Agendabundel
Tekst van het document
Ook samenwerkingspartners van de gemeente weten dan minder goed waar zij met hun activiteiten op aan kunnen of moeten sluiten of herkennen zich onvoldoende in de doelstelling.47 Er is onvoldoende aansluiting tussen lokale, provinciale, landelijke en Europese doelen. Voor gemeenten is van belang om het lokaal economisch beleid te laten aansluiten bij de andere bestuurlijke niveaus: provinciaal, landelijk en Europees. Door wederzijds aansluitende doelen wordt het mogelijk om elkaar in de effectiviteit van het beleid te versterken.48 En omgekeerd geldt dat als verschillende overheden elkaar tegenwerken, dit ervoor zorgt dat beleid minder effectief wordt. Tot 2018 had de gemeente Utrecht een lokale economische agenda met acht speerpunten.49 Op dit moment ziet de gemeente de Regionale Economische Agenda Utrecht 2020-202750 als uitgangspunt voor het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen.51 De REA zet de strategische lijnen uit waarlangs de regio economisch stuurt op gezond stedelijk leven. Het gaat dan om: 1. Toekomstgerichte leefomgeving, 2. Gezonde mensen, en 3. Waardevolle digitalisering.
47 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartners. 48 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartner; Gemeente Utrecht (2021). Interview gemeente. 49 Gemeente Utrecht (januari 2012). Economische agenda Utrecht 2012 – 2018. 50 In 2020 opgesteld in opdracht van provincie Utrecht, gemeenten Amersfoort, Hilversum en Utrecht, in
samenwerking met U16, Regio Amersfoort en Regio Gooi en Vechtstreek. 51 Gemeente Utrecht (16 september 2021). Programmabegroting 2022. Pagina 149
49
De algemene doelstelling van het programma is weergegeven in figuur 3.2. Wanneer we de economische doelen en prioriteiten op Europees, landelijk en provinciaal niveau naast elkaar leggen (figuur 3.3) en vergelijken met de Utrechtse doelen dan wordt zichtbaar dat deze niet één-op-één op elkaar aansluiten. Bij het opstellen en formuleren van de gemeentelijke doelen heeft Utrecht ook niet direct rekening gehouden met de beleidsdoelen op andere bestuurlijke niveaus. De gemeente geeft in haar ambtelijke reactie aan dat zij wel overlap ziet met beleid van de provincie, het Rijk en Europa en in de inzet voor bijvoorbeeld het Utrecht Science Park, Life Sciences en de circulaire economie. De landelijke inzet is onder andere terug te lezen in de Kennis en innovatieagenda Gezondheid en Zorg52, de Digitale Agenda53 en de Roadmap Human Capital Topsectoren.54 En daarnaast kan de overlap volgens de gemeente ook bij andere gemeentelijke programma’s zijn, zoals bij de energietransitie.
Er is bij het opstellen van de doelen van het programma wel gekeken naar landelijke rapporten, maar de focus lag met name op de situatie in de stad en op de eigen (bestuurlijke) wensen.55 De provincie geeft aan bij het opstellen van de provinciale economische visie de doelen van de gemeente Utrecht niet te hebben meegenomen, maar er is hier wel enige overlap zichtbaar.56 De REA en de Human Capital Agenda zijn samen met de provincie en andere gemeenten vastgesteld. De topsectorenaanpak van de Rijksoverheid en de meer thematische aanpak van de Europese Commissie maken de aansluiting met de Utrechtse doelen in de huidige vorm lastig.57 De gemeente geeft in haar ambtelijke reactie een voorbeeld waar de verbinding tussen de regionale economische strategieën en het landelijke (missiegedreven) topsectoren beleid en het Europees beleid wel gelegd is. Het gaat dan om een Regionale Slimme Specialisatie Strategie voor Innovatie (RIS3) die in het kader van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) is vastgesteld. Deze strategie is vastgesteld door de colleges van de vier Randstadprovincies en de G4.
52
Health Holland (2021). Toekomstbeelden 2030. Geraadpleegd via https://www.healthholland.com/sites/default/files/downloads/kennis-en-innovatieagenda-2020-2023-gezondheid-en-zorg_1.pdf 53 Minister Kamp (2016). Kamerbrief over digitale agenda. Geraadpleegd via https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/ict/documenten/kamerstukken/2016/07/05/kamerbrief-overdigitale-agenda 54 Health Holland (2019). Roadmap Human Capital. Geraadpleegd via https://www.healthholland.com/sites/default/files/downloads/roadmap-human-capital_0.pdf 55 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht. 56 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartner. 57 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht.
50
Figuur 3.3
Economische doelen en prioriteiten op de bestuurlijke niveaus sluiten niet één-op-één op elkaar en op de Utrechtse doelen aan. Wel is sprake van enige overlap.
Europees economisch beleid: prioriteiten voor de jaren 2019-2024 die raken aan de economie: een Europese Green Deal, een Europa dat klaar is voor het digitale tijdperk, een economie die werkt voor mensen.58 Een van de beleidsinitiatieven van de Green Deal richt zich op een schone en circulaire economie.
Landelijk economisch beleid: Nederland kent sinds 2011 het topsectorenbeleid, sinds 2019 is het “missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid. De topsectoren zijn: Agri & Food, Chemistry NL (Chemie), Creatieve industrie, Energie, Health Holland (life sciences & health), Logistiek, Holland High Tech, Tuinbouw & uitgangsmaterialen, Water & maritiem, en Dutch digital delta (Team ICT). Provinciaal economisch beleid: naast de REA – de agenda voor alle partners in de regio – heeft de provincie Utrecht in 2020 ook een economische visie vastgesteld.59 Deze visie is het strategisch, richtinggevend kader voor het economisch beleid van de provincie. De vijf beleidsdoelen: 1. Het bedrijfsleven en werknemers zijn toegerust op de toekomst, 2. Het economisch profiel (Gezond Stedelijk Leven) is sterk en zichtbaar competitief, 3. Bedrijven en (kennis)instellingen zijn innovatief sterk, 4. Er zijn voldoende vestigingsmogelijkheden in aantal en kwaliteit, 5. Versterken en benutten van bezoekerseconomie en toeristische recreatieve structuur.
3.2.3. BESTEDING MIDDELEN EN INSTRUMENTEN NIET HELDER In 2020 bedraagt het saldo van baten en lasten van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen circa -€ 19,5 miljoen. Er is geen helder inzicht in de besteding van deze middelen aan de drie pijlers – vestigingsklimaat, investeringsklimaat en arbeidsmarkt – van het programma. Elke gemeente moet volgens de Gemeentewet jaarlijks begrotings- en verantwoordingsdocumenten opstellen. Hiermee wordt verantwoording afgelegd over het gevoerde beleid en moet het dus voor de gemeenteraad duidelijk worden waaraan de financiële middelen zijn besteed. Helderheid in de besteding van financiële middelen is ook nodig om integrale afwegingen te kunnen maken en waar nodig of gewenst bij te kunnen sturen. Wij constateren dat het met de wijziging van de structuur van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen in 2019 niet mogelijk blijkt om realisatiecijfers uit de Jaarstukken over een langere periode te vergelijken. Over 2018 is nog verantwoord met als subdoelstellingen ‘Versterken economische structuur’ en ‘Werkgelegenheid’. Tabel 3.4 toont
58 Provincie Utrecht (2020). Europastrategie provincie Utrecht 2020 – 2023. 59 Provincie Utrecht (april 2020). Economische visie provincie Utrecht. Focus op een vitale en duurzame
economie 2020 – 2027.
