Agendabundel

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 In juni 2022 benoemt één van de woningcorporaties dat de structuur in de diverse overleggen wordt gemist. Er bestaat onduidelijkheid over welke onderwerpen in welk bestuurlijk overleg ter tafel moeten komen en wat de precieze opdracht is per overleggremium. 45 In september 2022 wordt dan ook afgesproken om het bestuurlijk overleg over project Overvecht-Noord aardgasvrij te fuseren met de programmagroep ET GO tot het ‘Bestuurlijk Overleg Buurtaanpak Aardgasvrij’. Daarmee verandert de bestuurlijke tafel waaraan project Overvecht-Noord aardgasvrij wordt besproken voor de vierde en laatste keer (zie figuur 2.2). De gemeente is de opdrachtgever van dit nieuwe bestuurlijk overleg en levert ook de voorzitter. 46 In dit overleg staat de uitvoering van de Transitievisie Warmte centraal. 47 Er worden stadsbrede ontwikkelingen en projecten besproken, maar ook Overvecht-Noord aardgasvrij wordt behandeld. Eneco is vast lid van dit overleg. In de periode tot aan het afronden van de marktconsultatie heeft Eneco een aantal keren niet deelgenomen aan het bestuurlijk overleg. Het laatste bestuurlijk overleg over OvervechtNoord vindt plaats in mei 2024. Met de beëindiging van de samenwerking binnen het project, vervallen vervolgens ook de bestuurlijk overleggen. Het project wordt door de gemeente op een andere manier voortgezet.

Figuur 2.2 De naam van het bestuurlijk overleg voor project Overvecht-Noord aardgasvrij verandert door de jaren heen REGIETAFEL ENERGIETRANSITIE UTRECHT

STUURGROEP OVERVECHTNOORD

BESTUURLIJK OVERLEG OVERVECHTNOORD

BESTUURLIJK OVERLEG BUURTAANPAK AARDGASVRIJ

2016 – november 2019

november 2019 – oktober 2020

oktober 2020 – september 2022

september 2022 – beëindiging samenwerking

Bron: Rekenkamer Utrecht (2025) o.b.v. interne documenten.

2.3

WET- EN REGELGEVING: TIJDIGE KADERS BLIJVEN UIT, ONDANKS TOEZEGGINGEN VAN HET RIJK

Het Klimaatakkoord geeft gemeenten een regierol bij de wijkgerichte aanpak voor de aardgasvrije opgave Op 28 juni 2019 presenteert het Rijk het landelijke Klimaatakkoord, met als doel de CO2-uitstoot vóór 2030 met 49% terug te dringen ten opzichte van 1990. Onderdeel hiervan is de verduurzaming van de gebouwde omgeving door middel van isolatie en verwarming met duurzame warmte. Het Klimaatakkoord gaat uit van een gefaseerde en programmatische aanpak die later vanuit de geleerde lessen en gedane innovaties opgeschaald en uitgerold kan worden over andere delen van een stad of gemeente. Om innovatie en kostenreductie te bewerkstelligen, wordt door het Rijk het Programma Aardgasvrije Wijken (PAW) in het leven geroepen. 48 Overvecht-Noord is één van de proeftuinen van dit programma. Gemeenten krijgen vanuit het Klimaatakkoord een regierol bij de wijkgerichte aanpak. Omdat dit een nieuwe rol is, wordt binnen het PAW een kennis- en leerprogramma opgezet ter ondersteuning van de invulling van deze rol. Onderdeel van de regierol is in ieder geval het opstellen van een Transitievisie Warmte (TVW), uiterlijk eind 2021. In de TVW legt de gemeenteraad een realistisch tijdpad vast voor het aardgasvrij maken van wijken. De Regionale

45 46 47 48

40

Gemeente Utrecht (1 juni 2022). Verslag Bestuurlijk Overleg Warmte. Gemeente Utrecht (21 september 2022). Bijlage 5.1 Voorstel Governance warmte in Utrecht. Gemeente Utrecht (21 september 2022). Bijlage 5.2 Toelichting agendapunt structuur overleggen warmte. Rijksoverheid (28 juni 2019). Klimaatakkoord.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 Energie Strategie (RES) is hiervoor een belangrijke bouwsteen, omdat hierin beschreven staat welke warmtebronnen en -netwerken er in de regio beschikbaar zijn. Na het opstellen van de TVW besluit de raad in uitvoeringsplannen per wijk welke alternatieve energie-infrastructuur er komt ter vervanging van het aardgas. Het Rijk biedt een leidraad om daarbij tot goed onderbouwde keuzes te komen. De leidraad bestaat uit data op wijkniveau over mogelijke (warmte)opties en benodigde isolatieniveaus, inclusief de maatschappelijke kosten en kosten voor eindgebruikers die daarbij horen. Ook bevat de leidraad een handreiking met richtlijnen om deze data te verrijken met lokale data. 49 Het Klimaatakkoord benadrukt het belang van participatie in de transitie naar een aardgasvrije wijk. Ook zijn de betrokken partijen verantwoordelijk voor het bieden van een reëel, betaalbaar alternatief voor eigenaren en bewoners. 50 De participatieprincipes, zoals transparante communicatie en het faciliteren van initiatieven, staan beschreven in de Achtergrondnotitie Wijkgerichte aanpak 51 bij het Klimaatakkoord. De rijksoverheid zegt toe tijdig een wettelijk kader voor gemeenten te realiseren Het Rijk wil perspectief bieden op een kosteneffectieve opschaling en uitrol van de wijkgerichte aanpak.

Maar de wijkgerichte aanpak zal volgens het Klimaatakkoord (uit 2019) tot 2030 nog een onrendabele top 52 kennen, waardoor gebouweigenaren hogere lasten voor de aanpassingen hebben dan de baten van de besparing op de energierekening. Deze onrendabele top moet worden weggenomen om aardgasvrije projecten te doen slagen. Het Rijk wil dit op verschillende manieren doen: kostenreductie door verduurzaming opschalen; aantrekkelijke, toegankelijke en verantwoorde financieringsmogelijkheden voor alle doelgroepen realiseren; en beprijzings- en subsidie-instrumenten inzetten. 53 Gemeenten hebben de juiste bevoegdheden en doorzettingsmacht nodig om de plannen voor de transitie naar aardgasvrije wijken daadwerkelijk uit te voeren. 54 Daarom belooft het Rijk te zorgen voor “(…) de tijdige beschikbaarheid van een wettelijk kader dat gemeenten voldoende mogelijkheden biedt om hun regierol bij de wijkgerichte aanpak te vervullen.” 55 De bevoegdheden en doorzettingsmacht vanuit wet- en regelgeving zijn randvoorwaarden voor gemeenten om de wijkgerichte aanpak succesvol te kunnen invullen. 56 Wet collectieve warmte moet gemeenten meer regie geven, maar wordt voortdurend uitgesteld De Wet collectieve warmte (Wcw), ook wel Warmtewet 2.0, moet de huidige Warmtewet vervangen.

