Agendabundel

zeker aangezien dit met de huidige capaciteit ten koste van gaat van de bestaande inzet. Aan de andere kant zien we het belang voor een totaaloverzicht van het programma, zeker voor de gemeenteraad. Daarbij zijn ook de doorvertaling van de REA en RSU op het programma Economie belangrijk. In september 2017 hebben we voor de gemeenteraad het ‘Programma Economie presenteert”- georganiseerd, waarbij het programma werd toegelicht en ondernemers hun inbreng hierop gaven. Acties: ▪ We organiseren in 2022 voor de nieuwe Raad periodiek (bijvoorbeeld 1 keer per jaar) een bijeenkomst vergelijkbaar met het eerdere “Programma Economie presenteert” en verkennen of er behoefte is dat periodiek te organiseren of dat de gemeenteraad op een andere manier een volledig overzicht wil krijgen. ▪ Besluitvorming over nieuw economisch beleid (een lokale visie) laten we aan de nieuwe gemeenteraad na de aanstaande verkiezingen.

2. Maak concrete en voor de gemeenteraad controleerbare doelen die aansluiten op de inzet voor de opgave en op de andere bestuurlijke niveaus Deze aanbeveling volgen we deels op. Zoals gezegd zijn de REA, de RSU respectievelijk de Human Capital Agenda (HCA) onze regionale, ruimtelijke en arbeidsmarktkompassen. Als we kijken naar de Europese programma’s en het nieuwe coalitieakkoord, zijn de REA, RSU en HCA zeker nog actueel. In de praktijk hebben we niet ervaren dat dit samenwerking met andere agenda’s c.q. lobby voor nationale en Europese middelen in de weg heeft gestaan. Wel willen we meer lijn brengen in de programmastructuur door (het bevorderen van) het investeringsklimaat als aparte doelstelling in het programma op te nemen. Hierdoor wordt de organisatorische driedeling arbeidsmarkt, vestigingsklimaat en investeringsklimaat ook doorgezet in de programmastructuur. Actie: ▪ Bij de eerste bestuursrapportage 2022 doen we een voorstel voor aanvulling van het programma met de doelstelling voor het bevorderen van het investeringsklimaat. 3. Bied meer inzicht in de besteding van tijd en geld aan de opgave. Deze aanbeveling volgen we op. In de financiële administratie wordt elke uitgave – inclusief personeel - via een WBS nummer toebedeeld voor specifieke projecten en activiteiten die door het jaar heen worden 19

gemonitord. Hiervoor zijn ook onderliggende documenten. We gaan er dan ook vanuit dat uw opmerkingen betrekking hebben op de link tussen de uitgaven en de programma indicatoren. Met de uitbreiding van de doelstellingen (zie vorig punt), willen we ook het inzicht in de besteding van middelen beter koppelen aan de acties en resultaten van de subdoelstellingen. Zoals in uw rapport wordt geconstateerd gebeurt dit al bij het leeuwendeel van de begroting, namelijk bij de subsidies zoals Ondernemersfonds Utrecht en LEF en bij de marktgroepaanpak. Uitbreiding van de doelstellingen biedt een goede gelegenheid om ook voor het laatste gedeelte te zorgen voor een juiste koppeling tussen doelstellingen. Uiteraard presenteren we dit bij de terugkoppeling aan de raad (zie punt 1). Actie: ▪ Duidelijkere koppeling tussen inzet en doelstellingen, ook binnen deelprogramma’s. Plan van aanpak in derde kwartaal van 2022 – Deze actie vormt ook input voor de bijeenkomsten zoals voorgesteld bij actie 1. 4. Evalueer of genomen maatregelen en ingezette instrumenten effectief zijn, ook om onderbouwde keuzes te maken voor de toekomst Deze aanbeveling volgen we op. Net als bij het vorige punt concludeert u dat evaluatie van de genomen maatregelen beter kan. Hierbij wordt aangegeven dat dit bij de subsidies en de marktroepen – het grootste gedeelte van het budget - al gebeurt.

Net als bij voorgaand punt willen we dit voor de overige maatregelen ook verbeteren. Hierbij merken we wel op dat een deel van die overgebleven activiteiten soms een lange adem vergen (bijvoorbeeld bij gebiedsontwikkeling) om goed te kunnen evalueren. Uiteraard nemen we resultaten hiervan mee bij de presentatie van het programma. Actie: ▪ Beter evalueren van de inzet van middelen: plan van aanpak in tweede kwartaal van 2022, uitvoering vanaf 3e kwartaal 2022

5. Structureer het gebruik van informatie over economische ontwikkelingen en stel vast op welke manier die informatie gebruikt wordt bij beleidskeuzes, monitoring, evaluatie en verantwoording Deze aanbeveling volgen we op. Zoals u in het rapport al benoemt, werken we aan een dashboard om de ontwikkelingen van de economie, de arbeidsmarkt, het vestigingsklimaat en het investeringsklimaat openbaar te maken. Een goede monitoring is belangrijk voor het maken van keuzes. Juist tijdens de coronapandemie blijkt het belangrijk om goed de vinger aan de pols te houden. De basis 20

voor de monitor wordt in het eerste kwartaal van 2022 online gezet en daarna steeds verder uitgebreid. Daarnaast werken we met de provincie samen aan een regionaal dashboard die data geeft over de regionale ontwikkeling. Actie: ▪ Publiceren van online dashboard Economie en Werkgelegenheid voor Iedereen (basisvariant) in het eerste kwartaal van 2022. Deze wordt daarna verder uitgebreid.

6. Verbeter de verbinding binnen en buiten de opgave zodat binnen de gemeentelijke organisatie maar ook bij ondernemers en samenwerkingspartners bekend is waaraan in de opgave aan wordt gewerkt, wat de inzet oplevert en hoe daaraan kan worden bijgedragen. Gebruik dit ook om de gemeenteraad meer inzicht te geven in de ontwikkelingen en ontwikkel er een helder economisch profiel mee. Deze aanbeveling nemen we deels over. We begrijpen dat overzicht van het programma Economie en Werkgelegenheid voor Iedereen soms lastig is vanuit het gezichtspunt van de Raad. De les die we uit uw rapport trekken is dat we (nog) beter ons verhaal – inclusief gegevens, plannen, acties, resultaten periodiek naar buiten moeten brengen, zodat ondernemers, inwoners, samenwerkingspartners en de gemeenteraad een integraal beeld krijgen van het programma Economie en Werkgelegenheid voor Iedereen. Dit betekent niet meer informatie, maar wel een consistentere informatieoverdracht. Met de uitvoering van de acties bij al deze aanbevelingen hopen we hiermee een flinke stap in de goede richting te zetten. Actie: ▪ We onderzoeken samen met partners hoe we het (economisch) profiel van de regio kunnen versterken. De nieuwe EBU moet daar een grote rol in spelen.

▪ De verbinding binnen de opgave is door groei, personeelswisselingen, andere organisatie en corona onder druk komen te staan, vooral de verbinding tussen deelprogramma’s. We kijken nog eens goed met het team hoe we daar verbeteringen in kunnen aanbrengen. ▪ We onderzoeken in de tweede helft van 2022 op welke wijze de communicatie richting de eerste ring van partners beter kan. Dit doen we ook samen met onze partners, zoals het Ondernemersfonds Utrecht, Centrum Management Utrecht. De acties van bovenstaande punten nemen we daarbij mee.

Zoals gezegd hebben we uw rapport met veel interesse gelezen. Er zijn een aantal verwonderpunten en andere zaken die we hieronder nader toelichten of onderstrepen. De samenwerking intern is de afgelopen periode in onze ogen sterk verbeterd. In de afgelopen twee jaar is – mede onder druk van corona – de samenwerking met Werk en 21

Inkomen en Onderwijs sterk verbeterd, maar ook met Duurzaamheid (Actieplan Circulair) en Bedrijfsvoering (Digitale Stad), Marketing en Communicatie (positionering regio), Openbare Ruimte (Coördinatieteam n.a.v. corona) en Public Affairs (lobby en EBU). U heeft hen niet gesproken, maar doet wel uitspraken over de interne samenwerking. Vermoedelijk bedoelt u de samenwerking binnen het programma. Dat kunnen we ons voorstellen gezien de groei van de personele bezetting door corona, de herijking van doelstellingen en het digitale werken. Dat heeft onze aandacht. U trekt conclusies uit de enquête onder ondernemers over het programma economie, terwijl die ondernemers dikwijls in generieke wijze gereageerd lijken te hebben op de dienstverlening van de gemeente als geheel. Het programma economie is geen ‘ondernemersvertegenwoordiger’ en raakt slechts een beperkt deel van de gemeentelijke dienstverlening aan ondernemers. In het begin van deze periode hebben we een tijdlang gemonitord welke vragen ondernemers aan de gemeente stellen. Conclusie: ondernemers komen met dezelfde vragen bij de gemeente als inwoners. Het overgrote deel van hun dagelijkse problemen en vragen heeft betrekking op afval, parkeren en vergunningen. Uw onderzoek bevestigt dat. Dat valt niet onder het programma Economie.

