Agendabundel

De ontwikkeling van de middenhuurproductie ten opzichte van de totale productie in de gemeente Utrecht (opgeleverd in 2018-2020) 68. Totale productie

Omvang middenhuurproductie

4000 3.411 3.164

3.086

3000

2000 1.245 1000

527

486

0 2018

2019

2020

66 Gemeente Utrecht (2022). Reactie op het ambtelijk hoor en wederhoor. 67 Een middenhuurwoning in Utrecht moet aan de voorwaarden uit het Actieplan Middenhuur voldoen om als

middenhuurwoning aan te kunnen worden gemerkt. 68 Rekenkamer Utrecht (2022) op basis van interne cijfers van de gemeente Utrecht en cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek, zie StatLine - Voorraad woningen en niet-woningen; mutaties, gebruiksfunctie, regio (cbs.nl).

54

4.2.3 OVER VERWACHTE START BOUW WORDT TWEE KEER PER JAAR GERAPPORTEERD, BETROUWBAARHEID PROGNOSES NIET VAST TE STELLEN De gemeente rapporteert twee keer per jaar over het aantal middenhuurwoningen dat zij verwacht te realiseren. Deze prognoses zijn gebaseerd op de (harde) plancapaciteit, maar wegens een gebrek aan meerjarige gegevens is de betrouwbaarheid van deze (harde) plancapaciteit niet vast te stellen. Om te kunnen sturen op het realiseren van 25% middensegment in 2040 is het niet alleen van belang dat systematisch wordt bijgehouden hoeveel middenhuurwoningen er zijn gerealiseerd, maar ook hoeveel er nog gerealiseerd gaan worden. Daarover wordt twee keer per jaar gerapporteerd. Het gaat dan om prognoses ‘start bouw’ (alle in aanbouw te nemen woningen) op de korte (de komende drie jaar) en lange (tot 2040) termijn. Hier is voor gekozen omdat “we als gemeente steviger kunnen sturen tot het moment van start bouw (en niet gedurende de feitelijke bouwfase”69. Deze prognoses zijn onderverdeeld naar verschillende woonsegmenten, waaronder middenhuur. In mei van ieder jaar wordt in het MPR gerapporteerd over de eerste prognoses. In september worden deze prognoses in de zogenoemde Peilstok (geïntegreerd in de Tweede Bestuursrapportage) bijgesteld. Om tot de prognoses te komen werkt men binnen de gemeente Utrecht met een plancapaciteit.

Deze valt uiteen in een ‘harde’ en ‘zachte’ plancapaciteit. Daarbij is vooral de harde plancapaciteit (en de betrouwbaarheid daarvan) van belang. Van harde plancapaciteit is binnen de gemeente Utrecht sprake wanneer projecten aan één van de volgende vijf criteria voldoen70: ▪ Er is een intentiedocument/startdocument bestuurlijk vastgesteld door het college; ▪ Er is een omgevingsvisie71 vastgesteld; ▪ Het project maakt onderdeel uit van de gemeentelijke grondexploitaties; ▪ Het project maakt onderdeel uit van de vastgestelde prestatieafspraken tussen de gemeente en woningcorporaties; ▪ Het project valt direct onder Vergunningen, Toezicht en Handhaving met een bouwsom van meer dan € 1 miljoen. Daarmee hanteert de gemeente Utrecht een ruimere definitie van harde plancapaciteit dan de rijksoverheid. Het Rijk definieert plancapaciteit als hard wanneer projecten “zonder wijzigingsbevoegdheid door de gemeenteraad zijn vastgesteld en/of onherroepelijk zijn

69 Gemeente Utrecht (2020). Meerjaren Perspectief Ruimte 2020, p. 19. 70 Gemeente Utrecht (2022). Meerjaren Perspectief Ruimte 2022, p. 14. 71 In de omgevingsvisie staat al het gemeentelijk beleid over de leefomgeving. Het gaat daarbij om de wijken en

buurten, maar ook winkelcentra en parken. In de omgevingsvisie staat wat de gemeente wil verbeteren, maar ook dat wat behouden of beschermd dient te worden. Voor meer informatie zie Omgevingsvisie | Gemeente Utrecht Omgevingsvisie.

55

geworden”72. De ambtelijke organisatie geeft aan dat bewust voor deze ruimere definitie is gekozen om de gemeenteraad in staat te stellen (beter) te sturen op de doelen uit het coalitieakkoord: “Doordat de raad twee keer per jaar (MPR en Peilstok) zicht heeft op de omvang van de plancapaciteit, is de raad in staat om bij SPvE’s en bestemmingsplannen bij te sturen als zij dat noodzakelijk acht.”73 Wanneer alleen plannen opgenomen zouden worden waarvoor een onherroepelijk bestemmingsplan is vastgesteld kan op projectniveau niet meer worden bijgestuurd door de gemeenteraad. Wij zien aan de hand van ons casusonderzoek echter ook dat de ruimere Utrechtse definitie de betrouwbaarheid van de voorspellende waarde van de harde plancapaciteit negatief kan beïnvloeden. Zo wordt bijvoorbeeld bij de sloop-nieuwbouwontwikkeling op het Thomas à Kempisplantsoen in het startdocument de volgende onderzoeksvraag over middenhuur gedefinieerd: “Welke mogelijkheden biedt deze locatie om ook een bijdrage te leveren aan de stadsbrede ambitie om meer middenhuurwoningen te realiseren?”74. De woningvoorraad op het plantsoen moet daarbij voor 25% uit het middensegment bestaan75. Omdat het startdocument in 2019 bestuurlijk is vastgesteld, behoort de 25% middenhuurambitie tot de harde plancapaciteit binnen de gemeente Utrecht.

