Agendabundel

U constateert dat Utrecht ervoor kiest om voorop te lopen, zowel met het opstarten van projecten als met het pionieren op een terrein waar nog geen ervaringen mee bestaan. We zijn aan de slag gegaan met Overvecht-Noord om de voorbereidingen te treffen zodat we, bij het gereedkomen van wetgeving en financieringsinstrumenten, direct tot besluitvorming en realisatie kunnen overgaan. Voor de stad als geheel is het verduurzamen en verlagen van de CO2-emissie in de gebouwde omgeving een hele grote opgave, relatief veel groter dan die voor de industrie. Juist voor die gebouwde omgeving is dit project een zeer belangrijke leerschool geweest. U stelt dat het project onvoldoende projectmatig is aangepakt. Transities vragen om een aanpak met veel aandacht en ruimte om te pionieren. Dat geldt ook voor de energietransitie. Elke keer is sprake van een aanpak die vooraf slechts globaal is te beschrijven en die steeds om aanpassing vraagt bij wijzigende omstandigheden. Dat was de realiteit in het project van OvervechtNoord. Door te pionieren, nodig op terreinen als techniek, participatie, marktontwikkeling en besluitvormingsprocessen is veel ervaring opgedaan en deze kennis is intern en extern van grote waarde gebleken. Terecht constateert u dat expliciete leerdoelstellingen ontbreken. Utrecht was een van de eerste gemeenten die meedeed aan het Programma Aardgasvrije Wijken.

Overvecht-Noord werd een proeftuin uit dat programma. Het programma, dat sinds 2018 bestaat, werkt aan het aardgasvrij maken van 66 wijken. Doel is om te leren hoe de wijkgerichte 16

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I aanpak kan worden ingericht en opgeschaald. In deze proeftuinen worden verschillende technieken en methoden getest. In de laatste jaarlijkse monitor ‘Proeftuinen in Beeld 2024’ zijn de belangrijkste bevindingen: de toenemende zorg vanwege de betaalbaarheid van aardgasvrije oplossingen, het ontbreken van een concrete definitie van betaalbaarheid, en de onzekerheid over wet- en regelgeving. Ook in andere steden is natuurlijk zichtbaar geworden dat collectieve warmtenetten geen aantrekkelijke businesscase opleveren (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag) en zijn veel grote projecten stopgezet. Het pionieren heeft niet geleid tot onjuiste beslissingen. Wel is daardoor meer tijd nodig gebleken om het beeld scherper te krijgen over varianten, businesscase, specifieke situaties en draagvlak. We vragen hier specifiek aandacht voor, omdat dit een spanningsveld is dat kenmerkend is voor transities, ook die voor energie. We herkennen deze bijvoorbeeld ook in de discussie rondom netcongestie. Wij vinden daarom dat uw conclusies en aanbevelingen te weinig ruimte laten aan deze dimensie van transities. De gekozen titel wijst daar op, en dat wordt nog eens versterkt door te spreken van een voorspelbare beëindiging. Dat leidt tot de indruk dat te veel met de bril van nu naar de situatie van destijds is gekeken.

BETEKENIS VAN OVERVECHT-NOORD LOKAAL EN NATIONAAL Overvecht-Noord aardgasvrij heeft veel kennis en inzicht opgeleverd op lokaal én nationaal niveau. In de lokale context is stapsgewijs gewerkt aan een plan voor een aardgasvrije wijk, met een zo goed mogelijk inzicht in belangen van stakeholders, bewoners en bedrijven. In dat licht is het niet vreemd dat in aangelegenheden rond governance en bij participatie al doende nieuwe structuren en aanpakken ontstaan. Het grote voordeel is dat Utrecht daardoor op landelijk niveau, via de VNG en rechtstreeks, veel invloed heeft op de ontwikkeling van wet- en regelgeving. De VNG stelde bij de ondertekening van het Klimaatakkoord in 2019 randvoorwaarden aan de uitvoering van de afspraken uit het Klimaatakkoord. Dit betrof onder andere de benodigde regelgeving om de regierol in te vullen en de betaalbaarheid van het alternatief. De leerervaringen uit het Programma Aardgasvrije Wijken zijn behulpzaam geweest om deze randvoorwaarden verder uit te werken. Vanuit Utrecht is daarvoor zowel ambtelijk als bestuurlijk inzet gepleegd, bijvoorbeeld in de vorm van het voorzitterschap van de VNG-commissie Energie, klimaat, economie en milieu. Als proeftuin hebben we hier onze rol volop kunnen pakken. De regierol van de gemeente is langzamerhand steeds beter gestoeld op aanstaande wetgeving met de nodige bevoegdheden.

De wisselwerking tussen beide niveaus vinden we in het rapport onderbelicht en was een belangrijke factor voor het mislukken van de samenwerking.

VERTROUWENSBEGINSEL ONDER DRUK In het rapport wordt het vertrouwensbeginsel gedefinieerd als: ‘Het bestuursorgaan moet door de burgers vertrouwd kunnen worden. Door te doen wat (toe)gezegd of overeengekomen is’. In het licht van de ambities van de stad, en de aanpak van projecten als Overvecht-Noord, willen we op dat punt uw rapport van een kanttekening voorzien. De ambities die voor energie en duurzaamheid zijn uitgesproken, liggen vast in raadsbesluiten. Die ambities zijn weer af te leiden uit akkoorden op landelijk en zelfs internationaal niveau. Het college heeft daar, in samenspraak met de raad, voor Overvecht-Noord een concrete invulling aan willen geven. Vandaar de keuze om zo helder mogelijk een doel en tijdshorizon vast te stellen. Specifiek over betaalbaarheid is het college heel standvastig gebleven en daar hebben de inwoners in Overvecht-Noord op mogen vertrouwen. 17

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I Het college hanteert daarmee in het kader van het vertrouwensbeginsel hoge normen. Tot op het laatst van de samenwerking is het punt van betaalbaarheid een belangrijk onderwerp in de discussie. Alhoewel we graag anders hadden gezien, is het van doorslaggevend belang geweest om de samenwerking van onze kant te willen beëindigen. Wij menen dat het uitspreken van een ambitie niet zozeer een juridisch afdwingbaar recht betreft, maar een helder startpunt voor het project. We hebben in alle communicatie een slag om de arm gehouden over haalbaarheid en betaalbaarheid. Vanaf het begin is betaalbaarheid geconcretiseerd in de boodschap dat mensen, afgezien van inflatie, niet meer gaan betalen voor hun energielasten dan in het geval van aardgasgebruik.

KENNIS EN KUNDE VOLDOENDE OP ORDE De Rekenkamer constateert dat gaandeweg het project de kennis en ervaring is opgebouwd. Wij stellen vast dat in de beginperiode kennis bij de gemeente, maar evenzo bij bureaus en adviseurs, nog beperkt aanwezig was. En dat paste bij het beeld dat veel partijen zoekende waren hoe dit soort projecten aan te pakken. De kennis en kunde bij ons en andere partijen zijn in de jaren 2016-2018 sterk toegenomen. Wij hebben als gemeente onder andere veel geïnvesteerd in de opbouw van formatie en kennis, en in een aantal gevallen is dat gebeurd via inhuur. Bij de opbouw is rekening gehouden met het gegeven dat we bezig waren met pionieren en dat door inhuur de flexibiliteit in de formatie werd behouden. De positie van Utrecht is altijd positief beoordeeld door ministeries, NPLW, VNG, provincie, andere gemeenten en andere betrokken partijen, blijkend uit de vele uitnodigingen die de gemeente kreeg en krijgt bij het vormgeven van wetgeving, regelingen en energieprojecten. En zowel op inhoudelijk vlak als bij de functies projectmanagement en omgevingsmanagement is veel werk gemaakt van structurele inzet van vaste formatie.

