Agendabundel

Met vriendelijke groet, Burgemeester en wethouders van Utrecht 3 oktober 2023

4

NAWOORD REKENKAMER

Rekenkamer Utrecht dankt het college voor de reactie op het rapport. Wij zien dat het college instemt met onze conclusies en vrijwel alle aanbevelingen overneemt. Het wordt ons uit de reactie echter niet duidelijk welke extra maatregelen worden genomen om het gebruik en de effecten van de armoederegelingen te verbeteren (aanbeveling 3). Daarnaast benadrukken wij het belang om te sturen op meer verbinding tussen de samenwerkingspartners (aanbeveling 5). Ook buiten de bestaande overlegstructuren. Partners in de stad blijken nu nog niet altijd van elkaars bestaan en dienstverlening op de hoogte te zijn. Dit staat een snelle doorverwijzing van Utrechters die moeite hebben met rondkomen en / of meedoen naar passende ondersteuning in de weg. Daarnaast laten gemeente en samenwerkingspartners hiermee kansen liggen om (meer) van elkaar te leren en samen de dienstverlening te verbeteren. 17

Wij zien de behandeling van het rapport en de verdere uitwerking in het plan van aanpak, de nieuwe nota Financiële Bestaanszekerheid en het uitvoeringsprogramma met belangstelling tegemoet.

18

Voedselbank Overvecht 19

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN 1

INLEIDING

1.1

AANLEIDING

Huishoudens worden (in deze tijd) geconfronteerd met sterk oplopende prijzen van energie en levensonderhoud. Daardoor krijgen meer Utrechters moeite met rondkomen en meedoen aan de samenleving. Armoede werkt ook door op andere levensterreinen zoals gezondheid, welzijn, onderwijs en werk. Utrechters die moeite hebben met rondkomen, hebben bijvoorbeeld vaker gezondheidsproblemen, doen minder vaak mee in de maatschappij en zijn minder tevreden over hun leven. In onze gesprekken met de raadsfracties in het najaar van 2022 is het onderwerp armoede met regelmaat benoemd. Raadsleden hadden vragen over de effecten van de huidige situatie. Ontstaan er bijvoorbeeld nieuwe groepen armen? En wat is het bereik en wat zijn de effecten van de armoederegelingen die in Utrecht worden ingezet? Ook Utrechters stelden in onze uitvraag via het Bewonerspanel soortgelijke vragen. Terugkerend zijn de vragen of het lukt om alle Utrechters die (financiële) hulp nodig hebben te bereiken en of het vervolgens lukt om hen voldoende te ondersteunen en bestaanszekerheid te bieden. Rekenkamer Utrecht heeft daarom in het voorjaar van 2023 onderzoek gedaan naar het bereik en de effecten van de armoedeaanpak van de gemeente Utrecht.

1.2

DOEL EN ONDERZOEKSVRAGEN

Het doel van dit onderzoek is om de Utrechtse gemeenteraad inzicht te geven in de effecten van de Utrechtse armoedeaanpak op Utrechtse huishoudens in (dreigende) armoede. We kijken daarbij naar de behoeften van deze huishoudens en in hoeverre de gemeentelijk armoedeaanpak daarbij aansluit en effect heeft. De centrale vraag van het onderzoek luidt: Lukt het de gemeente Utrecht om met de armoedeaanpak de Utrechtse huishoudens in (dreigende) armoede te bereiken en is de aanpak effectief? Deze centrale vraag werken we uit aan de hand van vijf onderzoeksvragen: 1) Hoe ziet sinds 2015 de Utrechtse armoedeaanpak eruit en is de aanpak goed onderbouwd? 2) Welke armoederegelingen en andere (financiële) middelen zet de gemeente in voor de armoedeaanpak? 3) Lukt het om de doelgroepen van de armoederegelingen te bereiken? 20

4) Welke behoeften hebben Utrechtse huishoudens in (dreigende) armoede als het gaat

om ondersteuning van de gemeente en hoe sluit de uitvoering van de gemeente daarop aan? 5) Zorgt de Utrechtse armoedeaanpak ervoor dat Utrechters in armoede beter kunnen rondkomen en (meer) meedoen? Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben wij een normenkader gehanteerd. Aan het begin van verschillende hoofdstukken presenteren we de onderzoeksvraag, de bijbehorende norm(en) en criteria, en hoe deze – afgezet tegen de uitvoering – leiden tot onze bevindingen en beoordeling. De beoordeling wordt gegeven naar de mate waarin er aan de norm wordt voldaan (rood, oranje, groen, grijs). Rood betekent dat er niet aan de norm voldaan wordt. Oranje wijst erop dat er deels aan de norm wordt voldaan en groen wil zeggen dat er (grotendeels) aan de norm voldaan is. Met grijs wordt aangegeven dat de realisatie ten opzichte van de norm niet door de rekenkamer te beoordelen is. We werken deze beoordelingen verder uit met een paragraaf belangrijkste bevindingen en vervolgens een toelichtende paragraaf.

1.3

WERKWIJZE EN AFBAKENING ONDERZOEK

Werkwijze Het onderzoek voerden wij uit aan de hand van de onderstaande vier stappen. De werkwijze in het onderzoek lichten wij nader toe in bijlage 1.

Afbakening We hebben verschillende keuzes gemaakt om het onderzoek af te bakenen. Deze beschrijven we hieronder puntsgewijs: 21

▪

▪

▪

▪

Periode: we kijken naar de periode vanaf 2015. Met ingang van 1 januari 2015 is de Participatiewet van kracht. De gemeente Utrecht stelde in december van dat jaar een nieuwe armoedeaanpak voor de jaren 2016 – 2019 op: Utrecht Inclusief. De vernieuwing van de armoedeaanpak werd doorgezet met de actieagenda Utrechters schuldenvrij die is vastgesteld in 2019. Armoederegelingen: we richten ons onderzoek primair op de structurele armoederegelingen die ook beleidsmatig binnen de invloedssfeer van de gemeente vallen. Op (de uitvoering van) al dan niet tijdelijke landelijke regelingen is de gemeentelijke invloed namelijk zeer beperkt. De lessen uit de uitvoering van andere regelingen, zoals de energietoeslag, nemen wij wel mee. De focus komt hiermee te liggen op de aanpak en uitvoering van armoederegelingen door de afdeling Werk en Inkomen. De aanpak op schulden laten we buiten beschouwing. Waar nodig besteden we ook aandacht aan de interne samenwerking met de andere organisatieonderdelen zoals Maatschappelijke Ontwikkeling (Jeugd, Zorg en Veiligheid, Onderwijs). Samenwerkingspartners: rondom armoede wordt door de gemeente Utrecht samengewerkt met een groot aantal partners. Een deel is verenigd in de Armoedecoalitie, maar ook daarbuiten heeft Werk en Inkomen (subsidie)relaties met organisaties die zich richten op armoedebestrijding.

Voor een overzicht van de partners die wij hebben geïnterviewd, verwijzen wij u naar bijlage 1. Beoordeling bereik armoederegelingen en effecten: om het bereik van de armoederegelingen en de effecten van de armoedeaanpak te beoordelen, gebruiken we zowel kwantitatieve als kwalitatieve informatie. De begrote en bestede bedragen aan de verschillende armoederegelingen hebben we aan de hand van de financiële administratie in kaart gebracht. Voor de data-analyses hebben wij ook afgestemd met de afdeling Onderzoek en Advies van de gemeente Utrecht. Kwalitatieve informatie komt uit de interviews binnen de gemeente en bij de samenwerkingspartners, en de gesprekken met inwoners die gebruikmaken van de armoederegelingen.

1.4

LEESWIJZER

Om inzicht te krijgen in de belangrijkste bevindingen van het onderzoek volstaat de eerste paragraaf van de verschillende hoofdstukken. Voor een nadere toelichting op deze bevindingen kan kennisgenomen worden van de uitwerking in de tweede paragrafen. In hoofdstuk 2 beschrijven we eerst de situatie rond armoede in de gemeente Utrecht. In hoofdstuk 3 geven we inzicht in de ontwikkeling van de Utrechtse armoedeaanpak, de middelen die ervoor zijn ingezet en het bereik van de armoederegelingen. In hoofdstuk 4 gaan we in op de aansluiting tussen beide en op de effecten. Het geheel heeft twee bijlagen: 1) de onderzoeksverantwoording, en 2) een overzicht van de landelijke en lokale armoederegelingen.