Dat maakt het wel lastig welke opmerkingen van de enquête (en dus het rapport) betrekking hebben op het programma en welke op de gemeente als geheel. Daarnaast heeft u bij de enquête wel ondernemers, maar geen inwoners betrokken (met uitzondering van de ondernemers die ook inwoners van de gemeente Utrecht zijn). Dat is op zich een gemis, aangezien een aantal maatregelen gericht zijn op inwoners. Juist deze raadsperiode hebben we meer focus aangebracht in het programma en die wordt begrepen. De werkgelegenheidsfunctie van de stad staat onder druk, vooral door ruimtegebrek. Tegelijk is de mismatch op de arbeidsmarkt groot en ontbrak het de regio vier jaar geleden aan investeringsinstrumenten en ‘business development’ capaciteit. Alle drie die terreinen hebben we met dezelfde focus zoals verwoord in prestatiedoelstelling 1.1.1 aangepakt met onze partners. Namelijk gericht op werk en werkgelegenheid die maatschappelijk van belang is én toekomstbestendig is. Werk dat nu en in de toekomst – ondanks de verregaande digitalisering – nog steeds nodig is. Met het programma leggen we daar de focus: werk en werkgelegenheid in 1) bouw-, techniek, circulaire economie, 2) gezondheidsgerelateerde beroepen, 3) ICT & Digitaal en 4) Onderwijs. Beroepen die ook voor de maatschappelijke transities van belang zijn. Het is goed om te lezen dat de geenquêteerde ondernemers die focus begrijpen.

De economie is regionaal en veel van ons beleid daarom ook. Wij vinden dat we als gemeente meer de leiding en verantwoordelijkheid moeten nemen in de regio. Op het gebied van economie is dat zelfs heel logisch, want de arbeidsmarkt en economie zijn regionaal. We hebben als gemeente zelf het initiatief genomen en de leiding gevoerd over het opstellen van een regionale economische agenda in de door u onderzochte periode. Met partners uit de 22

hele regio. Dat is in de afgelopen periode ruimtelijk-economisch vertaald in de RSU, in de agenda van de Utrecht Talent Alliantie, in het actieplan Circulaire economie en de visie digitale stad en in omgevingsvisies. Grote inspanning met relatief zeer beperkt budget; aansluiting op beleidsagenda’s Rijk en EU blijft achter. Zoals u terecht constateert kent het programma een relatief laag budget. Zeker aangezien de helft van het programmabudget niet voor activiteiten van het programma kan worden ingezet, maar als doorgeefluik functioneert voor het Ondernemersfonds Utrecht. Dit budget is door de onderliggende constructie en het raadsbesluit vast voor het Ondernemersfonds en kan is dus niet stuurbaar voor het programma worden ingezet. Het stuurbaar budget is dus al relatief klein in vergelijking met andere grote steden en is in praktijk dus nog eens twee keer zo klein dan in het rapport wordt aangegeven. Des te meer reden om trots te zijn op de behaalde resultaten afgelopen raadsperiode. Maar het verklaart ook waarom de aansluiting op landelijk en internationale investeringsagenda’s (nog) achterblijft. Tot slot De uitdagingen voor de maatschappij – klimaat, digitalisering, groeiende mismatch op de arbeidsmarkt, herstel na corona, veranderende gezondheidszorg – zijn ook de uitdagingen voor de altijd veranderende economie.

Het onderzoek van de rekenkamer draagt bij aan het scherper krijgen hoe we hier beter voorbereid en (nog) transparanter op kunnen acteren. Wij danken u voor het onderzoek en kijken uit naar het gesprek met de gemeenteraad over uw rapportage. Met vriendelijke groet, Burgemeester en wethouders van Utrecht, 18 januari 2022

4

NAWOORD REKENKAMER

Rekenkamer Utrecht dankt het college voor de uitgebreide reactie op het rapport. Wij waarderen dat het college per aanbeveling aangeeft wat zij daarmee wil doen en daarbij ook concrete acties benoemt. Wij zien dat het college grotendeels instemt met onze conclusies en onze aanbevelingen. Het is daarbij positief dat het college in overleg met de (nieuwe) raad gaat werken aan het totaaloverzicht van het programma (aanbeveling 1). De aanvulling op de doelstellingen (aanbeveling 2) en een betere koppeling tussen de inzet van geld en personeel en de doelstellingen (aanbeveling 3) zullen bijdragen aan meer inzicht in de werking van het 23

programma. Het is daarnaast goed dat het college aan de slag gaat met de evaluatie van maatregelen en het versterken van het economisch profiel. In dit nawoord geven wij daarnaast nog een aantal aandachtspunten mee. Bij aanbeveling 1 is van belang dat de hele opgave in het totaaloverzicht opgenomen wordt, dus ook het vestigingsklimaat. Wij benadrukken hierbij nogmaals een goede afstemming met de doelen van andere overheden. Het college geeft in dit kader ook aan dat de aansluiting op de landelijke en Europese investeringsagenda’s (nog) achterblijft. In die aansluiting is ook zeker nog winst te behalen. Bij de uitwerking van aanbeveling 4 geeft het college aan dat zij niet alleen de subsidies en marktgroepen, maar ook de evaluatie van de overige maatregelen wil verbeteren. Hierbij merken wij op dat het evalueren van het programma als geheel en de verschillende instrumenten structureel aandacht nodig heeft. Het dashboard is een goed instrument om informatie te structureren (aanbeveling 5). Het is daarbij vooral belangrijk om de toegankelijkheid van de informatie te verbeteren en duidelijk aan te geven hoe informatie kan worden gebruikt: voor monitoring en evaluatie door de gemeentelijke organisatie, maar ook voor het informeren van de gemeenteraad en de stad.

Bij aanbeveling 6 schrijft het college te gaan onderzoeken op welke wijze de communicatie richting de eerste ring van partners beter kan. Wij vinden het belangrijk om breder te communiceren dan alleen de eerste ring van partners. Economie en werkgelegenheid voor Iedereen is een breed programma met veel (externe) betrokkenen. Het heeft daarom brede bekendheid nodig binnen en buiten het programma om gezamenlijke doelen te kunnen bereiken. Bij de door ons uitgevoerde enquête merkt het college op dat er door de respondenten gereageerd is op de bredere gemeentelijke dienstverlening, en dat er alleen ondernemers en geen inwoners geënquêteerd zijn. Er is echter in de vragen wel degelijk specifieke aandacht besteed aan de inhoud van het economisch programma. Zo zijn de doelen van het economisch beleid specifiek benoemd en voorgelegd. Wij hebben bewust gekozen om het onderzoek te richten op ondernemers, omdat zij – als belangrijkste economische actoren die werkgelegenheid creëren – een primaire doelgroep zijn van het economisch beleid. Een groot deel van de respondenten is tegelijkertijd ook inwoner van de stad. Wij zien de raadsbehandeling van het rapport en de verdere uitwerking in het plan van aanpak met belangstelling tegemoet.

