomst bekend hadden kunnen zijn’. Ten slotte zijn ook de volgende passages opgenomen in het Bedrijfsplan: ‘De exploitatietekorten in de eerste jaren van de verzelfstandiging zullen eveneens als subsidiesuppletie worden verstrekt. Zodra een positief exploitatieresultaat ontstaat, geraamd vanaf 2017, wordt dit aangewend voor de verrekening van de tot dan toe verstrekte subsidiesuppletie. E.e.a. verloopt binnen de 20-jarige periode neutraal’ en ‘Daarbij worden als minimumnormen gedurende de begrotingsperiode van 20 jaar een minimale solvabiliteit van 0,3 en een current ratio van 1,4 gehanteerd, waarbij het uitgangspunt is dat minimaal het negatieve exploitatieresultaat in een subsidiesuppletie wordt afgedekt’. Op basis van deze afspraak lijkt het hebben van een positief resultaat en het hebben van een financieel gezonde organisatie bepalend te zijn voor het moment van terugbetaling.
Het positieve resultaat is gebaseerd op de ramingen uit 2013. Indien de ramingen in werkelijkheid afwijken (door bijvoorbeeld het uitkomen van bedrijfsrisico’s, wat in de afgelopen jaren ook heeft plaatsgevonden) en dit invloed heeft op het hebben van een positief exploitatieresultaat, zou het moment van terugbetaling kunnen worden heroverwogen, niet de terugbetaling zelf. Het realiseren van een positief exploitatieresultaat valt binnen de verantwoordelijkheid van de Bibliotheek Utrecht. Op basis van de huidige stukken is het echter onduidelijk of het hebben van een positief resultaat als daadwerkelijke harde voorwaarde wordt gesteld voor het moment van terugbetaling. Ook is het onduidelijk of het hebben van een negatief exploitatieresultaat, nadat de terugbetalingstermijn gestart is, reden is om op dat moment niet te hoeven terugbetalen. Hoewel wij dus erkennen dat de prognose van de Bibliotheek Utrecht (zoals uiteengezet in de huidige meerjarenbegroting 2022-2026) er anders uitziet dan tijdens de prognose tijdens de verzelfstandiging (zoals uiteengezet in het Bedrijfsplan) en de bij de verzelfstandiging in kaart gebrachte bedrijfsrisico’s zich hebben voorgedaan, zien wij binnen de huidige kaders alleen de ruimte om het betalingsritme dan wel het moment van terugbetaling te heroverwegen, doch niet om van de terugbetaling van de suppletie af te zien.
De mogelijke voorwaarde van het hebben van een positief exploitatieresultaat en financieel gezonde organisatie, het moment van terugbetaling van de subsidiesuppletie en de ruimte in de clausules om in redelijkheid tot een oplossing te komen, zouden een aanknopingspunt kunnen zijn om met elkaar in gesprek te gaan over bijvoorbeeld het uitstellen van terugbetaling of het uitsmeren van de subsidiesuppletie over een langere periode. Hierbij zal de totale periode van 20 jaar wel in acht moeten worden genomen. Ook dient hierbij rekening te worden gehouden met een eventueel addendum waarin het betalingsritme en de termijn dient te worden aangepast. Argument Bibliotheek Utrecht 3. Uitgangspunten subsidieafspraken zijn niet meer actueel, context bibliotheek en toekomstige uitdagingen zijn wezenlijk veranderd. Ten tijde van de verzelfstandiging van de Bibliotheek Utrecht zijn afspraken gemaakt over de huidige subsidie. Echter is de Bibliotheek Utrecht van mening dat de gemaakte afspraken niet meer actueel zijn omdat de context en de toekomstige uitdagingen anders zijn dan was gesteld in 2012. De destijds opgestelde prognose is niet meer in lijn met de huidige exploitatie.