De Wcw moet de warmtetransitie voor de gebouwde omgeving bevorderen en daarbij de publieke belangen duurzaamheid, leveringszekerheid en betaalbaarheid beter borgen dan de huidige Warmtewet. En de Wcw zal gemeenten de bevoegdheden geven die nodig zijn om haar regierol in te vullen bij het realiseren van collectieve warmtevoorzieningen in een wijk, zoals stadsverwarming. De Wcw geeft gemeenten bijvoorbeeld de bevoegdheid om een warmtekavel aan te wijzen, wat betekent dat zij een bepaald gebied toewijst aan een warmtebedrijf. Dit warmtebedrijf is dan verantwoordelijk voor het bieden van een collectieve warmtevoorziening, met daaraan verbonden taken en verplichtingen omtrent onder andere warmtetarieven en

49 50 51 52 53 54 55 56

41

Rijksoverheid (28 juni 2019). Klimaatakkoord. Rijksoverheid (28 juni 2019). Klimaatakkoord. Rijksoverheid (8 januari 2019). Gebouwde omgeving - Achtergrondnotitie Wijkgerichte aanpak. De onrendabele top is het verschil tussen de totale kosten en de totale opbrengsten van het project. Rijksoverheid (28 juni 2019). Klimaatakkoord. Rijksoverheid (28 juni 2019). Klimaatakkoord; Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interview samenwerkingspartner, Interview extern adviseur. Rijksoverheid (28 juni 2019). Klimaatakkoord, p. 29. Rijksoverheid (8 januari 2019). Gebouwde omgeving - Achtergrondnotitie Wijkgerichte aanpak.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 leveringszekerheid. 57 Begin 2019 wordt in het kader van het Klimaatakkoord al gesproken over het invoeren van de Wcw (dan nog ‘nieuwe Warmtewet’). Op dat moment wordt gecommuniceerd dat de voorgenomen ingangsdatum van deze wet 1 januari 2022 is. 58 Op 22 juni 2020 wordt het ontwerp van de Wcw gepubliceerd voor internetconsultatie. 59 De reacties op de consultatie worden verwerkt in een wetsvoorstel. Maar in juli 2021 blijkt dat het wetsvoorstel bij o.a. de VNG en het Interprovinciaal Overleg geen steun krijgt. Deze partijen willen meer mogelijkheden om te sturen op een publieke uitvoeringspartner dan zij in het wetsvoorstel krijgen, door vooraf een voorkeur voor een type warmtebedrijf uit te kunnen spreken (publiek, privaat of een samenwerkingsvorm). 60 De staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat besluit tot een politieke heroverweging in overleg met medeoverheden en andere stakeholders. De beoogde inwerkingtredingsdatum van 1 januari 2022 wordt daardoor niet gehaald. 61 Eind 2021 wordt bekend dat de wet vertraging oploopt, zonder nieuwe streefdatum. Gecommuniceerd wordt dat het nieuwe kabinet de wet zal heroverwegen. 62 In juli 2022 wordt bekend dat de geplande inwerkingtreding van de Wcw vanwege de heroverweging van het wetsvoorstel verplaatst wordt naar 1 juli 2024.

63 Op 21 oktober 2022 stuurt de minister voor Klimaat en Energie een brief met een besluit over eigenaarschap van warmtenetten. In de brief beschrijft de minister dat in het wetsvoorstel van de Wcw komt te staan dat gemeenten alleen warmtebedrijven voor een warmtekavel kunnen aanwijzen als de infrastructuur in publieke handen is. Dat betekent dat een publieke partij minstens een meerderheidsaandeel moet hebben in het warmtebedrijf dat in een bepaald gebied de warmteoplossing gaat exploiteren. Door dit meerderheidsaandeel in het warmtebedrijf hebben publieke partijen doorslaggevende zeggenschap over de infrastructuur. Er geldt een ingroeiperiode van zeven jaar waarin bij wijze van tijdelijke uitzondering nog wel private warmtebedrijven een warmtenet mogen realiseren, terwijl gewerkt wordt aan de organisatorische en financiële publieke realisatiekracht voor publieke warmtebedrijven. En bij de ingang van de Wcw zal er sprake zijn van een overgangsrecht van 20 tot 30 jaar voor private warmtebedrijven om in publieke handen te komen. Met de ingroeiperiode en het overgangsrecht moet vertraging van de energietransitie worden voorkomen. De beoogde inwerkingtreding van de Wcw blijft staan op 1 juli 2024. 64 Later verschuift de beoogde ingangsdatum voor de Wcw naar 1 januari 2025.

65 Het wetsvoorstel voor de Wcw is uiteindelijk op 19 juni 2024 ingediend en is op het moment van afronding van ons onderzoek nog niet aangenomen door de Tweede Kamer. 66 Ook de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie biedt gemeenten geen tijdige handvatten De Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw) moet net als de Wcw de gemeente de juiste bevoegdheden geven om regie te voeren over de warmtetransitie. De Wgiw geeft gemeenten de zogenoemde aanwijsbevoegdheid, waarmee zij gebieden kunnen aanwijzen die overgaan op een alternatief voor aardgas en kunnen bepalen op welke termijn de levering van aardgas in het gebied wordt beëindigd. 67 De gemeente was van plan om bij de inwerkingtreding van de Wgiw, en een positief besluit over het aanbieden van een aanbod tot overstappen op het

57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67

42

Jetten, R.A.A. (18 juni 2024). Toelichting bij wetsvoorstel Wet collectieve warmte Memorie van toelichting (36576-3). Rijksoverheid (8 januari 2019). Gebouwde omgeving - Achtergrondnotitie Wijkgerichte aanpak. Wiebes, E.D. (22 juni 2020). Brief regering Start internetconsultatie Wet Collectieve Warmtevoorziening (Warmtewet 2). Yeşilgöz-Zegerius, D. (5 juli 2021). Brief regering Voortgang Wet collectieve warmtevoorziening. Yeşilgöz-Zegerius, D. (5 juli 2021). Brief regering Voortgang Wet collectieve warmtevoorziening. Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2021). Klimaatnota 2021: Bijlagen 2-7. Jetten, R.A.A. (15 juli 2022). Brief regering Voortgang Wet collectieve warmtevoorziening. Jetten, R.A.A. (21 oktober 2022). Brief regering Wet collectieve warmtevoorziening, besluit infrastructuur in publieke handen. Jetten, R.A.A. (6 juli 2023). Brief regering Voortgang voorstel Wet collectieve warmte. Regels omtrent productie, transport en levering van warmte (Wet collectieve warmte) | Tweede Kamer der Staten-Generaal De Jonge, H.M. (29 juni 2023). Toelichting bij wetsvoorstel Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie Memorie van toelichting (36387-3).

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 warmtenet aan de wijk, zo snel mogelijk het Omgevingsplan voor Overvecht-Noord te wijzigen. 68 In het Klimaatakkoord (2019) wordt nog niet gesproken over de Wgiw, maar daarin wordt wel genoemd dat gemeenten in de toekomst kunnen vaststellen dat een wijk op een bepaald moment van het aardgas wordt afgekoppeld. Daarbij onderzoeken het Rijk en de VNG welke bevoegdheden gemeenten nodig hebben, en welke waarborgen voor consumenten en gebouweigenaren nodig zijn. De beoogde inwerkingtreding van deze wetgeving is op dat moment 1 januari 2021. 69 In september 2020 blijkt dat het wettelijk verankeren van de bevoegdheid om gas af te sluiten meer tijd en afweging vergt. 70 In april 2021 rapporteert de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties dat gemeenten zorgen hebben over het ontbreken van middelen en bevoegdheden voor de uitvoering van de wijkgerichte aanpak. Zij maken zich onder andere zorgen over het ontbreken van de bevoegdheid om aardgaslevering in de wijk te beëindigen. Wanneer deze wetgeving dan wel wordt gerealiseerd, wordt niet duidelijk. 71 In december 2021 wordt het wetsvoorstel voor de Wgiw ter consultatie gepubliceerd. 72 Daarna blijft het langere tijd onduidelijk wanneer het wetsvoorstel ingediend wordt, omdat hierover geen exacte datum wordt gecommuniceerd. In juni 2023 wordt als beoogde inwerkingtreding van de Wgiw 1 juli 2024 genoemd.