24

25

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN 1

INLEIDING

1.1

AANLEIDING

De afgelopen jaren presteerde de gemeente Utrecht relatief goed op het gebied van werkloosheid en economische groei. De sterke economische positie is echter geen vanzelfsprekendheid. De stad groeit, het werk verandert, er verdwijnen banen en er zijn sterkere invloed van technologische ontwikkelingen in de vraag naar werk. De coronacrisis is van grote invloed geweest op de economie, waarbij de verwachting is dat die de komende jaren nog gevolgen zal hebben. Het economisch beleid van de gemeente Utrecht moet daarom ook gericht zijn op het behouden van deze sterke positie. Tijdens een bijeenkomst met de gemeenteraad over het onderzoeksprogramma 2020 van de Rekenkamer Utrecht heeft de gemeenteraad het economisch beleid aangedragen als onderzoeksthema. De gemeenteraad gaf aan graag inzicht te hebben in: 1) Wat de investeringen in het economisch beleid opleveren, 2) Hoe effectief de gemeentelijke organisatie is met het economisch beleid, en 3) Hoe groot de beïnvloedingsmogelijkheden van de gemeente(raad) op het economisch programma zijn. Omdat de vragen van de raadsleden uiteenliepen en het een breed beleidsterrein is, heeft de rekenkamer in het voorjaar van 2021 een nadere verkenning gedaan.

Daarna hebben we besloten het onderzoek te richten op de effectiviteit van het economisch beleid voor zover dat is vastgelegd in het begrotingsprogramma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen. In voorliggend onderzoeksrapport rapporteren wij onze bevindingen.

1.2.

DOEL EN ONDERZOEKSVRAGEN

Het doel van dit onderzoek is om de gemeenteraad inzicht te geven in de effectiviteit van het economisch beleid van de gemeente Utrecht en hoe de gemeente(raad) daarop heeft gestuurd. De centrale vraag van het onderzoek is: In welke mate is het economisch beleid van de gemeente Utrecht sinds 2018 effectief geweest, zijn de hulpbronnen uit de stad en de regio door de gemeente benut om de doelen van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen te behalen, en hoe heeft de gemeente(raad) daarop (bij)gestuurd?

26

Deze centrale vraag is uitgewerkt in zeven onderzoeksvragen: 1) Welke doelen heeft de gemeente Utrecht in het economische beleid, zijn deze samenhangend en onderbouwd? 2) Welke financiële middelen en instrumenten heeft de gemeente ingezet op het economisch beleid en zijn deze verbonden met de doelen? 3) Welke maatregelen worden door de gemeente genomen om nieuwe ontwikkelingen te stimuleren of af te remmen? 4) Welke ontwikkelingen zijn zichtbaar in data op economisch terrein in relatie tot de vastgestelde prestaties en effecten van het economisch beleid en in hoeverre sluit de gemeente Utrecht op de ontwikkelingen aan? 5) Welke sturingsmogelijkheden hebben de gemeente Utrecht en specifiek de Utrechtse gemeenteraad op het economisch beleid en hoe is daar in de jaren vanaf 2018 invulling aan gegeven? 6) Welke oordelen en opvattingen hebben stakeholders (met name ondernemers en samenwerkingspartners) over de prestaties en effecten van het economische beleid van de gemeente Utrecht? 7) In hoeverre zijn de doelen van het economisch beleid bereikt en zijn deze aanwijsbaar het gevolg van het door de gemeente Utrecht gevoerde beleid? Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben wij een normenkader gehanteerd.

Aan het einde van elk hoofdstuk zijn per onderzoeksvraag de bijbehorende normen met daarbij een beoordeling naar de mate waarin eraan wordt voldaan (rood, oranje, groen) opgenomen. Daarbij verwijzen wij ook naar de bevinding(en) waarop dit oordeel is gebaseerd. Rood betekent dat niet aan de norm voldaan wordt. Oranje wijst erop dat deels aan de norm wordt voldaan en groen wil zeggen dat (grotendeels) aan de norm voldaan is. Met grijs wordt aangegeven dat de realisatie ten opzichte van de norm niet door de rekenkamer te beoordelen is.

1.3

WERKWIJZE EN AFBAKENING ONDERZOEK

Werkwijze De rekenkamer heeft de volgende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd: ▪ Documentstudie: We hebben relevante beleidsdocumenten, documenten uit de begrotingscyclus en de raadsinformatie over het beleidsveld Economische Zaken bestudeerd. Ook hebben we aanvullende informatie opgevraagd over ingezette (financiële) middelen en instrumenten. Voor het overzicht van de kerndocumenten waarop de bevindingen van de rekenkamer zijn gebaseerd, verwijzen wij naar bijlage 2. ▪ Interviews: In de maanden juni tot en met september 2021 hielden wij 13 interviews met 19 medewerkers van de gemeente Utrecht. In dezelfde periode namen wij 16 interviews af met 21 personen bij stakeholders/ belanghebbenden waar de gemeente Utrecht in het

27

▪

▪

▪

kader van het economisch beleid mee samenwerkt. Voor een overzicht van de personen die wij gesproken hebben, verwijzen wij naar bijlage 2. Dataverzameling en -analyse: Om een actueel beeld te krijgen van de Utrechtse economie en de belangrijkste ontwikkelingen in de afgelopen jaren hebben we aan I&O Research de opdracht verleend om data te verzamelen en analyseren. Een overzicht van de onderzochte aspecten staat in bijlage 3. Enquête ondernemers: We hebben I&O Research in juli-augustus 2021 een enquête onder – een selectie van – de Utrechtse ondernemers laten afnemen. In totaal hebben 1.053 ondernemers de vragenlijst volledig beantwoord. De antwoorden, responsanalyse en nadere duiding bij de representativiteit van de uitkomsten staan in de afzonderlijke internetbijlage die beschikbaar is op onze website. De belangrijkste uitkomsten zijn opgenomen in dit onderzoeksrapport. Analyse en rapportage: Het onderzoeksmateriaal uit de voorgaande stappen is in samenhang geanalyseerd en opgenomen in voorliggend rapport.

Afbakening We hebben verschillende keuzes gemaakt om het onderzoek duidelijk af te kunnen bakenen. Deze beschrijven we hieronder puntsgewijs: ▪ Periode: We richten het onderzoek met name op de huidige raadsperiode 2018-2021. Vigerend beleid dat al eerder van kracht is geworden, nemen wij daarbij wel mee. De onderwerpen toerisme en evenementen vallen buiten de scope van het onderzoek. ▪ Marktgroepen: We gebruiken hierbij de indeling van de gemeente Utrecht. Daarmee kijken we specifiek naar de activiteiten en de middelen die worden ingezet voor de Bouw, Energie en Techniek, Gezondheidszorg, Onderwijs, en ICT en digitale vaardigheden. In onze analyse gaan we uit van de aanpak in zijn geheel en gaan we niet in op de afzonderlijke marktgroepen. ▪ Werklocaties: Bij de werklocaties wordt onderscheid gemaakt naar verschillende typen locaties: detailhandel, kantoren, bedrijventerreinen, wetenschap, informele bedrijfsruimte, werken vanuit de woning, en overige locaties. Wij onderzoeken voor vijf verschillende werklocaties uit de eerste vier categorieën de ontwikkeling en de rol van de gemeente Utrecht daarbij. Het gaat dan om de binnenstad, Shoppingcenter Overvecht, Utrecht Businesspark Papendorp, bedrijventerrein Lage Weide, en Utrecht Science Park. De informele bedrijfsruimte, het werken vanuit de woning en de overige typen locaties blijven in ons onderzoek buiten beschouwing.

Het gaat hierbij om het beleid en de uitvoering voor de werklocaties als zodanig en niet om een diepgaande analyse op iedere werklocatie afzonderlijk. ▪ Subsidies: Alleen de subsidies die direct binnen het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen worden begroot en verantwoord, worden in de analyse meegenomen. De subsidies die zich richten op toerisme en evenementen zijn niet geanalyseerd.

28

▪

▪

Raadsinformatie: In de raadsinformatie gaan wij voor de huidige raadsperiode (vanaf maart 2018) na op welke manier de gemeenteraad gestuurd heeft op het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen, exclusief de onderdelen toerisme en evenementen. Gebiedsafbakening: we leveren bij de beschikbare gegevens zoveel mogelijk inzicht in gemeentelijke ontwikkelingen. In sommige gevallen zijn de gegevens alleen op een regionaal of landelijk niveau beschikbaar. Zie bijlage 3 voor een nadere toelichting op het geografisch niveau waarop de gegevens beschikbaar zijn.

Bij de analyse hebben wij het analysekader dat staat weergegeven in figuur 1.1 gehanteerd. De onderzoeksvragen hebben we hier direct aan verbonden. Figuur 1.1.