BESPREKING VAN DE CONCLUSIES Voordat wij de hoofdconclusie van onze opmerkingen voorzien, starten wij met bespreking van de vijf deelconclusies. Deelconclusie 1: Voorafgaand aan de start te weinig cruciale informatie voor de wijkkeuze Wij onderschrijven deze deelconclusie niet. De wijkkennis was voldoende in beeld om met dit project te starten. Soms ontbrak het inzicht in de exacte aantallen, maar vanaf het begin was duidelijk dat in de wijk bijzondere objecten aanwezig zijn, zoals maatschappelijk vastgoed, woonboten, woningen aan de Vechtdijk en woonwagens. De keuze van de wijk was ook ingegeven door de ambitie om in een begrensd gebied aan de slag te gaan, inclusief deze objecten. De rationale van de keuze, gebaseerd op het voorkomen van vervanging van aardgasleidingen, de grote aantallen woningen in bezit van woningcorporaties, de aanwezigheid van een warmtenet en maatschappelijke ambities voor deze wijk, vinden wij vanuit het perspectief van destijds nog steeds een begrijpelijke. Wel wijzigen factoren gedurende het proces, zoals met de ‘brosse leidingen’ en de onrendabele top die ongunstiger werd door stijgende kosten en toename in risico’s bij koppelkansen. Wij menen dat een uitgebreid en zorgvuldig onderzoek vooraf, deze verrassingen niet voorkomt.

18

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I Deelconclusie 2: Gebrek aan instrumenten om project tot uitvoering te brengen en te laten slagen Wij onderschrijven deze deelconclusie op hoofdlijnen, maar plaatsen daarbij wel de volgende kanttekeningen. Bij de start van het project bestond geen inzicht in de kosten die gemaakt zouden moeten worden om alle woningen van het aardgas te halen. De onrendabele top voor de woningen die op een warmtenet zouden aansluiten is gedurende 2021-2024 ongeveer gelijk gebleven (range 5.0008.000 euro), ondanks inzet van de WIS-subsidie. Zelfs na verkleining van het plangebied bleef de onrendabele top op hetzelfde niveau steken. Samen met de risico’s door een gecombineerde aanpak met de riolering werd begin 2024 duidelijk dat het wel heel moeilijk zou worden. En dus is de conclusie terecht dat er meer geld bij zou moeten. Wat kennis en ervaring betreft, onderscheiden we twee perioden. In de periode 2016-2018 is de beschikbare ervaring beperkt. In de periode 2019-2024 is in het begin veel gewerkt met externe adviseurs, maar aan het einde is veel eigen expertise ingezet. Externe adviseurs spelen een belangrijke rol in het kader van onafhankelijk onderzoek en advies. Tevens stroomt zowel vaste als ingehuurde formatie na een paar jaar op dezelfde opdracht door of uit. Dit treedt ook op bij andere stakeholders als de netbeheerder, woningcorporaties en het warmtebedrijf.

Voor de beeldvorming naar buiten en voor het historisch besef van het project is zo groot mogelijke continuïteit wel een belangrijk item, een van de lessen uit het Programma Aardgasvrije Wijken. Over de regierol het volgende. In het project is vanaf 2020 gekozen voor de rol van integraal procesregisseur. Dat is lastig in te vullen, zo is gebleken. Dat vraagt om veel interne afstemming tussen organisatieonderdelen die zich afgelopen twee jaar sterk heeft ontwikkeld. Extern is sturing complex vanwege het karakter van een transitieproject, waar vele factoren invloed op hebben gehad (wetgeving, subsidies, kostenverdeling, etc.). En rond wetgeving was het uitgangspunt om maatschappelijke organisaties, bewoners en bedrijven een aanbod voor een aardgasvrije oplossing op vrijwillige basis te doen. Wettelijke instrumenten waren behulpzaam geweest, en blijven hard nodig. Daardoor kan de gemeente tezijnertijd een robuust besluit voor het gebied nemen en mensen duidelijkheid verschaffen over de termijn waarin het gebied aardgasvrij wordt. Het ontbreken van dat instrument heeft zeker geleid tot vertraging omdat de neiging ontstaat om telkens op de nieuwe wetgeving te wachten. Tevens merken we op dat de traagheid waarmee de WIS-subsidie tot stand is gekomen, niet heeft geholpen.

Deelconclusie 3: Lange tijd onvoldoende inzicht in uiteindelijk onoverkomelijke knelpunten in de samenwerking en de businesscase Wij onderschrijven de deelconclusie. We wijzen erop dat bij aanvang van dit project nog geen knelpunten in kaart konden worden gebracht en voorzienbaar waren. Bij komende projecten is dat veel beter mogelijk. Wij constateren dat de samenwerking met Eneco, Portaal en Woonin pas vanaf 2023 concreet is geworden en daarmee concrete knelpunten aan de oppervlakte kwamen. De samenwerking voor de uitbreiding van het warmtenet kon niet veel eerder concreet worden. In Overvecht-Noord zijn vanaf 2019 verschillende onderzoeken uitgevoerd waarin ook individuele opties zijn bekeken, om daarmee de keuze voor uitbreiding van het warmtenet goed te onderbouwen. En na enkele jaren van verkenning, inventarisatie en onderzoek is de Transitievisie Warmte in 2021 vastgesteld, met daarin zes publieke waarden. Op dat moment waren deze nog niet concreet ingevuld. 19

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I Betaalbaarheid moest bijvoorbeeld gekwantificeerd en gedefinieerd worden om deze publieke waarde op te kunnen nemen in de businesscase van Eneco. De verwachting was, en is nog steeds, dat het Rijk met een definitie van betaalbaarheid komt. Omdat die in 2023 ontbrak hebben we zelf betaalbaarheid gedefinieerd als een bewonersbijdrage bij particuliere woningen van nul euro. Hetzelfde gold voor de publieke waarde transparantie. Door gesprekken over de businesscase werd steeds duidelijker waar de meest bepalende factoren zaten en wie die factoren kon beïnvloeden. En uiteindelijk is de volledige transparantie niet verkregen. Wel is door dit proces veel kennis opgebouwd die in andere wijken van waarde zal blijken en reeds wordt toegepast. Deelconclusie 4: Geen bijsturing van het project in reactie op veranderende omstandigheden Wij onderschrijven de deelconclusie deels. Eerder bijsturen of temporiseren zou naar onze mening niet hebben bijgedragen aan een beter en eerder bereikt resultaat. Dat er onvoldoende en pas laat is bijgestuurd, is sterk bepaald door de wens om een oplossing voor een compleet gebied te ontwikkelen en daarmee invulling te geven aan de rol van de gemeente om voor iedereen in het gebied een haalbare en betaalbare oplossing te ontwikkelen. In andere gemeenten is gepionierd met corporatieflats en kleine buurten met grondgebonden woningen.

Het was in dit geval logisch dat bijstelling van de scope pas plaatsvond na verkenning van alle opties en optimalisaties. Dit betrof zowel de gebieden met uitbreiding van het bestaande warmtenet als de specifieke objecten in het gebied. Op één aspect hebben we nooit water bij de wijn willen doen. Dat betreft onze belofte richting bewoners dat de overstap naar aardgasvrij voor iedereen betaalbaar moest zijn. In de loop van het proces is meerdere keren een aanpak verkend om voor delen van het gebied een aardgasvrije optie uit te werken. Dit had voorbeelden op kleine schaal opgeleverd, maar week af van de oorspronkelijke ambitie. Tevens was de overtuiging dat deze aanpak de kans groter zou maken dat een oplossing voor het gehele gebied, vanwege de inzet van meer middelen voor minder aansluitingen, meer uit zicht zou raken. Deelconclusie 5: Gemeenteraad adequaat geïnformeerd maar maakt onvoldoende gebruik van beschikbare informatie Wij onderschrijven deze deelconclusie. Het college hecht grote waarde aan een transparante en goed functionerende informatie­ voorziening richting de gemeenteraad, zeker bij complexe en risicovolle projecten zoals Overvecht-Noord aardgasvrij. De gemeenteraad heeft regelmatig updates gekregen over het project, onder andere via raadsbrieven en voortgangsrapportages binnen de Regeling Risicovolle Projecten (RRP).