51
daarom alleen de realisatiecijfers over 2019 en 2020, waarbij de nieuwe indeling met twee prestatiedoelstellingen wordt aangehouden. Via de digitale versie van de Jaarstukken en Programmabegroting zijn meer details beschikbaar, waarmee ook inzichtelijk wordt dat een groot deel van de lasten voor rekening komt van het product ‘vestigingsklimaat in balans’ (zie tabel 3.4). Uit nadere analyse van de financiële administratie blijkt dat een koppeling van de financiële middelen met de inhoudelijke beleidsdoelen niet mogelijk is. Een derde oorzaak waardoor de bestedingen niet helder worden, is dat de inzet van mensen in de jaren 2018-2020 niet werd toegeschreven aan de verschillende pijlers van de opgave, maar op een algemene post ‘opgavesturing en ondersteuning’ geboekt. Verdiepend inzicht is daarmee niet mogelijk.60 Tabel 3.4
Grootste deel van de gerealiseerde lasten komt voor rekening van ‘vestigingsklimaat in balans’
Prestatiedoelstelling
Product
Prestatiedoelstelling 1.1.1:
Baten: Werkgelegenheid voor
WERK(nemers)
Iedereen
toekomstbestendig
Lasten: Werkgelegenheid voor Iedereen Lasten: Werkgelegenheidsoffensief Saldo
2019
2020
€ 141.000
€ 87.000
€ -2.885.000
€ -3.646.000
€ -883.000
€ -517.000
€ -3.627.000
€ -4.076.000
Prestatiedoelstelling 1.1.2:
Baten: Vestigingsklimaat in balans
€ 250.000
€ 525.000
Werken & Verblijven in een aantrekkelijke stad
Lasten: Vestigingsklimaat in balans
€ -9.682.000
€ -13.934.000
Lasten: Toerisme en Evenementen
€ -2.479.000
€-
Saldo
€ -11.911.000
€ -13.409.000
Saldo baten en lasten
€ -15.539.000
€ -17.484.000
Toevoeging reserves
€-
€ 3.000.000*
Onttrekking reserves
€ 940.000
€ 942.000
€ -14.599.000
€ -19.542.000
Toevoegingen en onttrekkingen reserves
Saldo na mutaties reserves Bron: Gemeente Utrecht (28 mei 2021). Jaarstukken 2020.
Uit de aangeleverde interne meerjarenraming voor de opgave leiden wij af dat een nadere verdeling van de inzet van personele capaciteit naar de clusters voor de komende jaren
60 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht en Gemeente Utrecht (2021). Exceloverzicht
financiën programma economie 2018-2020 (rekenkameronderzoek).
52
inmiddels wel gemaakt is.61 In totaal raamt de gemeente de inzet in de jaren 2022 – 2026 op € 3,16 miljoen, waarbij ook ramingen zijn gemaakt van de benodigde inzet op de drie pijlers (zie figuur 3.5).62 Figuur 3.5
Meerjarenraming 2022 – 2026 laat zien dat de pijlers vestigingsklimaat en arbeidsmarkt naar verwachting de meeste capaciteit binnen de opgave krijgen
Vestigingsklimaat; 27%
Opgavesturing/ ondersteuning; 32%
Investeringsklimaat; 13% Arbeidsmarkt/ marktgroepen; 28% Bron: Gemeente Utrecht (2021). Meerjarenraming Werkgelegenheid voor Iedereen. Bewerking RKU
Van de subsidies zien we in de planning & control documenten en de financiële administratie wel de begrote en gerealiseerde lasten terug. In de periode 2018-2020 zijn tien subsidies en/of subsidieregelingen verantwoord binnen het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen (tabel 3.6). Circa 82% betreft het Ondernemersfonds Utrecht (OFU), waarvoor de gemeente Utrecht de onroerendzaakbelasting niet-woningen met 11,1% heeft verhoogd. Het OFU bestaat dus door en voor ondernemers. Het OFU is in 2015 ingesteld en in 2019 geëvalueerd met als hoofdconclusie dat er draagvlak was om het fonds voort te zetten.63 Op 18 juli 2019 heeft de gemeenteraad het raadsvoorstel Voortzetting Ondernemersfonds na 2019 vastgesteld.64 Bij het Fonds Mismatch Arbeidsmarkt valt op dat de besteding in 2020 (€ 448.000) nog sterk achterblijft bij het budget dat beschikbaar was (€ 1.200.000). De gemeenteraad is over de voortgang per raadsbrief geïnformeerd.65
61 Gemeente Utrecht (30 juni 2021). Meerjarenraming Werkgelegenheid voor Iedereen. 62 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht. 63 Hiemstra & De Vries (21 januari 2019). Rapport Van hanging baskets tot duurzame initiatieven. Evaluatie
Ondernemersfonds Utrecht. 64 Gemeente Utrecht (18 juli 2019). Raadsbesluit Voortzetting Ondernemersfonds Utrecht na 2019. 65 Gemeente Utrecht (13 juli 2020). Raadsbrief Beknopte update fonds Mismatch.
53
Tabel 3.6
Ondernemersfonds Utrecht in de jaren 2018 tot 2020 verantwoordelijk voor circa 82% van de lasten voor subsidies
Subsidie
2018
2019
2020
€0
€0
€ 14.000
€ 228.000
€ 50.000
€ 50.000
€ 6.700.000
€ 7.120.000
€ 8.515.000
BIZ Woonboulevard
€ 137.000
€ 152.000
€ 145.000
Impuls Lage Weide
€ 50.000
-
-
Lokaal Economisch Fonds
€ 932.000
€ 375.000
€ 143.000
Starters en groeiers
-
€ 685.000
€ 661.000
Fonds Mismatch Arbeidsmarkt
-
€0
€ 448.000
Marketing, promotie en informatievoorziening
€ 83.000
€ 280.000
€ 311.000
Werken aan werk
€ 30.000
-
-
€ 8.160.000
€ 8.662.000
€ 10.287.000
Stimuleren bedrijven (BSBB) Utrecht Science Park Ondernemersfonds Utrecht
Totaal
Bron: Gemeente Utrecht (2021). Exceloverzicht financiën programma economie 2018-2020 (rekenkameronderzoek), Jaarstukken 2018, 2019, 2020, bewerking RKU
Bij de ingezette instrumenten wordt niet altijd duidelijk waarom deze gekozen zijn en hoe zij bijdragen aan het behalen van de doelen. In de vorige paragraaf gingen we in op de besteding van financiële middelen. Voor inzicht in de werking van het programma moet ook duidelijk worden welke instrumenten worden ingezet en waarom. Daarmee wordt ook duidelijk op welke manier de ingezette instrumenten bijdragen aan het realiseren van de doelen; de effectiviteit. We hebben daarom onderzocht in hoeverre het bij programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen mogelijk is om de instrumenten en (prestatie)doelen te koppelen en of daarmee duidelijk wordt waarom hiervoor wordt gekozen. In figuur 3.7 geven we de inzet van de gemeente Utrecht bij de twee prestatiedoelstellingen weer.
54
Figuur 3.7
De gemeente Utrecht zet met name personele capaciteit, beleid en subsidies in, waarbij er geen directe koppeling tussen de doelen en instrumenten is gelegd.
Prestatiedoelstelling 1.1.1:
Prestatiedoelstelling 1.1.2:
WERK(nemers) toekomstbestendig
Werken & verblijven in een aantrekkelijke stad
Capaciteit: - Inzet team arbeidsmarkt
Capaciteit: -
Beleid: - Regionale economische agenda (REA) -
Beleid:
Human Capital Agenda / Utrecht Talent Alliantie
Marktgroepen: -
Inzet trekkers / dealmakers Inzet teams per marktgroep
-
(ook Onderwijs en Werk en Inkomen) Projectgeld (per marktgroep)
-
Community, Beroepentuin Subsidies:
-
Ondernemersfonds Utrecht (OFU)
Regionale ontwikkelmaatschappij (ROM)
-
regio Utrecht Economic Board Utrecht (EBU)
-
Wijkontwikkelmaatschappij (WOM) Regionaal Mobiliteitsteam (RMT)
-
Citydeal Health Hub
-
Ruimtelijk-Economisch Programma (REP)
-
Omgevingsvisies Bestemmingsplannen
-
Wet Voorkeursrecht Gemeente (WVG)
-
Grondexploitaties
-
BIZ Woonboulevard Subsidie Stichting USP
-
Subsidie Impuls Lage Weide (2018) Stimuleren bedrijven (BSBB)
Samenwerking:
Samenwerking: -
Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040 Ruimte-Economische Koers (REK)
Subsidies:
Bouw=wouw, Utrecht Tech
Starters en groeiers Lokaal Economisch Fonds (LEF)
-
Werklocaties:
Fonds mismatch arbeidsmarkt Uitwerking in activiteiten: o.a.
-
Inzet team vestigingsklimaat Inzet team investeringsklimaat
-
Ondernemersverenigingen Parkmanagement
-
Vastgoed-, grond- en pandeigenaren Projectontwikkelaars
Bron: Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht (13 interne interviews); gemeente Utrecht (28 mei 2021). Jaarstukken 2020.