Analysekader Onderzoek economisch beleid

Bron: Rekenkamer Utrecht, 2021

29

1.4

LEESWIJZER

Om inzicht te krijgen in de belangrijkste bevindingen van het onderzoek volstaat de eerste paragraaf van de verschillende hoofdstukken. Voor een nadere toelichting op deze bevindingen kan kennisgenomen worden van de uitwerking in de tweede paragrafen. Hoofdstuk 2 geeft een korte introductie op de context van het onderzoek. In hoofdstuk 3 beschrijven we de doelen, middelen en instrumenten van het Utrechtse economisch beleid (onderzoeksvragen 1 en 2). In hoofdstuk 4 gaan we in op de uitvoering en sturing op dit beleidsterrein (vragen 3 t/m 5). In hoofdstuk 5 komen het doelbereik en de effectiviteit van het beleid aan de orde (vragen 6 en 7). Het geheel heeft vijf bijlagen: 1. de lijst met gebruikte afkortingen, 2. de lijst met geraadpleegde documenten en personen, 3. de lijst met onderzochte aspecten in de data, 4. een nadere toelichting op de inhoud van instrumenten en 5. analyse indicatoren.

30

31

2

CONTEXT

In dit hoofdstuk schetsen we een beeld van de Utrechtse economie en vergelijken we Utrecht op een aantal factoren met Amsterdam, Rotterdam en Den Haag. 2.2.1 STERKE GROEI UTRECHTSE ECONOMIE Arbeidsmarkt De regio Utrecht behoorde de afgelopen jaren tot één van de best presterende regio’s.1 De stad Utrecht levert daar als grootste gemeente een grote bijdrage aan. In figuur 2.1 is de ontwikkeling van het aantal banen in Utrecht en Nederland weergegeven. Figuur 2.1

Het aantal banen neemt in Utrecht met name sinds 2017 relatief sterk toe (indexcijfers, 2010 = 100)

125 120 115

Gemeente Utrecht Provincie Utrecht G4

110 105 100

Zeer stedelijke gemeenten Nederland

95 90 85 80 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Bron: LISA, 2020. Bewerking RKU

Uit de cijfers blijkt dat het aantal banen in de periode 2010-2020 is toegenomen van 229.000 naar 281.000 (een stijging van 22,7%).2 De stijging was in deze periode hoger dan die in de provincie Utrecht, het gemiddelde in de vier grote steden, andere zeer stedelijke gemeenten en Nederland als geheel. Het aandeel van de Utrechtse economie is hiermee toegenomen. De potentiële beroepsbevolking (inwoners van 15 tot 75 jaar) nam in de gemeente Utrecht in de periode 2010-2020 toe van 241.000 naar 281.000 (een stijging van 16,5%). Ook dat ligt 1 ING (2021), Utrecht is ook in 2020 één van de best presterende regio’s. Geraadpleegd via

https://www.ing.nl/zakelijk/kennis-over-de-economie/jouw-provincie/vooruitzichten-regios/regios/utrecht.html; Aalders et al. (2021), Laat herstel brede welvaart niet weer tien jaar duren. RaboResearch & Universiteit Utrecht; IB Onderzoek Gemeente Utrecht (2020), Economische Ontwikkeling. Geraadpleegd via https://www.utrecht-monitor.nl/economie-inkomen/economie/economische-ontwikkeling. IB Onderzoek Gemeente Utrecht (2020), Arbeidsmonitor. Geraadpleegd via https://www.utrecht-monitor.nl/economieinkomen/werk-inkomen/arbeidsparticipatie. 2 I&O Research o.b.v. LISA-bestanden van banen (2021)

32

hoger dan de stijging in de provincie Utrecht en in Nederland.3 De groei van de potentiële beroepsbevolking liep daarmee gelijk op met de toename van het aantal inwoners in deze periode. Tegelijk was de groei van het aantal banen iets hoger dan de groei van de potentiële beroepsbevolking in deze periode. De omvang van de potentiële beroepsbevolking is nu min of meer gelijk aan het aantal banen in de stad. Het werkloosheidspercentage was in de jaren 2010-2019 relatief laag ten opzichte van andere grotere steden. De gemeente Utrecht volgde in deze periode de landelijke trend. Wel is een relatief groot deel van de werkzoekenden hoog opgeleid. In 2019 ging het om 18% van alle geregistreerde werkzoekenden, ten opzichte van 13% in de zeer stedelijke gemeenten en Nederland.4 Vestigingsklimaat Het aantal vestigingen is in Utrecht in de periode 2010-2020 toegenomen van circa 25.500 naar 46.500 (een stijging van 80,9%). Dit is ook hoger dan de stijging in de provincie Utrecht, gemiddeld in de G4, in zeer stedelijke gemeenten en Nederland.5 In figuur 2.2 is deze ontwikkeling weergegeven. Figuur 2.2

Het aantal vestigingen neemt in Utrecht met name sinds 2017 relatief sterk toe (indexcijfers, 2010 = 100)

200 180

Gemeente Utrecht Provincie Utrecht G4

160 140

Zeer stedelijke gemeenten Nederland

120 100 80 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Bron: LISA, 2020, Bewerking RKU

Het aandeel van de zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers) nam in de jaren 2010-2014 toe van 558 naar 612 per 1.000 vestigingen en in de jaren daarna af naar 575 in 2019. Dit ligt

3 Rekenkamer Utrecht o.b.v. CBS (2021). Geraadpleegd via,

https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/84727NED/table?ts=1632818198794 4 I&O Research o.b.v. CBS-data (2021) 5 I&O Research o.b.v. LISA-bestanden van vestigingen (2021)

33

iets lager dan het aandeel in de provincie Utrecht en Nederland, in 2019 respectievelijk 602 en 590. Het saldo van het aantal oprichtingen ten opzichte van het aantal opheffingen is in Utrecht in de periode 2010-2020 positiever dan in vergelijkbare gemeenten, de provincie Utrecht en Nederland. Dit wordt zowel verklaard door een gemiddeld groter aantal oprichtingen als een kleiner aantal opheffingen. Ook het aantal faillissementen is in de meeste jaren lager dan gemiddeld.6 Het totaaloppervlak dat in Utrecht is uitgegeven als bedrijventerrein bedroeg in de afgelopen jaren rond de 550 hectare (ha). Figuur 2.3 geeft de ontwikkeling over de periode 2010-2020 weer. In 2018 is Kanaleneiland Merwede (20 ha) en in 2019 Cartesiusdriehoek (eveneens 20 ha) aan de voorraad onttrokken. Met de uitgifte van enkele hectares op Oudenrijn en De Wetering Noord en Zuid, resteert per januari 2020 in totaal 534 ha aan bedrijventerrein. De oppervlakte uitgeefbaar terrein is dan nog 25 ha. Figuur 2.3

Aantal beschikbare hectares op bedrijventerreinen neemt steeds verder af

35 30 25 20 15 10 5 0 2010

2011

2012

2013

2014

2015

Uitgifte totaal vorig jaar

2016

2017

2018

2019

2020

uitgeefbaar per 1 januari

Bron: I&O Research o.b.v. IBIS, 2021

Voor de kantorenvoorraad geldt dat het aanbod in de jaren 2011 tot en met 2017 ruim was; 3 tot 5 keer groter dan de opname. In 2019 was het aanbod laag en nam de opname sterk toe, waardoor er krapte op de kantorenmarkt ontstond. In 2020 was de opname dermate laag dat er geen sprake meer was van krapte. De markt voor bedrijfsruimte blijkt in Utrecht in het algemeen krapper dan voor de kantoren. De kantorenleegstand overschrijdt overigens niet de benodigde frictieleegstand. In 2019 was er een piek in de opname van bedrijfsruimte, in 2020 nam de opname sterk af.7 Dit wordt grotendeels veroorzaakt door het beperkte aanbod.