Uit het Stedenbouwkundig Programma van Eisen dat vervolgens in februari 2021 door de gemeenteraad is vastgesteld lezen we dat “het percentage middenhuurwoningen minimaal 16% en maximaal 25% bedraagt”76. Het percentage middenhuur valt in de harde plancapaciteit daardoor lager uit dan dat bij het bestuurlijk vaststellen van het startdocument twee jaar daarvoor was voorzien. Dit soort wijzigingen in de harde plancapaciteit bemoeilijkt het sturen op het bereiken van de doelen uit de coalitieakkoorden uit 2018 en 2022. Het is daarom van belang om de betrouwbaarheid van de (harde) plancapaciteit vast te stellen. De gemeente Utrecht hanteert een systematiek (zie daarvoor bijlage 3) om de betrouwbaarheid van de voorspellingen op de korte termijn (de komende drie jaar) te waarborgen. Deze systematiek moet leiden tot “(…) reëlere prognoses start bouw voor de korte termijn”77. Om de betrouwbaarheid van de voorspellingen voor de lange termijn (tot 2040) te waarborgen lijkt zo’n systematiek niet te worden toegepast. De betrouwbaarheid van de (harde) plancapaciteit kunnen we niet vaststellen. Dat kan alleen door per jaar de middenhuurproductie af te zetten tegen de verwachte middenhuurproductie voor dat jaar uit de planvoorraad van een paar jaar daarvoor. Om de betrouwbaarheid van

72 ABF Research in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties. Inventarisatie

Plancapaciteit Oktober 2021, p. 11. 73 Gemeente Utrecht (2022). Reactie op het ambtelijk hoor en wederhoor. 74 Mitros en Portaal (2019). Startdocument Herontwikkeling Thomas à Kempisplantsoen, p. 11. 75 In lijn met de ambitie uit het Coalitieakkoord Ruimte voor Iedereen (2018), en dit blijkt ook uit het Thomas à Kempisplantsoen ambitie- en uitgangspuntendocument van de gemeente Utrecht, Mitros en Portaal (2020) waarin de ambitie van 25% middenhuur wordt benoemd. 76 Gemeente Utrecht (2022). Stedenbouwkundig Programma van Eisen Thomas à Kempisplantsoen, p. 18. 77 Gemeente Utrecht (2020). Meerjaren Perspectief Ruimte 2020, p. 19.

56

die analyse te vergroten zouden we dat voor een aantal achtereenvolgende jaren moeten doen. Binnen de gemeente Utrecht zijn de daarvoor benodigde gegevens niet voorhanden. Met die kanttekening laat figuur 4.4 de totale harde plancapaciteit en segmentverdeling daarbinnen zien voor de lange termijn (van 2022-2040). Deze gegevens dateren uit 2022. Het aandeel middenhuur bedraagt 17%. Het totale middensegment (middenhuur, betaalbare koop) bedraagt 24%. Dat percentage ligt 11% onder de doelstelling uit het coalitieakkoord ‘Investeren in Utrecht: kiezen voor gelijke kansen, betaalbaar wonen en klimaat’ (2022) om bij woningbouwprojecten een segmentering van onder andere 35% middensegment toe te passen. Figuur 4.4

De segmentverdeling in de harde plancapaciteit 2022-2040 in absolute aantallen78.

16000

14.635

12000 9.466 7.584

8000

7.120

4000

2.973 1.616

0 Studenten onzelfstandig

Sociale huur

Middenhuur

Betaalbare koop Vrijesector huur

Koop > NHG

4.2.4 OP MACRONIVEAU GEEN VERBAND WAARNEEMBAAR TUSSEN HANDELEN GEMEENTE EN ONTWIKKELING MIDDENHUURSEGMENT Op macroniveau is geen verband vast te stellen tussen het handelen van de gemeente en de ontwikkeling van het Utrechtse middenhuursegment. Om het middensegment in 2040 uit 25% van de woningvoorraad te laten bestaan is het van belang dat de inspanning die de gemeente levert leidt tot een groei van dat segment. We zien dat de gemeente afspraken over middenhuur vastlegt in startdocumenten, Stedenbouwkundig Programma’s van Eisen (SPvE’s) en anterieure overeenkomsten. Daarmee weet de gemeente marktpartijen en woningcorporaties aan zich te binden. Gelet op de hiervoor besproken ontwikkeling in het (geschatte) middenhuursegment (zie 4.2.1) zien we de omvang van het middenhuursegment (op macroniveau) echter te weinig toenemen. In

78 Rekenkamer Utrecht (2022) op basis van de ambtelijke reactie op het ambtelijk hoor en wederhoor.

57

hoeverre dat het gevolg is van het gemeentelijk handelen is niet vast te stellen. De ambtelijke organisatie geeft aan dat een gebiedsontwikkeling gemiddeld acht jaar duurt. De doorwerking van het middenhuurbeleid zou daarmee ook pas na acht jaar zichtbaar moeten zijn in de ontwikkeling van het middenhuursegment. Omdat de gemeente Utrecht sinds 2014 aan de hand van het Actieplan Middeldure Huur actief middenhuurbeleid voert zou dat in 2022 moeten zijn. Omdat dit rekenkameronderzoek in 2022 is uitgevoerd maakt dat de zichtbaarheid van het gemeentelijk handelen in de ontwikkeling van het middenhuursegment (nog) beperkt. De gemeente Utrecht stuurt echter op geplande start bouw. In de prognoses voor de komende jaren zouden effecten van het middenhuurbeleid zichtbaar moeten zijn. Zoals vermeld in paragraaf 4.2.3 is dat niet het geval.