In het dashboard in de voortgangrapportages (in kleuren) is steeds een duidelijk beeld gegeven van de status van het project en is de raad geattendeerd op afwijkingen en risico’s ten opzichte van de doelstellingen. Daarin was een (negatief) verloop te zien. We herkennen dat deze informatie weinig is besproken in commissie- en raadsvergaderingen of door de raad is gebruikt om bij te sturen. De Rekenkamer wijst erop dat er bij de start van het project geen officieel startdocument binnen de RRP is opgesteld. Dit document had duidelijke afspraken kunnen vastleggen over planning, financiën en risico’s. Dit aspect verdient aandacht en nemen we mee als leerpunt. We verwijzen naar het raadsbesluit Aanpassing regeling risicovolle projecten (RRP), gestoeld op de Evaluatie Regeling risicovolle projecten. Die bevat de aanbevelingen over het beter naleven van de 20

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I regeling om tijdig het startdocument op te stellen. Samen met de gemeenteraad willen we kijken hoe we de beschikbare informatie beter kunnen benutten. Hoofdconclusie: Overvecht-Noord aardgasvrij een erg hoge ambitie en voorspelbare beëindiging Op basis van onze opvattingen over de deelconclusies, kunnen we de hoofdconclusie voor een deel onderschrijven. Dit betreft dan met name de projectmatige zaken, die terugkeren in de aanbevelingen. Wij onderschrijven niet het deel dat gaat over het formuleren en behalen van leerdoelen. Naar onze mening gaat de Rekenkamer daarmee verder dan de oorspronkelijke onderzoeks­ vraag. Aardgasvrij is, vanuit alle ambities, het doel; pionieren is in dit project noodzakelijk en achteraf is vast te stellen dat op lokaal en nationaal niveau veel is geleerd. Blijft natuurlijk staan dat het oorspronkelijke doel niet is behaald. Eerder in deze brief beschrijven we dat de gemeente met hoge ambitie aan dit project in Overvecht-Noord is begonnen. Dit project vroeg permanent om pionieren, met stakeholders en binnen de gemeente. Mede ondersteund vanuit het Programma Aardgasvrije Wijken is daarbij veel geleerd. Het doel was duidelijk en strak geformuleerd en de keuze van de wijk was weloverwogen, maar gebaseerd op niet volledige informatie.

Wij vinden de term ‘voorspelbaar’ niet passend, omdat deze impliceert dat het project en de activiteiten voorspelbaar zouden zijn, zoals in meer reguliere projecten. Het invullen van voorwaarden (o.a. wetgeving, definitie betaalbaarheid) heeft te lang geduurd. We stellen vast dat de positie van warmtebedrijven zich naar het einde toe heeft gewijzigd en dat de tijdsdruk in de periode 2023-2024 sterk is toegenomen. Dat samen heeft er naar onze mening toe geleid dat het einde niet verrassend en eerder onvermijdelijk te noemen is. Over de middelen stellen wij vast dat deze deels beschikbaar waren. Geld (voor het proces en een groot deel van de onrendabele top), kennis (zowel extern ingehuurd en intern ontwikkeld) en instrumenten (huidige wetgeving, participatie/communicatie) waren voldoende voorhanden om te beginnen met het project. Gaandeweg, en dat kenmerkt transitieprojecten, zouden we meer inzicht krijgen in de onrendabele top, financiële risico’s en benodigde formatie. Dat de aanpak projectmatig beter had gekund, herkennen we. Dit pakken we bij nieuwe projecten op door meer te investeren in de startfase (doelen, activiteiten, planningen, risico’s) en afspraken over samenwerking te maken met externe partijen en intern betrokken onderdelen.

BESPREKING VAN DE AANBEVELINGEN De aanbevelingen worden in het rapport samengevat onder de noemer ‘duidelijkheid vooraf, bekwaam uitvoeren en tijdig bijsturen’. Wij herkennen ons hier in grote lijn in, en maken graag per aanbeveling nog een enkele opmerking. In het algemeen vinden we de aanbevelingen te nadrukkelijk uitgaan van reguliere projecten, terwijl projecten binnen transities zoals die voor energie vaak onvoorspelbaar en dynamisch verlopen. Aanbeveling 1: stel voorafgaand aan de start van het project een projectplan op met een helder doel, en een gedegen analyse van de projectomgeving en de variabelen voor een sluitende businesscase

21

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I Deze aanbeveling nemen we over. De startfase voor complexe en innovatieve projecten vraagt om zo concreet mogelijke invulling van het doel, de projectomgeving en de uitgangspunten voor een haalbaar en betaalbaar aanbod. In onze raadsbrief ‘Impuls Besparen, Buurtaanpak aardgasvrij en Voortgang aanpak koopkracht- en energiecrisis’ van 28 oktober 2024 hebben we geformuleerd welke factoren ingevuld moeten zijn om met nieuwe projecten aan de slag te gaan. De leerervaringen vanuit Overvecht-Noord spelen daarin een grote rol. Tevens herkennen wij hierin het belang van een uitgebreide startfase, en het gezamenlijk opstellen van een uitgangspuntenkader, zoals dat in het evaluatierapport van Berenschot wordt aanbevolen. Aanbeveling 2: voer bij de start van het project een krachtenveldanalyse uit en stel gezamenlijk een effectieve samenwerkingsvorm vast Deze aanbeveling nemen we over. Ze past goed bij de aanpak zoals die in de buurtaanpak aardgasvrij al praktijk is, in de stap ‘buurt in kaart’, zoals beschreven in de raadsbrief ‘Vervolg Transitievisie Warmte: buurtaanpak aardgasvrij blok 1’ van 4 november 2022. Met name in de projecten Oog in Al en Wittenvrouwenbuurt hebben we bij de start nadrukkelijk het krachtenveld en de belangen en ambities van betrokken partijen in kaart gebracht.

Aanbeveling 3: stuur tijdig tussentijds bij en/of temporiseer als een project of de omstandigheden hierom vragen Wij nemen deze aanbeveling over. De ambities van de stad om met energie en duurzaamheid voort te gaan, staan nog volop overeind. Echter het duidelijk markeren van fasen in een project, waarbij op alle aspecten met betrokken partijen een evaluatie plaatsvindt voor de voortgang (go of no-go) met een expliciet beslismoment, vinden wij een waardevolle aanvulling. Aanbeveling 4: investeer in structurele bekwaamheid en samenwerking binnen de gemeentelijke organisatie en met externe partijen Deze aanbeveling nemen we deels over. Structurele kennisopbouw heeft plaatsgevonden. Afhankelijkheid van inzet van formatie bestaat altijd: bij inhuur, advisering én bij vaste formatie. Vernieuwende samenwerkingscompetenties vinden we onvoldoende concreet geformuleerd net als de aanpassing van medewerkers die nodig is in hun manier van werken, in hun houding en gedrag. Waar we wel mee bezig zijn, is dat medewerkers zich meer bewust zijn om hun werk in samenspraak met stakeholders te doen, en frequent na te gaan wat het werk voor impact heeft op partijen en mensen. Dit is natuurlijk een belangrijk item in ‘Samen stad maken’. Aanbeveling 5a: houd je als gemeente aan de spelregels van de regeling risicovolle projecten Wij nemen deze aanbeveling over.

We onderschrijven het belang van een consequente toepassing van de RRP en erkennen dat het tijdig opstellen van een startdocument essentieel is om de kritische grenzen van een project 22

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I goed te bewaken en risico’s effectief te monitoren. Hiervoor is in de Evaluatie Regeling risicovolle projecten al een concrete aanbeveling gedaan om binnen de RRP de tijdige oplevering van het startdocument, binnen zes maanden na benoeming tot risicovol project, beter na te leven. Dit geldt ook voor projecten waarvan de scope en doelstellingen nog maar beperkt concreet kunnen worden vastgelegd. Alleen indien de termijn van zes maanden niet haalbaar blijkt, dan zal hiervoor een andere termijn worden voorgesteld aan de raad. Ten aanzien van de aanbeveling om niet alleen op reguliere momenten, maar ook tussentijds te rapporteren wanneer een project richting kritische grenzen beweegt of risico’s toenemen, zijn wij van mening dat we tijdens dit project wel mogelijkheden, via tussentijdse raadsbrieven, hebben benut om de raad mee te nemen in de kritische grenzen. Wel nemen wij hier de aanbeveling over om deze brieven vaker als tussenrapportage in het kader van de RRP te bestempelen. Aanbeveling 5b: wees als gemeenteraad scherper bij projecten met toenemende risico’s Deze aanbeveling is gericht op de gemeenteraad.