In de Jaarstukken 2020 66 is de inzet op de marktgroepen (pijler arbeidsmarkt) ingedeeld bij de prestatiedoelstelling gericht op toekomstbestendige werknemers en werkgelegenheid (1.1.1). De inzet op de pijlers vestigingsklimaat en investeringsklimaat, en op de werklocaties is opgenomen onder de doelstelling voldoende ruimte om te werken en verblijven in een aantrekkelijke stad (1.1.2). Tegelijkertijd wordt hier zichtbaar dat de doelstellingen van het programma niet direct aansluiten op de inzet van mensen en instrumenten. Dit wordt ook door veel geïnterviewden 66 Over de jaren 2018 en 2019 is nog verantwoord aan de hand van de vorige indeling van het programma.
55
in de gemeentelijke organisatie herkend.67 Zo worden bijvoorbeeld de Regionale Economische Agenda (REA), de Regionale Ontwikkelingsmaatschappij (ROM) en de Economic Board Utrecht (EBU) beschreven bij de eerste prestatiedoelstelling, terwijl zij evengoed van belang zijn voor de tweede. Naast deze instrumenten wijzen geïnterviewden ook op de instrumenten die ingezet worden als gevolg van de coronacrisis. Daar gaan we in hoofdstuk 4 dieper op in. Voor een nadere toelichting op de inhoud van de instrumenten verwijzen wij u naar bijlage 4. We zien ook dat de inhoudelijke toelichting op de ingezette instrumenten vooral inzicht geeft in de activiteiten die hebben plaatsgevonden. Daarmee wordt niet duidelijk waarom deze instrumenten aan dit doel gekoppeld zijn en op welke manier dit bijdraagt aan de realisatie van het doel.
3.3
NORMENKADER
In tabel 3.8 is het normenkader opgenomen. Hierin wordt de relatie gelegd tussen de onderzoeksvragen, de normen en bijbehorende criteria en de beoordeling. Tabel 3.8
Normen en criteria ‘doelen en middelen’
Onderzoeksvraag
Norm
Criteria
1) Welke doelen heeft
Er zijn in het
De gemeente heeft de In 2019 zijn de doelen van het
de gemeente Utrecht in het economische
programma Economie doelen specifiek, programma Economie & en Werkgelegenheid meetbaar, acceptabel, Werkgelegenheid voor
beleid, zijn deze samenhangend en
voor Iedereen heldere realistisch en doelen gesteld. tijdgebonden
Iedereen gewijzigd. De doelen hebben de focus op de
geformuleerd.
arbeidsmarkt, zijn weinig onderscheidend voor Utrecht
onderbouwd?
Beoordeling
en niet tijdgebonden maar dynamisch. De gemeente Utrecht
De gemeente
Er is een duidelijke
heeft de doelen duidelijk onderbouwd.
beschrijft het probleem of de kans
onderbouwing waarom gekozen wordt voor de focus
waarvoor het doel is opgesteld en verwijst
op de arbeidsmarkt en voor de specifieke inzet op
naar bronnen waarop
marktgroepen en werklocaties.
de onderbouwing is gebaseerd. Het is helder hoe de algemene doelen
Er is een duidelijk verband tussen de
67 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht.
56
Er is een direct verband tussen de algemene
vertaald zijn naar
algemene doelen en
doelstelling, de
prestatie- en
de prestatie- en
effectdoelstelling en de twee
effectdoelen.
effectdoelen van het economisch beleid.
prestatiedoelstellingen van het programma.
De doelen van het economisch beleid
De gemeente heeft in haar beleidsvorming
De aansluiting tussen lokale, provinciale, landelijke en
van de gemeente Utrecht sluiten aan bij
rekening gehouden met de economische
Europese doelen is onvoldoende tot stand
regionale, landelijke
beleidsdoelen van de
gebracht.
en Europese beleidsdoelen.
Provincie Utrecht, de Rijksoverheid en de Europese Unie.
2) Welke financiële
De ingezette
De gemeente kan
De financiële middelen zijn
middelen en instrumenten heeft de
(financiële) middelen zijn toegewezen aan
onderbouwen aan welk(e) doel(en) de
sinds 2020 toegewezen aan de twee
gemeente ingezet op
de doelen.
(financiële) middelen
prestatiedoelstellingen, maar
zijn toegewezen en waarom.
er is geen helder inzicht in de besteding van de middelen
het economisch beleid en zijn deze verbonden met de doelen?
aan de pijlers van het programma. Uitzondering hierop betreffen de subsidies en subsidieregelingen. De ingezette
De gemeente kan
De gemeente Utrecht zet op
instrumenten zijn gekoppeld aan de
onderbouwen aan welk(e) doel(en) de
economisch terrein vooral beleid, personele capaciteit en
doelen.
ingezette instrumenten zijn
geld in. Deze instrumenten worden gekoppeld aan de
gekoppeld en waarom.
twee prestatiedoelstellingen, maar het wordt niet altijd duidelijk waarom juist deze instrumenten worden ingezet en hoe zij bijdragen aan de realisatie van de doelen.
57
58
4
UITVOERING EN STURING
In dit hoofdstuk beschrijven we de uitvoering van en sturing op het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen. Daarmee beantwoorden we de onderzoeksvragen: 3. Welke maatregelen worden door de gemeente genomen om nieuwe ontwikkelingen te stimuleren of af te remmen; 4. Welke ontwikkelingen zijn zichtbaar in data op economisch terrein in relatie tot de vastgestelde prestaties en effecten van het economisch beleid en in hoeverre sluit de gemeente Utrecht op de ontwikkelingen aan, en 5. Welke sturingsmogelijkheden hebben de gemeente Utrecht en specifiek de Utrechtse gemeenteraad op het economisch beleid en hoe is daar in de jaren vanaf 2018 invulling aan gegeven.
In paragraaf 4.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 4.2. In paragraaf 4.3 volgt het normenkader. In deze paragraaf wordt ook het verband gelegd tussen de onderzoeksvragen en de normen.
4.1
BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. De gemeente Utrecht speelt op een passende manier in op nieuwe ontwikkelingen. Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt hebben geleid tot de opgave Werk voor Iedereen. Daarna heeft de coronacrisis veel veranderingen teweeggebracht en tot maatregelen geleid. Het is nog onbekend welke maatregelen tot een structurele wijziging in het beleid of uitvoering leiden. Ondernemers en samenwerkingspartners zijn vaak niet bekend met de genomen maatregelen van de gemeente. 2. Data vormen mede de basis van het beleid, worden gebruikt voor monitoring van trends en ontwikkelingen, en voor het aanvragen van subsidies door de gemeente en samenwerkingspartners. Het gebruik van data is op dit moment versnipperd. Ook worden data nog niet benut voor het evalueren van de gemeentelijke inzet en de geleverde prestaties en effecten. 3. De sturingsmogelijkheden door de gemeente op het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen worden bemoeilijkt door andere grote maatschappelijke opgaven als wonen en mobiliteit. Ook de benodigde samenwerking met een veelheid aan interne en externe partijen en de eigendomsverhoudingen maken sturing lastig.
59
4. De gemeenteraad kan op inhoud en financiën sturen. De afgelopen jaren is vaker sprake van regionale samenwerking, waarmee de sturingsmogelijkheden voor de gemeenteraad veranderen. Met besluiten over de RSU 2040 en omgevingsvisies geeft de gemeenteraad richting aan de invulling van de ruimte.
4.2
TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN
4.2.1 PASSENDE MAATREGELEN BIJ NIEUWE ONTWIKKELINGEN De gemeente Utrecht speelt op een passende manier in op nieuwe ontwikkelingen. Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt hebben geleid tot de opgave Werk voor Iedereen. Daarna heeft met name de coronacrisis veel veranderingen teweeggebracht en tot een veelheid aan maatregelen geleid. De economie is dynamisch. De gemeente heeft daarom te maken met steeds veranderende omstandigheden en nieuwe ontwikkelingen. Het is daarom nodig dat de gemeente hier in de uitvoering ook op in kan spelen. En daarbij maatregelen neemt om gewenste ontwikkelingen te stimuleren en niet of minder gewenste ontwikkelingen afremt. Wij zijn voor de huidige collegeperiode nagegaan hoe de gemeente Utrecht dat heeft gedaan. De belangrijkste ontwikkeling in de afgelopen jaren was de coronacrisis die in maart 2020 begon. Wij constateren dat de gemeente Utrecht hier snel actie op heeft ondernomen en een groot aantal maatregelen heeft genomen. De economie ging (deels) op slot en de onzekerheid nam sterk toe. De belangrijkste maatregelen van de gemeente Utrecht zijn: ▪ Ingrepen die direct in gang werden gezet vanaf maart 2020 zoals de ondersteuning van ondernemers bij de anderhalve meter maatschappij en het inregelen van steunmaatregelen voor ondernemers.