6 I&O Research o.b.v. CBS-data (2021) 7 I&O Research o.b.v. rapportage Cushman & Wakefield (2021)

34

Toegevoegde waarde De toegevoegde waarde8 van de Utrechtse economie is in de periode 2011-2020 toegenomen van € 21,5 miljard naar € 25,9 miljard (een stijging van 20,3%). Dit is hoger dan de stijging in de provincie Utrecht, gemiddeld in de G4, in zeer stedelijke gemeenten en Nederland.9 In figuur 2.4 is deze ontwikkeling weergegeven. De gemeente Utrecht heeft hiermee in 2020 een aandeel van 5,5% in de totale toegevoegde waarde van Nederland (€ 470,7 miljard). In 2011 was het aandeel nog 5,2%. Het effect van de coronacrisis is ook duidelijk zichtbaar door de sterke daling in 2020. Utrecht kent met een daling van 2,2% (2020 t.o.v. 2019) een relatief kleine afname ten opzichte van de referentiegebieden (landelijke afname van 4,8%). Figuur 2.4

De toegevoegde waarde van de Utrechtse economie is in de periode 2011 – 2020 relatief sterk toegenomen (indexcijfers, 2011 = 100)

125 120 115

Gemeente Utrecht

110

Provincie Utrecht G4

105 100

Zeer stedelijke gemeenten

95

Nederland

90 2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Bron: LISA, 2020. Bewerking RKU.

Investeringsklimaat Cijfers over de investeringen in vaste activa zijn alleen beschikbaar op provinciaal en landelijk niveau. Deze investeringen zijn met een stijging van € 11,5 mld. naar € 16,3 mld. in de periode 2010-2018 sterker gestegen in de provincie Utrecht (41,3%) dan landelijk over dezelfde periode (26,0%). In de provincie Utrecht heeft de zakelijke dienstverlening een relatief groot aandeel in de investeringen (18% t.o.v. 10% landelijk), en de sectoren industrie en nijverheid en energie relatief kleine aandelen (respectievelijk 5% en 9% t.o.v. 11% en 16% landelijk).

8 De toegevoegde waarde is het verschil tussen productie en verbruik. Zie voor meer informatie:

https://www.lisa.nl/nieuws/84/lisa-lanceert-toegevoegde-waarde-cijfers 9 I&O Research o.b.v. LISA bestanden (2021)

35

De R&D10 uitgaven in de provincie Utrecht als aandeel van het bruto regionaal product (2,2%) lopen gelijk met het landelijk gemiddelde, maar lopen achter bij onder andere NoordHolland, Noord Brabant en Zuid-Holland. Daarnaast ligt het aandeel private R&Dinvesteringen in Utrecht lager dan in andere landsdelen en het Nederlands gemiddelde. Verder neemt het aantal private bedrijfsfinancieringen en aantal groeibedrijven in Utrecht toe. In het onderzoek van NEO Observatory wordt geconcludeerd dat de provincie Utrecht “zonder meer één van de best ontwikkelde ecosystemen voor ondernemerschap in Nederland en Europa” heeft, maar noemt ook een aantal zwakke schakels. Het gaat dan met name om de elementen financiering en leiderschap en de zwakke positie qua ondernemerschapstalent en private kennisinvesteringen. Deze zwakke schakels verdienen volgens de onderzoeker zowel structureel als in tijden van coronacrisis extra aandacht. De oprichting van de Regionale Ontwikkelingsmaatschappij en de Utrecht Region Economische Corona Alliantie worden in dit perspectief als lichtpunt benoemd.11 Corona De gevolgen van de coronacrisis voor de Utrechtse economie zijn op dit moment nog onzeker.

Uit voorlopige cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) is wel op te maken welk percentage van de bedrijfsvestigingen gebruik maakt van de verschillende regelingen (TVL, TOZO, TOGS, NOW).12 De mate waarin deze door Utrechtse vestigingen gebruikt worden, wijkt niet veel af van het gemiddelde in de provincie Utrecht, zeer stedelijke gemeenten en Nederland. Wel vroegen iets minder Utrechtse bedrijven uitstel van belastingbetaling aan ten opzichte van zeer stedelijke gemeenten (15% ten opzichte van 18%). 2.2.2 UTRECHT IN VERGELIJKING G4: GOEDE SCORES EN LAAG BUDGET Goede scores De Utrechtse economie blijkt op veel factoren beter te presteren dan Den Haag, Rotterdam en Amsterdam (tabel 2.5). In paragraaf 2.2.1 beschreven we de ontwikkelingen in het aantal banen en vestigingen in Utrecht. Uit de ontwikkeling van het aandeel van de grote steden in het totaalaantal banen en vestigingen in Nederland blijkt dat Utrecht aan economisch belang heeft gewonnen. In de periode 2010-2020 was de toename van het aandeel banen van Utrecht 13,4% (het aandeel in Nederland steeg van 2,8% naar 3,1%). Alleen Amsterdam deed het beter en de andere grote steden bleven (sterk) achter. Bij het werkloosheidspercentage, de netto arbeidsparticipatie, het aandeel vestigingen en snelgroeiende bedrijven presteert Utrecht relatief beter dan alle andere grote steden. Dit

10 Research & Development. 11 NEO Observatory (november 2020). Utrecht+ Economisch Beeld. Korte en lange termijn. Update economische

analyse en impact coronacrisis. 12 TVL = Tegemoetkoming Vaste Lasten, TOZO = Tijdelijke Overbruggingsregeling Zelfstandige Ondernemers,

TOGS = Tegemoetkoming Ondernemers Getroffen Sectoren, NOW = Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid

36

relatief positieve beeld wordt bevestigd door het onderzoek van NEO Observatory13 waarin ook zichtbaar is dat Utrecht vooral sinds 2017 beter presteert dan het Nederlands gemiddelde. Een kanttekening is wel dat de impact van de coronacrisis op de langere termijn op een aantal terreinen, waaronder het werkloosheidspercentage, nog onbekend is. Laag budget Een globale analyse van de beleidsprogramma’s maakt duidelijk dat het budget van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen relatief laag is: zowel gemiddeld per inwoners als per vestiging is het bedrag lager dan in Den Haag, Rotterdam en Amsterdam. Opgemerkt wordt bovendien dat Utrecht als enige grote stad een ondernemersfonds heeft dat in 2020 goed is voor ongeveer € 8,5 miljoen van het totale budget van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen. Dit is een budget waar de gemeente niet op kan sturen door de onderliggende constructie en dat aan een breed spectrum van activiteiten wordt uitgegeven. Er is voor de instelling en voortzetting van een dergelijk fonds wel een raadsbesluit nodig. In hoofdstuk 3 gaan we kort in op de beleidsdoelen van de andere grote steden. Tabel 2.5

De Utrechtse economie presteert goed in vergelijking met Den Haag, Rotterdam en Amsterdam. Het programma Economie en Werkgelegenheid voor Iedereen heeft een relatief laag budget. Utrecht

Den Haag

Rotterdam

Amsterdam

Economische kengetallen Banen (2020)

281.080

298.230

391.870

701.050

Ontwikkeling aandeel in

2,8% - 3,1%

3,3% - 3,3%

4,2% - 4,4%

6,6% - 7,8%

Nederland, 2010 - 2020

(+13,4%)

(0,0%)

(+3,6%)

(+18,6%)

Banen per 1.000 inwoners 1574 jaar

948

702

748

929

Werkloosheidspercentage (2019)

3,5%

5,1%

5,9%

4,2%

Netto arbeidsparticipatie (%, 2019)

74%

65%

64%

69%

46.450

63.400

63.550

167.760

2,0% - 2,6% (+28,3%)

3,2% - 3,5% (+11,7%)

2,9% - 3,6% (+22,1%)

7,9% - 9,4% (+18,5%)

131

121

95

199

Vestigingen (2020) Ontwikkeling aandeel in Nederland, 2010 - 2020 Vestigingen per 1.000 inwoners 15-74 jaar

13 NEO Observatory (november 2020). Utrecht+ Economisch Beeld. Korte en lange termijn. Update economische

analyse en impact coronacrisis.