TOT SLOT Het rapport van de Rekenkamer naar de planning, uitvoering en voortijdige beëindiging van het project Overvecht-Noord aardgasvrij, geeft een omvangrijk en heel scherp beeld van het proces dat bij transitieprojecten wordt doorlopen. Dat proces heeft ons veel gebracht maar helaas nog niet het gewenste eindresultaat. De aanbevelingen die de Rekenkamer doet, zijn voor het overgrote deel zeer bruikbaar bij nieuwe gebiedsprojecten in de energietransitie. Wij danken u voor het gedegen onderzoek en kijken uit naar het gesprek hierover met de Utrechtse gemeenteraad. Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Utrecht 16 april 2025

23

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

Deel I – Bestuurlijk rapport

I NAWOORD REKENKAMER Rekenkamer Utrecht dankt het college voor de uitgebreide reactie op het rapport. Wij zien dat het college onze (deel)conclusies grotendeels onderschrijft, en vrijwel al onze aanbevelingen overneemt. Bij de keuze om van Overvecht-Noord de eerste aardgasvrije wijk van Utrecht te maken geeft het college aan dat een uitgebreid en zorgvuldig onderzoek voorafgaand aan deze keuze onaangename verrassingen niet had kunnen voorkomen. Tegelijk geeft het college in haar reactie aan dat de wijkkeuze niet op volledige informatie was gebaseerd. Inzicht in aantallen (wooneenheden) in de wijk ontbrak, net als de invloed van het in de wijk al bestaande warmtenet op de haalbaarheid van het project. Dat warmtenet bleek (zoals vooraf aangenomen) namelijk geen positief, maar een negatief effect te hebben op de haalbaarheid van het project. Ook is in gesprekken met de rekenkamer aangegeven dat pas gaandeweg duidelijk werd welke (bijzondere) wooneenheden in de wijk aanwezig waren. Met een zorgvuldiger onderzoek naar de wijk voorafgaand aan de wijkkeuze hadden bovenstaande elementen wel degelijk scherper in beeld kunnen worden gebracht. En mee kunnen wegen in de besluitvorming om al dan niet in deze wijk aan de slag te gaan. Het college is daarnaast van mening dat onze aanbevelingen te weinig uitgaan van (de dyna­ mische aard van) transitieprojecten.

Wij constateren dat de basis van het project op orde dient te zijn, juist omdat transitieprojecten dynamisch en moeilijk voorspelbaar zijn. Dat vraagt bijvoorbeeld om voldoende geëquipeerd eigen personeel, periodiek inzicht in en update van risico’s en financiën en het hierop aanpassen van de planning. Alleen wanneer deze essentialia van projectmanagement op orde zijn kun je de dynamiek van transities aan en ben je in staat om te pionieren en te leren. Wij zien de behandeling van het rapport en de verdere uitwerking in het plan van aanpak met belangstelling tegemoet.

24

Bestuurlijk rapport ‘Gas terugnemen’

II

Deel II

Nota van bevindingen

Deel II – Nota van bevindingen

II

26

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

1

Inleiding

Aanleiding, afbakening en leeswijzer

Inleiding – Aanleiding, afbakening en leeswijzer

1 1 INLEIDING: AANLEIDING, AFBAKENING EN LEESWIJZER 1.1

AANLEIDING

Nederland wil in 2050 aardgasvrij zijn. Een belangrijk onderdeel daarvan is dat alle circa acht miljoen gebouwen – woningen, bedrijfspanden en gebouwen met een maatschappelijke functie – dan geen aardgas meer gebruiken, goed geïsoleerd zijn en voorzien zijn van een duurzaam alternatief. De Rijksoverheid heeft hiervoor het Programma Aardgasvrije Wijken (PAW) in het leven geroepen. Anno 2022 waren er in totaal 64 buurten, wijken of dorpen in Nederland aan de slag met een rijksbijdrage van het PAW. Het project Overvecht-Noord aardgasvrij in de gemeente Utrecht is sinds 2018 onderdeel van het PAW. In april 2024 werd echter duidelijk dat een aansluiting op het warmtenet op dat moment te duur was. Overvecht-Noord gaat daarom nog niet van het aardgas af. Dit besluit leidde in de Utrechtse politiek tot schriftelijke vragen en een spoeddebat. Het debat vond plaats op 11 april 2024 in de commissie Energie(transitie), Duurzaamheid, Vastgoed en Wonen (EDVW), met een vervolg op 18 april 2024 en een afrondend debat op 25 april 2024 in de Utrechtse gemeenteraad. In de raadsvergadering van 25 april 2024 heeft de gemeenteraad unaniem een motie aangenomen waarin de rekenkamer verzocht wordt diepgaand onderzoek te doen naar de planning, uitvoering en vroegtijdige beëindiging van de samenwerking in het project.

Op 21 mei 2024 is de gemeenteraad met een brief geïnformeerd over het besluit van de rekenkamer om gehoor te geven aan het verzoek. Vervolgens is op 20 juni 2024 een gesprek gevoerd met de raadswerkgroep Energie over de hoofdlijnen van een voorstel voor dit onderzoek. De gemeenteraad is op 21 juni 2024 met een aanvullende reactiebrief over de uitkomsten van het overleg op de hoogte gesteld. Op 27 juni 2024 stemde de gemeenteraad hiermee in.

1.2

DOEL EN ONDERZOEKSVRAGEN

Het doel van dit onderzoek is – in overeenstemming met de motie – om de gemeenteraad inzicht te geven in de planning, uitvoering en vroegtijdige beëindiging van het project Aardgasvrij Utrecht Overvecht-Noord. Daarbij kijken wij specifiek naar de rol die de gemeente Utrecht hierbij heeft gehad. Dit beschouwen wij ook in relatie tot externe partijen, waaronder Eneco en de woningcorporaties.

28

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Inleiding – Aanleiding, afbakening en leeswijzer

1 De centrale vraag van het onderzoek luidt:

Hoe is de planning, uitvoering en vroegtijdige beëindiging van ‘Aardgasvrij Overvecht-Noord’ verlopen en welke rol heeft de gemeente hierbij gehad?

Deze centrale vraag werken we uit aan de hand van vijf onderzoeksvragen: 1. In hoeverre is de uitvoering – bestuurlijk en ambtelijk – in overeenstemming met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur? 2. Welke rol heeft de gemeente Utrecht in dit project gehad en is hoe is daar invulling aan gegeven? 3. Welke middelen en instrumenten heeft de gemeente Utrecht bij dit project ingezet en in hoeverre zijn deze passend bij de rol? 4. In hoeverre is de gemeenteraad goed geïnformeerd over de voortgang van het project? 5. Hoe is de planning tot stand gekomen en hoe heeft deze zich in de praktijk ontwikkeld? Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben wij een normenkader gehanteerd. Anders dan gebruikelijk in onze nota’s van bevindingen is het ingevulde normenkader niet opgenomen aan het begin van de inhoudelijke hoofdstukken, maar vanwege de aard van dit onderzoek in zijn geheel in bijlage 1. In het normenkader zijn per onderzoeksvraag de bijbehorende normen en criteria met daarbij een beoordeling naar de mate waarin eraan wordt voldaan (rood, oranje, groen, grijs) opgenomen. Een rood vlak betekent dat er niet aan de norm voldaan is. Oranje wijst erop dat er deels aan de norm is voldaan en groen wil zeggen dat er (grotendeels) aan de norm voldaan is. Grijs geeft aan dat de realisatie ten opzichte van de norm niet door de rekenkamer te beoordelen is.

1.3

WERKWIJZE EN AFBAKENING

Werkwijze Het onderzoek voerden wij uit aan de hand van onderstaande zes stappen. De werkwijze in het onderzoek lichten wij nader toe in bijlage 2. Figuur 1.1

Aanpak van het onderzoek in zes stappen.