58

Wonderwoods 59

5

WERKING MIDDENHUURBELEID

In dit hoofdstuk gaan we in op de vraag in hoeverre de aanpak van de gemeente Utrecht, zoals we die terugzien in de onderzochte cases, aansluit bij het concept van meervoudig sturen en bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities voor middenhuur. Daarmee beantwoorden we de vijfde en zesde onderzoeksvraag: 5. In hoeverre sluit de aanpak van de gemeente Utrecht in de praktijk aan bij het concept van meervoudig sturen; 6. In hoeverre draagt het concept van meervoudig sturen bij aan de realisatie van gemeentelijk beleid ten aanzien van de beschikbaarheid van huurwoningen in het middensegment? In paragraaf 5.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 5.2. De bevindingen, afgezet tegen de bijbehorende normen, leidt in figuur 5.1 tot onze beoordeling. In deze figuur leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvraag, de norm(en) en bijbehorende criteria en de beoordeling. Figuur 5.1

Normen en criteria ‘resultaten en meervoudig sturen’.

60

5.1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. In de Utrechtse praktijk zijn elementen van meervoudig sturen herkenbaar. Omdat andere (structurerende) elementen ontbreken, kunnen we niet vaststellen of en hoe meervoudig wordt gestuurd. 2. De aanpak van de gemeente en inzet van instrumenten in projecten is slecht navolgbaar en projectgebonden. Dit bemoeilijkt leren en verantwoorden.

5.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

5.2.1 ELEMENTEN VAN MEERVOUDIG STUREN ZIJN IN DE PRAKTIJK HERKENBAAR, MAAR ONDUIDELIJK IS OF OOK MEERVOUDIG WORDT GESTUURD In de Utrechtse praktijk zijn elementen van meervoudig sturen herkenbaar. Omdat andere (structurerende) elementen ontbreken, kunnen we niet vaststellen of en hoe meervoudig wordt gestuurd. In het coalitieakkoord ‘Ruimte voor iedereen’ uit 2018 werd aangekondigd dat de gemeente Utrecht haar regierol in het ruimtelijk domein zou invullen via meervoudig sturen (zie hiervoor paragraaf 2.2). Deze aanpak sloot aan bij de voorgestelde aanpak zoals die in 2017 in het Actieplan Middenhuur was omschreven als “een combinatie van ambitie, stimuleringsmaatregelen en constructief overleg”79. Meervoudig sturen zou ook moeten

79 Gemeente Utrecht (2017), Actieplan Middenhuur, p. 72.

61

bijdragen aan een meer gestructureerde en meer gerichte manier van werken in vaak complexe woningbouwprojecten80. Om dit mogelijk te maken zou de organisatie hierop aangepast worden en zouden extra middelen ter beschikking worden gesteld81. Meervoudig sturen zoals de gemeente Utrecht dat hanteert, is gebaseerd op een notie die door bestuurskundigen van de TU Delft is ontwikkeld. Zoals we in paragraaf 2.2 uiteen hebben gezet moet een gemeente een aantal zaken op orde hebben om meervoudig te kunnen sturen. Het gaat dan om (kennis over) beschikbaar instrumentarium, samenwerking met marktpartijen, organisatorische capaciteit, et cetera. Dat wordt ook wel ‘de basis op orde’ genoemd. Vervolgens komt binnen concrete projecten meervoudig sturen tot stand. Op basis van de literatuur over de notie hebben we een aantal criteria ontwikkeld waaraan meervoudig sturen in de praktijk zou moeten voldoen: 1. Er is een nulmeting uitgevoerd: elk project kent zijn eigen specifieke kenmerken en uitdagingen. Om de gemeentelijke inzet te kunnen bepalen is het van belang dat één en ander goed in kaart is gebracht; 2. Mede op basis van die nulmeting vindt vooraf een expliciete afweging plaats over de inzet van instrumenten binnen een project; 3.

Omdat het bij woningbouw of gebiedsontwikkelingen vaak gaat om ingewikkelde projecten, waar veel belanghebbenden bij zijn betrokken, verwacht je bij de inzet van instrumenten een spreiding over de vier kwadranten van het meervoudig sturen; 4. Ook daardoor kent elk project zijn eigen, beredeneerde instrumentenmix; 5. De inzet van instrumenten wordt periodiek gemonitord. Daar waar nodig vindt op basis daarvan aanpassing of bijsturing plaats. Hieronder geven we onze bevindingen weer over de wijze waarop deze aanpak in de praktijk werkt en uitwerkt. Ten aanzien van ‘de basis op orde’ hebben we in Hoofdstuk 2 vastgesteld dat de gemeente Utrecht in verschillende beleidsdocumenten ambities ten aanzien van de ontwikkeling van het midden(huur)segment heeft geformuleerd. We concludeerden over de beleidsambities ten aanzien van het middensegment en middenhuur echter dat deze niet concreet en navolgbaar zijn geformuleerd, en dat ze op wijkniveau niet gericht zijn uitgewerkt. Zo kennen niet alle wijken omgevingsvisies, en niet in alle omgevingsvisies zijn ambities navolgbaar uitgewerkt en/of worden tussen ambities duidelijke keuzes gemaakt. Daarnaast hebben we niet kunnen vaststellen of en hoe de gemeentelijke organisatie is aangepast aan de aanpak van meervoudig sturen, en of hieraan daadwerkelijk financiële middelen zijn besteed82.

80 Zie bijvoorbeeld Woonvisie 2019, p. 15: ‘Om zo veel mogelijk passend aanbod te creëren zetten we onze

instrumenten gericht in, ook om ruil te faciliteren. Dat kan per situatie verschillen’. 81 Gemeente Utrecht (2018), Coalitieakkoord Ruimte voor iedereen, p. 25. 82 Zoals in het Coalitieakkoord ‘Ruimte voor Iedereen’ was aangekondigd. Zie hiervoor, paragraaf 2.2.

62

Betrokken projectmanagers, gebiedscoördinatoren en een geïnterviewde programmadirecteur zijn niet bekend met de notie of de toepassing ervan.