22

Financieel en Administratief Spreekuur U Centraal 23

2

ARMOEDE IN UTRECHT

In dit hoofdstuk beschrijven we de ontwikkeling van armoede in de stad sinds 2015, waarbij we armoede in verschillende Utrechtse wijken vergelijken. We laten ook zien dat armoede zich verdiept en verbreedt. Tot slot brengen we armoede in Utrecht in beeld. Dat doen we op basis van onze gesprekken met Utrechters die rond moeten komen van een lager inkomen. Dit hoofdstuk bevat geen normenkader, bevindingen of beoordeling. Het heeft als doel om de situatie in de stad te schetsen waarin de gemeente de doelen van haar armoedebeleid probeert te realiseren. Daarna geven we in hoofdstuk 3 een beoordeling over de armoedeaanpak van de gemeente Utrecht.

2.1

ARMOEDE VERDIEPT EN VERBREEDT ZICH

Het percentage Utrechters in armoede daalt, maar het aantal blijft gelijk Het Centraal Bureau voor de Statistiek brengt voor verschillende gemeenten cijfers over armoede in kaart, waaronder ook voor Utrecht. Uit de meest recente cijfers uit 2021 blijkt dat iets meer dan 12.000 Utrechtse huishoudens (8%) rond het wettelijk sociaal minimum (WSM) leven.2 Hiermee doet Utrecht het beter dan andere grote steden, maar minder goed in vergelijking met het landelijke gemiddelde. Het wettelijk sociaal minimum is het normbedrag dat mensen op zijn minst nodig hebben om in het levensonderhoud te kunnen voorzien.3 De hoogte van dit bedrag wordt landelijk bepaald en verschilt per leefsituatie. Zo is het normbedrag voor een alleenstaande Utrechter € 1.378,95 per maand. Voor een getrouwd stel is dit € 1.934,45 euro. In sommige gevallen hebben ook Utrechters die meer verdienen dan het wettelijk sociaal minimum recht op ondersteuning. De meest gehanteerde grenzen zijn hierbij 10%, 25% en 50% boven het WSM. In Utrecht wordt voornamelijk de inkomensgrens van 125% gehanteerd.

Inkomen stijgt onvoldoende mee met inflatie, armoede verdiept zich Het wettelijk sociaal minimum wordt periodiek bijgesteld, maar uit cijfers van het Nibud blijkt dat in 2022 veel inwoners – met name door de inflatie en energiecrisis – een forse financiële klap hebben gehad.4 De inflatie wordt afgemeten aan de jaarlijkse verandering van consumentenprijzen. In september 2022 bereikten de prijsstijgingen een piek. Er was toen

2 Centraal Bureau voor de Statistiek (2021). Verkregen via:

https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/85066NED/table. Voor 2020 zijn alleen nog voorlopige cijfers bekend. 3 Wat is het sociaal minimum en wat als mijn uitkering lager is? | Rijksoverheid.nl 4 Nibud (21 januari 2023). Nibud: 2023 wordt financieel gezien bijkomen van de klap van 2022.

24

sprake van een stijging van 14,5% ten opzichte van het jaar ervoor.5 Wanneer de consumentenprijzen stijgen, kunnen mensen minder kopen met hetzelfde inkomen. Het inkomen steeg in 2022 onvoldoende om de prijsstijgingen te compenseren. De koopkrachtdaling werd voor een gemiddeld huishouden in december 2022 door het CPB, ondanks het landelijke prijsplafond voor energiekosten, geraamd op circa 4 procent in twee jaar. Geïnterviewden bij de gemeente Utrecht en de samenwerkingspartners merken op dat de gevolgen van deze macro-economische ontwikkelingen voor Utrechters met de laagste inkomens groot zijn. Utrechters die al langer moeite hadden om rond te komen, geven zelf ook aan dat het de afgelopen jaren nog moeilijker is geworden om in de basisbehoeften te voorzien.6 In onze gesprekken met inwoners wordt dit vaak bevestigd.7 De armoede heeft zich voor deze inwoners verdiept. We gaan hier in paragraaf 2.2 verder op in. Deze ontwikkelingen leiden er op landelijk niveau ook toe dat het Nibud, het CBS en het SCP onderzoek doen naar een nieuwe armoedegrens. Het fundament hiervan wordt het minimaal benodigde budget om van te kunnen leven én mee te kunnen doen in de maatschappij.8 Ook concludeerde de commissie sociaal minimum in juni 2023 dat het sociaal minimum aanzienlijk moet worden verhoogd.9 Figuur 2.1

Ontwikkeling doelgroepen gemeente Utrecht (2015 – 2020)

Bron: Gemeente Utrecht, Armoedemonitor 2017; Gemeente Utrecht, Armoedemonitor 2022; CBS, Statline (2021) Laag en langdurig laag inkomen; kenmerken, regio (indeling 2021) 2011-2020 (Geraadpleegd via: https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/85066NED/table)

5 Centraal Bureau voor de Statistiek (z.d.). Inflatie – Hoe hoog is de inflatie in Nederland?

Geraadpleegd via: Inflatie (cbs.nl) 6 Rekenkamer Utrecht (2023) Interviews gemeente; Interviews samenwerkingspartners. 7 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews inwoners. 8 Nibud (30 juni 2023). Minimumvoorbeeldbegrotingen herijkt voor vaststellen armoedegrens - Nibud 9 Commissie Sociaal Minimum (30 juni 2023). Een zeker bestaan. Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum.

25

In figuur 2.1 is de ontwikkeling van deze doelgroepen in de gemeente Utrecht weergegeven. Aan de linkerzijde wordt de omvang per doelgroep ten opzichte van het totaal aantal huishoudens in Utrecht uitgedrukt. In 2015 leefde bijvoorbeeld 8,6% van de Utrechtse huishoudens rond het wettelijk sociaal minimum. Vier jaar later was dit 8%. Voor alle inkomensgrenzen geldt een dalende trend. Hoe ruimer de inkomensgrens, des te beter deze daling te zien is. Zo is het percentage huishoudens dat rond het WSM leeft met één procentpunt gedaald tussen 2015 en 2019. Voor huishoudens met een inkomen tot 150% WSM is dat 2,5 procentpunt. Aan de rechterzijde van figuur 2.1 wordt de omvang van de verschillende groepen uitgedrukt in absolute aantallen. Op basis daarvan zien we dat het absolute aantal huishoudens per inkomensgrens ongeveer gelijk is gebleven tussen 2015 en 2020. Het relatieve aandeel Utrechters in armoede neemt dus af, maar het aantal huishoudens blijft gelijk. Dit komt door de groei van de stad en de relatief grotere toename van het aantal huishoudens met hogere inkomens. Mate van armoede verschilt per wijk, Overvecht steekt erbovenuit De Utrechtse huishoudens die rond het WSM leven, zijn niet gelijk verdeeld over de stad. Er zijn wijken waar relatief veel mensen met een laag inkomen wonen, en wijken waar dit juist minder is. Het gaat om aanzienlijke verschillen.

In figuur 2.2 is per wijk het aandeel huishoudens weergegeven dat rond verschillende grenzen van het wettelijk sociaal minimum leeft. Figuur 2.2

Ontwikkeling aandeel huishoudens tot 125% WSM per wijk (2015 – 2021)

Bron: Gemeente Utrecht (2023) Utrecht in cijfers. Geraadpleegd via: Utrecht in Cijfers | Gemeente Utrecht - Thema's - Wijken van Utrecht

26

Wat met name opvalt is dat in Overvecht relatief de meeste huishoudens met een laag inkomen wonen. Zo heeft bijna een derde van de huishoudens in Overvecht een inkomen tot 125% WSM. In de wijken die na Overvecht de meeste inwoners hebben met een inkomen tot 125% (Zuidwest, Zuid en Noordwest) ligt dat percentage 10 procentpunten lager. In VleutenDe Meern is het aandeel huishoudens met een laag inkomen het kleinst: 7,6% van de huishoudens had in 2020 een inkomen tot 125% WSM. Tussen 2015 en 2020 is er weinig verandering binnen en tussen wijken waarneembaar. Behalve gegevens over de ontwikkeling van inkomensgroepen in de Utrechtse wijken (zoals weergegeven in figuur 2.2) beschikt de gemeente over meer informatie op wijkniveau. Zo kan er onder andere uitgesplitst worden naar huishoudsamenstelling of migratieachtergrond. Hierdoor heeft de gemeente beter zicht op de problematiek die in verschillende delen van Utrecht speelt.10 Doelgroepen verbreden zich Niet rond kunnen komen hangt niet altijd samen met het hebben van een laag inkomen.11 In de Inwonersenquête wordt Utrechters gevraagd hoe goed zij kunnen leven van het inkomen van hun huishouden. In Figuur 2.3 zijn de uitkomsten van deze uitvraag weergegeven voor de periode 2015 tot 2021. In 2020 heeft geen meting plaatsgevonden. Figuur 2.3

Ontwikkeling mate waarin Utrechters kunnen leven van het huishoudinkomen (2015 – 2021)

Bron: Gemeente Utrecht (2022). Armoedemonitor 2022

10 Kennisplatform Inclusief Samenleven (2022). Kis monitor. Geraadpleegd via: KIS Wijkmonitor (kis-

wijkmonitor.nl); Gemeente Utrecht (2023) Utrecht in cijfers - Werk en Inkomen (wijken). Geraadpleegd via: thema - Werk & inkomen (wijken) - Overvecht (incijfers.nl) 11 Gemeente Utrecht (2016). Utrecht Inclusief.