De Bibliotheek Utrecht heeft een bredere maatschappelijke taak, er zijn langere openingstijden, er heeft een toename in de dienstverlening plaatsgevonden en er is daarnaast geen rekening gehouden met de toename van het inwonersaantal van de stad Utrecht. De Bibliotheek Utrecht geeft aan dat zij afgelopen jaren hebben moeten voldoen aan hun bredere maatschappelijke taak, en dat dit heeft geleid tot meer activiteiten en programmering. Hier was ten tijde van de verzelfstandiging geen rekening mee gehouden. De Bibliotheek Utrecht geeft aan dat ook de dienstverlening is toegenomen, zoals bijvoorbeeld het IDO. Daarnaast zijn de personeels- en programmakosten en ontwikkelkosten hoger dan was voorzien. De Bibliotheek Utrecht geeft ten slotte aan dat zij nieuwe uitdagingen heeft op het gebied van wet- en regelgeving, zoals stijgingen in de cao, nieuwe Pagina 32 van 49
functiewaarderingssytematiek, veiligheid voor bezoekers en werknemers, informatieveiligheid, AVG (privacy), certificering, digitalisering en huisvesting. Reactie EY De genoemde punten zoals de bredere maatschappelijke taak en de toename van het inwonersaantal, staan geheel los van de gemaakte afspraken met betrekking tot de subsidiesuppletie. Deze uitdagingen zijn geen gevolg van de subsidiesuppletie. Indien de subsidiesuppletie niet was ingesteld, hadden de genoemde ‘uitdagingen’ zich nog steeds voorgedaan. Bovengenoemde uitdagingen zijn daarom geen grondslag om terug te komen op eerder gemaakte afspraken over de terugbetaling van de subsidiesuppletie. Daarnaast begrijpen wij dat de uitvoering en invulling van de bredere maatschappelijke taak, zoals bijvoorbeeld langere openingstijden en toename in dienstverlening, binnen de invloedssfeer van de Bibliotheek Utrecht ligt. Hoewel ook blijkt dat de gemeente Utrecht een rol speelt en kaders vanuit zijn rol als subsidieverstrekkende partij oplegt, is het de verantwoordelijkheid van de Bibliotheek Utrecht om ervoor te zorgen dat zowel beleidsinhoudelijke keuzes als de financiële gevolgen hiervan, passen binnen de gestelde (financiële) kaders.
Pagina 33 van 49
7
MOGENLIJKHEID TOT HERIJKING VAN DE KADERS
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------In dit hoofdstuk gaan wij ter beantwoording van onderzoeksvraag (f) in op de volgende onderdelen: (i)
de kaders die door de gemeente Utrecht als subsidieverstrekkende partij zijn gesteld (zie paragraaf 7.1); en
(ii)
een advies over een mogelijke herijking van de kaders om duidelijke onderlinge afspraken vorm te geven over de verwachte prestatie en de rolverdeling tussen de gemeente Utrecht als subsidieverstrekker en de Bibliotheek Utrecht als zelfstandige stichting (tevens als subsidieontvanger) (zie paragraaf 7.2).
7.1 Ad (i) – Kaders die door de gemeente Utrecht (als subsidieverstrekkende partij) zijn gesteld. Op de huidige relatie tussen de gemeente Utrecht (als subsidieverstrekker) en de Bibliotheek Utrecht (als zelfstandige stichting, tevens subsidieontvanger) zijn de volgende wet- en regelgeving en overeenkomsten van toepassing: 1. Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen (de Wsob); 2. de akte van oprichting inhoudende de statuten van de Bibliotheek Utrecht d.d. 14 november 2012 (de Statuten); 3. de overdrachtsovereenkomst tussen de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht d.d. 29 november 2013 (de Overdrachtsovereenkomst); 4. de overeenkomst van geldlening tussen de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht d.d. 29 november 2013 (de Geldleningsovereenkomst); 5. de kredietovereenkomst tussen de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht d.d. 29 november 2013 (de Kredietovereenkomst); 6. het bedrijfsplan 'Stichting de Bibliotheek Utrecht' d.d. 7 november 2012 (het Bedrijfsplan); 7. de subsidiebeschikkingen (de Subsidiebeschikkingen); 8. de Algemene wet bestuursrecht (de Awb); 9. de Algemene Subsidieverordening (ASV) gemeente Utrecht (de ASV); 10. de Governance Code Cultuur 2019 (de Governance Code); en 11. de visie c.q. brandsheet "Utrecht maakt kennis met de bibliotheek van de 21 eeuw” (de Brandsheet).4