Het gebrek aan concrete uitwerking van gemeentebrede ambities heeft in projecten tenminste twee samenhangende effecten: 1) gemeentebrede ambities worden 1:1 van toepassing verklaard op projecten; en 2) projecten krijgen te maken met een stapeling van (uiteenlopende) ambities, die nooit allemaal gerealiseerd kunnen worden. Naast middenhuur kent de gemeente ook een ambitie om het aanbod aan sociale huur tenminste op peil te houden (35% van de totale woonvoorraad). Daarnaast kent de gemeente ambities ten aanzien van verduurzaming, vergroening, publieke ruimte, parkeren, circulair bouwen, verdichten, menging, et cetera. Een betrokkene bij één van de casussen stelt daarover dat “als je alle ambities van de gemeente zou willen realiseren, nooit een project zal worden gerealiseerd”83. De uitdaging is dan, in de woorden van een betrokken projectmanager, om via een proces van onderhandeling tot een haalbaar project te komen84. Op dit laatste komen we in paragraaf 5.2.2 terug. Om vast te stellen of ook binnen woningbouwprojecten met daarin middenhuur meervoudig wordt gestuurd hebben we de eerdergenoemde criteria getoetst aan de door ons onderzochte casussen. Wij constateren dat niet aan alle criteria wordt voldaan. Zo zien we wel dat binnen de projecten de gemeente Utrecht veel en veel verschillende instrumenten inzet om ambities te realiseren.

Deze ingezette instrumenten kunnen ook geplot worden in het kwadrant van meervoudig sturen (criterium 3). Naast de instrumenten die in figuur 2.4 (paragraaf 2.2) worden genoemd zijn dat onder meer: ▪ Actieplan Middenhuur; ▪ (Afzien van de) meerwaardeafdracht; ▪ Gereduceerd grondprijstarief; ▪ Participatietrajecten met inwoners en omwonenden; ▪ Overleg om relaties warm te houden. Het Actieplan Middenhuur is een belangrijk instrument in het gemeentelijk beleid. Over dat Actieplan wordt door alle betrokkenen (binnen en buiten de gemeente) positief geoordeeld. Het Actieplan wordt opgevat als een voorwaardenscheppend, regulerend instrument. “Het Actieplan geeft duidelijkheid en vergemakkelijkt zo onderhandeling en afstemming over de inpassing van middenhuur in projecten”. Een ander criterium waaraan tot op zekere hoogte wordt voldaan is het uitvoeren van een nulmeting. Aan de start van een project wordt een intentiedocument opgesteld. Hierin staan alle onderzoeksvragen gedefinieerd over hoe de initiatiefnemer(s) denk(t)(en) alle gemeentelijke stedenbouwkundige ambities in het project te kunnen realiseren. Dit document

83 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview extern betrokkene. 84 Rekenkamer Utrecht (2022). Rondetafelgesprek betrokkenen gemeente Utrecht.

63

kan worden opgevat als een nulmeting (criterium 1) bij de start van een project: wat treffen we hier aan en wat zijn de uitdagingen van het gebied? Uiteindelijk resulteren keuzes die met name in het SPvE en in anterieure overeenkomsten worden vastgelegd. Wat we niet hebben gezien in de casestudy’s, zijn andere (structurerende) criteria van het meervoudig sturen zoals het maken van een expliciete afweging over de inzet van instrumenten (criterium 2), resulterend in een projectgebonden beredeneerde instrumentenmix (criterium 4) waarop periodiek wordt gemonitord (criterium 5). Aan een aantal criteria van meervoudig sturen wordt dus zeker voldaan. Zo zet de gemeente verschillende en verschillende typen instrumenten in. Er is sprake van een gemeentebreed beleidskader dat richting geeft aan de opgave ten aanzien van het middensegment. We hebben echter ook vastgesteld dat dit beleidskader op onderdelen onvoldoende concreet is uitgewerkt. Daarnaast hebben we niet kunnen vaststellen of en hoe het meervoudig sturen een organisatorische vertaling heeft gekregen, en (onder meer in projecten) wordt toegepast. Dat heeft een aantal gevolgen voor de aanpak in die projecten.

5.2.2 AANPAK IS SLECHT NAVOLGBAAR EN PROJECTGEBONDEN, DAT MAAKT LEREN EN VERANTWOORDEN MOEILIJK De aanpak van de gemeente en inzet van instrumenten in projecten is slecht navolgbaar en projectgebonden. Dit bemoeilijkt leren en verantwoorden.

Meervoudig sturen is geïntroduceerd als manier om de realisatie van gemeentelijke ambities in de ruimtelijke sfeer beter en meer doeltreffend te organiseren. We hebben hiervoor aangegeven dat elementen van meervoudig sturen herkenbaar zijn in de manieren waarop de gemeente te werk gaat. We hebben echter ook vastgesteld dat gemeentebrede ambities onvoldoende en onvoldoende navolgbaar worden geconcretiseerd om goed bruikbaar te zijn op wijk- en projectniveau. Daarnaast concludeerden we dat niet is vast te stellen op welke manier de gemeentelijke organisatie is ingericht op meervoudig sturen. Het ontbreken van uitgewerkte en geconcretiseerde keuzes over ambities en (dus) een gericht plan over de manier waarop de gemeente aan de realisatie daarvan kan bijdragen, leidt in de projecten die we hebben onderzocht tot een slecht navolgbare en projectgebonden werkwijze. Betrokkenen spreken over ‘onderhandelingsprocessen’ of ‘een proces van wheelen en dealen’85. In de door ons onderzochte projecten wordt uiteindelijk middenhuur gerealiseerd (al wordt in twee van de vier projecten de ambitie van 25% middensegment niet gehaald). Dat wordt als uitkomst neergelegd in SPvE’s en anterieure overeenkomsten. In de projecten die we hebben onderzocht is de mate waarin en de manier waarop uiteindelijk projecten en ambities 85 Rekenkamer Utrecht (2022). Interviews gemeente Utrecht.