27

In 2021 gaf 5% van de respondenten aan (zeer) slecht rond te kunnen komen. Dit percentage is lager dan in eerdere jaren, al zijn de verschillen niet groot. Er lijkt een stijging te zijn van het aantal Utrechters dat (zeer) goed kan leven van het inkomen: 74% van de respondenten in 2021 ten opzichte van 68% in 2015. De gemeente geeft zelf aan dat kwetsbare groepen waarschijnlijk ondervertegenwoordigd zijn in de vragenlijst, waardoor het werkelijke aandeel huishoudens dat slecht kan leven van het inkomen waarschijnlijk hoger ligt dan gepeild. Hoewel de cijfers over de hoogte van het inkomen en de beleving ervan redelijk stabiel zijn, of zelfs (licht) de gunstige kant op lijken te bewegen, bestaan er toch enkele zorgen. De effecten van de corona-, energie- en koopkrachtcrisis zijn nog niet in de cijfers terug te zien, omdat actuele gegevens over armoede in de stad nog niet voorhanden zijn.12 De koopkracht van veel inwoners is – zoals we ook eerder al aangaven – in 2022 en het begin van 2023 zo goed als zeker gedaald, waardoor Utrechters die het al moeilijk hadden nog meer in de knel zijn gekomen.

Naast deze verdieping van armoede, is er ook sprake van verbreding: huishoudens die eerst wel rond konden komen, slagen daar nu niet langer in.13 Ook landelijk wordt dit aangekaart, bijvoorbeeld door de voorzitter van de Nederlandse vereniging voor financiële hulpverleners: “(…) er kloppen steeds meer mensen aan die dat eerder nooit deden”.14 Het gaat hier met name om mensen die wel een baan hebben, maar hier niet meer van kunnen leven: de ‘werkende armen’. Omdat deze groep vaak een inkomen heeft boven de 125% WSM kunnen zij geen aanspraak maken op de meeste lokale en nationale armoederegelingen. Zij vallen tussen de wal en het schip, en zitten vast in een onhoudbare situatie. De gemeente geeft in haar ambtelijke reactie aan dat deze groep inwoners met de genomen crisismaatregelen tijdens de koopkrachtcrisis in beeld zijn gekomen en ook in groten getale zijn bereikt.

2.2

RONDKOMEN EN MEEDOEN MOEILIJK VOOR DOELGROEP

Tijdens dit onderzoek heeft de rekenkamer verschillende locaties in Utrecht bezocht om in gesprek te gaan met Utrechters die een laag inkomen hebben. Dat deden we bij de Voedselbank (Overvecht, Lombok), de Geldzaak (Binnenstad), het spreekuur van de sociaal raadslieden (Kanaleneiland), buurthuiskamer ‘Bij Boshardt’ (Kanaleneiland), papiercafés (Overvecht, Kanaleneiland) en met leden van Panel Meetellen. Tot slot hebben we ook een aantal telefonische interviews afgenomen. Deze mensen zijn aangedragen door Werk en Inkomen (gemeente Utrecht) en de Armoedecoalitie. In totaal heeft de rekenkamer 66

12 De gemeente is hiervoor afhankelijk van het CBS, dat met inkomenscijfers werkt op basis van

belastingaanslagen. Het duurt circa twee jaar voordat die aanslagen definitief zijn. Pas dan kan het CBS definitieve berekeningen maken. 13 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente; Interviews samenwerkingspartners. 14 Nieuwe groep 'werkende armen’ klopt aan bij schuldhulpverleners door energiecrisis | Geld | AD.nl

28

Utrechters geïnterviewd. We bespreken hieronder in hoeverre het hen lukt om respectievelijk rond te komen en mee te doen. Rondkomen in theorie mogelijk, maar blijkt in de praktijk lastig Met minimaeffectrapportages (MERs) brengt het Nibud het effect van het minimabeleid op het huishoudbudget van Utrechters met een laag inkomen in kaart. Dat gebeurt voor twaalf huishoudtypen op vijf verschillende inkomensniveaus. Uit de MER 2023 blijkt dat alle huishoudtypen het basispakket15 én uitgaven voor sociale participatie16 kunnen betalen, mits zij gebruik maken van alle landelijke en lokale armoederegelingen, geen schulden hebben én geen hoge kosten hebben. Ofwel, in de ideale situatie kunnen alle Utrechtse huishoudens rondkomen. Wij hebben met ons onderzoek niet kunnen vaststellen of dat daadwerkelijk zo is. In bijlage 2 hebben we een overzicht opgenomen van alle landelijke en lokale regelingen die het Nibud in haar analyse gebruikt. In Utrecht worden zes structurele armoederegelingen ingezet. De U-pas heeft als doel het bevorderen van participatie van inwoners met een laag inkomen. De U-polis heeft als doel om inwoners met een laag inkomen en hoge zorgkosten te ondersteunen met een uitgebreidere verzekering waaraan ook de gemeente meebetaalt.

De individuele inkomenstoeslag heeft als doel inwoners die drie jaar of langer een laag inkomen hebben financieel te ondersteunen, zodat reserveringsuitgaven “Met ons lage inkomen sta ik er (grote vervangingsuitgaven waarvoor geld gereserveerd nu helemaal alleen voor” moet worden zoals een wasmachine) kunnen worden bekostigd. Met de bijzondere bijstand wordt beoogd om mensen financieel te ondersteunen die door bijzondere omstandigheden noodzakelijke kosten moeten maken. De kwijtschelding gemeentebelasting is een algemene regeling om armoede te bestrijden. Tot slot biedt de gemeente Utrecht sinds 2017 met de regeling tegemoetkoming zorgkosten mensen met hoge zorgkosten als gevolg van een chronische ziekte of beperking de mogelijkheid tot een financiële tegemoetkoming. Wij leiden uit onze gesprekken met inwoners af dat Utrechters met een laag inkomen in de praktijk toch vaak niet goed kunnen rondkomen. Uit die gesprekken blijkt dat de meesten slecht (36%) tot zeer slecht (23%) kunnen leven van hun inkomen. Het gaat dan vooral om mensen met een bijstandsuitkering en mensen die wegens schulden onder bewind staan. Hun inkomen is onvoldoende meegestegen met de prijsstijgingen van boodschappen en energie. Waar mensen eerst konden leven van hun inkomen, lukt dat nu steeds minder goed: “Alles wordt duurder. Ik moet echt zoeken welke uitgaven ik nog kan doen, en welke niet meer.

Door de stijgende prijzen is de basis niet meer genoeg”.17 Ook werkenden, die

15 Uitgaven die die voor elk huishouden niet of moeilijk vermijdbaar zijn. 16 Uitgaven aan contributies en abonnementen, bezoek ontvangen en op bezoek gaan,

vakantie/uitgaan en recreatief vervoer. 17 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview inwoner.

29

vaak geen recht hebben op (financiële) ondersteuning, hebben steeds meer moeite met rondkomen. Deze groepen kunnen alleen rondkomen door zuinig te leven en uitsluitend geld uit te geven aan de basisbehoeften en vaste lasten. Velen redden het alleen met extra ondersteuning, zoals van de Voedselbank: “Ik kan precies rondkomen met mijn ziektewetuitkering. Maar dat kan alleen omdat ik geen geld uitgeef aan boodschappen. “Ik vermijd sociaal contact” Voor mijn maaltijden ben ik iedere week voor 50% afhankelijk van de Voedselbank, voor de andere 50% eet ik mee bij familie en vrienden.”18 In uiterste gevallen moeten respondenten (nieuwe) schulden maken of spaargeld aanspreken om rond te kunnen komen. Vrijwel geen van de respondenten houdt maandelijks geld over. Uit de gesprekken komt ook naar voren dat leefsituaties vaak complex zijn. Mensen hebben naast hun lage inkomen regelmatig andere problemen zoals schulden, een slechte gezondheid, psychische problemen, een instabiele woonsituatie, et cetera. Inwoners geven aan dat die multi-problematiek, in combinatie met een laag inkomen, zorgt voor stress. Het werkt verlammend: men heeft te veel kopzorgen om op een duurzame manier uit de armoede te komen. Zo vertelt één respondent: “Mijn partner ligt in het ziekenhuis terwijl ik voor onze vijf kinderen zorg.