▪ De verschuiving van de focus op de (middel)lange termijn doelen naar de korte termijn gericht op het behoud van banen en het versterken van de liquiditeitspositie van ondernemers.68 Dit uitte zich bijvoorbeeld in het uitvoeren van het coronamaatregelenpakket 3 Werken, Opleiden en Begeleiden waarmee in totaal € 11,5 miljoen in de Utrechtse economie wordt geïnvesteerd69, en maatregelen voor specifieke gebieden, waaronder de binnenstad (Morgen Mooier Maken70) en andere kwetsbare
68 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht; Gemeente Utrecht (20 maart 2020). Raadsbrief
Nadere informatie steunmaatregelen 69 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht; Gemeente Utrecht (8 april 2021). Raadsbrief
Uitwerking maatregelenpakket 3 Werken, Opleiden en Begeleiden. 70 Gemeente Utrecht (9 april 2021). Raadsbrief Samenwerkingsplan 'Morgen Mooier Maken’ voor beperken
leegstand binnenstad Utrecht.; Gemeente Utrecht (15 juni 2021). Raadsbrief Samenwerkingsovereenkomst en Nadere regel subsidie aanpak leegstand binnenstad gemeente Utrecht.
60
winkelgebieden, waarmee respectievelijk € 400.000 en € 600.000 geïnvesteerd wordt om de oplopende leegstand te bestrijden.71 Daarnaast vond nog een groot aantal interventies plaats die los van het maatregelenpakket werden opgepakt. Voorbeelden zijn het opstellen van een compensatieregeling voor OZB niet-woningen, regeling voor lagere huur bij panden die in het bezit van de gemeente zijn, en de aanpassing en evaluatie van regels voor terrassen. De coronacrisis betekende ook dat de inzet van de medewerkers voor de opgave wijzigde en dat capaciteit werd vrijgemaakt om uitvoering te kunnen geven aan de genoemde maatregelen.72 Ook ontstonden nieuwe vormen van overleg om de aanpak zowel intern als extern af te stemmen.73 Voorbeelden zijn: structureel overleg met vertegenwoordigers MKBUtrecht, incidenteel overleg met vertegenwoordigers van supermarkten en contacten met individuele ondernemers. Andere overlegvormen, bijvoorbeeld de stuurgroep, kwamen vaker bij elkaar.74 In samenwerking met het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) ontstond het Regionaal Mobiliteitsteam (RMT) dat werkgevers en werknemers helpt bij het vinden van nieuwe banen.75 Ook werd met meerdere gemeenten, de provincie, VNO-NCW en MKB Midden-Nederland de Utrecht Regionale Economische Corona Alliantie (URECA) opgericht om ondernemers te adviseren en vragen over hun bedrijfsvoering te beantwoorden.
Wij zien dat de gemeente Utrecht in de periode vóór de coronapandemie ook op andere ontwikkelingen heeft ingespeeld en maatregelen heeft genomen. In tabel 4.1 staat per ontwikkeling welke maatregel(en) daarbij aansluiten. Van vrijwel alle maatregelen wordt in de raadsinformatie uiteengezet waarom deze nodig waren en waarop deze gericht zijn. Tabel 4.1
De gemeente Utrecht neemt op een passende manier maatregelen bij nieuwe ontwikkelingen
Pijler
Ontwikkeling
Maatregel(en)
Organisatie
▪
▪
Opgave, interne organisatie en opzet programma passen niet meer bij de actualiteit in Utrecht.
Verandering opgave Werken aan Werk / Werk voor de Toekomst naar Werk voor Iedereen.
71 Gemeente Utrecht (15 juni 2021). Raadsbrief Aanpak meest kwetsbare winkelgebieden en bijbehorend
Gemeente Utrecht (20 mei 2021). Omgevingsprogramma Aanpak meest kwetsbare winkelgebieden Utrecht 2021-2022. 72 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht. 73 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht; Voorbeeld is de review counsel met een expertteam die nadacht over het economisch herstelbeleid: Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartner. 74 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht. 75 Rekenkamer Utrecht (2021) Interview gemeente Utrecht; Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartner; Gemeente Utrecht (29 september 2021). Raadsbrief Voortgang Plan van Aanpak Rekenkamerrapport ‘Leren om mee te kunnen doen’.
61
▪
Lange termijn prognose dat de groei
▪
van de werkgelegenheid achterblijft bij de beroepsbevolking.76
Werken in teams Vestigingsklimaat, Investeringsklimaat en Arbeidsmarkt.
▪
▪
Inrichting vier marktgroepen en aanstellen coördinatoren /trekkers/ dealmakers. Integraal relatiemanagement met het bedrijfsleven, ook in samenspraak met ROM en WSP.
▪
Aanpassen begrotingsprogramma Economie en Werkgelegenheid voor Iedereen. Focus op de arbeidsmarkt.
Vestigingsklimaat
▪
▪
Ambitie om aantal banen mee te laten groeien met beroepsbevolking /
Regionaal onderzoek werklocaties en advies dat meegenomen wordt in andere
groei van de stad. planprocessen, het RuimtelijkToenemende druk op de beschikbare Economisch Programma en de RSU ruimte. Ruimte vinden voor
2040.77
tienduizenden extra banen in de stad.
Investeringsklimaat
Streven naar juiste randvoorwaarden voor nieuwe bedrijven.
Versterken ecosysteem voor starters en groeiers78 met o.a. subsidieregeling.
Dienstverlening bedrijven; retentie en vestiging.
Meer de nadruk leggen op de sectoren die gelieerd zijn aan markgroepen.
▪
Economisch ecosysteem regio
▪
▪
Utrecht is versnipperd. Zichtbaar economisch leiderschap
▪
ontbreekt. Regio is minder slagvaardig.
Bijdragen aan oprichting Regionale Ontwikkelmaatschappij (ROM) regio Utrecht.
▪
Bijdragen aan herinrichting, nieuwe rol Economic Board Utrecht (EBU).
▪
Proactieve rol gemeente in het verbinden van partijen bij de vier
Door o.a. weinig investerend vermogen, beperkte capaciteit economische projectontwikkeling, ontbreken strategische relaties met Rijk en InvestNL.79 Arbeidsmarkt
▪
Banengroei blijft achter bij groei beroepsbevolking.
▪
Mismatch onderwijs en arbeidsmarkt.
marktgroepen.
76 o.a. Gemeente Utrecht (18 februari 2019). Kantorenbrief 2019 77 Gemeente Utrecht (23 juni 2020). Raadsbrief Onderzoek werklocaties en uitwerkingsrichtingen. Kenmerk
7418921 en bijbehorend: Stec Groep (maart 2020). Naar toekomstbestendige werklocaties in de regio U16. 78 Gemeente Utrecht (28 mei 2019). Raadsbrief Versterken ecosysteem voor starters en groeiers. 79 PWC (maart 2018). Rapport Kansen in een topregio; Versterken van het Utrechtse ecosysteem.; Gemeente
Utrecht (4 december 2018). Raadsbrief Verkenning Regionale Ontwikkelmaatschappij.
62
▪
Krapte aan geschikte werknemers in
▪
belangrijke sectoren. ▪ ▪
arbeidsmarkt (o.a. actieplan mbo).
Steeds veranderende arbeidsmarkt. Kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt.
Subsidies
Betere aansluiting onderwijs –
▪
Opzetten Human Capital Agenda / Utrecht Talent Alliantie met regionale partners.
Gebruik regeling BSBB blijft achter.80
Opgenomen in aanpak kwetsbare winkelgebieden
Verbeterde economische situatie en
Beëindigen Lokaal Economisch Fonds. 81
aantrekkende werkgelegenheid.
Samenwerking
Behoefte aan ondersteuning initiatieven van marktgroepen.
Inzet Fonds Mismatch Arbeidsmarkt.82
Bewezen draagvlak voor ondernemersfonds.
Voortzetten Ondernemersfonds Utrecht.83
Leegstand in de binnenstad
Plan Morgen Mooier Maken
Ambitie gezond stedelijk leven.