64

worden gerealiseerd sterk afhankelijk van de manier waarop de gemeentelijke projectmanager opereert. Dat geldt zowel voor afstemming binnen de gemeente – tussen gemeentelijke diensten en met bestuurlijk verantwoordelijken (wethouder) – als voor de afstemming met externe partijen, zoals woningbouwcorporaties en ontwikkelaars. Maar omdat vooraf onvoldoende duidelijk is wat de gemeentelijke ambitie is op projectniveau, en omdat geen sprake is van een min of meer gestructureerde aanpak om deze ambities te realiseren, is de relatie tussen ambitie, inzet en uitkomst onduidelijk. Dat is om twee redenen problematisch. Het maakt het moeilijk om inzicht te krijgen in de mate van doelmatigheid en doeltreffendheid van het handelen in projecten: daardoor wordt leren en het op basis daarvan verbeteren van de aanpak bemoeilijkt. Daarnaast wordt verantwoording (intern, maar met name ook richting gemeenteraad) bemoeilijkt. Meer transparantie over inzet (wat willen we realiseren en wat niet) en aanpak (hoe gaan we dat doen) kan de gemeenteraad helpen haar controlerende taak beter en meer doeltreffend uit te oefenen.

65

Thomas à Kempisplantsoen 66

6

CASESTUDY’S

In dit hoofdstuk beschrijven we de vier casestudy’s waarop de algemene bevindingen zijn gebaseerd. De verschillende paragrafen hebben steeds dezelfde opbouw: ▪ Achtergrond: korte omschrijving van de geschiedenis van de ontwikkeling en locatie. ▪ Actuele ambitie voor middenhuur: korte omschrijving van het aantal middenhuurwoningen dat op de locatie gerealiseerd is/ wordt. ▪ Initiatiefnemers, betrokkenen en belanghebbenden: een korte duiding van de actoren die tijdens het project betrokken zijn (geweest). ▪ Reconstructie van het proces: een chronologische reconstructie van de wijze waarop het project – en de middenhuurambitie daarin – tot stand is gekomen. ▪ Sturing door de gemeente: een beschrijving van de manier waarop de ambtelijke organisatie heeft gestuurd om de middenhuurambitie binnen het project te realiseren en de rol van het meervoudig sturen daarbij. De volgende vier casestudy’s komen aan de orde: Thomas a Kempisplantsoen (6.1), De Mix (6.2), Wonderwoods (6.3) en Leeuwesteyn (6.4). Bij twee projecten betreft het (gemeentelijke) grondexploitatie (Wonderwoods en Leeuwesteyn) en twee particuliere initiatieven (de Mix en Thomas á Kempisplantsoen). De uitkomsten van deze casestudy’s hebben we ook overkoepelend en in samenhang geanalyseerd. De resultaten daarvan hebben we gepresenteerd in hoofdstuk 5.

Additionele duiding Utrechts Planproces Processen rondom woningbouwprojecten – en termen die daarbij worden gehanteerd – zijn complex. Dit zijn termen die veelvuldig in de casestudyrapporten terugkomen. Daarom lichten we eerst toe hoe woningbouwprocessen binnen de gemeente Utrecht vorm krijgen. Voor gebiedsontwikkelingen hanteert de gemeente Utrecht het Utrechts Planproces (UPP). Dit stappenplan wordt gevolgd om een ruimtelijk project van idee tot realisatie te brengen. Het stroomschema uit figuur 6.1 vloeit hieruit voort en geeft schematisch weer welk stappen moeten worden doorlopen om van een initiatief tot bouwvergunning te komen. Dit inrichting hiervan verschilt afhankelijk van een aantal variabelen zoals grondeigendom en of het initiatief binnen het bestemmingsplan valt. Afhankelijk van het type ontwikkeling worden verschillende documenten/instrumenten ingezet zoals een aanbesteding (tender), Stedenbouwkundig Programma van Eisen (SPvE) en/of een anterieure overeenkomst. Onze casusreconstructie is mede gebaseerd op deze documenten en worden in de casusrapportages regelmatig besproken. Daarom lichten we dit geheel hieronder verder toe.

67

Figuur 6.1

Stroomschema Utrechts Planproces en instrumenten 86.

Grondeigendom gemeente In het geval dat de gemeente grondeigenaar is wordt er vrijwel altijd een tender (aanbesteding) uitgeschreven. Hierbij worden marktpartijen op een competitieve manier uitgedaagd om met het beste plan voor de benutting van de grond te komen. Een plan dat past binnen de gegeven kaders en randvoorwaarden en zo goed mogelijk de Utrechtse ambities voor die plek realiseert87. Er is dan al een keuze gemaakt of de grond aan de te kiezen marktpartij wordt verkocht of in erfpacht wordt uitgegeven. Gemeentelijke grond bestemd voor middenhuurwoningen wordt altijd in erfpacht uitgegeven88. In de tender kunnen ook de voorwaarden uit het Actieplan Middenhuur worden opgenomen. Daarna wordt een reguliere omgevingsvergunning voor het bouwproces afgegeven.

86 Gemeente Utrecht (2017). Actieplan Middenhuur, p. 7. 87 Gemeente Utrecht (2021). Utrechts Selectiebeleid bij gronduitgifte, p. 2. 88 Gemeente Utrecht (2021). Grondprijzen 2021, p. 17.