Met ons lage inkomen sta ik er nu helemaal alleen voor.”19 Het sociale netwerk blijkt in veel gevallen klein. Meedoen met laag inkomen lastig De gemeente wil het leven voor mensen in armoede draaglijker maken en de gevolgen van hun financiële situatie minimaliseren.20 Naast rondkomen wordt daarom ook ingezet op meedoen. Uit gesprekken die we gevoerd hebben blijkt dat Utrechters met een laag inkomen onvoldoende kunnen meedoen. Een meerderheid (76%) van de “Ik heb al jaren geen Utrechters die wij gesproken hebben, geeft aan onvoldoende kleren meer gekocht” financiële middelen te hebben om mee te kunnen doen aan de samenleving. Daarnaast hebben respondenten soms (35%) tot nooit (56%) geld om zich leuke dingen te kunnen veroorloven. Eén inwoner vertelt: “Ik heb eigenlijk nooit geld om iets leuks te doen, maar daar heb ik me inmiddels bij neergelegd. In een ideale wereld zou ik door de stad willen kunnen lopen zonder tien keer na te hoeven denken over of ik een ijsje kan kopen.”21 Sporten, maar vooral ook het onderhouden van sociale contacten is met een kleine beurs lastig. Het gaat dan niet alleen om de kosten van de activiteit zelf, maar ook eventuele OVuitgaven die daarmee gepaard gaan. Zelfs daten en het onderhouden van relaties wordt

18 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview inwoner. 19 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview inwoner. 20 Gemeente Utrecht (2019). Actieagenda Utrechters Schuldenvrij, p. 12. 21 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview inwoner.

30

soms als moeilijk ervaren. Sommige respondenten komen in een sociaal isolement terecht: “Voorheen moesten vrienden of familie vaak voor mij betalen wanneer we afspraken. Maar ik wil anderen daar niet steeds mee tot last zijn. Ik vermijd daarom sociaal contact.”22 Ouders moeten hun kinderen regelmatig teleurstellen: “Ik moet de kinderen nu vaak ‘nee’ verkopen. Ik zou ze zo graag dezelfde leuke dingen willen geven die hun klasgenootjes ook krijgen.”23 Tot slot hebben niet alle respondenten recht op gemeentelijke ondersteuning op meedoen. Hun bruto-(midden)inkomen ligt vaak net boven de inkomensgrens van de U-pas (125% WSM). Ook deze respondenten geven in overwegende mate aan onvoldoende financiële middelen te hebben om in hun basisbehoeften te kunnen voorzien, leuke dingen te doen en om mee te kunnen doen aan de maatschappij. Dat zorgt soms voor wrijving: “Ik vind het vooral scheef dat ik werk, maar minder geld overhoud dan iemand die thuiszit.”24

22 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview inwoner. 23 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview inwoner. 24 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview inwoner.

31

Papiercafé Overvecht 32

3

AANPAK, MIDDELEN EN BEREIK

In dit hoofdstuk beoordelen we de onderbouwing van de Utrechtse armoedeaanpak, de inzet van (financiële) middelen en het bereik van de verschillende armoederegelingen. Hiermee beantwoorden we de eerste, tweede en derde onderzoeksvraag. In paragraaf 3.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 3.2. De uitvoering, afgezet tegen de bijbehorende normen, leidt in figuur 3.1 tot onze bevindingen Hierin leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvraag, de norm(en) en de bijbehorende criteria. Figuur 3.1

Normen, criteria en beoordeling “Aanpak, middelen en bereik”

33

3.1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. De gemeente Utrecht onderbouwt haar armoedeaanpak goed. Definities en doelgroepen hebben voor de toekomst bijstelling nodig aan de veranderde situatie. Door de corona-, energie- en koopkrachtcrisis hebben steeds meer inwoners moeite met rondkomen. De gemeente is zich bewust van haar rol en beïnvloedingsmogelijkheden en richt zich daarom met het centrale doel van de armoedebestrijding op rondkomen en meedoen. Dit doel sluit niet aan bij de huidige landelijke doelstelling om het aantal mensen in armoede te halveren, maar is daaraan wel complementair. 2. Het beschikbare budget voor armoedebestrijding in Utrecht is in de periode 2015 – 2022 uitgebreid. Verschillende colleges hebben het beleid een (financiële) impuls gegeven. De gemeente hanteert zes structurele armoederegelingen. Met name de uitgaven aan de U-pas en de Bijzondere Bijstand nam in de jaren 2018 – 2022 sterk toe. Tijdens de corona- en energiecrisis zijn er verschillende incidentele regelingen bijgekomen, deels betaald vanuit landelijke budgetten.

3. Utrecht kent zes structurele armoederegelingen, waarbij de beleidsvrijheid per regeling verschilt. Het blijft voor de gemeente een grote uitdaging om de doelgroepen van deze armoederegelingen te bereiken. Het bereik van de U-pas is min of meer stabiel, van de individuele inkomenstoeslag is het gebruik toegenomen en het gebruik van de U-polis en regeling tegemoetkoming zorgkosten neemt af. Het is de gemeente Utrecht de afgelopen jaren onvoldoende gelukt om de doelgroep van de armoederegelingen te bereiken. Het betreft vooral inwoners die laaggeletterd zijn, op oudere leeftijd zijn of een migratieachtergrond hebben.

34

3.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

Er is een goede onderbouwing van de armoedeaanpak nodig om in de praktijk doelmatige en doeltreffende keuzes te kunnen maken. De gemeente moet daarvoor duidelijke definities van armoede en doelgroepen hanteren én concrete doelen formuleren, waarbij ook rekening wordt gehouden met de landelijke doelstelling voor armoedebestrijding omdat de landelijke en lokale aanpak complementair aan elkaar zijn. Ook moet de aanpak aansluiten bij de rol en bevoegdheden van de gemeente. Daarnaast is het belangrijk dat de gemeente met haar aanpak de gekozen doelgroepen bereikt. De aanpak is alleen effectief wanneer inwoners de armoederegelingen kennen, weten dat zij daar recht op hebben en van dat recht gebruikmaken. Het is dus belangrijk dat uit de data en uit gesprekken met professionals en inwoners blijkt dat (ook nieuwe) doelgroepen worden bereikt en van de regelingen gebruikmaken. En dat de gemeente daar een belangrijke rol in speelt. 3.2.1

ONDERBOUWING ARMOEDEAANPAK OP ORDE

De gemeente Utrecht onderbouwt haar armoedeaanpak goed. Definities en doelgroepen hebben voor de toekomst bijstelling nodig aan de veranderde situatie We constateren dat de gemeente Utrecht de armoedeaanpak sinds 2015 op verschillende momenten heeft vernieuwd (zie figuur 3.2). In december 2015 heeft de gemeenteraad ‘Utrecht Inclusief’ vastgesteld: de vernieuwing van de Utrechtse Armoedeaanpak voor de periode 2016 – 2019. Een jaar later is door de gemeenteraad op 8 december 2016 ‘Utrecht Inclusief deel 2’ vastgesteld.25 Op basis van nieuwe inzichten wordt op dat moment een scherper doel van de aanpak geformuleerd en een andere inzet van de armoederegelingen vanaf 2017 voorgesteld. Het centrale doel van de armoedebestrijding is vanaf dat moment gericht op rondkomen en meedoen aan de samenleving. In juni 2019 heeft de gemeenteraad de Actieagenda ‘Utrechters schuldenvrij’ vastgesteld. De eerste pijler van deze actieagenda gaat in op rondkomen en meedoen en daarin geeft de gemeente aan door te gaan met de armoedeaanpak die sinds eind 2017 wordt gehanteerd. In het centrale doel komt op dat moment een aanvulling met schulden(zorg)vrij, maar de schuldenaanpak blijft in dit onderzoek buiten beschouwing.

25 Deel 2 is een uitwerking van amendement 2015/79 waarin de gemeenteraad verzoekt om op basis

van de pilot levensgebeurtenissen en de Minima Effectrapportage 2016 opnieuw in gesprek te gaan over de inzet van de armoederegelingen.

35

Figuur 3.2

Overzicht van de ontwikkeling en monitoring van de Utrechtse armoedeaanpak.