37

Vestigingen van snelgroeiende

19

10,9

17

16

575

656

546

554

bedrijven (per 1.000 vestigingen) Zzp’ers per 1.000 vestigingen (2019) Drie grootste sectoren

ICT & digitale

Openbaar

Groot- en

(sectorstructuur, aandeel in het totaal aantal banen)

vaardigheden (14%),

bestuur, (auto)detailhandel onderzoek, spec. overheidsdiensten (14%), zakelijke diensten

Groot- en

(18%),

(auto)detailhandel Gezondheid (13%), (11%), Gezondheid (13%)

Gemiddeld aantal

Advisering,

Gezondheid

(15%),

(13%), Bouw &

ICT & digitale vaardigheden

Groot- en energietransitie (auto)detailhandel (10%)

(14%), Groot- en (auto)detailhandel

(11%)

(13%)

3,6

2,9

4,4

3

146

167

152

146

71

79

74

75

faillissementen bedrijven en instellingen (2011-2020) Aantal oprichtingen per 1.000 vestigingen (2019) Aantal opheffingen (per 1.000 vestigingen, 2019) Beleidsprogramma en budget Naam

Economie &

Economie

Economische

Werkgelegenheid voor Iedereen Budget programma 2021 Ondernemersfonds

Economie

Zaken

€ 17.828.000

€ 36.673.000

€ 37.126.000

€ 65.400.000

Ja (begroot 2021:

Nee

Nee

Nee

€ 8.343.822) Budget programma 2021

€ 9.337.000

(exclusief Ondernemersfonds) Budget programma economie per inwoner

€ 49,20

€ 64,33

€ 56,97

€ 74,89

Budget economie per vestiging

€ 380,65

€ 578,44

€ 606,37

€ 389,84

1,0%

1,6%

1,0%

1,0%

Aandeel totale programmalasten 2021

Bron: I&O Research o.b.v. data CBS en LISA, gemeentelijke begrotingen, 2021. Bewerking RKU

38

39

3

DOELEN, MIDDELEN EN INSTRUMENTEN

In dit hoofdstuk beschrijven we de doelen van het economisch beleid van de gemeente Utrecht en de middelen en instrumenten die daarvoor worden ingezet. Daarmee beantwoorden we de onderzoeksvragen: 1. Welke doelen heeft de gemeente Utrecht in het economisch beleid, zijn deze samenhangend en onderbouwd, en 2. Welke (financiële) middelen en instrumenten heeft de gemeente ingezet op het economisch beleid en zijn deze verbonden met de doelen? We beginnen het hoofdstuk met een weergave van de Utrechtse aanpak op economisch terrein en op welke onderdelen actueel beleid is gemaakt. De effecten van de coronacrisis blijven hier buiten beschouwing, omdat de focus van het onderzoek ligt op het programma zoals dat structureel is opgezet. In hoofdstuk 4 staan we stil bij de maatregelen die zijn genomen in verband met corona en de gevolgen die dat heeft gehad voor de gemeentelijke inzet. In paragraaf 3.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 3.2. In paragraaf 3.3 volgt het normenkader. In deze paragraaf wordt ook het verband gelegd tussen de onderzoeksvragen en de normen.

3.1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. Er is voor het opstellen en uitvoeren van economisch beleid geen wettelijk vastgestelde taak voor gemeenten. De gemeente Utrecht kiest ervoor om geen nieuwe lokale economische agenda op te stellen, maar bestaand beleid op onderdelen te actualiseren. De regionale economische agenda is het uitgangspunt van het gemeentelijke programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen. 2. De doelen van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen hebben de focus op de arbeidsmarkt, minder duidelijk op de pijler vestigingsklimaat en niet op de pijler investeringsklimaat, terwijl er wel acties op gericht zijn De doelen zijn weinig onderscheidend voor Utrecht en niet tijdgebonden maar dynamisch. De aansluiting tussen lokale, provinciale, landelijke en Europese doelen is onvoldoende tot stand gebracht. 3. In 2020 bedraagt het saldo van baten en lasten van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen circa -€ 19,5 miljoen. Er is geen helder inzicht in de besteding van deze middelen aan de drie pijlers – vestigingsklimaat, investeringsklimaat en arbeidsmarkt – van het programma. Bij de ingezette instrumenten wordt niet altijd duidelijk waarom deze zijn gekozen en hoe zij bijdragen aan het behalen van de doelen.

40

3.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

3.2.1 GEEN LOKALE ECONOMISCHE AGENDA, BELEID OP ONDERDELEN GEACTUALISEERD Er is voor het opstellen en uitvoeren van economisch beleid geen wettelijk vastgestelde taak voor gemeenten. De gemeente Utrecht kiest ervoor om geen nieuwe lokale economische agenda op te stellen, maar bestaand beleid op onderdelen te actualiseren. De regionale economische agenda is het uitgangspunt van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen. In de jaren 2012-2018 vormde de Economisch Agenda Utrecht 2012-2018 het beleidskader van het economisch beleid van de gemeente Utrecht. Deze lokale agenda gaf de hoofdlijnen van het beleid weer, de ambitie met de economie van Utrecht en de instrumenten die daarvoor werden ingezet. De doelstelling richtte zich op een duurzame economische ontwikkeling waardoor welvaart, werkgelegenheid en voorzieningen op korte en lange termijn bevorderd zouden worden. Er werd ingezet op acht economische speerpunten.14 De huidige programma-indeling is vastgesteld met de Voorjaarsnota 2019 waarbij het programma Economie en de opgave Werkgelegenheid voor Iedereen tot één begrotingsprogramma gingen behoren.

Vanaf 2018 is een sterkere focus gelegd op de groei van de werkgelegenheid, specifiek gericht op sectoren die zowel op dat moment als in de toekomst voor duurzame werkgelegenheid zorgen.15 Daarbij is ook de aansluiting onderwijs – arbeidsmarkt een aandachtspunt om daarmee de inzetbaarheid van de beroepsbevolking op (middel)lange termijn te bevorderen. De huidige pijlers in de uitvoering van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen in de gemeente Utrecht hebben wij weergegeven in figuur 3.1.16 Vestigingsklimaat, investeringsklimaat en arbeidsmarkt vormen drie pijlers onder de opgave: ▪ Vestigingsklimaat (groen gekleurd): deze pijler is gericht op het creëren van de goede randvoorwaarden om te kunnen ondernemen in de stad. Deze randvoorwaarden hebben als doel een breed palet aan ondernemingen te faciliteren, waarbij de gemeente extra aandacht geeft aan specifieke sectoren als circulaire bedrijvigheid en de aansluiting bij de ambitie van Gezond Stedelijk Leven.17 Er is vanuit de pijler vestigingsklimaat specifiek aandacht voor de werklocaties. De werklocaties vormden al in de lokale economische agenda van 2012-2018 één van de speerpunten. In 2019-2020 heeft Stec Groep onderzoek gedaan naar de toekomstige ruimtebehoefte van de werklocaties en hoeveel ruimte op welke locaties nodig is voor de 14 Te weten: 1. Toekomstgerichte werklocaties, 2. Werken in de wijk, 3.

Investeren in Centrum Utrecht, 4.

Verduurzaming van de Utrechtse economie, 5. Bijdrage aan het Werkgelegenheidsoffensief, 6. Kenniseconomie en kennisvalorisatie, 7. Goede dienstverlening aan ondernemers, 8. Bereikbaarheid 15 Gemeente Utrecht (6 juni 2019). Jaarstukken 2018. 16 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht 17 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht

41

▪

▪

extra banen die met de groei van de stad nodig zijn.18 Uit het adviesrapport blijkt dat er tot 2040 circa 70.000 arbeidsplaatsen in de stad Utrecht moeten worden toegevoegd. Grofweg voor elke 10 nieuwe inwoners 7 nieuwe banen. Of: voor elke nieuwe woning 1,2 nieuwe baan.19 Investeringsklimaat (rood): de pijler investeringsklimaat werkt aan de transitie van de lokale economie naar een gezonde, duurzame en digitale economie door het regionale ecosysteem te versterken en randvoorwaarden (talent en kapitaal) te creëren voor innovatieve oplossingen. De gemeente werkt aan activiteiten op het gebied van (financieel)instrumentarium, netwerken, lobby en strategische projecten en samenwerkingsverbanden.20 Arbeidsmarkt (blauw): deze pijler richt zich erop dat iedere inwoner de kennis, kunde en competenties heeft om nu en in de toekomst aan het werk te zijn. Bij deze pijler wordt binnen de gemeentelijke organisatie samengewerkt met de afdelingen Onderwijs en Werk en Inkomen.21 De specifieke aandacht voor de marktgroepen maakt onderdeel uit van de pijler arbeidsmarkt. De inzet op de vier marktgroepen is in maart 2019 toegelicht in een raadsbrief en bijbehorende infographic.