DOCUMENTSTUDIE RECONSTRUCTIE INTERVIEWS GEMEENTE INTERVIEWS EXTERNEN ANALYSE EN RAPPORTAGE AMBTELIJK & BESTUURLIJK WEDERHOOR EN NAZORG

29

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Inleiding – Aanleiding, afbakening en leeswijzer

1 Afbakening Wij hebben verschillende keuzes gemaakt om het onderzoek af te bakenen. Deze beschrijven we hieronder puntsgewijs: Bevoegdheden: De bevoegdheden van de rekenkamer zijn gericht op de gemeente Utrecht. De gemeente was daarom ook het startpunt van ons onderzoek en onze analyses. De medewerking van andere overheden en samenwerkingspartners was op basis van vrijwilligheid. Wij beschouwen met name Eneco en de woningcorporaties als directe partners in het project Overvecht-Noord aardgasvrij en hebben hun relatie met de gemeente Utrecht in onze analyses betrokken. Wij hebben daarom ook bij deze partijen met bestuurders en inhoudelijk betrokkenen gesproken. ■ Periode: de onderzochte periode stopt bij het aannemen van de motie Verzoekonderzoek (M151) op 25 april 2024. Het startpunt van ons onderzoek ligt in de eerste helft van 2015, in de verkennende fase waar voor het eerst inwoners van de stad gevraagd werden om mee te denken over het Energieplan. ■ Beoordeling: voor de beoordeling is zoals gezegd gebruik gemaakt van een normenkader. Waarbij specifiek geldt dat het onderdeel uitvoering – onderzoeksvraag 1 – wordt beoordeeld aan de hand van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Interne evaluaties hebben we waar mogelijk als input meegenomen, maar ook aanvullend beoordeeld aan de hand van de door ons gestelde normen en de uitwerkingen daarbij.

■ Context: de bredere context van de energietransitie en de voorwaarden voor succesvolle toekomstige projecten is in ons onderzoek buiten de scope geplaatst. Belangrijke weten regelgeving hebben we wel als context meegenomen (zie hoofdstuk 2). ■ Benchmark: we hebben geen benchmark uitgevoerd van het project Overvecht-Noord aardgasvrij met andere wijken uit het landelijke Programma Aardgasvrije Wijken. Met name omdat iedere wijk andere kenmerken en omstandigheden kent en de onderlinge vergelijkbaarheid en de meerwaarde van een benchmarking daarmee gering is. Wel hebben we enkele experts gevraagd om aan de hand van onze bevindingen mee te denken over de beoordeling van de verschillende aspecten. De reactie van de Hogeschool Utrecht is integraal opgenomen in bijlage 4. Daarbij worden zij vanzelfsprekend ook gevoed door ervaringen elders. ■

1.4

LEESWIJZER

De hoofdvraag vanuit de gemeenteraad: “Hoe is de planning, uitvoering en vroegtijdige beëindiging van ‘Aardgasvrij Overvecht-Noord’ verlopen en welke rol heeft de gemeente hierbij gehad?” impliceert een beschrijving van de wijze waarop het project is verlopen. Dat leidt tot dit uitgebreide rapport, omdat er veel is gebeurd in de vele jaren dat dit project heeft gelopen. Om inzicht te krijgen in de belangrijkste bevindingen van het onderzoek volstaat het echter om kennis te nemen van de hoofdstukken 2 (over de projectomgeving) en 3 (de projectorganisatie).

De daaropvolgende hoofdstukken beschrijven hoe het project is verlopen in de verschillende fasen waarin het werd uitgevoerd. Het project Overvecht-Noord aardgasvrij is tot de vroeg­ tijdige beëindiging van de samenwerking in april 2024 (hoofdstuk 7) op te delen in vier fasen: De verkennende fase in de jaren 2015 – 2019 (hoofdstuk 4); De voorbereidingsfase van 2020 tot begin 2023 (hoofdstuk 5); ■ De onderhandelingsfase van februari 2023 tot maart 2024 (hoofdstuk 6); ■ De beëindiging van de samenwerking in het project van maart tot april 2024 (hoofdstuk 7). ■ ■

30

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Inleiding – Aanleiding, afbakening en leeswijzer

1 De belangrijkste bevindingen per fase zijn samengevat aan het begin van de hoofdstukken met daarna een doorklikbare tijdlijn met de belangrijkste momenten uit die periode. Verdere detaillering is terug te lezen in de verdere uitwerkingen van de doorklikbare tijdlijn in de hoofdstukken 4 tot en met 7. Daarbij zijn de belangrijkste momenten in de tijdlijn binnen gekleurde kaders geplaatst. Blauw gearceerde delen betreffen belangrijke interne gebeurtenissen, groen gearceerde delen beschrijven belangrijke externe gebeurtenissen. Voor de belangrijkste momenten uit hoofdstukken 4 tot en met 7 is in de kantlijn met iconen aangegeven welke thema’s behandeld werden. Op die manier kan de lezer er ook voor kiezen om de belangrijkste momenten per thema na te lezen. In de onderstaande tabel staan de verschillende iconen met hun betekenis.

Uitvoering

Planning

Rol(invulling)

Wet- en regelgeving

Middelen en instrumenten

Businesscase

Informatievoorziening gemeenteraad

31

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

2

Projectomgeving

Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 2

PROJECTOMGEVING: VOORTDURENDE ONZEKERHEDEN EN ONDUIDELIJKHEDEN

De projectomgeving speelt op verschillende punten een belangrijke rol bij project Overvecht-Noord aardgasvrij. Bij de keuze voor de wijk lijkt deze om meerdere redenen geschikt en relatief gemakkelijk om als eerste wijk aardgasvrij te maken, maar gedurende het project blijkt dat Overvecht-Noord toch minder ‘laaghangend fruit’ is dan gedacht. In de samenwerking met externe partijen is de gemeente daarnaast zoekende naar de juiste organisatiestructuur om gezamenlijk stappen te zetten in het project, waarbij de overlegstructuur meermaals wordt gewijzigd. Ook wordt de door het Rijk beloofde wet- en regelgeving, die gemeenten moet helpen bij de aardgasvrije opgave, meermaals uitgesteld. Daardoor ontbreken de juiste handvatten en instrumenten voor gemeenten om de overstap naar een aardgasvrije oplossing af te dwingen. Het project is echter wel gestart in 2016 onder het toen geldende wettelijk kader. Mochten de samenwerkende partijen tot een aanbod tot overstappen voor wijkbewoners zijn gekomen dan had deze overstap op vrijwillige basis moeten plaatsvinden. In dit hoofdstuk behandelen we de aspecten uit de projectomgeving die een rol speelden bij het verloop van project Overvecht-Noord aardgasvrij. Eerst beschrijven we de karakteristieken van de wijk die aan de basis lagen voor de keuze voor Overvecht-Noord als eerste aardgasvrije wijk van Utrecht.

Vervolgens lichten we de samenwerking tussen de gemeente en externe partijen in dit project toe. Tot slot volgt een overzicht van landelijke wet- en regelgeving die een rol speelde in dit project.

2.1

DE WIJK: KEUZE VOOR OVERVECHT-NOORD LIJKT LOGISCH, MAAR GAANDEWEG BLIJKT DEZE WIJK TOCH GEEN ‘LAAGHANGEND FRUIT’

Overvecht-Noord wordt gekenmerkt door veel corporatiebezit Overvecht-Noord wordt begrensd door de Vecht, de Franciscusdreef, de Karl Marxdreef en de Einsteindreef. In Overvecht-Noord wonen ongeveer 17.500 mensen verdeeld over iets meer dan 8.000 huishoudens. Dit deel van de wijk bestond in 2020 uit bijna 8.000 woningen, waarvan circa 5.800 in corporatiebezit en circa 2.150 in privébezit. Uit de cijfers van de opgave komt daarnaast naar voren dat ongeveer een derde van woningen (2.600) een aardgasaansluiting voor warmte heeft en er circa 5.300 (67%) aangesloten zijn op het warmtenet van Eneco. Figuur 2.1 toont de ligging van de wijk en de verdeling van de woningen over de wijk naar de verschillende vormen van bezit en de aansluitingen voor warmte.