73 Het wetsvoorstel voor de Wgiw wordt uiteindelijk op 30 juni 2023 ingediend. Op 24 april 2024 wordt de wet aangenomen door de Tweede Kamer. 74 Vervolgens heeft de Eerste Kamer de wet op 10 december 2024 aangenomen. Bij de Wgiw hoort het Besluit gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Bgiw). Het Bgiw is een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) waarin de Wgiw verder wordt uitgewerkt. Het Bgiw wordt in juli 2022 ter consultatie gepubliceerd. 75 De beoogde inwerkingtredingsdatum is meermaals met een half jaar opgeschoven. 76 De beoogde inwerkingtredingsdatum voor de Wgiw en het Bgiw ligt op het moment van het afronden van ons onderzoek op 1 januari 2026. 77 Ontbreken van wettelijk kader leidt in het project tot onzekerheid Doordat de Wcw en de Wgiw (en bijbehorende Bgiw) tijdens het project meermaals worden uitgesteld ontbreken voor de gemeente de juiste handvatten voor het vormgeven van (haar regierol in) de warmtetransitie (zie figuur 2.3). 78 Ook Eneco had geen duidelijkheid over het toekomstige wettelijke kader en daarmee de terugverdiencapaciteit op hun investering in het warmtenetwerk. Een gemeentelijk betrokkene geeft aan: “Het bouwwerk staat dus nog niet. Daardoor is er nu een soort transitieperiode waarin je in het oude systeem moet proberen om iets voor elkaar te krijgen.

Ook wetende dat je naar een nieuw systeem gaat, maar dat deze nog niet af is.” 79 De gemeente heeft tijdens het project geprobeerd te anticiperen op de inwerkingtreding van de Wcw en Wgiw. 80 Ze koos er dan ook op meerdere momenten bewust voor om niet te wachten tot de wet- en regelgeving gereed was. 81 De gemeente zag het ontbreken van de juiste

68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81

43

Gemeente Utrecht (2025). Reactie op het ambtelijk wederhoor. Rijksoverheid (28 juni 2019). Klimaatakkoord, p. 30. Ollongren, K.H. (28 september 2020). Brief regering Stand van zaken Klimaatakkoord Gebouwde Omgeving. Ollongren, K.H. (13 april 2021). Brief regering Voortgang Programma Aardgasvrije Wijken (PAW). Consultatie Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie | Overheid.nl De Jonge, H.M. (16 juni 2023). Brief regering Voorjaarsbesluitvorming klimaat gebouwde omgeving en voortgangsrapportage PVGO. Wijziging van de Omgevingswet en de Gaswet in verband met gemeentelijke instrumenten voor de warmtetransitie in de gebouwde omgeving (Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie) | Tweede Kamer der Staten-Generaal Consultatie Besluit gemeentelijke instrumenten warmtetransitie | Overheid.nl Ministerie voor Klimaat en Energie (15 april 2024). Wetgevingsprogramma voorjaar 2024. Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie | Wanneer kunnen gemeenten… Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente, Interviews samenwerkingspartners, Interview extern adviseur. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente. Zie bijvoorbeeld: Gemeente Utrecht (16 december 2022). Presentatie Proces Overvecht-Noord Aardgasvrij; Gemeente Utrecht (14 november 2023).

Brief aan Eneco Voortgang Warmtetransitie Utrecht.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 wet- en regelgeving wel als een risico, en voerde daarom een actieve lobby om het wettelijk kader tijdig te bewerkstelligen. 82 Figuur 2.3 Invoering van de wetten Wcw, Wgiw en Bgiw meermaals uitgesteld 2020 WCW

Juni 2020 Internetconsultatie Wcw

2022

2024

2025

1-1-2022 Beoogde inwerkingtreding (2019)

1-7-2024 Beoogde inwerkingtreding (juli 2022)

1-1-2025 Beoogde inwerkingtreding (april 2023)

21-10-2022 Brief minister over publiek eigenaarschap/ meerderheidsaandeel

19-6-2024 Wetsvoorstel ingediend bij Tweede Kamer

2021

Juli 2021 Wcw krijgt geen steun en wordt heroverwogen

2023

2026

November 2022 Wet uitgesteld

WGIW

1-1-2021 Beoogde inwerkingtreding (2019)

September 2020 Wet uitgesteld

April 2021 Gemeenten hebben zorgen over ontbreken instrumenten warmtetransitie

1-7-2024 Beoogde inwerkingtreding (april 2023) 30-6-2023 Wetsvoorstel ingediend bij Tweede Kamer

Ontwikkelingen wet

1-1-2026 Beoogde inwerkingtreding (december 2024)

1-1-2025 Beoogde inwerkingtreding (april 2024)

1-1-2026 Beoogde inwerkingtreding (december 2024)

24-4-2024 Wet aangenomen door Tweede Kamer 10-12-2024 Wet aangenomen door Eerste Kamer

December 2021 Internetconsultatie Wgiw

BGIW

1-1-2025 Beoogde inwerkingtreding (april 2024)

Juli 2022 Internetconsultatie Bgiw

Beoogde inwerkingtreding wet

1-7-2024 Beoogde inwerkingtreding (april 2023)

Wetsvoorstel ingediend/wet aangenomen

Bron: Rekenkamer Utrecht (2025) o.b.v. openbare bronnen.

De Wcw blijkt een complicerende factor voor project Overvecht-Noord, omdat het vragen opwerpt over de toekomst van warmtenetten in de stad. Voor de gemeente was het aftasten hoe Eneco om zou gaan met de aangekondigde overgang naar een minderheidsaandeel voor commerciële partijen. “Het is je samenwerkingspartner, maar je hebt toch andere belangen. Dat maakt het uitdagend. Het is in zo’n situatie ook een beetje aftasten” 83, vertelt een gemeentelijk betrokkene. Een vertegenwoordiger van Eneco vertelt dat de bepaling dat het warmtenet voor een meerderheidsdeel in publieke handen moet komen een belangrijke verandering is voor het commerciële bedrijf: “Een businesscase voor dertig jaar wordt dan onduidelijk en dat is een gigantisch risico.” 84 Omdat project Overvecht-Noord aardgasvrij al speelde voordat het element van het meerderheidsaandeel van de gemeente in de conceptwet werd opgenomen, besloot Eneco in 2023 om dit risico voor het project te ‘negeren’. En daarmee werd dit risico ook niet meegenomen in de overwegingen om wel of niet met het project door te gaan. “Er werd aangenomen dat het wel goed zou komen. Overvecht-Noord was een pilot en was al eerder gestart. Maar het was absoluut een uitdaging geweest als het zo ver zou zijn gekomen.” 85

82 83 84 85

44

Gemeente Utrecht (8 april 2022). Voortgangsrapportage Regeling Risicovolle Projecten Voortgangsrapportage OVERVECHT NOORD AARDGASVRIJ. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 Later, in haar persbericht over de beëindiging van de samenwerking, benoemt Eneco echter wel de investeringsonzekerheid die de Wcw met zich meebrengt als een van de redenen om te stoppen met het project. 86 Een onafhankelijk adviseur licht toe: “Met de Wcw zal er nog meer bemoeienis komen met de tarieven, eigendom en allerlei andere aspecten zoals de kwaliteit en duurzaamheid van de warmte. De commerciële partijen vinden de politiek daarin onbetrouwbaar en zijn huiverig om te investeren.” 87 Het ontbreken van de juiste wet- en regelgeving had volgens betrokkenen een negatief effect op de snelheid van project Overvecht-Noord aardgasvrij. 88 Partijen zijn kritisch op het Rijk, dat tijdige wet- en regelgeving beloofde in het Klimaatakkoord maar dit niet waarmaakte. 89 Crisis- en herstelwet na uitstel wel toepasbaar voor Overvecht-Noord De Crisis- en herstelwet (Chw) was een wet die innovatieve infrastructurele projecten op het gebied van duurzaamheid kon versnellen. De wet is per 1 januari 2024 opgegaan in de Omgevingswet. 90 Voor Overvecht-Noord speelt de Chw een rol bij het deelproject ‘elektrisch koken’. Hierbij worden huishoudens die aardgas uitsluitend gebruiken voor koken aardgasvrij gemaakt door over te stappen op elektrisch koken. De gemeente Utrecht wil experimenteren met de Chw, door een deel van de kookgaswoningen van het gas af te sluiten.