(Verlengen) deelname citydeal Health Hub.84
Aandacht voor economische ontwikkeling, grotere diversiteit aan
Versterken samenwerking met Wijkontwikkelmaatschappijen (WOM).
bedrijven in specifieke wijken. Bron: Rekenkamer Utrecht (2021) o.b.v. P&C documenten, raadsbrieven, interviews
Het is nog onbekend welke maatregelen tot een structurele wijziging in het beleid of uitvoering leiden. Ondernemers en samenwerkingspartners zijn vaak niet bekend met de genomen maatregelen van de gemeente. De afgelopen jaren zijn veel nieuwe maatregelen ingevoerd. Voor de komende tijd is het belangrijk om te bekijken wat wel en niet goed werkt, en wat bijvoorbeeld ook opgeschaald kan of moet worden. Om nieuwe ontwikkelingen snel in het vizier te krijgen, adviseert Future Consult de gemeente op economisch terrein en zogeheten kraaiennestfunctie’ te vervullen.85 Verschillende geïnterviewden geven aan dat de afgelopen periode door de coronacrisis de
80
Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht; Exceloverzicht financiën.
81 Gemeente Utrecht (14 november 2019). Raadsbrief Monitor Lokaal Economisch Fonds. 82 Gemeente Utrecht (28 januari 2021). Raadsbrief Onderzoek naar de uitvoering van Werken aan werk in
Utrecht. 83 Gemeente Utrecht (18 juli 2019). Raadsbesluit Voortzetting Ondernemersfonds Utrecht na 2019. 84 Gemeente Utrecht (14 september 2021). Raadsbrief Verlenging citydeal Health Hub Utrecht en
Samenwerkingsovereenkomst. 85 Zie Future Consult (versie januari 2018). Werk maken van de toekomst. Gemeente Utrecht. Een analyse van
acht opkomende markten en aanknopingspunten voor governance. Futureconsult, MeetingMoreMinds, PwC Data Analytics, pag. 53
63
tijd ontbrak voor monitoring en evaluatie van maatregelen en projecten.86 Voor de coronacrisis werd hier volgens geïnterviewden ook structureel te weinig aan gedaan.87 Er zijn ook voorbeelden waar al wel over een structureel vervolg wordt nagedacht, bijvoorbeeld als het gaat om de Utrecht Regionale Economische Corona Alliantie waar mogelijk na de coronacrisis in de regio een ondernemersloket blijft bestaan.88 De maatregelen die de gemeente Utrecht neemt blijken met regelmaat niet bekend bij samenwerkingspartners en ondernemers. Zo blijkt het bedrag dat beschikbaar is voor de aanpak van kwetsbare winkelgebieden niet bekend bij de doelgroep.89 Andere samenwerkingspartners geven aan dat het niet lukt om alle partijen bij maatregelen te betrekken en dat zij niet op de hoogte zijn van het beleid en de subsidiemogelijkheden die er zijn.90 De gemeente geeft in haar ambtelijke reactie aan dat voor sommige maatregelen, zoals de Corona Overbruggingslening (COL), gemeentelijke uitvoeringsorganisaties als de ROM aan de lat stonden. Het kan dan voor ondernemers overkomen alsof de maatregel door de ROM genomen is, terwijl de gemeente er nauw bij betrokken is. In hoofdstuk 5 gaan we hier verder op in. 4.2.2
GEBRUIK BESCHIKBARE DATA VERSNIPPERD
Data vormen mede de basis van het beleid, worden gebruikt voor monitoring van trends en ontwikkelingen, en voor het beoordelen van aanvragen van subsidies door de gemeente en samenwerkingspartners. Het gebruik van data is op dit moment versnipperd. Ook worden data nog niet benut voor het evalueren van de gemeentelijke inzet en de geleverde prestaties en effecten. Op economisch terrein zijn veel data beschikbaar in een veelheid aan bronnen. Met deze data is het mogelijk om ontwikkelingen te monitoren, maar ook om prestaties en effecten van het beleid te meten. De uitkomsten kunnen vervolgens benut worden voor het opstellen of bijsturen van het gevoerde beleid. Wij zijn daarom in de documenten en interviews nagegaan hoe de gemeente Utrecht met het gebruik van data omgaat. We zien binnen de gemeentelijke organisatie een breed besef van het nut van het gebruik van data. Er wordt ook veelvuldig gebruik van data gemaakt om in het beleid de context te schetsen van de stand van zaken op een bepaald gebied.91 Zo wordt er bijvoorbeeld met data gekeken waar de mismatch op de arbeidsmarkt zit of wat belangrijke trends en
86 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht; Rekenkamer Utrecht (2021). Interview
samenwerkingspartner. 87 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht. 88 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht. 89 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartner. 90 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartners. 91 Zie bijvoorbeeld Gemeente Utrecht (2021). Ruimtelijke Strategie Utrecht; Gemeente Utrecht (18 februari 2019).
Kantorenbrief 2019; Utrecht Region (november 2019). Regionale Economische Agenda Regio Utrecht 20202027; Birch (12 januari 2021). Human Capital Agenda regio Utrecht.
64
ontwikkelingen in de economie zijn.92 Bij de marktgroepen worden met behulp van data marktverkenningen uitgevoerd.93 De uitkomsten van data-analyse bepalen dan mede de inzet van de gemeente94 en de keuze van doelen en ambities.95 Er zijn veel verschillende bronnen voor het verkrijgen van data over de economie. Binnen de gemeente Utrecht worden vaak landelijke databronnen van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), de Kamer van Koophandel (KvK), het Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt (ROA) en de Ministeries van EZK, SZW en OCW geraadpleegd. Ook rapporten van het Centraal Planbureau (CPB), de Sociaal Economische Raad (SER) en kennisinstituten worden gebruikt. Naast de landelijke bronnen zijn er ook regionale data van het Provinciaal Arbeidsplaatsen Register (PAR) beschikbaar.
En de gemeente heeft contracten met aanbieders van data van de winkellocaties (Locatus) en kantorenlocaties (Cushman & Wakefield).96 Tot slot zijn er op lokaal niveau data uit extern onderzoek, maar ook van samenwerkingspartners als de ROM, het UWV, ondernemersverenigingen en onderwijsinstellingen.97 We zien de data uit bovengenoemde bronnen met grote regelmaat terug in P&C documenten, raadsbrieven98 en in de beantwoording van schriftelijke vragen.99 Data worden ook gebruikt voor het maken van positioneringsvoorstellen, bijvoorbeeld groeifondsaanvragen, en aanvragen voor het Regionaal investeringsfonds (RIF) onderwijs. Geïnterviewden geven aan dat er binnen het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen vrijwel altijd beleidskeuzes worden gemaakt waarbij data worden betrokken. Waarbij wel geldt dat er ook politieke keuzes gemaakt kunnen worden die op basis van de data niet realistisch zijn. Een voorbeeld uit het verleden is het streven naar de doelstelling de laagste werkloosheid van Nederland te bereiken, waarop later bijstelling nodig is.100 De rekenkamer constateert dat coördinatie op het gebruik van data ontbreekt. Ieder gaat op het eigen onderwerp met data aan de slag. Rond corona is er binnen organisatieonderdeel Ruimte wel een monitoringsteam en, gemeentebreed, een duidingsteam, maar voor het
92 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht; Rekenkamer Utrecht (2021). Interview
samenwerkingspartner. 93 Zie bijvoorbeeld Bureau Buiten (10 september 2019). Marktverkenning Circulaire Bouw Utrecht 94 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht; Rekenkamer Utrecht (2021). Interview
samenwerkingspartner. Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht; Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews samenwerkingspartner. 96 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht. 97 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht; Interviews samenwerkingspartners. 98 Zie bijvoorbeeld Gemeente Utrecht (10 april 2018). Raadsbrief Werkgelegenheid van de toekomst; Gemeente Utrecht (25 juni 2019). Raadsbrief Werk voor Iedereen. 99 Zie bijvoorbeeld Beantwoording SV 2019 nr. 45 over Meer werk(locaties), Beantwoording SV 2020 nr. 38 over Winkelen in onze aantrekkelijk binnenstad, Beantwoording SV 2021 nr. 24 over Aanvragen Coronaoverbruggingsregelingen bij de ROM. 100 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht. 95
65
programma zelf is dat nog niet het geval.101 Wel is er samen met de afdeling IB Onderzoek een dashboard economie ontwikkeld waarin alle cijfers samen moeten komen. Over de bruikbaarheid hiervan in de huidige (concept)vorm verschillen de meningen. Er is brede steun voor de ontwikkeling van een dergelijk dashboard, maar meerdere geïnterviewden geven ook aan het nog ingewikkeld te vinden.102 Datagebruik is ook niet voor iedereen en niet dagelijks aan de orde. Daarnaast wordt er door de gemeente samen met de provincie gewerkt aan een regionaal economisch dashboard. Om in de verschillende behoeften te voorzien zou een data-analist of -manager behulpzaam kunnen zijn. Deze zou dan kunnen faciliteren bij het verzamelen, analyseren en duiden van data over een onderwerp.103 De beschikbare data kunnen ook worden benut voor het evalueren van de inzet van de gemeente en de geleverde prestaties en effecten. Dit zien we echter niet terug. In hoofdstuk 5 gaan we hier verder op in. 4.2.3 STURING GEMEENTE OP ECONOMISCH TERREIN LASTIG De sturingsmogelijkheden op het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen worden voor de gemeente bemoeilijkt door andere grote maatschappelijke opgaven als wonen en mobiliteit. Ook de benodigde samenwerking met een veelheid aan interne en externe partijen en de eigendomsverhoudingen maken sturing lastig.