33

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 Figuur 2.1  De opgave voor Overvecht-Noord betreft circa 8.000 woningen waarvan 73% in het bezit is van woningcorporaties. AANTAL WONINGEN

Corporatiebezit Privébezit Aardgasaansluitingen warmte Aangesloten op warmtenet* Dominante woningtype

AANTAL WONINGEN

Corporatiebezit Privébezit Aardgasaansluitingen warmte Aangesloten op warmtenet* Dominante woningtype

AANTAL WONINGEN

Corporatiebezit Privébezit Aardgasaansluitingen warmte Aangesloten op warmtenet* Dominante woningtype

AANTAL WONINGEN

Corporatiebezit Privébezit Aardgasaansluitingen warmte Aangesloten op warmtenet* Dominante woningtype

1911

ca. 1500 ca. 400 ca. 500 ca. 1400 Gestapelde bouw (79%)

2215

ca. 1750 ca. 450 ca. 400 ca. 1800 Gestapelde bouw (87%)

2351

ca. 1650 ca. 700 ca. 650 ca. 1700 Gestapelde bouw (93%)

TIGRISDREEF EN OMGEVING VECHTZOOM-NOORD, KLOPVAART

ZAMBESIDREEF EN OMGEVING

VECHTZOOM-ZUID

1471

ca. 900 ca. 600 ca. 1050 ca. 400 Gestapelde bouw (54%)

Bron: APPM / CE Delft (1 juli 2020). Overvecht-Noord Aardgasvrij. Onderzoek naar aardgasvrije technieken – eindrapportage.

In de aanvraag voor het Programma Aardgasvrije Wijken (PAW) in 2018 werd uitgegaan van iets hogere aantallen woningen dan hierboven genoemd en worden ook 25 andere gebouwen vermeld. Het gaat daarbij om onder andere om 4 utiliteitsgebouwen, een zorgcentrum, restaurant, buurthuis en moskee. In de aanvraag wordt beschreven dat de inspanning erop gericht is om de komende vier jaar circa 2.150 woningen in Overvecht van het gas af te gaan halen. 2 Overvecht-Noord lijkt in eerste instantie een gunstige wijk om aardgasvrij te maken Om bij te dragen aan de doelen uit het Klimaatakkoord van Parijs (2015) stelt het Utrechtse college zich in 2017 tot doel om als gemeente in 2030 klimaatneutraal te zijn. 3 Omdat destijds een derde van de CO2-uitstoot werd veroorzaakt door het verwarmen van gebouwen met aardgas was een omschakeling naar een duurzame warmtevoorziening nodig. Daartoe zouden in 2030 minimaal 40.000 bestaande woningen in de gemeente Utrecht van het gas af moeten zijn. 4 De gemeente wil gebiedsgericht werken aan het aardgasvrij maken van alle wijken in Utrecht.

2 3 4

34

Eneco, Energie-U, Gemeente Utrecht, Stedin, STUW (12 juni 2018). Bijlage 8 Aanvraag proeftuin Aardgasvrije wijken – Overvecht. Gemeente Utrecht (juli 2017). Visie op de warmtevoorziening in Utrecht: Naar een klimaatneutrale stad. GroenLinks, D66, ChristenUnie (2018). Coalitieakkoord 2018-2022 Utrecht: Ruimte voor Iedereen.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 Eind 2016 kiest de Regietafel Energietransitie Utrecht (hierna: Regietafel) om in OvervechtNoord te starten met het aardgasvrij maken van Utrechtse wijken. De Regietafel is een samenwerkingsverband op bestuurlijk niveau tussen Stedin, Eneco, bewonerscoöperatie Energie-U, woningbouwcorporaties Mitros, Portaal en Bo-Ex en de gemeente Utrecht. Vanuit een gebiedsgerichte aanpak wil de Regietafel onderzoeken welke alternatieven voor aardgas kansrijk zijn en hoe en wanneer daar een besluit over genomen kan worden. 5 Er zijn meerdere redenen waarom Overvecht-Noord in 2016 een gunstige wijk lijkt om met de opgave aan de slag te gaan. In 2017 communiceert het college deze met de gemeenteraad 6: Een groot deel van de gasleidingen in de wijk moet voor 2030 vervangen worden. Omdat gasleidingen zo’n veertig jaar meegaan is vervanging (financieel) onwenselijk met het oog op een toekomstige aardgasvrije stad. Als Overvecht-Noord voor 2030 aardgasvrij is, kan de vervanging van de gasleidingen worden voorkomen. ■ Er ligt een warmtenet in de wijk waar een deel van de wijk al op is aangesloten. ■ De benodigde investeringen voor het aardgasvrij maken van een woning worden alleen rendabel wanneer veel woningen tegelijkertijd worden verduurzaamd. Omdat het merendeel van de woningen in Overvecht-Noord in eigendom is van woningcorporaties is een grootschalige aanpak op deze locatie mogelijk.

De overstap naar een aardgasvrije woning kan dan gecombineerd worden met regulier onderhoud door de woningcorporaties. ■ Overvecht-Noord kan het maatschappelijk effect van een grote en gezamenlijke inspanning goed gebruiken: denk bijvoorbeeld aan werkgelegenheid, meer wooncomfort en de toekomstbestendigheid van de woningen. ■

De wethouder Energie, gemeentelijk betrokkenen en meerdere externe partijen geven in gesprek met de rekenkamer aan dat bovenstaande argumenten bij de start van het project een verdedigbare, goede onderbouwing vormden voor de keuze voor Overvecht-Noord. 7 Aanvullend geven zij aan dat de wijk stedenbouwkundig bezien (qua type bebouwing met veel hoogbouw) niet de moeilijkste wijk leek om aardgasvrij te maken. 8 De wijk leek “laaghangend fruit” 9, aldus de wethouder Energie. Overvecht-Noord blijkt op termijn toch geen gemakkelijke wijk om van het aardgas te halen Achteraf blijkt dat veel aspecten die Overvecht-Noord destijds heel geschikt leken te maken, in de loop van de tijd toch genuanceerd moesten worden: Dat een groot deel van de gasleidingen in de wijk vervangen moest worden klopte, maar er waren ook nieuwe delen in de wijk waar dit niet voor gold. Vanuit die delen kwam dan ook kritiek op de insteek om de hele wijk in één keer aardgasvrij te maken, met 2030 als uiterste deadline. 10 ■ Ook bleek een uitbreiding van het bestaande warmtenet in de wijk complex te zijn. Al in 2018 concludeert Eneco in een eigen onderzoek dat het warmtenet misschien niet overal in de Overvecht-Noord uitgerold moet worden. Met name omdat de focus bij de aanleg van het al bestaande net op de rentabiliteit lag. De meest rendabele woningen zijn daardoor al op het ■

5 6 7 8 9 10

35

Bo-Ex, Eneco, Energie-U, Gemeente Utrecht, Mitros, Portaal, Stedin (9 december 2016). Bijlage 3 Presentatie PvA Aardgasleidingvrij Overvecht Noord. Gemeente Utrecht (12 oktober 2017). Raadsbrief Overvecht-Noord aardgasvrij in 2030. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente, Interview samenwerkingspartner, Interviews extern adviseurs. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente, Interviews voormalig medewerkers gemeente. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 warmtenet aangesloten, waardoor de moeilijke en financieel uitdagende delen van de wijk zijn overgebleven. Dat bemoeilijkt de (financiële) haalbaarheid van de uitbreiding van dit net. 11 Eneco geeft dan ook aan dat ze hiermee “al snel” (in 2018) wisten dat een mogelijke uitbreiding van het warmtenet een “(…) ‘uphill battle’ zou zijn.” 12 De gemeente geeft in haar ambtelijke reactie aan dat dit gegeven destijds niet met de gemeente is gedeeld. ■ Het blijkt niet altijd passend te zijn om het aardgasvrij maken van de woningen te combineren met de reguliere onderhoudswerkzaamheden van de woningcorporaties. De gemeente en corporaties hanteerden verschillende planningen, en ook de doelen (van het gas af versus het op andere wijze verduurzamen van het vastgoed, het borgen van de betaalbaarheid van woningen voor huurders en manieren om het woongenot te vergroten) verschilden. 13 Desondanks zijn de woningcorporaties meegegaan in het aardgasvrij maken van Overvecht-Noord in uiterlijk 2030. Daarover zegt een van de partijen die aan het project werkte: “Overvecht-Noord is hooghangend fruit. Het is niet het makkelijkste project. Alle betrokkenen hadden eerder aan de bel moeten trekken om de uitgangspunten scherper te krijgen.