De gemeente streeft in eerste instantie naar een vrijwillige overstap naar elektrisch koken door middel van een aantrekkelijk aanbod, maar houdt er ook rekening mee dat een aantal bewoners die overstap niet wil maken. De gemeente wil daarom de Chw achter de hand houden zodat het vervangen van oude gasleidingen in het hele deelprojectgebied kan worden voorkomen. Met de inzet van de wet kunnen de bewoners die niet willen overstappen namelijk alsnog gedwongen worden over te stappen op elektrisch koken. Zo hoeven er geen gasleidingen te blijven liggen omdat een klein aantal bewoners ze nog blijft gebruiken. Voor de inzet van de Chw moet wel zeker zijn dat er een redelijk alternatief is voor bewoners, zij daarbij ontzorgd worden en dat zij er financieel niet op achteruit gaan. 91 De gemeente dient in 2020 voor de inzet van de Chw in Overvecht-Noord een aanvraag in bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In eerste instantie lijkt dit verzoek te worden toegekend in de eenentwintigste tranche van het Besluit uitvoering Crisisen herstelwet 92, maar vanwege een motie 93 die door de Tweede Kamer wordt aangenomen, krijgt de gemeente toch niet de ruimte om de Chw in te zetten in Overvecht-Noord. Op 9 december 2021 verandert dit. In de tweeëntwintigste tranche wordt de aanvraag voor inzet van de Crisis- en herstelwet voor Overvecht-Noord wel toegekend.

94 De gemeente heeft aanvullende vragen naar aanleiding van de Tweede Kamer-motie beantwoord 95 en delen van de voorgenomen uitvoering van het experiment aangepast.

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95

45

Laagbouwwoningen in Overvecht-Noord niet geschikt voor betaalbaar warmtenet | Eneco Rekenkamer Utrecht (2024). Interview extern adviseur. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview voormalig medewerker gemeente, Interview samenwerkingspartner. Crisis- en herstelwet - Kenniscentrum InfoMil Gemeente Utrecht (7 februari 2020). Raadsbrief Elektrisch koken Overvecht-Noord. Van Veldhoven-van der Meer, S. (7 februari 2020). Brief regering Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (eenentwintigste tranche). Koerhuis, D.A.N., Krol, H.C.M. (11 maart 2020). Motie 32813-467 Motie van de leden Koerhuis en Krol over verbod op het hebben van een kookgasaansluiting in Utrecht schrappen. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (9 december 2021). Publicatie Staatsblad Besluit van 1 december 2021 tot wijziging van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (tweeëntwintigste tranche)). Gemeente Utrecht (8 september 2020). Brief aan Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Toelichting experiment Crisis- en herstelwet.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 Nadat de Crisis- en herstelwet toepasbaar wordt voor Overvecht Noord, werkt de gemeente aan een bestemmingsplan voor de inzet daarvan. Dit om “(…) de randvoorwaarden te creëren die het verwijderen van de gasleidingen mogelijk maken.” 96 Het Chw bestemmingsplan Kookgasvrij Overvecht wordt op 1 december 2022 vastgesteld door de gemeenteraad. 97 De gemeente krijgt daarmee de bevoegdheid om bewoners die niet willen overstappen op elektrisch koken van het gas af te sluiten – mits aan de vereiste voorwaarden wordt voldaan. Eind 2022 wordt de Chw ingezet om ervoor te zorgen dat circa 320 woningen in Overvecht-Noord de overstap naar elektrisch koken maken.

96 97

46

Gemeente Utrecht (9 juni 2022). Raadsbrief Voortgang Elektrisch koken. Gemeente Utrecht (1 december 2022). Raadsbesluit Vaststelling Chw bestemmingsplan Kookgasvrij Overvecht.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

3

Projectorganisatie

Zoekende naar een passende aanpak

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 3

PROJECTORGANISATIE: ZOEKENDE NAAR EEN PASSENDE AANPAK

Wij constateren dat de gemeente bij de uitvoering van het project OvervechtNoord aardgasvrij grotendeels werkte in overeenstemming met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Maar met name in de beginjaren werd – in de wijkkeuze en bij het starten van het project – niet altijd gehandeld in lijn met het zorgvuldigheidsbeginsel. De genomen besluiten zijn wel altijd goed onderbouwd en beargumenteerd. Bij de inhoud van de besluiten zien we dat het gelijkheidsbeginsel goed werd geborgd, maar dat het vertrouwensbeginsel onder druk heeft gestaan. Tijdens het project probeert de gemeente haar regierol als integraal procesregisseur in te vullen. Maar door een gebrek aan (wettelijk) instrumentarium kan de gemeente niet de gewenste mate van regie voeren. De gemeente zit daardoor in een kwetsbare positie: ze vraagt veel van andere partijen en heeft zelf weinig in te brengen of af te dwingen. Daarnaast heeft de gemeente zelf onvoldoende kennis en kunde van de warmtetransitie in huis om goed regie te kunnen voeren. We zien dat de gemeente goed in beeld heeft hoeveel geld en welke instrumenten voor het project zijn ingezet. Met de gemeenteraad zijn voorafgaand aan het project geen afspraken gemaakt over de informatievoorziening. Desondanks is de raad veelvuldig, goed en realistisch over de voortgang van het project geïnformeerd.

De integrale planning(en) voor het project kwamen moeizaam tot stand. En ook het alsmaar uitstellen van wet- en regelgeving weerhoudt de gemeente er niet van om door te ‘pionieren’ met het project. Wat resulteert is een project waarin planningen continu worden verschoven en vrijwel nooit worden gehaald. Onderhandelingen over de businesscase voor het uitbreiden van het warmtenet komen laat op gang. Partijen houden vast aan hun eigen voorwaarden, waarmee de businesscase volgens een onafhankelijk adviseur niet sluitend is te maken. Ook een verkleining van de scope van het project mag in deze fase niet meer baten. Wanneer de gemeente en Eneco het ook nog eens niet eens worden over het verdelen van een aantal risico’s besluiten zij dan ook dat het project onhaalbaar is. In dit hoofdstuk schetsen we een beeld van de manier waarop de projectorganisatie van Overvecht-Noord aardgasvrij was ingericht. We starten met de manier waarop de gemeente uitvoering heeft gegeven aan het project in relatie tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Vervolgens gaan we in op de wijze waarop de gemeente Utrecht haar regierol heeft ingevuld en of zij zicht heeft op hoe haar middelen en instrumenten zijn ingezet.

Aansluitend behandelen we de manier waarop de gemeenteraad over het project is geïnformeerd, of het de gemeente is gelukt om zich aan de gestelde planning(en) te houden en de manier waarop de onderhandelingen over de businesscase zijn verlopen. We sluiten het hoofdstuk af met een tijdlijn waarin de belangrijkste momenten uit het volledige project zijn weergegeven.

48

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 3.1

UITVOERING: GROTENDEELS IN OVEREENSTEMMING MET ALGEMENE BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR, BESLUITEN GOED GEMOTIVEERD

In het bestuursrecht gelden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als een set spelregels waaraan de overheid zich moet houden. Deze beginselen zijn grotendeels opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De negen beginselen kunnen worden verdeeld in de beginselen die gelden voor het proces van voorbereiding en besluitvorming, voor de motivering en inrichting van besluiten, en voor de inhoud van besluiten (zie figuur 3.1). De rekenkamer heeft deze beginselen in algemene zin meegenomen in de beoordeling van de uitvoering van het project Overvecht-Noord. Hiermee beantwoorden we ook onze eerste onderzoeksvraag: In hoeverre is de uitvoering – bestuurlijk en ambtelijk – in overeenstemming met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur? Figuur 3.1 Overzicht en betekenis van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur PROCES VAN VOORBEREIDING EN BESLUITVORMING

MOTIVERING EN INRICHTING VAN DE BESLUITEN

INHOUD VAN DE BESLUITEN

Zorgvuldigheidsbeginsel (Awb, art. 3:2) Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Motiveringsbeginsel (Awb, art. 3:46) Een besluit dient te berusten op een deugdelike motivering.