68

Grondeigendom externe partij In een bestemmingsplan is vastgelegd wat er met een stuk grond mag gebeuren. Wanneer het plan van de initiatiefnemer volledig binnen het bestemmingsplan valt wordt een reguliere omgevingsvergunning voor bouw afgegeven. Als het plan niet binnen het bestemmingsplan valt kan in elf gevallen de kruimelregeling worden toegepast. Een kruimelvergunning is een relatief snelle route om van het bestemmingsplan af te wijken, mede omdat het college zonder inbreng van de gemeenteraad de regeling kan toepassen. Vanwege de korte besluitvormingsperiode krijgt de kruimelregeling – mits toepasbaar – de voorkeur boven een wijziging van het bestemmingsplan. Het wijzigen van het bestemmingsplan is noodzakelijk wanneer de kruimelregeling niet kan worden toegepast. In dit geval “(…) gaat de gemeente uit van overleg uitmondend in een anterieure overeenkomst”89. Dit proces begint met het opstellen van een intentiedocument. Hierin staan alle onderzoeksvragen gedefinieerd over hoe de initiatiefnemer(s) denk(t)(en) alle gemeentelijke stedenbouwkundige ambities in het project te kunnen realiseren. Voor middenhuur is dit de gemeentebrede ambitie dat 25% van de woningvoorraad tot het middensegment behoort in 2040. Via een onderhandelingsproces over welke ambities in welke mate in het project worden gerealiseerd komt het Stedenbouwkundig Programma van Eisen (SPvE) tot stand.

Hierin wordt onder andere de geplande segmentering binnen het woonprogramma en (wanneer van toepassing) het aantal winkels en voorzieningen opgenomen. Het SPvE wordt ondersteund door een anterieure overeenkomst waarmee afspraken tussen de gemeente en de particuliere partij juridisch bindend worden vastgelegd. In het geval van een bouwproject met daarin middenhuur wordt in deze overeenkomst vastgelegd dat de woningen aan de voorwaarden van het Actieplan Middenhuur moeten voldoen. Daarna wordt het bestemmingsplan gewijzigd of een omgevingsvergunning om van het bestemmingsplan af te wijken verleend.

6.1 THOMAS À KEMPISPLANTSOEN 6.1.1 ACHTERGROND Het Thomas à Kempisplantsoen (verder ThàK-plantsoen) is een woonwijk die in 1951 is gerealiseerd. De wijk bestaat uit 178 sociale huurwoningen die worden verhuurd door de corporaties Portaal (66 woningen) en Mitros (112 woningen). De woningen van Mitros worden momenteel door Studentenhuisvesting (SSH) onderverhuurd. Portaal heeft aan haar woningen in 2015 onderhoud gepleegd, zodat deze in ieder geval tot 2025 voldoen voor reguliere verhuur. De grond is door de gemeente Utrecht in erfpacht uitgegeven aan beide corporaties.

89 Gemeente Utrecht (2017). Actieplan Middenhuur, p. 20.

69

Het ThàK-plantsoen wordt aan drie kanten begrensd door weg- en/of railinfrastructuur: de Vleutenseweg (zuidwestkant), de Thomas-à-Kempisweg (oostkant) en de straat Thomas-àKempisplantsoen (noordkant). Parallel aan de laatste weg loopt de spoorweg vanaf Leidsche Rijn naar Utrecht Centraal. Aan de overzijde van de Vleutenseweg is een bedrijventerrein gevestigd. Van de daar gevestigde bedrijven is vooral Jacobs Douwe Egberts (verder: JDE) als veruit grootste werkgever en vanwege geur- en geluidscontouren (zie hieronder § 5.1.3) relevant. 6.1.2 ACTUELE AMBITIE TEN AANZIEN VAN MIDDENHUUR In het Stedenbouwkundig Programma van Eisen (verder: SPvE) is opgenomen dat in de wijk uiteindelijk minimaal 330 en maximaal 370 woningen zullen worden gebouwd. Daarvan bedraagt het aantal sociale huurwoningen minimaal 278. De huidige woningvoorraad zal in zijn geheel worden gesloopt. Het aantal te realiseren middenhuurwoningen bedraagt minimaal 16% en maximaal 23% van het totaal aantal woningen90. In aantallen betekent dit dat in dit segment volgens plan minimaal 52 en maximaal 92 middenhuurwoningen gerealiseerd zullen worden91.

6.1.3 INITIATIEFNEMERS, BETROKKENEN EN BELANGHEBBENDEN Rondom het plantsoen zijn vijf (groepen) belanghebbenden te onderscheiden: ▪ Woningcorporaties (Mitros en Portaal) – Zij zijn initiatiefnemers in dit project, bezitten de bestaande woningvoorraad en willen die graag vernieuwen. De voorkeursambitie van beide corporaties was het om de bestaande voorraad in zijn geheel door nieuwbouw in de sociale huursector te vervangen, maar wel in een ‘gedifferentieerd programma’92. Beide corporaties ambieerden verdichting: de huidige sociale voorraad op het plantsoen moest worden verdubbeld. De belangen van de beide corporaties lopen niet geheel parallel. Vanwege tussentijds onderhoud in 2015 kunnen de woningen van Portaal in ieder geval tot 2025 normaal worden verhuurd. De woningen die door SSH in onderhuur worden verhuurd, vertonen daarentegen grote en toenemende gebreken. Mitros heeft daardoor een groter belang bij een voortvarende herontwikkeling93; ▪ Gemeente Utrecht – De gemeente Utrecht is eigenaar van de te bebouwen grond. Deze is in erfpacht uitgegeven aan beide corporaties. De rol van de gemeente is ‘in beginsel’ kaderstellend. Maar onder meer door de samenloop met andere ruimtelijke projecten, zoals de Westelijke Stadsboulevard (verder: WSB), ‘zal de gemeente nauw

90 In de Raadsbrief ‘Stedenbouwkundig Programma van Eisen (SPvE) Thomas à Kempisplantsoen - nadere

toelichting n.a.v. Cie. ROVG 13 jan 2022’ (25 januari 2022 (9694591)) wordt overigens 23% als bovengrens genoemd. 91 Gemeente Utrecht, Stedenbouwkundig Programma van Eisen Thomas à Kempisplantsoen, november 2021, p. 18. 92 Een gedifferentieerd programma betekent dat woningen in verschillende groottes en (dus) huurprijzen worden gerealiseerd. 93 Rekenkamer Utrecht (2022, Gesprek extern betrokkene.