Sturing door de gemeente (en gemeenteraad, zie 4.2.4) op het programma Economie & Werkgelegenheid van Iedereen is om verschillende redenen belangrijk. Zo is het inzetten van gemeentelijke instrumenten – beleid, mensen en geld – nodig om de maatschappelijke opgaven op te pakken. Zoals eerder geschetst gaat het dan om economische, maar ook om ruimtelijke instrumenten.104 Daarnaast is sturing van belang om gewenste ontwikkeling te stimuleren en ongewenste ontwikkelingen zoveel mogelijk af te remmen (zie 4.2.1). Ook de schaarste in de beschikbare ruimte maakt het nodig dat er keuzes gemaakt worden. We hebben daarom voor de afgelopen jaren vanaf 2018 onderzocht hoe de gemeente en gemeenteraad sturing geven aan dit programma. Wij constateren dat sturing op de opgave Economie & Werkgelegenheid wordt bemoeilijkt door andere grote maatschappelijke opgave als wonen en mobiliteit. Uit beleidsdocumenten en interviews blijkt dat deze onderwerpen vaak de discussie domineren en dat de aandacht voor economie en werkgelegenheid steeds bevochten moet worden.105 De sturing op de economische doelstellingen wordt ook bemoeilijkt doordat de opgave binnen de gemeentelijke organisatie over meerdere organisatieonderdelen verdeeld is. Ook 101 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht. 102 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht. 103 Rekenkamer Utrecht (2021).
Interview gemeente Utrecht. 104 Utrecht Region (november 2019). Regionale Economische Agenda Regio Utrecht 2020-2027. 105 Gemeente Utrecht (18 februari 2019). Kantorenbrief 2019; Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente
Utrecht; Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews samenwerkingspartners.
66
de bestuurlijke portefeuilles sluiten niet aan bij de opgaven, waardoor meerdere wethouders (mede)verantwoordelijk zijn.106 Met name op de pijler arbeidsmarkt en de marktgroepen wordt intensief met andere organisatieonderdelen als Onderwijs en Werk en Inkomen samengewerkt. In het algemeen wordt de interne samenwerking als goed beoordeeld, maar verschillende keren wordt opgemerkt dat men ook wel tegen ‘muren’ van gemeentelijke afdelingen is aangelopen.107 Oorzaken liggen bijvoorbeeld in de verschillende doelen die worden nagestreefd. Zo streeft Werk en Inkomen naar een snelle uitstroom van uitkeringsgerechtigden, maar kan het op de langere termijn beter zijn om te streven naar een duurzame baan in één van de marktgroepen. We merken bij samenwerkingspartners positieve waardering voor een gezamenlijke aanpak als daar de verbinding tussen portefeuilles al is gelegd. Een voorbeeld is de verbinding tussen economie en mbo die beide dezelfde wethouder hebben.108 De sturing op dit programma is ook complex vanwege de benodigde samenwerking met een veelheid aan externe partners. Er zijn bijvoorbeeld 73 ondernemersverenigingen in de stad.
De gemeente onderhoudt met de belangrijkste verenigingen contact, maar heeft de laatste jaren wel besloten minder tijd te besteden aan de secretariaat-taken.109 Naast de ondernemersverenigingen heeft de gemeente op ruimtelijk-economisch vlak ook te maken met de provincie Utrecht, de Rijksoverheid, grond- en vastgoedeigenaren, projectontwikkelaars, en verschillende belangenorganisaties als VNO-NCW en MKBNederland. Bij de ruimtelijk-economische opgaven zijn de mogelijkheden om te sturen vooral afhankelijk van de eigendomsverhoudingen. Dit is met name relevant in de gebiedsgerichte aanpak bij de werklocaties. De gemeente kan weliswaar sturen met de Omgevingsvisie, bestemmingsplannen, grondexploitaties en subsidies, maar alleen wanneer de gronden in eigendom zijn kunnen hardere eisen worden gesteld die direct aansluiten bij de visie van de gemeente(raad).110 Op andere onderwerpen heeft de gemeente in de afgelopen jaren vooral door het opbouwen van een goede relatie en het voeren van gesprekken aandacht gevraagd voor gewenste ontwikkelingen of activiteiten.111
106
Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht; Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartner. 107 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht. 108 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews samenwerkingspartners. 109 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht. 110 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht; Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews samenwerkingspartners. 111 Zie bijvoorbeeld: Beantwoording van schriftelijke vragen 2020 nr. 229 over Huurkorting ondernemers in coronacrisis; 2020 nr. 38 over Winkelen in onze aantrekkelijke binnenstad; 2019 nr. 108 over Openen van winkels door burgemeester of wethouder; Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews samenwerkingspartners.
67
De invloed van de gemeente Utrecht in regionaal verband wordt als ‘redelijk groot’ gezien.112 Kleine gemeenten en ook de provincie hebben minder slagkracht op economisch terrein dan de gemeente Utrecht.113 Bij de provincie Utrecht groeit het team voor economische zaken. Dit kan ook van invloed zijn op de onderlinge verhoudingen en de slagkracht in de komende jaren. De afgelopen jaren hebben de gemeente Utrecht en de provincie vooral discussie gehad over het regionaal programmeren van kantorenlocaties. De provincie wilde versnippering voorkomen114, terwijl de gemeente Utrecht actiever wilde omgaan met kantoorontwikkeling en de mogelijkheid hebben om kantorenlocaties binnen de stad uit te ruilen. Het is nu op een aantal belangrijke plekken mogelijk geworden om kantoren die op de ene locatie in de stad weggestreept worden, op een andere locatie weer in te vullen.115 Binnen de opgave is meer aandacht nodig voor sturing op de lange termijndoelen. De opgave is vanaf 2019 opnieuw vormgegeven.
Geïnterviewden geven aan dat de samenwerking tussen de drie pijlers van de opgave116 en tussen de marktgroepen nog verder gestructureerd en verbeterd moet worden.117 Ook binnen de teams zijn de leden nog vooral met het eigen onderwerp bezig, terwijl ook juist de verbindingen belangrijk zijn.118 Verkokering kan (bij)sturing op de algemene doelstellingen bemoeilijken en dient daarom te worden voorkomen. In de gemeentelijke organisatie bestaat breder de wens dat ingezet gaat worden op de grotere en bredere economische ontwikkelingen. Er wordt nu nog veel gehandeld in de waan van de dag119, waarbij duidelijk is dat de coronacrisis daar ook een belangrijke oorzaak van is geweest. Nieuwe ontwikkelingen vroegen direct aandacht en leidden tegelijkertijd ook tot een versnelling en opschaling van wat al gedaan werd.120 Tegelijkertijd zien we dat ook voor de coronacrisis al geconstateerd werd dat (te) veel tijd besteed werd aan vragen van ondernemers en operationele taken. 4.2.4 STURING GEMEENTERAAD FINANCIEEL EN OP INHOUD De gemeenteraad kan op inhoud en financiën sturen. De afgelopen jaren is vaker sprake van regionale samenwerking, waarmee de sturingsmogelijkheden voor de gemeenteraad veranderen. Met besluiten over de RSU 2040 en omgevingsvisies geeft de gemeenteraad richting aan de invulling van de ruimte. 112
Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht.