Evenredigheidsbeginsel Awb, art. 3.4 lid 2) De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Verbod op vooringenomenheid (Awb, art. 2:4) Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonliik belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beînvloeden. Verbod op détournement de procédure Het bestuursorgaan moet de juiste procedure volgen om tot een besluit te komen.

Rechtszekerheidsbeginsel Het bestuursorgaan moet ervoor zorgen dat de positie van burgers voldoende zeker is. Daarom moeten de regels en besluiten van het bestuursorgaan voldoende duidelik zijn en moeten ok alleen bestaande regels worden toegepast.

Gelijkheidsbeginsel (Awb, art. 3.4 lid 1) Het bestuursorgaan dient gelijke gevallen gelijk te behandelen. Het bestuursorgaan weet de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet it een wetteliik voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. Vertrouwensbeginsel Het bestuursorgaan mot door de burgers vertrowd kunnen worden. Door te doen wat (toe)gezegd of overeengekomen is. Verbod op willekeur (Awb, art. 3:3) Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.

Bron: Rekenkamer Utrecht (2025) o.b.v. onder andere de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Gemeente handelde niet altijd in overeenstemming met het zorgvuldigheidsbeginsel Wij constateren dat de gemeente Utrecht in de beginjaren van het project ambtelijk en bestuurlijk niet volledig in lijn met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld, omdat er onvoldoende kennis was van de karakteristieken van de wijk en ook de verschillende belangen en de betekenis hiervan voor het project onvoldoende expliciet werden gemaakt. Bij het verzamelen van kennis over de wijk bleek dat data van verschillende organisaties niet volledig waren. Ze kwamen ook niet overeen met elkaar. In het proces van voorbereiding en besluitvorming is zichtbaar dat de inzet van de gemeente er steeds op gericht was om Overvecht-Noord als eerste wijk in Nederland in één keer, volledig aardgasvrij te maken. In de keuze voor deze wijk maakten op voorhand verschillende karakteristieken – veel corporatiebezit, de aanwezigheid van een warmtenet, een gewenste 49

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 impuls aan de wijk – dat dit laaghangend fruit leek. Pas gaandeweg bleek de kennis van de wijk beperkter dan op voorhand was verondersteld en kwamen ook knelpunten in de data en karakteristieken van de wijk aan de oppervlakte. Zo was de wijk minder homogeen dan verwacht, bijvoorbeeld omdat duidelijk werd welke type woningen en bedrijvigheid in de wijk vroegen om specifieke warmteoplossingen (woonboten, woonwagens, recente nieuwbouw, et cetera). Wel was bekend dat de sociaaleconomische positie van veel inwoners van groot belang was bij de discussie over de haalbaarheid en betaalbaarheid van de overgang van aardgas naar een alternatieve warmtebron. In 2020 wordt duidelijk dat een uitbreiding van het warmtenet voor de meeste woningen in de wijk de meest haalbare en betaalbare oplossing is. In 2021 maakt vervolgonderzoek duidelijk dat de gemeente een aantal maatregelen kan nemen om de kans op een haalbaar en betaalbaar aanbod verder te vergroten. Het onderzoek bevat echter niet alle te nemen maatregelen of een overzicht van alle elementen die hierbij van belang zijn. Als in juli 2023 de onderhandelingen over de uitbreiding van het warmtenet in de wijk beginnen, beschikt de gemeente niet over een volledig overzicht van mogelijke knelpunten en te nemen maatregelen. Het bleef dus langere tijd onduidelijk van welke elementen een haalbare businesscase afhankelijk zou zijn.

En een deel van die elementen – zoals stijgende kosten en het oplopen van vertraging – hadden ook al in 2021 kunnen worden voorzien. Genomen besluiten zijn wel altijd goed beargumenteerd en onderbouwd Wij constateren bij de motivering en inrichting van de genomen besluiten dat deze met de kennis van dat moment wel goed zijn beargumenteerd en onderbouwd. Belangrijke besluiten waren de wijkkeuze, de collectieve en wijkgerichte aanpak, de verschillende subsidieaanvragen bij het Rijk (PAW, Groeifonds, WIS), de Transitievisie Warmte, de keuze voor het warmtenet als voorkeursalternatief, het inschakelen van externe deskundigheid voor het inzicht in de businesscase, en het uiteindelijke besluit om de samenwerking in het project vroegtijdig te beëindigen. Met uitzondering van de wijkkeuze en de aanpak waren dit besluiten die in (wisselende) gezamenlijkheid werden genomen, waarbij de gemeente Utrecht zich inspande om het besluitvormingsproces ordentelijk te organiseren. Ook gemeentelijk betrokkenen zelf en meerdere samenwerkingspartners geven aan dat gemaakte keuzes altijd goed zijn onderbouwd. 98 Met name uitgevoerde onderzoeken naar de governance voor het project en de beste aardgasvrije alternatieven voor de wijk worden veelvuldig als onderbouwing genoemd voor gemaakte keuzes.

Regelmatig discussie geweest over de inhoud van de besluiten Betrokkenen vanuit de gemeente geven aan dat de belangen van de verschillende partijen gedurende het project zo goed mogelijk meegenomen zijn in de afwegingen die werden gemaakt. 99 De samenwerkingspartners blikken daar iets anders op terug: zij geven aan dat er verschillende belangen speelden die niet altijd allemaal behartigd werden of konden worden. Zo geeft één van de woningcorporaties aan dat de gemeente aan tafel zat vanuit een duurzaamheidsbelang, terwijl de corporatie voor haar huurders voornamelijk het belang van betaalbaarheid en het voorkomen van gedoe vertegenwoordigde. 100 Er werd zowel vanuit de gemeente als vanuit de samenwerkingspartners een spanning ervaren tussen de verschillende belangen. Specifiek tussen de maatschappelijke en commerciële belangen en de behoefte aan transparantie gedurende de onderhandelingsfase. 101

98

Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interviews voormalig medewerkers gemeente, Interviews samenwerkingspartners. 99 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interviews voormalig medewerkers gemeente, Interview extern adviseur. 100 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 101 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente, Interviews samenwerkingspartners.

50

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 Wij constateren dat tijdens het project alle betrokken partijen (de gemeente incluis) eigen uitgangspunten en (rand)voorwaarden hanteerden, die pas laat werden gedeeld en geconcretiseerd. Daardoor werden besluiten genomen zonder volledig inzicht in elkaars positie, (soms zelfs tegenstrijdige) belangen en voorwaarden. Gelijkheidsbeginsel goed geborgd, vertrouwensbeginsel heeft onder druk gestaan We constateren wel dat de gemeente aan de hand van een collectieve aanpak zich er altijd voor heeft ingezet om het project binnen haar eigen randvoorwaarden te laten slagen. Het is altijd het uitgangspunt van de gemeente geweest dat de overgang naar een aardgasvrije oplossing haalbaar en betaalbaar moest zijn. In november 2023 is dit door het college gedefinieerd als een eigen bijdrage van nul euro voor particuliere woningeigenaren en bedrijven in de wijk. 102 Hiermee werd het gelijkheidsbeginsel goed geborgd. Tegelijkertijd staat met de stevige communicatie, dat Overvecht-Noord uiterlijk in 2030 aardgasvrij moet zijn 103, het vertrouwensbeginsel wel onder druk. De gemeente schept met haar communicatie de verwachting dat de gehele wijk in 2030 aardgasvrij zal zijn, omdat dit als uiterlijke datum wordt genoemd.