70

▪

▪

▪

betrokken zijn bij de verdere uitwerking van het plan’94. Daarnaast maakt de gemeente algemene meerjarige prestatieafspraken met beide corporaties, onder meer over het te realiseren aanbod van woningen in verschillende segmenten95; Jacobs Douwe Egberts – De fabrieken van Jacobs Douwe Egberts (JDE) grenzen aan de westzijde vrijwel direct aan het Thomas-à-Kempisplantsoen. JDE biedt in Nederland aan ruim 2.100 mensen werk, en is daarmee ook voor de gemeente Utrecht een belangrijke werkgever die de gemeente graag voor de stad wil behouden. Met de gemeente zijn in 2006 (privaatrechtelijke) afspraken gemaakt over geur- en geluidscontouren en in een convenant vastgelegd. Als gevolg van deze afspraken bestaan ruimtelijke beperkingen voor bouwprojecten in de omgeving van de fabriek; Bewoners – Het huidige bewonersbestand bestaat voor een deel uit studenten. Zij huren de woningen die eigendom zijn van Mitros en die door Studentenhuisvester SSH in onderverhuur worden aangeboden. Daarnaast is er een deel ‘reguliere’ bewoners die bij Portaal een woning huren. De bewoners die via Portaal huren krijgen voorrang (‘urgentie’) bij het zoeken naar een vervangende sociale huurwoning binnen de gemeente Utrecht.

Daarnaast hebben zij voorrang bij de toewijzing van een woning wanneer nieuwbouw aan het Thomas-à-Kempisplantsoen is gerealiseerd; Omwonenden – Een aantal bewoners, met name uit de buurt Nieuw Engeland die aan de oostelijke kant aan het Thomas-à-Kempisplantsoen grenst, heeft zich in 2017 verenigd om een alternatief op te stellen voor de gemeentelijke plannen rondom de Thomas-à-Kempisweg. De Thomas-a-Kempisweg maakt onderdeel uit van het project WSB. In de plannen van de gemeente zou de Thomas-à-Kempisweg een belangrijke doorgaande weg in de stad blijven. In het alternatief van de groep bewoners, het zogenoemde Fris Alternatief, wordt de Thomas-à-Kempisweg afgesloten voor doorgaand verkeer en veranderd in een buurtpark. Dit alternatief is destijds door de gemeenteraad omarmd.

6.1.4 RECONSTRUCTIE VAN HET PROCES Oorsprong plan Plannen om het Thomas-à-Kempisplantsoen te herontwikkelen bestaan al geruime tijd. In 2009 waren er plannen om de bestaande voorraad te slopen en te vervangen door nieuwe sociale huurwoningen. Die plannen strandden toen op afspraken die waren gemaakt met JDE over geur- en geluidscontouren. Daarnaast bleek het plan financieel onhaalbaar. In (december) 2017 besluit de gemeenteraad unaniem om in te stemmen met een plan van bewonersvereniging Fris Alternatief om de Thomas-à-Kempisweg af te sluiten voor (doorgaand) verkeer. Op die plek zou een park gerealiseerd moeten worden. De afsluiting van de Thomas-à-Kempisweg opent voor Portaal en Mitros mogelijkheden om alsnog tot 94Gemeente Utrecht (2021), Stedenbouwkundig Programma van Eisen Thomas à Kempisplantsoen, november

2021. p. 14. 95 Zie bijvoorbeeld ‘Prestatieafspraken 2022~2026 Gemeente Utrecht, Portaal, Huurdersraad Portaal Regio Utrecht, december 2021(geraadpleegd op: https://www.portaal.nl/over-ons/samenwerkingen/prestatieafspraken/)

71

herontwikkeling van het Thomas à Kempisplantsoen te komen terwijl tegelijkertijd bestaande afspraken met JDE over geur- en geluidscontouren gerespecteerd zouden kunnen worden. De afgenomen geluidsbelasting creëert immers mogelijkheden om in het Thomas à Kempisplantsoen woongebouwen te realiseren met een geluidsluwe kant. Daarmee kan de woon- en leefkwaliteit van het gebied in voldoende mate worden geborgd Middenhuurambitie Aanvankelijk is de ambitie van beide corporaties om de bestaande bebouwing te slopen en uitsluitend sociale huurwoningen nieuw te bouwen. Daarbij is een aanmerkelijke verdichting voorzien: in de plannen van de corporaties zou het aantal woningen in het plantsoen verdubbeld moeten worden. Dat is in de eerste plaats nodig om gemeentelijke ambities voor de omvang van de sociale huursector (35% van de totale woningvoorraad in 2040) te kunnen realiseren96. Dat betekent dat jaarlijks gemiddeld 1.000 tot 1.200 sociale huurwoningen aan de bestaande voorraad toegevoegd moeten worden. Daartoe worden tussen corporaties – die het voorzien in voldoende woningen in deze sector als kerntaak hebben – en gemeente prestatieafspraken gemaakt. Daarnaast is er een financieel motief om tot verdichting te komen. ‘Elke woning minder leidt tot hogere grondkosten per woning.