Bron: Rekenkamer Utrecht (2023) o.b.v. beleidsdocumenten.

Om keuzes in de aanpak te onderbouwen maakt de gemeente Utrecht gebruik van verschillende instrumenten. Belangrijke informatie komt uit de minimaeffectrapportage (MER) van het Nibud, uit de eigen Armoedemonitoren en evaluaties, van aangrenzende domeinen binnen de gemeente en van samenwerkingspartners en ervaringsdeskundigen in de stad. Deze informatie leidt ertoe dat de aanpak op verschillende momenten wordt bijgesteld, pilots worden geëvalueerd en (eventueel) structureel worden gemaakt, en nieuwe verbindingen worden aangebracht binnen de gemeentelijke organisatie en met partners in de stad. De gemeente Utrecht hanteerde vanaf 2015 twee definities voor armoede: een brede en een smalle definitie. In bredere zin gaat het niet alleen om in financiële zin rond kunnen komen, maar ook in sociale zin actief kunnen zijn. Voor de smalle definitie werden verschillende inkomensgrenzen gehanteerd, waarbij het dan vooral gaat om het Wettelijk Sociaal Minimum (WSM) en 125% van het WSM. Deze definitie dient als basis voor het al dan niet toekennen van een armoederegeling.

Mede hierdoor blijkt de smalle definitie binnen de gemeentelijke organisatie beter bekend.26 Geïnterviewden geven enerzijds aan dat deze grenzen nodig zijn voor de uitvoering van de gemeentelijke aanpak, maar wijzen tegelijkertijd op de grote groepen die met de huidige grenzen net buiten de boot vallen.27 Met de koopkrachtcrisis door de hoge inflatie constateert ook de gemeente dat deze grenzen niet meer passen om de doelgroep af te bakenen, omdat ook de (lagere) middeninkomens in de problemen komen.28 Het veranderen van de samenstelling in de oorspronkelijke doelgroep en het ontstaan van nieuwe doelgroepen is een veelgehoord

26 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 27 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente; Interviews samenwerkingspartners. 28 Zie onder andere Gemeente Utrecht (28 september 2022). Raadsbrief Update koopkrachtcrisis en

extra maatregelen; Gemeente Utrecht (9 november 2022). Raadsbrief Minima Effect Rapportage & update Koopkrachtcrisis; Gemeente Utrecht (23 december 2022). Raadsbrief Aanpak koopkrachtcrisis 2023.

36

gevolg van de huidige situatie.29 De gemeente en samenwerkingspartners zijn daarom breder gaan kijken naar bijvoorbeeld het besteedbaar inkomen en de leefsituatie van inwoners.30 In de praktijk betekent dit dat professionals in een aanvraag extra onderbouwing moeten aanleveren, omdat in algemene zin bij de toekenning van regelingen de inkomensgrenzen leidend blijven.31 Er is daarnaast brede waardering in de stad voor het feit dat de gemeente Utrecht in het algemeen hogere inkomensgrenzen hanteert dan andere gemeenten en / of het wettelijk bepaalde minimum.32 Een aantal samenwerkingspartners pleit ervoor om uit te gaan van het niet-veel-maar-toereikend-criterium, waarbij ook rekening wordt gehouden met de minimale kosten van ontspanning en sociale participatie.33 De gemeente is zich bewust van haar rol en (op onderdelen beperkte) beïnvloedingsmogelijkheden en richt zich daarom met het centrale doel van de armoedebestrijding op rondkomen en meedoen. Dit doel sluit niet aan bij de huidige landelijke doelstelling om het aantal mensen in armoede te halveren, maar is daaraan wel complementair We zien in de armoedeaanpak dat de gemeente Utrecht zich bewust is van haar rol en bevoegdheden bij de bestrijding van armoede. Dit blijkt uit het centrale doel, maar ook uit de aanpak en focus die gekozen wordt.

Al vanaf Utrecht Inclusief richt de aanpak zich op preventie en vroegsignalering, het vergroten van het bereik van de armoederegelingen en op het stimuleren van maatschappelijke allianties en initiatieven. Omdat inkomenspolitiek is voorbehouden aan de rijksoverheid wordt in de lobbyagenda vooral ingezet op een verhoging van het inkomen en op maatregelen die het geheel aan regelingen op landelijk en lokaal niveau eenvoudiger kunnen maken. Utrechters die moeite hebben met rondkomen maken immers ook gebruik van nationale voorzieningen en regelingen. De gemeente onderkent zowel in 2016 als in 2019 dat zij daardoor niet direct invloed kan uitoefenen op alle zaken die het systeem34 (te) complex maken. En als het gaat om flankerend beleid dan gaat de gemeente bijvoorbeeld met woningcorporaties in gesprek over de hoge huren in Utrecht. De keuze voor het centrale doel op rondkomen en meedoen kan op brede steun rekenen binnen de gemeentelijke organisatie en bij de samenwerkingspartners.35 Enkele geïnterviewden vinden wel dat er door de gemeente de laatste jaren door de verschillende

29 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente; Interviews samenwerkingspartners. 30 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente; Interviews samenwerkingspartners. 31 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview samenwerkingspartners. 32 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. 33 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview samenwerkingspartner. 34 Het gaat hierbij om de toegankelijkheid van de ondersteuningsmaatregelen, zodat alle Utrechters

die moeite hebben met rondkomen de weg weten te vinden naar de organisaties en regelingen die in het leven zijn geroepen om hen te helpen. 35 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente; Interviews samenwerkingspartners.

37

crises te veel ingezet moest worden op rondkomen, waar de focus daarvoor meer op meedoen kon liggen.36 Door de samenwerkingspartners wordt aanvullend op de huidige doelen vooral gewezen op het belang van de langere termijn. Zij missen in de doelen aandacht voor langduriger hulp en ondersteuning en voor duurzaamheid en zekerheid op de langere termijn, en voor persoonlijke ontwikkeling en het creëren van (financiële) zelfredzaamheid en perspectief.37 Ook is voor de samenwerkingspartners niet altijd duidelijk wanneer het doel op rondkomen en meedoen voor iemand uit de doelgroep is behaald.38 Bij een aantal armoederegelingen is de gemeente weliswaar gebonden aan landelijke regels / bepalingen, maar ziet de gemeente ook wel veel vrijheid in bijvoorbeeld het bepalen van de ruimhartigheid van de regelingen, door de duur van de regelingen en het definiëren van de inkomens die recht hebben op de regelingen op te rekken. De gemeente Utrecht durft ook grenzen in wet- en regelgeving op te zoeken door bijvoorbeeld de individuele inkomenstoeslag zonder aanvraag toe te kennen of door bij de kwijtschelding van gemeentebelasting het maximale bedrag aan spaargeld toe te staan.39 Verschillende geïnterviewden wijzen op het belang van een goede verbinding tussen de rijksoverheid en de gemeenten.

De rijksoverheid moet gebruik maken van de kennis uit de praktijk bij gemeenten en zorgen dat er voldoende geld komt om uitvoering te geven aan wat de landelijke overheid wil.40 In de landelijke aanpak van armoede en schulden stond jarenlang de aanpak van (problematische) schulden voorop. De inzet van de gemeente Utrecht met de actieagenda Utrechters Schuldenvrij sloot daar in 2019 op aan. Dat de focus in Utrecht meer op schuldpreventie en schulddienstverlening werd gelegd, was mede ingegeven door het feit dat de armoedeaanpak pas enkele jaren daarvoor was vastgesteld.41 In 2022 heeft het huidige, demissionaire kabinet ervoor gekozen om een minister voor armoedebeleid aan te stellen. De landelijke doelstelling is nu om het aantal Nederlanders in armoede in 2030 te halveren ten opzichte van 2015 (van 1,0 miljoen naar 0,5 miljoen).42 De Utrechtse doelstelling die al eerder geformuleerd was op rondkomen en meedoen sluit hier niet op aan. Geïnterviewden twijfelen – ook gegeven de huidige situatie als het gaat om rondkomen – aan het realiteitsgehalte van deze landelijke doelstelling. En men ziet de rijksoverheid als de

36 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente; Interview samenwerkingspartner. 37 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. 38 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. 39 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. En: Utrecht zoekt de grens op met vrijstellen van

gemeentelijke belasting: ‘Er zijn schrijnende verhalen’ | Utrecht | AD.nl. 40 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente; Interviews samenwerkingspartners. 41 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 42 Zie Armoede verminderen | Armoedebestrijding | Rijksoverheid.nl