Hieraan wordt wel de voorwaarde verbonden dat de overstap niet duurder mag zijn dan aardgas, maar zonder te communiceren dat dit wellicht gevolgen heeft voor de deadline van 2030. 104 In juni 2021 staat bijvoorbeeld op de gemeentelijke website over Overvecht-Noord aardgasvrij dat de overstap naar elektrisch koken als aardgasvrij alternatief nu nog niet betaalbaar is, maar dat “(…) dit gebeurt zodra we ervoor kunnen zorgen dat bewoners niet extra hoeven te betalen, en sowieso voor 2030.” 105 De samenwerkende partijen hebben hun belofte aan de bewoners voor een aardgasvrije wijk in 2030 niet waar kunnen maken. Pas begin 2024 hebben de samenwerkende partijen in gezamenlijkheid besloten om het plangebied van het project te verkleinen, toen duidelijk werd dat vasthouden aan het oorspronkelijke plangebied niet tot een haalbaar en betaalbaar aanbod kon leiden. De gemeente wist echter minstens sinds 2021 al dat vasthouden aan het grote plangebied (de hele wijk in één keer aardgasvrij maken) de complexiteit van het project vergrootte.

3.2

ROLINVULLING: GEMEENTE WORSTELT GEDURENDE HET PROJECT MET INVULLEN REGIEROL, KENNIS EN KUNDE LATEN TE WENSEN OVER

Een heldere rolinvulling is bij een project als Overvecht-Noord aardgasvrij noodzakelijk om voor alle betrokken partijen duidelijk te maken wat de gemeente doet en wat daarvan mag worden verwacht. De rol die de gemeente op zich neemt moet dan ook duidelijk zijn gedefinieerd en vastgelegd, en moet passen bij haar taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. De gemeente moet daarnaast haar rol conform de gemaakte (samenwerkings)afspraken en binnen de kaders van wet- en regelgeving invullen. En de gemeente moet ook voldoende bekwaam zijn om haar rol in te kunnen vullen. Met een uitwerking van al deze aspecten beantwoorden we de tweede onderzoeksvraag: Welke rol heeft de gemeente Utrecht in dit project gehad en hoe is daar invulling aan gegeven?

102 Gemeente Utrecht (3 november 2023). Raadsbrief Tussenrapportage uitvoeringsprogramma Overvecht-Noord Aardgasvrij en ontwikkelingen m.b.t. buurtinitiatieven. 103 Gemeente Utrecht (12 oktober 2017). Raadsbrief Overvecht-Noord aardgasvrij in 2030. 104 Gemeente Utrecht (24 november 2020). Brief aan bewoners; Overvecht-Noord aardgasvrij | Gemeente Utrecht (versie 18 september 2020); Overvecht-Noord aardgasvrij | Gemeente Utrecht (versie 20 januari 2021); Overvecht-Noord aardgasvrij | Gemeente Utrecht (versie 20 april 2021). 105 Overvecht-Noord aardgasvrij | Gemeente Utrecht (versie 3 juni 2021)

51

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 Gemeente vult regierol als integraal procesregisseur in In de beginjaren van het project – voordat het Klimaatakkoord in 2019 wordt vastgesteld – heeft de gemeente nog geen formele rol toebedeeld gekregen bij het aardgasvrij maken van wijken. De gemeente was in die periode dan ook vooral initiatiefnemer 106, waarbij de gemeente duidelijk de drijvende factor achter het project was. 107 De gemeente zag voor haarzelf de aanjagende rol om alle relevante partijen samen te brengen in een samenwerkingsverband: de Regietafel. 108 Met het Klimaatakkoord krijgt de gemeente vanaf 2019 formeel de regierol in de wijkgerichte aanpak om wijken aardgasvrij te maken. Wij constateren dat de gemeente – mede door beperkende externe factoren – tot op zekere hoogte passend invulling heeft gegeven aan haar rol, maar dat deze ook kwetsbaar was. De regierol is namelijk wel duidelijk vastgelegd in het Klimaatakkoord, maar daarin onvoldoende gedefinieerd. De gemeente is gedurende het project dan ook lang zoekende geweest in hoe deze formele rol in te vullen. De vraag binnen de gemeente was wat ‘regie’ precies inhield, hoe die rol ingevuld moest worden en hoe ver de gemeente daarin moest gaan. 109 Want het Rijk gaf de gemeente wel de regie, maar maakte daar geen instrumenten of financiële middelen voor vrij.

Het was voor de gemeente daardoor “(…) sturen in de mist.” 110 De gemeente probeerde de regierol dan ook geleidelijk aan in te vullen. 111 Zo werd besloten om zelf de bestuurlijke overleggen voor te zitten en werd een eigen projectmanager ingehuurd en gefinancierd. 112 In de loop van 2020 verkent de gemeente een aantal mogelijke alter­ natieve rollen. Uiteindelijk wordt gekozen voor ‘integraal procesregisseur’: “Een integrale rol zodat de wijk niet alleen aardgasvrij werd, maar er meer verbeteringen kwamen voor de wijk. Daarnaast werd de gemeente procesregisseur om dit proces in samenwerking met partijen en de buurt te doen.” 113 De gemeente ging daarmee steeds meer de agenda’s van de bestuurlijke overleggen bepalen, waarmee ook meer de koers (en dus niet het proces alleen) van het project werd bepaald. 114 Ontbreken van wettelijk kader maakt rolinvulling gemeente kwetsbaar In het Klimaatakkoord (2019) doet het Rijk de belofte om gemeenten tijdig een wettelijk kader te bieden om hun regierol bij de wijkgerichte aanpak te kunnen vervullen. De Wcw en Wgiw worden tijdens het project meermaals uitgesteld. De gemeente lobbyt bij het Rijk om de wetgeving te versnellen. Het lukt de gemeente daarmee om de Crisis- en herstelwet in te kunnen zetten voor deelproject elektrisch koken, maar het versnellen van de Wcw en de Wgiw blijft zonder resultaat.

Wetgeving ontbreekt dus, waardoor de gemeente niet de gewenste regie kan voeren. De gemeente kan bijvoorbeeld niet gebieden aanwijzen die op termijn van het gas af moeten. Dat brengt de gemeente in een kwetsbare positie: ze vraagt veel van andere partijen, heeft zelf (naast geld) weinig in te brengen en heeft door een gebrek aan instrumenten weinig doorzettingsmacht. Afspraken worden dan ook niet op basis van een machtsverhouding genomen, maar op basis van vrijwilligheid. 115 De wethouder Energie heeft in haar rol als voorzitter van de VNG-commissie Economie, Klimaat, Energie en Milieu mede op basis van de ervaringen in Overvecht-Noord wel belangrijke punten in de lobby naar voren gebracht die een plek hebben gekregen in de Wcw en Wgiw zoals deze nu voorliggen. Maar de wetgeving komt voor project Overvecht-Noord aardgasvrij zelf te laat.

106 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente. 107 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 108 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 109 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente. 110 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 111 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 112 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 113 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 114 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 115 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview voormalig medewerker gemeente.

52

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 Samenwerkingspartners zien de gemeente worstelen met de regierol Dat gemeenten in het Klimaatakkoord een regierol kregen toebedeeld, was voor de meeste partijen logisch. 116 Gemeenten vormen immers de overheidslaag die het dichtst bij de inwoners staat. “Zeker bij dit project was dat belangrijk omdat men letterlijk achter de voordeur van mensen moest komen en het hen (wellicht) ook in de portemonnee zou raken.” 117 Samenwerkingspartners zagen een gemeente die worstelde met de regierol. 118 Die rol was sturend maar ook kwetsbaar omdat de gemeente veel kritische partijen tegenover zich zag. 119 Door een gebrek aan instrumenten wordt regie een “(…) leeg begrip” 120 genoemd. Een ander noemt regie een “(…) vage term” 121, omdat de gemeente van alles wil bepalen terwijl de samenwerkingspartners uiteindelijk zelf gewoon hun investeringsbeslissingen nemen. De ambitie van de gemeente voerde de boventoon, terwijl ze afhankelijk was van de andere partijen. 122 De positie van de gemeente werd dan ook als zwak gezien. 123 Pogingen om wel de regie te voeren werden als krampachtig ervaren. 124 Samenwerking tussen partijen als constructief ervaren, maar met aandachtspunten Achteraf blikken veel gemeentelijk betrokkenen, alsook Eneco, Stedin, Portaal en Bo-Ex over het algemeen terug op een prettige samenwerking.