113 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartners. 114 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartner. 115 Gemeente Utrecht (28 mei 2021). Jaarstukken 2020; Gemeente Utrecht (18 februari 2019). Kantorenbrief
2019; Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht. 116 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht. 117 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht. 118 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht. 119 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht. 120 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht.
68
We constateren dat de gemeenteraad met name via de P&C documenten en een jaarlijkse rapportage over de voortgang van de opgave Werk voor Iedereen door het college wordt geïnformeerd.121 De gemeenteraad kan daarmee zowel financieel (budgetrecht) als inhoudelijk (vaststellen beleid, amendementen en moties) sturen. De opgave Werk voor Iedereen is mede tot stand gekomen naar aanleiding van een unaniem aangenomen motie uit 2017.122 We zien dat de regionale samenwerking in de afgelopen jaren is uitgebreid. Dit heeft onder andere geleid tot het opstellen van de Regionale Economische Agenda, de oprichting van de Regionale Ontwikkelmaatschappij regio Utrecht en het onderzoek naar de werklocaties in U10-verband123. De Utrechtse gemeenteraad is hierbij op verschillende manieren geïnformeerd, met name via raadsinformatiebijeenkomsten en raadsbrieven.124 De deelname aan de ROM en de definitieve REA – daarmee tevens leidend voor de investeringsstrategie van de ROM125 – zijn vastgesteld in de raadsvergadering van 6 februari 2020. Van de ROM wordt jaarlijks het jaarverslag met de gemeenteraad gedeeld, maar de gemeente Utrecht staat verder wat meer op afstand.126 In de raadsinformatie wordt vanaf 20 maart 2020127 ook zichtbaar dat veel aandacht van de gemeenteraad naar de effecten van de coronacrisis is gegaan.
Met name de invulling van maatregelenpakket 3: Werken, Opleiden en Begeleiden, en specifieke programma’s voor kwetsbare winkelgebieden hebben aandacht gevraagd.128 Daarmee is ook bij de raad de aandacht van langere termijndoelen verschoven naar de korte termijn.
121 Gemeente Utrecht (12 maart 2019). Raadsbrief Werk voor Iedereen; Gemeente Utrecht (25 juni 2020).
Raadsbrief Werk voor Iedereen. 122 Motie 2017/187 Match de werkgelegenheid van de toekomst aangenomen bij de Programmabegroting 2018. 123 De U10 bestaat uit de gemeenten Utrecht, Bunnik, De Bilt, Houten, Nieuwegein, IJsselstein, Stichtse Vecht,
Utrechtse Heuvelrug, Woerden, Zeist. Zie https://www.utrecht10.nl/over-u10/kaartje-u10-gemeenten/ 124 Gemeente Utrecht (4 december 2018). Raadsbrief Verkenning Regionale Ontwikkelingsmaatschappij;
Gemeente Utrecht (16 juli 2019). Raadsbrief Voortgang Regionale Ontwikkelingsmaatschappij en Regionale Economische Agenda; Gemeente Utrecht (18 mei 2020). Raadsbrief Update regionale economische samenwerking; Gemeente Utrecht (19 juni 2020). Raadsbrief Onderzoek werklocaties en uitwerkingsrichting. 125 De REA is daarnaast ook “de basis voor de (toekomstige) herijking van het Utrechtse economische beleid; het kader voor economische structuurversterking en de inzet van middelen, capaciteit, netwerkvorming, business development en internationalisering; en verbindend en mede richtinggevend voor lokale en regionale agenda’s op het gebied van wonen, werken, mobiliteit, groen en energie.” (Gemeente Utrecht (12 december 2019). Raadsvoorstel Regionale Economische Agenda 2020-2027, Utrecht Region. 126 Gemeente Utrecht (2 juli 2021). Raadsbrief Aanbiedingsbrief jaarverslag ROM en bijbehorend ROM (16 juni 2021). Jaarverslag 2020; Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente; Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews samenwerkingspartners. 127 Gemeente Utrecht (20 maart 2020). Raadsbrief Nadere informatie steunmaatregelen. 128 Gemeente Utrecht (9 juni 2021). Raadsbrief Beantwoording raadsreacties Maatregelenpakket 3 Werken, Opleiden en Begeleiden; Gemeente Utrecht (15 juni 2020).
Raadsbrief Aanpak kwetsbare winkelgebieden en Raadsbrief Samenwerkingsovereenkomst en Nadere regel subsidie aanpak leegstand binnenstad gemeente Utrecht.
69
In de schriftelijke vragen die in de afgelopen jaren zijn ingediend over economische onderwerpen129 valt op dat veel vragen gaan over de verschillende subsidieregelingen: Lokaal Economisch Fonds, Fonds Mismatch Arbeidsmarkt, BSSB, en later ook de Corona OverbruggingsLening en huurkorting voor ondernemers. We zien ook dat vragen soms diep ingaan op uitvoeringsaspecten bij de ROM of bij het openen van winkels. Geïnterviewden merken hierbij op dat de Utrechtse gemeenteraad erg betrokken is, maar ook met regelmaat de details in duikt, vragen soms gaan dubbelen en minder vaak over de grote lijnen en ontwikkelingen gaan. Daarnaast wijzen zij erop dat het een bewuste keuze is om activiteiten met bijvoorbeeld de ROM meer op afstand van de gemeente te zetten waarbij de sturing hierop minder direct is.130 Bij de ruimtelijk-economische onderwerpen heeft de gemeenteraad de mogelijkheid om te sturen op uitgangspunten en visies. Zo heeft de gemeenteraad in juni 2020 elf uitgangspunten geformuleerd die centraal staan bij de verdere ontwikkeling van de stad.131 Ook zijn verschillende omgevingsvisies besproken en vastgesteld, waarmee voor specifieke locaties als de binnenstad en het Utrecht Science Park ontwikkelrichtingen zijn vastgelegd.
4.3
NORMENKADER
In deze paragraaf komt het normenkader aan bod. Hier leggen we de relatie tussen de onderzoeksvragen, normen en beoordeling. Tabel 4.2
Normen en criteria thema ‘uitvoering en sturing’
Onderzoeksvraag
Norm
Criteria
Beoordeling
3) Welke maatregelen
De gemeente Utrecht
Omgevingsfactoren –
De gemeente Utrecht speelt
worden door de gemeente genomen om
speelt met maatregelen in op
als de algemene economische
adequaat in op nieuwe ontwikkelingen, met name de
nieuwe ontwikkelingen te nieuwe
ontwikkelingen – leiden
coronacrisis. Het is nog
stimuleren of af te remmen?
tot bijsturing van het beleid.
onbekend welke maatregelen tot een structurele wijziging in
ontwikkelingen.
het beleid of uitvoering leiden. 4) Welke ontwikkelingen zijn zichtbaar in data op
De gemeente Utrecht benut de data van de
Mate waarin de gemeente Utrecht de
Er wordt veelvuldig gebruik gemaakt van data, uit een
economisch terrein in
ontwikkelingen in de
data analyseert en
veelheid aan bronnen en
relatie tot de vastgestelde prestaties
prestaties en effecten voor beleidskeuzes.
gebruikt voor keuzes in
voor allerlei doeleinden. Data vormen mede de basis van
129 Een globale analyse laat zien dat er in 2019 vier keer een set schriftelijke vragen is ingediend die raken aan dit
rekenkameronderzoek (nrs. 45, 106, 108 en 169), in 2020 acht (nrs. 004, 38, 65, 66, 67, 101, 184, 229) en in 2021 voorlopig twee (nrs. 24 en 199). 130 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht; Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartner; SV 2021 nr. 24 over Aanvragen coronaoverbruggingsleningen bij de ROM. 131 Gemeente Utrecht (2021). Utrecht Dichtbij; de tienminutenstad; Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040.
70
en effecten van het
het uitvoeren van het
het beleid, worden gebruikt
economisch beleid en in
beleid.
voor monitoring van trends
hoeverre sluit de gemeente Utrecht op de
en ontwikkelingen, en voor het aanvragen van subsidies.
ontwikkelingen aan?
Het gebruik van data is op dit moment versnipperd. Ook worden de data nog niet benut voor het evalueren van gemeentelijke inzet en de geleverde prestaties en effecten.