38

partij die inwoners uit armoede kan halen door via landelijke inkomenspolitiek hun situatie te verbeteren.43 3.2.2

INZET ARMOEDEBESTRIJDING UITGEBREID, SINDS 2021 TEKORTEN

De gemeente Utrecht heeft de budgetten voor armoedebestrijding in periode 2015 – 2022 uitgebreid, sinds 2021 ontstaan tekorten op het reguliere armoedebudget Het reguliere budget voor armoedebestrijding is in de periode 2015 – 2022 uitgebreid. In de nominale begrotingen ging het om een toename van € 16,5 miljoen in 2015 naar € 27,1 miljoen in 2022. Tabel 3.3 laat zien dat de lasten zijn gestegen van € 20,2 miljoen in 2015 naar € 31,8 miljoen in 2022. De budgetten voor armoedebestrijding zijn in hoofdzaak afkomstig uit de algemene middelen vanuit het Gemeentefonds. Enkele kleine(re) bedragen komen uit specifieke uitkeringen. En in de jaren 2021 en 2022 kwamen daar verschillende budgetten bij voor de uitvoering van landelijke regelingen zoals de Tijdelijke Ondersteuning Noodzakelijke Kosten (TONK) en de energietoeslag. Voor 2022 presenteren we in tabel 3.3 daarom twee bedragen: inclusief en exclusief de lasten van de landelijke regelingen. De inkomsten van deze regelingen bleken nodig om de tekorten op het reguliere budget te kunnen dekken, maar daarnaast was ook jaarlijks een onttrekking aan de reserves nodig. Tabel 3.3

Toename budget voor armoedebestrijding in de gemeente Utrecht in de periode 2015 – 2022 van € 20 naar bijna € 32 miljoen (bedragen x € 1.000) 2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022*

2022**

Baten

286

253

414

371

230

334

435

401

401

Lasten

20.226

23.284

21.959

23.602

24.406

27.444

32.061

32.234

68.818

Saldo baten en

- 19.940

- 23.031

- 21.545

- 23.231

- 24.176

- 27.110

- 31.626

- 31.833

- 68.417

Toevoeging reserves

993

-

-

-

-

-

-

-

-

Onttrekking reserves

1.575

331

731

1.284

167

415

559

1.100

1.100

Saldo na mutaties

- 19.358

- 22.700

- 20.814

- 21.947

- 24.009

- 26.695

- 31.067

- 30.733

- 67.317

lasten

* Exclusief landelijke regelingen. **Inclusief landelijke regelingen. Bron: Gemeente Utrecht, Jaarstukken 2015 - 2022

De Utrechtse coalitiepartijen hebben in de onderzoeksperiode (2015 – 2023) meerdere keren extra budget beschikbaar gemaakt voor de bestrijding van armoede. In 2018 ging het in het coalitieakkoord onder andere om een bedrag van € 0,5 miljoen voor de armoederegelingen

43 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente.

39

(structureel vanaf 2019) en € 0,1 miljoen voor maatschappelijke initiatieven rondom armoede (voor de periode van 2019 – 2022).44 De huidige coalitie heeft met het Coalitieakkoord 20222026 “Investeren in Utrecht” voor een impuls van het armoedebeleid gezorgd. Zo is in 2023 € 500.000, in 2024 € 750.000 en vanaf 2025 structureel € 1.000.000 extra per jaar begroot.45 Vanaf 2021 is er – door een in totaliteit toegenomen bereik en gebruik van de armoederegelingen – een tekort ontstaan op de budgetten voor de reguliere armoedebestrijding. In 2021 en 2022 konden deze tekorten nog worden gedekt vanuit de middelen voor de TONK-regeling en de energietoeslag.46 Ook voor 2023 kan het tekort nog worden gedekt vanuit incidentele rijksgelden die bij de Voorjaarsnota 2023 worden toegevoegd aan een reserve. Het college heeft de gemeenteraad op 27 juni 2023 geïnformeerd over het financiële beeld van de armoedebegroting en daarbij aangegeven dat de reserve naar verwachting voor een groot deel in 2023 moet worden ingezet en al in 2024 leeg zal raken. Dit betekent ook dat zij geen ruimte ziet voor een financiële impuls bij de nieuwe nota Financiële Bestaanszekerheid.47 De gemeente geeft ook in haar ambtelijke reactie nadrukkelijk aan dat de begroting ernstig onder druk staat als gevolg van maatschappelijke en economisch ontwikkelingen en door rijksbeleid.

Voor de komende jaren moeten daarom scherpe financiële keuzes worden gemaakt. In tabel 3.4 zijn de uitgaven voor armoedebestrijding in de periode 2018 – 2022 verder uitgesplitst. Omdat deels sprake is van wettelijk verplichte armoederegelingen en van apparaatskosten48 die door middel van een verdeelsleutel toegerekend worden aan begrotingsposten, zijn niet alle bestedingen beïnvloedbaar. Onder preventie en vroegsignalering worden de uitgaven aan workshops levensgebeurtenissen (circa € 0,3 miljoen in de jaren 2018 – 2020, daarna € 0,15 miljoen) en de pilot huurkorting (circa € 0,6 miljoen per jaar) verantwoord. Laatstgenoemde pilot is in 2021 gestopt. We constateren dat de uitgaven aan de armoederegelingen in de jaren 2018 – 2022 met ruim 19% zijn gestegen (van bijna € 15,7 naar ruim € 18,7 miljoen).

44 GroenLinks, D66 en ChristenUnie (2018). Utrecht. Ruimte voor iedereen. Daarnaast blijkt uit het

financieel beeld op pagina 48 dat er ook geld is toegewezen aan: het voorkomen van schulden en innoveren van de schuldhulpverlening voor jongeren en ZZP’ers, een pilot huurverlaging, de bijdrage aan studenten met een functiebeperking (individuele studietoeslag, IST) en de Voedselbanken 45 GroenLinks, D66, PvdA, Student & Starter en ChristenUnie. Coalitieakkoord Utrecht 2022-2026. Investeren in Utrecht. Kiezen voor gelijke kansen, betaalbaar wonen en klimaat. 46 Gemeente Utrecht (2022 en 2023). Jaarstukken 2021 en 2022. 47 Gemeente Utrecht (27 juni 2023). Raadsbrief Financieel beeld armoedebegroting 2023. 48 De kostentoerekening apparaatskosten bestaat uit de uitvoeringskosten van het organisatieonderdeel Werk en Inkomen. Deze kosten (begroting en realisatie) worden door middel van kostentoerekening verdeeld over de programmadoelstellingen waaraan Werk en Inkomen werkt. De directe programmakosten (zoals de uitgaven voor de armoederegelingen en de bijstand) vallen hier niet onder. Ook de overheadkosten maken geen onderdeel uit van de kostentoerekening. Deze worden gemeentebreed begroot en verantwoord onder het programma Overhead. Dit zijn de kosten die samenhangen met de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces, zoals huisvesting, informatievoorziening, automatisering, inkoop leidinggevenden, HRM en controllers.

40

Tabel 3.4

Uitgaven aan armoederegelingen in de gemeente Utrecht nemen toe (bedragen x € 1.000)

Preventie en vroegsignalering Armoederegelingen

2018

2019

2020

2021

2022

908

969

959

150

150

15.683

15.113

16.131

17.288

18.733

2.061

36.584

Uitvoering landelijke regelingen Subsidies

100

150

150

130

146

1.543

1.853

2.740

4.880

5.468

4.816

5.837

6.961

7.047

7.210

23

184

169

70

126

Onttrekking reserves

- 1.284

- 167

- 415

- 559

- 1.100

Totaal

21.947

23.939

26.695

31.067

67.317

Schuldhulpverlening (vanaf 2019 inclusief de Actieagenda) Kostentoerekening apparaatskosten Onderzoek / overige kosten

Bron: Rekenkamer Utrecht (2023) o.b.v. interne financiële verantwoording Werk en Inkomen

Met name de uitgaven aan de U-pas en de Bijzondere Bijstand namen in de jaren 2018 – 2022 toe Er zijn in Utrecht zes regelingen die tot de structurele armoederegelingen worden gerekend. Vijf daarvan staan weergegeven in tabel 3.5. De Regeling Tegemoetkoming Zorgkosten (RTZ) valt onder de verantwoording van Maatschappelijke Ondersteuning en laten we daarom hier buiten beschouwing. Uit de financiële verantwoording blijkt dat in de periode 2018 – 2022 de uitgaven voor de U-pas relatief het sterkst zijn gestegen. De gemeente geeft daarbij aan dat dit verklaard wordt doordat per 1 juli 2017 de U-pas overging naar een andere aanbieder, maar ook dat de Verordening is aangepast en het aanbod op meedoen werd verbreed.49 Ook de uitgaven aan de Bijzondere Bijstand namen sterk toe. Voor de kwijtscheldingsregeling gemeentebelastingen wordt vanuit het programma armoede geen budget gegeven aan de BGHU. Tabel 3.5