Deze vier marktgroepen “raken het hart van de Utrechtse economische structuur en groei en hebben op dit moment een tekort aan gekwalificeerd personeel, dat ook de komende jaren naar verwachting aanhoudt.”22 In de volgende paragrafen zullen we hier uitgebreider op ingaan aan de hand van middelen en instrumenten die door de gemeente worden ingezet.

18 Gemeente Utrecht (8 mei 2020). Jaarstukken 2019. 19 Gemeente Utrecht (19 juni 2020). Raadsbrief Onderzoek werklocaties en uitwerkingsrichting. 20 Gemeente Utrecht (16 september 2021). Programmabegroting 2022. Pagina 152. 21 Gemeente Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht. 22 Gemeente Utrecht (12 maart 2019). Raadsbrief Werk voor Iedereen. Pagina 1.

42

Figuur 3.1 Er is geen lokale economische agenda, het lokale economische beleid is op onderdelen geactualiseerd. De regionale economische agenda geldt als uitgangspunt voor het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen.

Bron: Rekenkamer Utrecht, 2021

43

In figuur 3.1 valt als eerste op dat de door de Utrechtse gemeenteraad vastgestelde Regionale Economische Agenda (REA) Utrecht 2020-2027 geldt als uitgangspunt voor het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen. Ook de Ruimtelijk-Economische Koers, het Regionale Economische Programma (REP) en de Human Capital Agenda / Utrecht Talent Alliantie hebben een regionale reikwijdte. Ten tweede valt op dat er op dit moment geen lokale economische agenda is. Wel zijn enkele beleidsdocumenten op deelonderwerpen opgesteld. Daarbij valt op dat deze veelal jaren geleden zijn vastgesteld. Voorbeelden daarvan zijn de Bedrijventerreinenstrategie Utrecht 2012-2020 en het Ontwikkelingskader detailhandel 2012. In de interviews is toegelicht dat het een bewuste keuze is om de lokale economische agenda niet te actualiseren. Ook wordt er soms voor gekozen om een brief op te stellen als het beleid niet meer passend is. Een voorbeeld is de Kantorenbrief 2019 die is opgesteld omdat het beleid uit 2012 niet meer passend was. Argumenten van de gemeente om de lokale economische agenda niet te actualiseren zijn dat: 1. Het voor de gemeente nu moeilijker is om voor een langere tijd vooruit te kijken omdat de ontwikkelingen snel gaan.23 2. Dit past bij een andere manier van werken van de gemeente (adaptief)24 en 3.

De investering voor het opstellen van nieuw beleid niet opweegt tegen de ‘opbrengst’ ervan.25 Deze keuze wordt niet door iedereen volledig onderschreven. Zo geven verschillende medewerkers aan dat bijvoorbeeld het vastleggen van de missie of gezamenlijke visie wel van toegevoegde waarde kan zijn en dat een vastgelegde, gestructureerde aanpak behulpzaam kan zijn.26 In tegenstelling tot de gemeente Utrecht, heeft de provincie Utrecht in 2020 haar economische visie wel geactualiseerd.27 De meerwaarde van een dergelijk beleidsdocument ziet de provincie vooral in het duidelijk maken van de verwachtingen en van de rol die de provincie op verschillende terreinen aanneemt.28 Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen is verbonden met het ruimtelijk beleid. Zo komt in de Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040 de ambitie ‘Werk voor iedereen’ duidelijk naar voren onder het stadsprofiel ‘inclusieve stad’. Daar wordt aangegeven dat de gemeente Utrecht wil dat het aantal banen meegroeit met de groei in het aantal inwoners.29

23 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht. 24 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht. 25 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht. 26 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht. 27 Provincie Utrecht (april 2020). Economische Visie provincie Utrecht. Focus op een vitale en duurzame

economie 2020-2027. 28 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartner (Provincie Utrecht) 29 Gemeente Utrecht (april 2021). Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040. Pagina 40.

44

Ook in de verdere uitwerking naar gebieden in omgevingsvisies krijgen economie en werkgelegenheid aandacht. Recente voorbeelden zijn zichtbaar in de omgevingsvisies voor de binnenstad, Utrecht Science Park en de Merwedekanaalzone.30 Het onderwerp economie wordt ook opgenomen in beleid op andere beleidsterreinen. Een recent voorbeeld daarvan is de Visie Digitale Stad31 waarin de gemeente haar visie en strategie op de digitale stad Utrecht heeft vastgelegd. Twee sporen met bijbehorende speerpunten raken aan het economisch beleid: ‘Ander werk, vaardigheden en een leven lang leren’ en ‘Dynamische digitale economie’. 3.2.2 DYNAMISCH DOEL MET FOCUS OP ARBEIDSMARKT, WEINIG ONDERSCHEIDEND UTRECHTS De doelen van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen hebben de focus op de arbeidsmarkt, minder duidelijk op de pijler vestigingsklimaat en niet op de pijler investeringsklimaat, terwijl er wel acties op gericht zijn. De doelen zijn weinig onderscheidend voor Utrecht en niet tijdgebonden maar dynamisch. Voor de goede werking van het economisch beleid zijn heldere doelen van groot belang. De gemeente Utrecht werkt samen met het bedrijfsleven, onderwijs- en kennisinstellingen en medeoverheden. Concrete en heldere doelen helpen de samenwerkingspartners om hier in hun activiteiten op aan te sluiten.

Ook voor de medewerkers die binnen de gemeentelijke organisatie werken aan het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen zijn heldere doelen nodig voor de keuzes die in het dagelijkse werk gemaakt worden. Het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen is in de planning & control (P&C) documenten (Jaarstukken en Programmabegroting) opgebouwd aan de hand van een algemene doelstelling, een effectdoelstelling en twee prestatiedoelstellingen (zie figuur 3.2).

30 Gemeente Utrecht (concept 11 juni 2021). Omgevingsvisie Utrecht Science Park 2040; Gemeente Utrecht

(maart 2021). Omgevingsvisie Merwedekanaalzone; en Gemeente Utrecht (17 juni 2021). Omgevingsvisie Binnenstad Utrecht 2040. 31 Gemeente Utrecht (2021). Visie Digitale Stad 2021-2025.

45

Figuur 3.2

De doelstellingen van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen richten zich vooral op de arbeidsmarkt en hebben geen tijdshorizon Algemene doelstelling: Utrecht heeft voldoende toekomstbestendige werknemers en werkgelegenheid die passend is bij de groei van de stad

Effectdoelstelling 1.1.1: Utrecht heeft voldoende toekomstbestendige werknemers en werkgelegenheid

Prestatiedoelstelling 1.1.1: Vergroten van het aantal toekomstbestendige werknemers en werkgelegenheid op het gebied van bouw en energietransitie, gezondheid, onderwijs en ICT en digitale vaardigheden

Prestatiedoelstelling 1.1.2: Voldoende ruimte om te werken en verblijven in een aantrekkelijke stad

Bron: Gemeente Utrecht (16 september 2021). Programmabegroting 2021. Bewerking RKU

Met het vaststellen van de Voorjaarsnota 2019 is de huidige opzet van de doelen vastgesteld. Sindsdien zijn de doelen in figuur 3.2 geldend. De reden van de wijziging was dat de opzet van het programma Economie niet meer aansloot bij de actualiteit in Utrecht.32 Belangrijke veranderingen lagen in de groei van de stad, veranderingen in het werk, het verdwijnen van banen en een sterkere invloed van technologische ontwikkelingen in de vraag naar werk. Er worden hier geen bronnen voor deze ontwikkelingen vermeld. De gemeente heeft met de verandering van de opzet van het programma ook duidelijk willen maken dat de focus verlegd werd naar de werkwijze van het programma Werk voor Iedereen. De inzet richt zich op: 1. Vergroten van toekomstbestendige werkgelegenheid die past bij de groei van de stad. 2. Initiëren en ondersteunen van initiatieven die de aansluiting tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt verbeteren. 3. Verdichting van werklocaties zodat groei van toekomstbestendige werkgelegenheid deels binnen de huidige werklocaties kan worden gerealiseerd. We constateren dat de bovenstaande doelstellingen onvoldoende concreet (abstract, breed/smal) zijn geformuleerd. Deze doelen passen bij veel gemeenten. De algemene doelstelling met de toekomstbestendige werknemers én werkgelegenheid bevat zowel een kwalitatief als een kwantitatief aspect, wat het moeilijker meetbaar maakt.