125 “De partijen zijn altijd goed met elkaar in gesprek geweest, hebben samen gezocht en elkaar goed bevraagd om tot een geslaagd project (en voortgang en samenhang van activiteiten) te kunnen komen.” 126 Al weerspreken interne documenten die wij hebben geanalyseerd het sentiment dat de partijen altijd in goede harmonie hebben samengewerkt. Zo waren al vroeg in de looptijd van het project (in 2017) heisessies nodig om de samenwerking tussen de partijen te verbeteren. Ook de houding van de woningcorporaties was soms een struikelblok voor Eneco en de gemeente, omdat de corporaties meer als “passagier” 127 in het project zaten dan als proactieve samenwerkingspartner. Vergeleken met andere projecten in andere steden waren de woningcorporaties terughoudender en wilden zij financieel minder bijdragen aan Overvecht-Noord aardgasvrij. 128 Aan deelproject elektrisch koken namen de woningcorporaties actiever deel, en deed Woonin een verlieslatende investering om zo’n 320 woningen van het aardgas te krijgen. 129 De betrokken partijen zelf zien ook een aantal verbeterpunten voor de samenwerking. Zo was de afstand tussen de ambtelijke projectlaag en de bestuurlijke overlegtafel volgens sommigen te groot. 130 “Op de bestuurstafel kwamen ambtelijke stukken terecht die inhoudelijk niet overeenkwamen met de wensen en behoeften van de bestuurders.

Stukken werden daardoor regelmatig teruggestuurd naar de werkgroep, waarbinnen en waardoor onvrede ontstond.” 131 Daarnaast had de samenwerking volgens een aantal partners efficiënter gekund. De vergaderfrequentie was hoog en er werden veel documenten verstuurd. Tegelijkertijd bleven concrete stappen in het project uit en was niet altijd duidelijk wat het exacte doel van

116 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interviews samenwerkingspartners. 117 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. 118 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 119 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 120 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 121 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 122 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 123 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 124 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 125 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente, Interviews samenwerkingspartners, Interview extern adviseur. 126 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview extern adviseur. 127 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 128 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews medewerkers gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente, Interviews samenwerkingspartners, Interview extern adviseur. 129 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. 130 Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews samenwerkingspartners. 131 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner.

53

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 het overleg was. 132 De gemeente laat in haar ambtelijke reactie weten dat er in dit project gepionierd moest worden en er geen handboek beschikbaar was voor onder andere de wijze van samenwerking tussen partijen. Gemeente en samenwerkingspartners houden zich tot aan einde samenwerking aan de afspraken Voorafgaand aan het project zijn er weinig tot geen (samenwerkings)afspraken op papier gezet. Afspraken ontwikkelden zich gaandeweg en de gemeente en de samenwerkingspartners hielden zich daar (tot de beëindiging van de samenwerking) ook aan. Na het gezamenlijke besluit tot het beëindigen van de samenwerking heeft de gemeente de afspraak om daarover gezamenlijk en met voorrang aan de gemeenteraad en de inwoners van de wijk te communiceren doorkruist door voorafgaand daaraan een bijeenkomst met externe partijen te organiseren waarin over de beëindigde samenwerking is gesproken. Eneco besloot in reactie daarop eenzijdig een persbericht naar buiten te brengen. Dat tezamen resulteerde in veel commotie en verstoorde verhoudingen. Gemeente qua kennis en kunde beperkt toegerust op het invullen van de regierol Omdat de gemeente voorheen geen rol had bij de warmtetransitie ontbrak bij aanvang van het project specifieke kennis over bijvoorbeeld een passende governance-structuur.

Er was naast bestuurlijke en politieke inbreng vooral veel kennis aanwezig op de ‘softe’ aspecten van de aanpak, zoals communicatie en participatie. Gedurende het project kwamen er steeds meer zaken aan het licht waar de gemeente weinig verstand van had, zoals de juiste aardgasvrije oplossing(en) voor de wijk en de ins en outs van businesscases voor warmtenetten. Expertise daarop werd ingehuurd bij adviesbureaus zoals Berenschot, Greenvis / DeWarmteTransitieMakers en Innoforte. Maar ook op interne sleutelposities (zoals die van projectleider) werd lange tijd gebruikgemaakt van tijdelijke inhuur. Dat maakte kennisopbouw en -overdracht kwetsbaar. Daarnaast was er te weinig verbinding tussen de verschillende gemeentelijke domeinen die bij de uitvoering van het project betrokken zouden worden. Pas begin 2023 organiseerde de gemeente een sessie om een aantal interne expertisevelden met elkaar te verbinden, zoals bodem, ecologie en verkeer. “Dat is met stoom en kokend water tot stand gekomen. Dit had eerder gekund; er had beter ingevuld kunnen worden hoe integrale besluitvorming tot stand moest komen.” 133

3.3

MIDDELEN EN INSTRUMENTEN: DUIDELIJK INZICHT IN BESTEDE MIDDELEN, PASSENDE WETTELIJKE INSTRUMENTEN ONTBREKEN

Minimaal jaarlijks moet de gemeente verantwoording afleggen over de besteding van de financiële middelen. Dit is nodig om te kunnen beoordelen of de beschikbare middelen doelmatig zijn besteed en daarnaast om integrale afwegingen te maken en desgewenst bij te sturen. Voor het inzicht in de werking van – de aansturing van – een project is daarnaast ook inzicht nodig in de instrumenten die worden ingezet en waarom. Daarmee wordt ook duidelijk hoe de ingezette instrumenten bijdragen aan het realiseren van de doelen. Deze paragraaf beantwoordt onze derde onderzoeksvraag: Welke middelen en instrumenten heeft de gemeente Utrecht bij dit project ingezet en in hoeverre is dit doeltreffend en doelmatig gedaan?

132 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente, Interviews samenwerkingspartners. 133 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente.

54

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 Alleen begrotingsgeld ingezet voor plankosten, uitvoeringsbudget nog geheel in reserve beschikbaar Wij constateren dat de gemeente Utrecht een helder inzicht heeft in de besteding van de financiële middelen die voor project Overvecht-Noord aardgasvrij zijn ingezet. Er is daarbij onderscheid gemaakt naar plankosten en proceskosten (uitvoeringsbudget). Voor het uitvoeringsbudget is in totaal ruim € 8,7 miljoen beschikbaar. Tabel 3.2 laat zien waar deze middelen van afkomstig zijn en met welk doel deze beschikbaar zijn gemaakt. Tabel 3.2 Middelen uitvoeringsbudget en proceskosten afkomstig van PAW-subsidie en een coronamaatregelenpakket, bedrag grotendeels nog in reserve aanwezig (bedragen x 1.000) Doel

Bedrag Initieel

Actueel

PAW-subsidie

Beschikbaar vanuit de subsidie om de onrendabele top af te dekken bij het aardgasvrij maken van woningen

€ 4.705

€ 4.705

PAW-subsidie

Beschikbaar voor de proceskosten.

€

€

Coronamaatregelen-pakket 4

Beschikbaar gesteld door de gemeenteraad ter versnelling van het project om particuliere woningen aardgasvrij te maken.

€ 3.750

€ 3.750

€ 8.865

€ 8.740

Totaalbudget

410

285

Bron: Rekenkamer Utrecht (2025) o.b.v. interne verantwoording Financiële middelen project Overvecht-Noord aardgasvrij.