Uitgaven voor de U-pas in de periode 2018 – 2022 met bijna een derde gestegen (bedragen x € 1.000) 2018

2019

2020

2021

2022

U-pas

4.306

4.409

4.450

5.315

5.694

U-polis

2.644

2.240

1.948

1.791

2.074

49 Gemeente Utrecht (2018). Jaarstukken 2017.

41

Individuele inkomenstoeslag (IIT)

2.653

2.837

3.107

2.994

3.068

Bijzondere Bijstand

5.727

5.257

5.774

6.205

6.829

57

308

800

988

1.068

295

60

52

-5

0

15.683

15.113

16.131

17.288

18.733

o.a. Individuele Studietoeslag (IST) Woonlastenfonds Totaal (voorlopig)

Bron: Rekenkamer Utrecht (2023) o.b.v. interne financiële verantwoording Werk en Inkomen

Toename in de uitgaven van de U-pas met name voor rekening van het gebruik van het volwassen- en kindpakket, uitvoeringskosten stabiel De uitgaven van de U-pas zijn in tabel 3.6 verder uitgewerkt. Het grootste deel van de uitgaven komt voor rekening van het participatiebudget voor kinderen. Uit de cijfers blijkt verder dat het gebruik van het U-pasbudget voor zowel volwassenen als kinderen in de periode 2018 – 2022 is toegenomen. Uit de onderliggende gegevens blijkt dat op het volwassenenbudget in die vijf jaar jaarlijks meer is uitgegeven dan begroot (gemiddeld € 416.000), en dat voor het participatiebudget kinderen in dezelfde periode jaarlijks minder geld dan begroot is uitgegeven (gemiddeld € 544.000). Tabel 3.6

Toename in uitgaven U-pas met name voor rekening van volwassen- en kindpakket (bedragen x € 1.000) 2018

2019

2020

2021

2022

1.142

1.207

1.319

1.740

1.849

2.114

2.021

2.004

2.431

2.631

U-pas wijkactiviteiten (kinderen in armoede)

200

163

200

220

220

Zwemvangnetregeling

119

288

175

176

265

Uitvoeringskosten

731

730

752

749

729

4.306

4.409

4.450

5.315

5.694

U-pas (sportbudget) volwassenen U-pas participatiebudget kinderen

Totaal

Bron: Rekenkamer Utrecht (2023) o.b.v. Jaarstukken 2018-2022, Programmabegrotingen 2018-2022, dashboards Werk en Inkomen en interne financiële verantwoording Werk en Inkomen

42

Geen helder zicht op subsidies voor armoedebestrijding De gemeente Utrecht verstrekt jaarlijks meerdere subsidies aan partners in de stad die bijdragen aan de armoedebestrijding. Een deel van de subsidies is structureel, voor de meeste subsidies geldt een tijdelijke afspraak of eenmalige toekenning. Het totaal aan jaarlijkse subsidies voor armoedebestrijding – zoals verantwoord in de Jaarstukken – varieert in de jaren 2016 – 2021 tussen € 530.000 en € 703.000. Deze bedragen wijken af van de cijfers zoals deze zijn opgenomen in tabel 3.3 op basis van de interne financiële verantwoording van Werk en Inkomen. In 2022 lagen de uitgaven aan subsidies aanzienlijk hoger (€ 2.142.000) wat direct samenhangt met de eenmalige inzet van € 1.473.000 aan de Stichting Leergeld voor de uitvoering en verstrekking van de Sint-Maartenkledingpas.50 Geïnterviewden bij de gemeente geven aan dat de gemeentelijke organisatie vaak zoekende is bij subsidieverstrekking. In principe worden subsidies gefinancierd vanuit verschillende beleidsregels waaronder Vrijwillige Inzet Voor Elkaar (VIVE), deels ook vanuit andere afdelingen zoals MO. Maar het aantal initiatieven groeit en het geld is beperkt, dat knelt in de uitvoering.51 Uit een nadere analyse van de verstrekte subsidies in de jaren 2016 – 2022 wordt dit ook zichtbaar. Het aantal toekenningen neemt toe van drie in 2016 naar elf in 2021 en 2022.

Het blijkt dat partijen die zich inzetten voor armoedebestrijding soms niet in deze overzichten voorkomen, terwijl zij wel aangeven een gemeentelijke subsidie voor armoedebestrijding te ontvangen.52 Omgekeerd staan er wel partijen in het overzicht die subsidie ontvangen vanuit armoedebestrijding waarbij niet direct duidelijk is op welke manier zij bijdragen aan de gestelde doelen. Een voorbeeld hiervan is de Vereniging Nederlandse Schaakbond. De ontwikkeling in aantallen over meerdere jaren en het feit dat subsidies niet systematisch worden toegewezen aan een subdoelstelling zijn in de raadsinformatie53 niet duidelijk zichtbaar. De verantwoording van subsidies gebeurt op verschillende plekken en manieren: in de subsidiestaat op het niveau van de subdoelstellingen, in de bijlagen op de ontvangers per jaar. Hiermee ontbreekt voor de raad, de gemeente en de samenwerkingspartners een helder zicht op hoe de subsidieverstrekkingen bij armoedebestrijding tot stand komen en hoe onderlinge verschillen worden verklaard. In paragraaf 4.2.1 gaan we hier nog verder op in.

50 De Sint-Maartenkledingpas is een pas met een tegoed om kleding te kopen voor kinderen van 4 t/m

17 jaar. De pas kon tot 31 december 2022 worden aangevraagd door Utrechters die niet rond kunnen komen. Omdat veel Utrechters worden geraakt door de koopkrachtcrisis is de pas ook verstrekt aan gezinnen zonder U-pas. Op de kledingpas stond een budget van € 150. 51 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 52 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. 53 Zie Subsidies | Jaarstukken 2022 (jaarverslag-2022.nl).

43

3.2.3

BEREIK DOELGROEP EEN BLIJVEND AANDACHTSPUNT

Utrecht kent zes structurele armoederegelingen, waarbij de beleidsvrijheid per regeling verschilt. Het blijft voor de gemeente een grote uitdaging om de doelgroepen van deze armoederegelingen te bereiken. Het bereik van de U-pas is min of meer stabiel, van de IIT is het gebruik toegenomen en het gebruik van de U-polis en regeling tegemoetkoming zorgkosten neemt af De gemeente geeft in 2016 aan via haar armoederegelingen vooral invloed uit te kunnen oefenen op de domeinen gezondheid en meedoen. De armoedeaanpak werd daarom destijds voornamelijk gericht op het voortzetten en uitbreiden van de armoederegelingen op deze punten (gezondheid en meedoen), waarbij ruimte moest blijven voor maatwerk en keuzevrijheid.54 In de actieagenda Utrechters Schuldenvrij (2019) werd de eerste pijler gericht op het doorontwikkelen van de eerder ontwikkelde armoedeaanpak. Hierbij wordt benoemd dat Utrechters aan de hand van de armoederegelingen moeten kunnen rondkomen en meedoen. En moest een vangnet geboden worden om te voorkomen dat schulden ontstaan.55 Voor de zes structurele armoederegelingen gelden verschillende doelstellingen en voorwaarden en verschilt de mate waarin een gemeente hierop kan sturen. Uit tabel 3.7 blijkt dat de meeste beleidsvrijheid voor de gemeente Utrecht ligt op het terrein van de U-pas, de U-polis en de regeling tegemoetkoming zorgkosten.

Er kan namelijk zelfs besloten worden deze regeling(en) niet meer aan te bieden. De IIT en Bijzondere Bijstand hebben een wettelijke basis in de Participatiewet (artikelen 35 en 36), en de kwijtschelding gemeentebelasting in de Gemeentewet en de Invorderingswet. Bij deze regelingen kunnen de gemeenteraad en het college in een verordening en / of beleidsregels nadere voorwaarden bepalen / stellen. Zo laat de wettekst bij de IIT de ruimte aan het college om begrippen als ‘laag inkomen’, ‘langdurig’ en ‘geen uitzicht op inkomensverbetering’ nader te definiëren. Voor alle regelingen geldt dat de gemeenten de vrijheid hebben om de voorwaarden aan te passen. Zo heeft het Utrechtse college in 2016 de inkomensgrens van verschillende regelingen verruimd van 110% naar 125% WSM. Deze inkomensgrens is daarmee in de praktijk belangrijk geworden om de doelgroep van het armoedebeleid mee af te bakenen en te verruimen.56

54 Gemeente Utrecht (2016). Utrecht Inclusief. 55 Gemeente Utrecht (2019). Actieagenda Utrechters Schuldenvrij. 56 Gemeente Utrecht (2023). Interview gemeente.