5) Welke sturingsmogelijkheden
Geen norm, beschrijvende vraag.
hebben de gemeente Utrecht en specifiek de Utrechtse gemeenteraad op het economisch beleid en hoe is daar in de jaren vanaf 2018 invulling aan gegeven?
71
72
5
DOELBEREIK EN EFFECTIVITEIT
In dit hoofdstuk beschrijven het doelbereik en de effectiviteit van het economisch beleid van de gemeente Utrecht. We gaan hierbij ook in op het oordeel van ondernemers op deze onderwerpen. Daarmee beantwoorden we de onderzoeksvragen: 6. Welke oordelen en opvattingen hebben belanghebbenden (met name ondernemers en samenwerkingspartners) over de prestaties en effecten van het economische beleid van de gemeente Utrecht, en 7. In hoeverre zijn de doelen van het economisch beleid bereikt en zijn deze aanwijsbaar het gevolg van het door de gemeente Utrecht gevoerde beleid? In paragraaf 5.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 5.2. Aan de hand van de bevindingen beoordelen we in paragraaf 5.3 de bijbehorende normen.
5.1
BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. Meer dan de helft van de geënquêteerde ondernemers is niet bekend met de doelen van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen en heeft er inhoudelijk geen uitgesproken mening over. Samenwerkingspartners zien verbetermogelijkheden voor de inzet van de gemeente Utrecht. Een minderheid van de geënquêteerde ondernemers denkt dat zij met hun activiteiten bijdragen aan het behalen van de algemene doelstelling van het economisch beleid. 2. Ondernemers geven in de enquête een onvoldoende voor de mate waarop de gemeente hen betrekt bij de totstandkoming en uitvoering van het beleid. Dit geldt ook voor de manier waarop de gemeente de samenwerking zoekt bij de totstandkoming en de uitvoering van het beleid. Contact met de gemeente wordt daarentegen wel als positief ervaren. 3. Vanwege het ontbreken van voldoende kwantitatieve en kwalitatieve informatie over de behaalde prestaties en effecten is het niet mogelijk om de effectiviteit van het economisch beleid te beoordelen. Uit data blijkt dat de Utrechtse economie goed presteert, maar de samenhang met het de inzet van de gemeente is niet te herleiden. De indicatoren zijn de afgelopen jaren gewijzigd en kregen vaak geen realisatiewaarden.
Ook de bevraagde medewerkers van de gemeente, ondernemers en samenwerkingspartners weten niet in hoeverre de inzet van de gemeente Utrecht bijdraagt aan het behalen van de doelstellingen.
73
5.2
TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN
5.2.1 DOELEN ONBEKEND BIJ MEER DAN HELFT ONDERNEMERS Meer dan de helft van de geënquêteerde ondernemers is niet bekend met de doelen van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen en heeft er inhoudelijk geen uitgesproken mening over. Samenwerkingspartners zien verbetermogelijkheden voor de inzet van de gemeente Utrecht. Een minderheid van de geënquêteerde ondernemers denkt dat zij met hun activiteiten bijdragen aan het behalen van de algemene doelstelling van het economisch beleid. De gemeente Utrecht wil met het economisch beleid werkgevers, werknemers en onderwijsaanbieders verbinden om de vraag en het aanbod van werk beter op elkaar aan te laten sluiten.132 Het is daarom belangrijk dat ondernemers en samenwerkingspartners op het economisch terrein bekend zijn met de doelen en inzet van de gemeente. We constateren dat het economisch beleid en de bijbehorende doelen niet algemeen bekend zijn bij ondernemers en samenwerkingspartners. Een meerderheid (45%-59%) van de ondervraagde ondernemers is niet bekend met de doelen van het economisch beleid (zie figuur 5.1).133 Er zijn geen grote verschillen in de bekendheid van de doelen tussen zzp’ers, micro- en kleine bedrijven en (middel)grote bedrijven.
Ook zien we geen verschil tussen ondernemers die op een werklocatie werken en ondernemers die daar niet werken.134 Ook onder de geïnterviewde samenwerkingspartners zijn de doelen en het beleid niet algemeen bekend.135
132 Gemeente Utrecht (z.d.). Economisch Beleid: Wat doet de gemeente? Geraadpleegd via,
https://www.utrecht.nl/bestuur-en-organisatie/beleid/economisch-beleid/ 133 De uitkomsten van de enquête geven een indicatief beeld van wat ondernemers in Utrecht vinden. De data is
geen perfecte afspiegeling van de mening van hele Utrechtse ondernemerspopulatie. Voor meer informatie, zie de het document ‘Uitkomsten enquête onder Utrechtse ondernemers’. 134 Rekenkamer Utrecht (2021). Uitkomsten enquête onder Utrechtse ondernemers. Tabel J.1. 135 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews samenwerkingspartners.
74
Figuur 5.1
Een meerderheid van de geënquêteerde ondernemers is niet bekend met de doelen van het economisch beleid van de gemeente Utrecht (n = 1.053).
Utrecht heeft voldoende toekomstbestendige werknemers en werkgelegenheid die passend is bij de groei van de stad Het vergroten van toekomstbestendige werknemers en werkgelegenheid op het gebied van bouw en energietransitie, gezondheid, onderwijs, en ICT en digitale vaardigheden Er is voldoende ruimte om te werken en verblijven in een aantrekkelijke stad 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%100% Wel bekend
Een beetje bekend
Niet bekend
Weet niet
Bron: Rekenkamer Utrecht (2021), Internetenquête onder ondernemers
Figuur 5.2 laat zien dat de helft (49%-52%) van de geënquêteerde ondernemers niet bekend is met de extra aandacht voor de vier marktgroepen of met de inzet van de gemeente voor werklocaties. De inzet van de gemeente voor de marktgroepen is niet beter bekend onder ondernemers uit de marktgroepen. We zien namelijk dat de bekendheid van de marktgroepen nauwelijks verschilt tussen ondernemers uit de marktgroepen en ondernemers met een onderneming in een andere sector.136 Het is opvallend dat ondernemers uit de markgroepen het gemeentelijk beleid niet beter kennen, omdat de gemeente zich met het beleid juist op deze groep richt. Daarnaast is er nauwelijks verschil in de bekendheid van de gemeentelijke inzet voor werklocaties onder werknemers die wel en niet op een werklocatie werken.137 Figuur 5.2
De helft van de geënquêteerde ondernemers is niet bekend met de extra aandacht voor de vier marktgroepen of met de inzet van de gemeente Utrecht voor werklocaties (n = 1.053). Werklocaties
ICT en digitale vaardigheden Onderwijs Gezondheid Bouw en energietransitie 0% Goed mee bekend
10%
20%
30%
Een beetje bekend
40%
50%
60%
Nauwelijks bekend
70%
80%
Niet bekend
Bron: Rekenkamer Utrecht (2021), Internetenquête onder ondernemers 136 Rekenkamer Utrecht (2021). Uitkomsten Enquête onder Utrechtse Ondernemers. Tabel I.1. 137 Rekenkamer Utrecht (2021). Uitkomsten Enquête onder Utrechtse Ondernemers. Tabel J.2.
75
90%
100%
Een aantal ondernemers geeft aan dat het gebrek aan kennis over het economisch beleid te wijten is aan het gebrek aan communicatie vanuit de gemeente.138 Anderen geven aan zelf niet geïnteresseerd te zijn in het gemeentelijk beleid.139 De gemeente geeft in haar ambtelijke reactie aan dat de communicatie van de gemeente en prioritering van het bedrijfsleven wat betreft aandacht voor gemeentelijke informatie in de onderzoeksperiode sterk gericht was op Corona. Hier heeft de overdracht van gemeentelijke informatie naar het bedrijfsleven onder geleden. Meer dan de helft van de geënquêteerde ondernemers heeft ook inhoudelijk geen uitgesproken mening over de gestelde doelen. Samenwerkingspartners zijn over het algemeen positief, maar zien ook verbetermogelijkheden. Voor het realiseren van toekomstbestendige werkgelegenheid en werknemers is de gemeente mede afhankelijk van de inzet van ondernemers en samenwerkingspartners. Het is daarom belangrijk dat zij de doelen van de gemeente onderschrijven en zich herkennen in het beleid. We hebben daarom onderzocht wat ondernemers en samenwerkingspartners van de doelen en inzet van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen vinden. We constateren dat ondernemers en samenwerkingspartners geen uitgesproken mening hebben over de gestelde doelen.