Bij de resultaatbestemming 2018 heeft de gemeenteraad ingestemd met het instellen van de reserve Utrechtse Energie Aardgasvrije Wijken. 134 De eerste storting had een omvang van € 3.428.000 die in het gemeentefonds was ontvangen via de Decembercirculaire 2018. De tweede tranche is met de resultaatbestemming 2019 in de reserve gestort: € 1.277.000 uitvoeringsbudget en € 410.000 proceskosten. In 2021 werd € 200.000 van het procesbudget onttrokken ter dekking van de proceskosten, maar bij de resultaatbestemming is € 75.000 weer teruggestort waarmee per saldo op dit moment nog € 285.000 in de reserve aanwezig is. In de programmabegroting 2021 is in het kader van coronamaatregelenpakket 4 ‘Investeren met maatschappelijk rendement’ € 3.750.000 door de gemeenteraad beschikbaar gesteld voor Overvecht-Noord aardgasvrij. Dit geld is in 2023 – in twee tranches – in de reserve gestort. Daarnaast zijn er jaarlijks proceskosten gemaakt vanuit de gemeentelijke middelen in het programma Klimaatvriendelijk Stad. Dit telt in de periode vanaf 2016 tot en met heden op tot netto € 3,6 miljoen (zie tabel 3.3). In de beginjaren 2016 en 2017 zijn slechts enkele duizenden euro’s aan het project besteed. Vanaf 2019 ging het jaarlijks om een bedrag van meer dan € 0,5 miljoen.

134 Gemeente Utrecht (11 juli 2019). Resultaatbestemming 2018: Bijlage instellen reserves, p. 32.

55

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 Tabel 3.3

Meeste proceskosten dateren van de jaren 2019 t/m 2024 (bedragen x 1.000) Lasten

Baten

2016

€

27

2017

€

8

€

2018

€

388

2019

€

2020

Saldo €

27

1

€

6

€

199

€

189

504

€

169

€

335

€

564

€

13

€

551

2021

€

595

€

595

2022

€

636

€

636

2023

€

765

€

765

2024

€

503

€

503

Totaal

€ 3.991

€

382

€ 3.609

Bron: Rekenkamer Utrecht (2025) o.b.v. interne verantwoording Proceskosten 2016 t/m oktober 2024.

Voor de boekjaren 2016 tot en met 2019 is er een totaalbedrag in de interne verantwoording opgenomen voor Overvecht-Noord. Vanaf 2020 worden de lasten uitgesplitst naar specifieke posten waaronder personele kosten, onderzoeks- en advieskosten, en externe inhuur. Hieruit blijkt dat het overgrote deel van het geld dat door de gemeente Utrecht is besteed, is ingezet voor de inzet van personeel en voor externe inhuur; samen ruim 79%. Daarnaast komt nog 18% van het bestede bedrag voor rekening van onderzoeks- en advieskosten. Onder de overige kosten vallen de middelen die besteed zijn aan communicatie en participatie in de wijk. De samenwerkings­ partners leverden daarnaast ook nog de inzet van hun mensen in de verschillende geledingen, maar die zijn uit eigen middelen betaald en niet te gelde gemaakt binnen het project. 135 Tabel 3.4 Ruim 79% van de gemeentelijke lasten voor rekening van personele kosten en externe inhuur (bedragen x 1.000) Bedrag

Percentage

Personele kosten

€ 1.895

47,7%

Externe inhuur

€ 1.251

31,5%

Onderzoeks- en advieskosten

€

716

18,0%

Overige kosten

€

96

2,4%

Vergaderlocaties

€

16

0,4%

Uitgaande subsidies

€

1

0,0%

Totaal gemeente Utrecht

€ 3.976

100,0%

Vergoeding overige diensten

€

Netto totaal gemeente Utrecht

€ 3.609

-367

Bron: Rekenkamer Utrecht (2025) o.b.v. interne verantwoording Proceskosten 2016 t/m oktober 2024.

135 Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente, Interviews samenwerkingspartners.

56

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectorganisatie – Zoekende naar een passende aanpak

3 Onder de ‘vergoeding overige diensten’ vallen de bijdragen van de andere deelnemende partijen aan dit project waarvan Eneco, Stedin en Mitros / Woonin ieder zo’n € 130.000 voor hun rekening hebben genomen. Omgekeerd heeft de gemeente ook enkele vergoedingen betaald waarmee het saldo op netto - € 367.000 (negatief) uit is gekomen. Het merendeel van het geld voor de proceskosten van het project is hiermee door de gemeente Utrecht ingebracht. Uit de interviews met betrokkenen blijkt dat zorgvuldig met de beschikbare middelen werd omgesprongen. Jaarlijks werd er een plankostenbudget ter beschikking gesteld van waaruit de gemaakte kosten werden betaald. In de loop van de jaren nam dit budget in omvang af, omdat het project naar de uitvoering zou gaan en daarmee de werkzaamheden van het projectteam zouden afnemen. 136 Geïnterviewden bevestigen dat steeds voor ogen is gehouden dat de uitvoeringsbudgetten beschikbaar waren gesteld voor daadwerkelijke maatregelen in de wijk en daarmee niet voor het proces gebruikt mochten worden. 137 De beschikbare PAW-gelden, de Coronagelden en later de WIS (van Eneco) zouden worden ingezet voor een betaalbaar aanbod aan de inwoners en ondernemers in de wijk. 138 Vooral communicatie en participatie als aanvullende instrumenten ingezet De gemeente heeft verschillende instrumenten voor het project ingezet.

Inhoudelijk was de inzet van de gemeente Utrecht gericht op het opstellen van de benodigde (beleids)documenten. Onder andere het Transitieplan en de Transitievisie Warmte worden hierbij genoemd. 139 Verder heeft de gemeente ook de data die zij beschikbaar had over de wijk ingebracht in het project, heeft de gemeente meerdere keren gelobbyd bij de rijksoverheid en heeft de gemeente kennis gedeeld met andere relevante partijen. De gemeente ziet de uiteindelijke opbrengst van dit project ook vooral terug in de opgebouwde kennis, de netwerkvorming en in de wetgeving waar een actieve lobby op gericht was. Daarnaast heeft de gemeente veel aandacht besteed aan communicatie en participatie met betrokken organisaties en de inwoners en ondernemers in de wijk. Het was namelijk essentieel om voldoende draagvlak in de wijk te krijgen voor de overstap van aardgas naar een andere warmtevoorziening. Al vanaf de keuze voor Overvecht-Noord is de communicatie naar de inwoners en ondernemers in de wijk onderwerp van gesprek in de bestuurlijke overleggen en de ambtelijke werkgroep. Communicatie is ook direct onderdeel van het eerste plan van aanpak in het voorjaar van 2017. De samenwerkende partijen kiezen dan voor een gezamenlijk afzenderschap (gezamenlijk naar buiten met dezelfde boodschap). En de eerste bewonersavonden voor eigenaarbewoners worden al in november 2017 georganiseerd.

In september 2018 geven de betrokken partijen een akkoord op de communicatiestrategie. Hiermee wordt besloten dat naar de wijk wordt gecommuniceerd dat Overvecht-Noord in 2030 aardgasvrij en in 2050 klimaatneutraal moet zijn. Het gezamenlijk communiceren blijft voor de partijen tot aan de beëindiging van de samenwerking een belangrijk uitgangspunt. In reactie op de aankondiging dat Overvecht-Noord aardgasvrij moet worden, verenigen bewoners van de Klopvaartbuurt en de Vechtzoom zich in twee bewonersinitiatieven. Deze initiatieven willen met eigen aardgasvrije alternatieven bijdragen aan de doelstelling van een aardgasvrij Overvecht-Noord in 2030. De gemeente besluit in 2020 om met de buurtinitiatieven in gesprek te gaan en aanvullende onderzoeken naar hun gewenste oplossing