Het doel is tweeledig en richt zich op werknemers die klaar zijn voor de arbeidsmarkt van de

32 Zie: Gemeente Utrecht (16 mei 2019). Voorjaarsnota 2019/ Eerste Bestuursrapportage 2019, pagina 70

46

toekomst én voldoende werkgelegenheid die aansluit bij de groei van de stad. En daarmee dus ook in kwantitatieve zin toekomstbestendig is. Bij prestatiedoelstelling 1.1.2 wordt juist het kwalitatieve aspect (toekomstbestendigheid) van de (bedrijfs)ruimte gemist.33 De term toekomstbestendig roept de vraag op wat dat precies inhoudt. De focus op de arbeidsmarkt maakt dat de doelstelling minder goed laat zien dat er binnen de opgave ook sprake is van de pijlers vestigingsklimaat en investeringsklimaat. Er is meer uitleg nodig om duidelijk te maken dat de doelstelling breder is. Ook geïnterviewden herkennen dit, geven aan dit wel acceptabel te vinden maar geven tegelijkertijd aan aspecten als vestigingsklimaat (en specifieke groepen als starters, snelle groeiers/scale-ups, het Midden en Kleinbedrijf, MKB), innovatie en de werklocaties niet af te kunnen leiden uit deze doelstellingen.34 Ook de verbinding met het thema Gezond Stedelijk Leven, Brede Welvaart35 en met de regionale, landelijke en internationale aspecten worden door samenwerkingspartners bij de huidige doelstellingen gemist.36 Enkele geïnterviewden stellen vragen bij het realiteitsgehalte van de doelstellingen, waarbij het met name om het aspect toekomstbestendigheid gaat.

Is de ambitie om alle Utrechters ‘voldoende toekomstbestendige werknemers’ te laten zijn realistisch? En gaat het lukken om de werkgelegenheid over een langere termijn (tot 2040) voldoende te laten meegroeien met de groei van de stad?37 Box 1: Economische doelen in andere G4-gemeenten wel breder opgezet De doelstellingen van de andere G4-gemeenten zijn breder opgezet dan de doelstelling van de gemeente Utrecht. Zo heeft bijvoorbeeld de gemeente Amsterdam als doelstelling ‘het versterken van de economie die werkt voor iedereen, nu en in de toekomst’. De bijbehorende doelen richten zich op een goed ondernemingsklimaat, een aantrekkelijk vestigingsklimaat, de schaalsprong naar de metropoolregio Amsterdam en het voorbereid zijn op toekomstige ontwikkelingen.38 De gemeente Den Haag richt zich op vier pijlers, namelijk: attractieve stad, veerkrachtige economische structuur, excellent ondernemingsklimaat en voldoende ruimte in aantrekkelijke werkmilieus. 39

33

Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente; Rekenkamer Utrecht (2021) Interview samenwerkingspartner

34 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente; Rekenkamer Utrecht (2021). Interview

samenwerkingspartner. 35 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartners. 36 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartners. 37 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht. 38 Gemeente Amsterdam (2020). Begroting 2021. Geraadpleegd via https://www.amsterdam.nl/bestuur-en-

organisatie/financien/begroting-2021/ 39 Gemeente Rotterdam (2020). Begroting 2021. Geraadpleegd via https://denhaag.begroting-

2021.nl/p19629/prestaties.

47

Er is een duidelijke onderbouwing waarom gekozen wordt voor de focus op de arbeidsmarkt en voor de specifieke inzet op marktgroepen en werklocaties. In verschillende raadsbrieven is de gemeenteraad geïnformeerd over de context en achtergrond van de opgave Werk voor Iedereen.40 De gemeente constateert vier structurele problemen op de Utrechtse arbeidsmarkt: ▪ Een tekort aan arbeidskrachten in specifieke sectoren, ▪ Onvoldoende aansluiting van competenties en vaardigheden op het werk van de toekomst, ▪ Een grote groep mensen die op verschillende terreinen kwetsbaar is en voor wie een stap richting betaald werk (nog) te groot is, ▪ De totale banengroei dreigt op lange termijn achter te blijven bij de groei van de beroepsbevolking. De gemeente geeft aan daarom te willen dat het aantal banen in de stad duurzaam meegroeit met de groei van de stad. Dit uitgangspunt zien we in de afgelopen jaren zowel terug bij de aandacht voor de vier marktgroepen als voor de werklocaties. Bij de marktgroepen kiest de gemeente – in aansluiting op het coalitieakkoord41 – ervoor een actieve rol te willen pakken in het aanbrengen van koppelingen tussen arbeidsmarkt en onderwijs. In januari 2018 heeft de gemeente Future Consult onderzoek laten doen naar acht groeimarkten.42 Niet alle acht groeimarkten zijn uiteindelijk opgenomen in een marktgroep.

De keuze waarom juist de inzet voor de vier gekozen marktgroepen nodig is, wordt toegelicht in de raadsbrief van 25 juni 2019: “We zetten gericht in op deze vier marktgroepen, omdat zij het hart van de Utrechtse economische structuur en groei raken, een grote kans bieden op toekomstbestendige werkgelegenheid en op dit moment een tekort aan gekwalificeerd personeel hebben, dat ook de komende jaren naar verwachting aanhoudt.”43 De reden waarom andere sectoren – bijvoorbeeld transport en logistiek – geen onderdeel zijn van deze aanpak wordt niet duidelijk. De ambitie om de werkgelegenheid mee te laten groeien met de groei van de stad is ook het uitgangspunt voor het onderzoek dat de Stec Groep heeft gedaan naar de werklocaties.44 De uitkomsten hiervan dienen als basis om de verschillende ruimtebehoeftes in de stad45 en de regio46 af te wegen. Daarmee wil de gemeente bereiken dat wonen, werken en prettig leven in balans met elkaar blijven groeien. 40 Gemeente Utrecht (18 april 2018). Raadsbrief Werkgelegenheid van de Toekomst; Gemeente Utrecht (12

maart 2019). Raadsbrief Werk voor Iedereen. 41 GroenLinks, D66 en ChristenUnie (1 juni 2018). Utrecht. Ruimte voor iedereen. Coalitieakkoord GroenLinks,

D66, ChristenUnie. Utrecht 2018-2022. Pagina 11 42 Future Consult (versie januari 2018). Werk maken van de toekomst. Gemeente Utrecht. Een analyse van acht

opkomende markten en aanknopingspunten voor governance. Future Consult, MeetingMoreMinds, PwC Data Analytics. 43 Gemeente Utrecht (25 juni 2019). Raadsbrief Werk voor Iedereen. Pagina 2. 44 Gemeente Utrecht (23 juni 2020). Raadsbrief Onderzoek werklocaties en uitwerkingsrichtingen. 45 In de Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040. 46 Met het Regionaal Economisch Programma (REP) en als inbreng in de provinciale omgevingsvisie (POVI).

48

Er is een direct verband tussen de algemene doelstelling, de effectdoelstelling en de prestatiedoelstellingen van het programma. Onze norm is dat een duidelijk verband tussen doelen nodig is om structuur en samenhang aan te brengen. Bij een goede structuur en samenhang sluiten de doelen op strategisch, tactisch en operationeel niveau op elkaar aan. We constateren dat de effectdoelstelling van het programma een directe afgeleide is van de algemene doelstelling van Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen. In de doorvertaling naar de prestatiedoelstellingen worden enerzijds werknemers in de vier marktgroepen en anderzijds de behoefte aan ruimte om te werken benoemd. Andere hulpbronnen zoals voldoende kapitaal, natuur en ondernemerschap ontbreken. Met de wijziging van de opzet van het programma economie in 2019 zijn de oude doelen van het programma losgelaten. Door in de huidige doelstelling de focus op de arbeidsmarkt te leggen sluit dit minder goed aan op de inzet zoals die door de gemeente wordt geleverd. Ook de pijlers vestigingsklimaat en investeringsklimaat staan ten dienste van de arbeidsmarkt, maar dat wordt niet direct zichtbaar.