44

Tabel 3.7

Meeste structurele armoederegelingen gericht op rondkomen, meeste beleidsvrijheid op de U-pas, de U-polis en de regeling tegemoetkoming zorgkosten.

Regeling

Gericht op

Beleidsvrijheid

Wet- en regelgeving

Belangrijkste voorwaarden in Utrecht

Omvang (bedrag per jaar)

U-pas

Meedoen

Volledig

Gemeentewet,

Max. 125% Wettelijk

Volwassenen: €

Verordening U-pas

sociaal minimum (WSM)

120 Kinderen: € 150 € 575

U-polis

Rondkomen

Max. 125% WSM,

Afhankelijk van de

gekoppeld aan U-pas

gekozen polis

Participatiewet (art.

Min. 36 maanden max.

Afhankelijk van

inkomenstoeslag

36), Verordening IIT,

110% WSM, geen

huishoudsamenst

(IIT)

Beleidsregel IIT

uitzicht op een hoger inkomen

elling: € 250 - € 800

Participatiewet (art. 35), Verordening re-

Max. 200% WSM

Afhankelijk van de kosten

Gemeentewet, Invorderingswet,

Max. 100% WSM, huurwoning en max. 2

Afhankelijk van de hoogte van de

Verordening kwijtscheldingsregeling

honden.

belasting

Wmo, regeling tegemoet-

Max. € 39.000, kosten die niet vergoed

Maximaal € 200

koming zorgkosten

worden door de U-polis

Individuele

Bijzondere Bijstand

Rondkomen

Rondkomen Meedoen

Volledig

Deels

Deels

Zorgverzekeringswet

integratie, studietoeslag en tegenprestatie Kwijtschelding gemeentebelasting

Regeling tegemoetkoming zorgkosten57

Rondkomen

Rondkomen

Deels

Volledig

De gemeente koppelt in de Armoedemonitor 2022 inkomensgegevens aan gebruikers van regelingen om zicht te krijgen op het (niet) bereik. Er gelden hierbij echter verschillende kanttekeningen, waardoor aannemelijk is dat de schatting niet volledig overeenkomt met de werkelijke doelgroep.58 Omdat de exacte getalsmatige omvang van de doelgroep niet te bepalen is, is het op dit moment niet mogelijk om de mate van bereik in de data zichtbaar te maken en te beoordelen. Nieuwe doelgroepen vallen daarnaast in de meeste gevallen buiten

57 Compensatie van zorgkosten bieden aan middeninkomens is alleen mogelijk binnen de kaders van

de Wmo. Openstelling van de regeling voor mensen met een inkomen boven bijstandsniveau, is binnen de wettelijke kaders voor bijzondere bijstand niet mogelijk. Om die reden is er een noodzaak af te wijken van de wens van de Raad om de regeling binnen de bijzondere bijstand uit te voeren. In plaats daarvan wordt de regeling uitgevoerd binnen de kaders van de Wet maatschappelijke ondersteuning. 58 Zie Gemeente Utrecht, Onderzoek & Advies (2022). Armoedemonitor 2022 Rapportage ontwikkelingen armoede in Utrecht, o.a. pagina 36.

45

de gestelde voorwaarden van de regelingen, doordat sprake is van een (iets) te hoog inkomen. Prestatiedoelstellingen in wisselende mate behaald Het is op dit moment dus niet mogelijk om de mate van bereik ten opzichte van de omvang van de doelgroep te beoordelen, maar de gemeente heeft wel een doelstelling voor het jaarlijks aantal toekenningen vastgesteld. We constateren aan de hand van de cijfers over de doelstellingen en de realisatie van de aantallen toekenningen per regeling dat het in de jaren 2016 – 2018 lukt om de doelen te behalen (tabel 3.8). In de jaren 2019 – 2022 werd de doelstelling van het aantal U-pas gebruikers losgelaten, de doelstellingen bij de IIT en Bijzondere Bijstand werden verhoogd. Voor de IIT werd daarna ook een andere aanpak ingevoerd, waarbij alle beschikbare gegevens vooraf in het aanvraagformulier werden ingevuld. De inwoner hoefde alleen nog maar een getekende versie terug te sturen, waarna de regeling kon worden toegekend. Sinds 2022 wordt de IIT automatisch toegekend aan de inwoners die er recht op hebben.59 Voor de Bijzondere Bijstand geldt dat de doelstellingen sinds 2019 niet meer zijn behaald, waarbij wel zichtbaar is dat het bereik in de afgelopen jaren weer groter is geworden. Tabel 3.8

Doelstellingen voor gebruik bij de U-pas en Individuele Inkomenstoeslag vrijwel jaarlijks behaald, doelstelling op Bijzondere Bijstand na hogere doelstelling niet meer

Regeling

2016

2017

2018

2019

Realisatie

Doel

Realisatie

2020 Doel

Realisatie

2021 Doel

Realisatie

2022

Doel

Realisatie

Doel

Realisatie

Doel

Doel

Realisatie

U-pas

36000

39137

38000

38591

39500 39721

-

38052

-

39725

-

37597

-

38106

U-polis

-

13646

-

12735

-

16406

-

15513

-

14923

-

14279

-

13340

IIT

6.000

6.068

6.000

7.280

6.000

7.534

6.100

7.894

8.000

8.212

8.200

8.179

8.500

8.477

Bijzondere Bijstand

3.500

4.838

3.500

3.857

3.500

3.606

4.000

3.092

4.200

3.461

4.500

3.711

4.500

-

Kwijtschelding gemeentebelasting

-

-

-

-

-

14740

-

14049

-

13237

-

13614

-

-

RTZ

-

8.124

-

3.238

-

2.625

-

2.321

-

2.371

-

2.097

-

1.147 60

Bron: Rekenkamer Utrecht (2023) o.b.v. Jaarstukken 2018-2022, Programmabegrotingen 2018-2022, dashboards Werk en Inkomen en interne financiële verantwoording gemeente Utrecht

59 Gemeente Utrecht (2023). Interviews gemeente. 60 Voorlopig cijfer, omdat een aanvraag ook in het eerste kwartaal van het nieuwe jaar nog met

terugwerkende kracht kan worden aangevraagd.

46

Naast de verandering in de toekenning van regelingen heeft de gemeente Utrecht de afgelopen jaren vooral ingezet op het vergroten van het bereik via de verbonden samenwerkingspartners in de stad.61 De communicatie verliep daarbij lange tijd ad hoc, maar werd in 2022 meer gestroomlijnd.62 Er is een communicatiestrategie en een communicatieplan voor rondkomen, meedoen en schuldenvrij opgesteld.63 De effecten van deze campagne zijn op deze korte termijn nog niet te beoordelen, maar betrokkenen geven aan dat het websitebezoek hoger is op het moment dat er campagne wordt gevoerd en dat het aantal aanvragen bij sommige uitgelichte regelingen in die periode toeneemt. Ook samenwerkingspartners zijn ervan overtuigd dat de breedte van de communicatie – digitaal, op papier, in bushokjes, via bijeenkomsten – gaat helpen om het bereik van de regelingen te vergroten.64 Het is de gemeente Utrecht de afgelopen jaren onvoldoende gelukt om de doelgroep van de armoederegelingen te bereiken.

Vooral jongeren, inwoners die laaggeletterd zijn, op oudere leeftijd zijn of een migratieachtergrond hebben worden minder goed bereikt Veel geïnterviewden (zowel onder de gemeente als samenwerkingspartners) zien de uitvoering van de armoederegelingen als de belangrijkste mogelijkheid van de gemeente om invloed te hebben op de armoedeproblematiek, maar zij geven daarbij ook aan dat het de afgelopen jaren onvoldoende is gelukt om het bereik te vergroten.65 Ook de samenwerkingspartners zien bepaalde groepen inwoners die de gemeente moeilijk of niet weet te bereiken.66 Vooral jongeren, inwoners die laaggeletterd zijn, op oudere leeftijd zijn of een migratieachtergrond hebben, worden hierbij genoemd. Voor niet-gebruik zijn algemene en specifieke redenen per regeling van toepassing. Tabel 3.9 toont welke redenen per regeling vaak zijn genoemd. Tabel 3.9