En om te bepalen of er kans van slagen is.” 14 Desondanks hebben alle samenwerkingspartners in 2019 ingestemd met het Transitieplan om met het project tot een aanbod tot overstappen naar een aardgasvrije oplossing te komen. Daarnaast wilde de gemeente Overvecht-Noord in één keer aardgasvrij maken. Dat betekent dat er niet alleen een aardgasvrije oplossing moest komen voor de woningen in de wijk, maar ook voor alle bedrijven. Gaandeweg werd duidelijk dat er ook bijzondere wooneenheden (zoals woonboten en woonwagens) in de wijk waren die een eigen, specifieke aardgasvrije oplossing vereisten. Dat maakte de opgave moeilijker dan op voorhand werd aangenomen. 15 Een aantal betrokkenen geeft aan de keuze om de gehele wijk in één keer aan te pakken ter discussie te hebben gesteld. 16 Deze keuze is toch gemaakt omdat de aanpak ‘opschaalbaar’ moet zijn: vanuit de aanpak in Overvecht-Noord moet worden geleerd hoe ook andere wijken in Utrecht geheel van het aardgas af kunnen. 17 De wethouder Energie benoemt dat de gemeente met het aardgasvrij maken van wijken een nieuwe rol kreeg in de energietransitie. “De leercurve begon daarbij op nul.” 18 Hierin leek Overvecht-Noord een goede wijk om te starten.

“Maar pas wanneer je aan de slag bent wordt de gelaagdheid van zo’n wijk zichtbaar, met een mix van jonge en oude woningen, woonboten, woonwagens, particulier eigendom, VvE’s, bedrijven, et cetera. En er wordt veel kennis opgedaan over wat er bij de concrete werkzaamheden komt kijken.” 19 Een onafhankelijk adviseur noemt de keuze om in één keer een volledige wijk aardgasvrij te maken waarbij iedere inwoner en ondernemer betaalbaar kan overstappen ambitieus en bewonderenswaardig. 20 Deze keuze wordt door de betrokken partijen wel vooral toegeschreven aan de gemeente; de samenwerkingspartners en inwoners van de wijk hebben deze keuze niet gemaakt maar zijn in de jaren daarna wel aangehaakt bij het project. 21 Eind 2016 geven de gemeente, Eneco, Stedin en woningcorporaties Mitros, Portaal en Bo-Ex echter gezamenlijk de

11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

36

Rekenkamer Utrecht (2024). Interview extern adviseur. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview voormalig medewerker gemeente, Interviews samenwerkingspartners. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente, Interview extern adviseur. Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews voormalig medewerkers gemeente. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente, Interview voormalig medewerker gemeente. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview medewerker gemeente. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview extern adviseur. Rekenkamer Utrecht (2024). Interviews samenwerkingspartners, Interview extern adviseur.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 opdracht aan een projectgroep om per gebied te onderzoeken welke alternatieven voor aardgas kansrijk zijn, en daarbij te starten in Overvecht-Noord. Dit resulteert in een plan van aanpak om Overvecht-Noord in 2030 aardgasleidingvrij te maken, opgesteld door de gemeente, Bo-Ex, Portaal, Mitros, Stedin, Eneco en Energie-U. 22 Hoewel de ervaring van betrokken partijen is dat de keuze voor de wijk een gemeentelijk besluit was, is het in realiteit een gezamenlijk genomen besluit om te starten in Overvecht-Noord.

2.2

Meerdere partijen vanuit verschillende rollen betrokken bij het project De gemeente Utrecht werkt sinds 2016 met meerdere partijen samen aan het realiseren van een aardgasvrij Overvecht-Noord. Zij zaten tot de beëindiging van de samenwerking in het project (april 2024) allemaal vanuit hun eigen rol en met eigen redenen in dit samenwerkingsverband: ■ Stedin is als netbeheerder verantwoordelijk voor het Utrechtse gas- en elektriciteitsnet. Stedin heeft de plicht om oude aardgasleidingen te vernieuwen, maar legt vanuit bedrijfseconomische en duurzaamheidsoverwegingen liever geen nieuwe aardgasleidingen aan. 23 Bij de transitie naar een aardgasvrije wijk is Stedin verantwoordelijk voor de verwijdering van de huidige aardgasleidingen. En bij de overgang naar een warmtenet of warmtepomp is vanwege een hoger elektriciteitsverbruik vaak een verzwaring van het elektriciteitsnet nodig. 24 ■ Eneco is leverancier van elektriciteit en warmte. Daarnaast is Eneco eigenaar van het bestaande warmtenet in Overvecht-Noord. Eneco bezit en beheert het ondergrondse buizensysteem, de BioWarmte Installatie op Lage Weide en hulpcentrales waar warmte wordt geproduceerd voor de stadsverwarming. 25 In het project Overvecht-Noord aardgasvrij was stadsverwarming een van de meest kansrijke warmteopties als alternatief voor aardgas.

Het bestaande warmtenet van Eneco zou daarbij worden uitgebreid om een groot deel van de wijk hierop aan te sluiten. Daarvoor liepen verkenningen tussen de gemeente en Eneco. 26 Eneco ziet zichzelf in dit project voornamelijk als samenwerkingspartner, niet uitsluitend als leverancier van warmte. Zo dacht Eneco na over wat technisch nodig is voor de uitbreiding van het warmtenet in Overvecht-Noord en maakte ze de businesscase voor het project. 27 ■ Woningbouwcorporaties Woonin (tot 1 januari 2023 Mitros), Portaal en Bo-Ex bezitten woningen in Overvecht-Noord. Woningcorporaties zijn verantwoordelijk voor het verwarmingssysteem in hun woningen. 28 De drie corporaties werkten mee aan de plannen voor het aardgasvrij maken van deze woningen en de daarmee gepaard gaande maatregelen. Het gaat o.a. om het verwijderen van de gasaansluiting in de woning, het aansluiten van woningen op het warmtenet en eventuele aanpassingen die daarvoor nodig zijn, zoals isolatie en het vervangen van een gasfornuis voor een elektrische / inductiekookplaat. De Utrechtse woningcorporaties zijn verenigd in de STUW (Stichting Utrechtse Woningcorporaties).

22 23 24 25 26 27 28

37

SAMENWERKING: OVERLEGSTRUCTUUR WIJZIGT MEERMAALS VANWEGE BEHOEFTE AAN MEER INHOUD EN BETERE SAMENWERKING

Bo-Ex, Eneco, Energie-U, Gemeente Utrecht, Mitros, Portaal, Stedin (9 december 2016). Bijlage 3 Presentatie PvA Aardgasleidingvrij Overvecht Noord. Bo-Ex, Eneco, Energie-U, Gemeente Utrecht, Mitros, Portaal, Stedin (februari 2017). Position paper Regietafel Energietransitie Utrecht. Warmtetransitie | Stedin Bo-Ex, Eneco, Energie-U, Gemeente Utrecht, Mitros, Portaal, Stedin (februari 2017). Position paper Regietafel Energietransitie Utrecht. Gemeente Utrecht (3 juni 2021). Raadsbesluit Transitievisie Warmte deel I. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview samenwerkingspartner. Bo-Ex, Eneco, Energie-U, Gemeente Utrecht, Mitros, Portaal, Stedin (februari 2017). Position paper Regietafel Energietransitie Utrecht.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 ■

Energie-U was als energiecoöperatie betrokken bij de planvorming voor OvervechtNoord aardgasvrij. Energie-U behartigt de belangen van de inwoners van Utrecht op het gebied van aardgasvrije wijken. 29 De coöperatie heeft een groot netwerk in de stad met energieambassadeurs, initiatiefnemers en andere betrokkenen. 30 Daarnaast had Energie-U nauw contact met de buurtinitiatieven Klopvaartbuurt Aardgasvrij en Nieuwe Energie voor de Vechtzoom, die zich tijdens het project voor hun buurten in Overvecht-Noord hebben ingezet om een alternatief voor stadsverwarming te ontwikkelen. Inmiddels hebben deze buurtinitiatieven zichzelf opgeheven. 31

Bovenstaande partijen verenigen zich samen met de gemeente begin 2017 in de Regietafel. De ambitie van de Regietafel is om Utrecht in 2030 klimaatneutraal te maken. De Regietafel wil de energietransitie versnellen, samen met belanghebbenden en lokale betrokkenen. 32 Dat doet de Regietafel door actief te werken aan concrete projecten, zoals het realiseren van energieneutrale gebieden. “De Regietafel betrof een gelijkwaardige samenwerking tussen de partijen, ieder vanuit eigen rol en taken.” 33 Regietafel richt ambtelijke projectgroep op om uitvoering te geven aan project Nadat de keuze is gemaakt om in Overvecht-Noord te beginnen met de aardgasvrije opgave formeert de Regietafel de ‘projectgroep Overvecht-Noord’. De projectgroep werkt een Transitieplan uit waarin aardgasvrije alternatieven in beeld worden gebracht, inclusief hoe daaraan uitvoering te geven. 34 De projectgroep functioneert op uitvoeringsniveau. In de projectgroep zijn alle partijen uit de Regietafel ambtelijk vertegenwoordigd, op Energie-U na. Daarnaast nemen ook twee leden van de ‘klankbordgroep Overvecht-Noord aardgasvrij’ 35 deel aan de projectgroep. Projectoverstijgende kwesties of voorstellen worden aan de Regietafel ter besluitvorming voorgelegd. De vergaderingen van de Regietafel worden voorbereid door een opgerichte ‘voorbereidingsgroep’, die de agenda beheert en acties uitzet.

In de voorbereidingsgroep zijn wel alle bestuurlijk partijen vertegenwoordigd. Meermaals behoefte aan professionalisering en verandering samenwerkingsstructuur In augustus 2017 verlangt een aantal leden van de Regietafel een betere onderlinge samenwerking. Dit zou namelijk strakker en voortvarender kunnen. 36 Er wordt een onafhankelijk, technisch voorzitter geworven die vergaderingen van de Regietafel leidt. En er wordt zowel een externe programmamanager 37 als een omgevingsmanager 38 geworven. In januari 2018 wil de Regietafel verder professionaliseren. Er is behoefte aan meer inhoudelijke diepgang en vergaderstukken van goede kwaliteit. 39 De voorbereidingsgroep wordt vervangen door het ‘programmateam energietransitie’. Dit team werkt opdrachten en initiatieven uit die door de Regietafel (als opdrachtgever) zijn verstrekt. Project Overvecht-Noord aardgasvrij is daar een voorbeeld van. De ambtelijke projectgroep die daaraan uitvoering geeft, heet vanaf nu ‘programmateam Overvecht-Noord’.

29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

38

Aardgasvrije wijken | Energie-U Bo-Ex, Eneco, Energie-U, Gemeente Utrecht, Mitros, Portaal, Stedin (februari 2017). Position paper Regietafel Energietransitie Utrecht. Buurtgroepen in Overvecht-Noord | Energie-U Bo-Ex, Eneco, Energie-U, Gemeente Utrecht, Mitros, Portaal, Stedin (februari 2017). Position paper Regietafel Energietransitie Utrecht. Rekenkamer Utrecht (2024). Interview extern adviseur. Gemeente Utrecht (31 januari 2017). Bijlage 5 Overvecht Noord sheets Plan van Aanpak. De klankbordgroep bestaat uit een groep wijkbewoners die gevraagd en ongevraagd adviseert over de aanpak van het project Overvecht-Noord aardgasvrij. Gemeente Utrecht (23 augustus 2017). Notitie Suggesties n.a.v. telefonisch contact over samenwerking. De programmamanager is verantwoordelijk voor het begeleiden van de projectgroep en het afstemmen met de Regietafel. De omgevingsmanager geeft invulling aan participatie en het anderszins betrekken van inwoners bij het project. Gemeente Utrecht (30 januari 2018). Verslag Regietafel Energietransitie Utrecht.

Nota van bevindingen ‘Gas terugnemen’

Projectomgeving – Voortdurende onzekerheden en onduidelijkheden

2 In de loop van 2019 krijgt programmateam Overvecht-Noord behoefte aan een meer doel- en resultaatgerichte samenstelling van het team. Op dat moment zijn namelijk nog steeds niet alle partijen uit de Regietafel ambtelijk vertegenwoordigd in het programmateam. Er wordt besloten om de samenstelling van het programmateam te spiegelen aan de Regietafel. Dat betekent dat ook Energie-U voortaan ambtelijk vertegenwoordigd is, en dat de twee deelnemers uit de klankbordgroep niet meer structureel bij het programmateam worden betrokken. De klankbordgroep blijft wel belangrijk voor de representatie en participatie van de wijk. 40 Overvecht-Noord krijgt in 2019 een eigen bestuurlijk overleg en Eneco treedt uit samenwerkingsverband In oktober 2019 stelt de Regietafel het Transitieplan vast, waarin de aanpak staat beschreven om tot een aardgasvrij Overvecht-Noord in 2030 te komen. 41 Dit luidt de overgang in van de ‘verkennende’ fase naar de ‘voorbereidende’ fase van het project. Er is daarom behoefte om de samenwerking op bestuurlijk niveau aan te passen. Tot op dat moment is de voortgang op project Overvecht-Noord aardgasvrij namelijk één van de vele onderwerpen op de agenda van de Regietafel. Er wordt besloten om een apart bestuurlijk overleg op te richten voor het project dat eens per zes weken bijeenkomt: de Stuurgroep Overvecht-Noord.

42 Deelnemers aan de Stuurgroep zijn de gemeente, Stedin, Energie-U, Mitros, Portaal en Bo-Ex. Eneco neemt hieraan geen deel en treedt geheel uit het samenwerkingsverband voor Overvecht-Noord. Eneco vindt het namelijk onwenselijk om zowel uitvoerder te zijn van het Transitieplan als de mogelijke aanbieder / leverancier van de warmte na oplevering van het project. Dit kan bij een toekomstige aanbesteding voor problemen zorgen. Stuurgroep wordt Bestuurlijk Overleg, waarin stem gemeente zwaarder weegt De Stuurgroep is echter een kort leven beschoren. In juli 2020 verlopen gemaakte samenwerkingsafspraken en de gemeente grijpt dit moment aan om meer de regie op het project te pakken. De naam van de Stuurgroep wordt omgedoopt tot ‘Bestuurlijk Overleg OvervechtNoord’ (hierna: bestuurlijk overleg) waar nog steeds dezelfde partijen (dus wederom zonder Eneco) aan deelnemen. De gemeente is nu zelfstandig eindverantwoordelijk voor het hele project. 43 Daarmee krijgt de stem van de gemeente in het bestuurlijk overleg een zwaarder gewicht. Het bestuurlijk overleg overziet de uitvoering van het Transitieplan. Een belangrijk onderdeel daarvan is de uitwerking van een wijkuitvoeringsplan voor Overvecht-Noord, dat in co-creatie met bewoners wordt opgesteld.

Verwarring over vele verschillende overleggen, laatste aanpassing aan bestuurlijke samenwerking Overvecht-Noord Gedurende de volgende jaren wordt er in veel verschillende samenstellingen aan de Utrechtse warmtetransitie gewerkt. Naast het bestuurlijk overleg voor Overvecht-Noord worden er op stedelijk niveau meerdere overleggen ingericht. De doelen van elk overleg zijn verschillend. Soms nemen uitsluitend publieke en maatschappelijke partijen deel, soms ook Eneco. Voorbeelden zijn een ‘Bestuurlijk Overleg Warmte’, een ‘Bestuurlijk Overleg verkenning uitbreiding warmtenet Eneco’, een ‘Bestuurlijk Overleg verduurzaming warmtenet Utrecht/Nieuwegein’ en een ‘Programmagroep Energietransitie Gebouwde Omgeving’ (ET GO). In de programmagroep ET GO bespreken de gemeente, woningcorporaties, Stedin, Energie-U en Eneco de warmtetransitie van de stad. De partijen bespreken in dat kader bijvoorbeeld welke uitgangspunten ze willen hanteren voor het uitbreiden van warmtenetten in de stad. 44

40 41 42 43 44

39

Gemeente Utrecht (27 maart 2019). Evaluatie Programmateam Overvecht Noord Aardgasvrij. Bo-Ex, Eneco, Energie-U, Gemeente Utrecht, Mitros, Portaal, Stedin (oktober 2019). Transitieplan Overvecht-Noord aardgasvrij. Gemeente Utrecht (27 november 2019). Verslag Regietafel Energietransitie Utrecht. Gemeente Utrecht (15 april 2020). Verslag Stuurgroep Overvecht-Noord aardgasvrij. Gemeente Utrecht (1 juni 2022). Verslag Programmagroep Energietransitie Gebouwde Omgeving.