Die hogere kosten leiden binnen het project op andere plekken tot nieuwe vraagstukken over de financiële investeringsruimte in bijvoorbeeld groen, duurzaamheid of architectuur. Afhankelijk van het scenario zullen de extra grondkosten per woning variëren tussen de 3% en 8%’97. Dus hoe groter de verdichting, des te meer middelen vrijvallen om ook andere ambities te realiseren. Tegelijkertijd streeft de gemeente naar grotere menging in stadswijken en vergroting van het aanbod aan middenhuur. Tegen de achtergrond van de voorgenomen verdichting tot bijna vierhonderd woningen ambieert de gemeente in het ThaK-plantsoen meer pluriformiteit in het woningaanbod. De gemeente wil dat onderzocht wordt welke mogelijkheden er zijn om binnen het Thomas à Kempisplantsoen ‘een bijdrage te leveren aan de stadsbrede ambitie om meer middenhuurwoningen te realiseren’98. Uiteindelijk wordt die ambitie ook opgenomen in het ‘Ambitie- en uitgangspuntendocument’ uit 2020: ‘De gemeente hanteert een richtinggevend programma van 75% sociale huur en 25% middenhuur’99. In het SPvE (2022) is die ambitie vervolgens genuanceerd tot een bandbreedte van ‘minimaal 16% en maximaal 25%’ middenhuurwoningen100. In totaal zullen naar verwachting minimaal 330 en maximaal 370 woningen worden gerealiseerd in de wijk.

De hoeveelheid woningen die gebouwd kan worden is mede afhankelijk van de mate waarin in de wijk met ‘hoogteaccenten’ (in casu 96 Gemeente Utrecht (2019), Woonvisie: Utrecht beter in Balans. In hetzelfde document wordt overigens ook

aangegeven dat onder meer voor het stadsdeel West geldt ‘dat er geen verkoop en liberalisatie van sociale huurwoningen plaatsvindt als niet eerst de absolute en relatieve sociale huurvoorraad in deze wijken is toegenomen’ (p. 28). 97 Gemeente Utrecht (2022), Memo ‘Stedenbouwkundig Programma van Eisen (SPvE) Thomas à Kempisplantsoen – nadere toelichting n.a.v. Cie. ROVG (kenmerk: 9694591). 98 Gemeente Utrecht (datum onbekend), Startdocument herontwikkeling Thomas à Kempisplantsoen (Versie: 01), p. 11 99 Gemeente Utrecht (2020), Ambitie- en uitgangspuntendocument Thomas à Kempisplantsoen, p. 20. 100 Gemeente Utrecht (2021), Stedenbouwkundig Programma van Eisen Thomas à Kempisplantsoen, p. 18. Later zal dit percentage worden teruggebracht tot 23 (zie hierboven).

72

gestapelde bouw) gewerkt kan worden. Eén en ander impliceert dat uiteindelijk minimaal 53 en maximaal 93 middenhuurwoningen gerealiseerd kunnen worden. Afspraken JDE De mate van verdichting (en daarmee mogelijkheden om middenhuurwoningen te realiseren) is onder meer afhankelijk van geldende afspraken over geur- en geluidscontouren die door de gemeente met JDE in 2006 zijn gemaakt. Op grond van deze afspraken is het realiseren van bebouwing (en de hoogte ervan) in een omtrek van 500 meter rondom de fabriek aan beperkingen gebonden. Figuur 6.2

De verschillende contouren (rood) en de daaraan gekoppelde maximale bouwhoogte101.

Uit figuur 6.2 blijkt dat de mogelijkheden om hoger te bouwen toenemen naarmate de contouren verder van JDE af liggen. In het SPvE is een ‘hoogteaccent’ geprojecteerd op het zuidelijke puntje van het zuidblok. Uit het SPvE kan worden afgeleid dat daar drie lagen extra mogelijk zijn (dus maximaal negen lagen). Volgens Mitros en Portaal is dit hoogteaccent noodzakelijk om het gewenste aantal middenhuurwoningen te kunnen realiseren.

101 Rekenkamer Utrecht (2022) op basis van Gemeente Utrecht: Thomas à Kempisplantsoen Stedenbouwkundig

Programma van Eisen (2022), p. 21.

73

Het hoogteaccent is onderwerp van gesprek in het overleg dat de corporaties hebben met de groep omwonenden van Fris Alternatief. In de beleving van Mitros en Portaal stemt de groep vóór de raadsbehandeling van het SPvE mondeling in met het aanbrengen van dit hoogteaccent (de woontoren van negen verdiepingen). Het is een verrassing voor de corporaties als tijdens de raadsinformatiebijeenkomst in december 2021 Fris Alternatief toch tegen het hoogteaccent ageert. Mede als gevolg daarvan neemt de gemeenteraad een motie aan waarin het college wordt opgedragen bij de verdere uitwerking van het plan Thomas à Kempisplantsoen uit te gaan van het realiseren van minimaal hetzelfde aantal sociale en middenhuurwoningen als genoemd in het SPvE ‘maar dit in beginsel te doen zonder toren (hoogteaccent) en dus overal een maximale bouwhoogte van zes verdiepingen’102. Om toch het gewenste aantal (middenhuur)woningen te kunnen realiseren oppert de motie om de geplande bebouwing in de noordwesthoek van het plantsoen zes in plaats van vier woonlagen te geven. Hiervoor moeten de zogenaamde ‘hapjes’ (open plekken in het gebouw) worden benut Die oplossing lijkt echter strijdig te zijn met het convenant dat in 2006 met JDE is gesloten.

Na overleg tussen gemeente, corporaties en JDE wordt ‘onderzocht in hoeverre het apart beschouwen van de geur- en geluidscontouren de mogelijkheid biedt om ook op deze hoeken tot 6 lagen te kunnen bouwen’103. Hoe zich dat verhoudt tot bestaande afspraken waarin geur- en geluidscontouren worden samengenomen, is onduidelijk. In dezelfde raadsvergadering zegt de wethouder toe dat met JDE overlegd zal worden in hoeverre het bebouwen van de hapjes in het project mogelijk is in relatie tot het bestaande convenant. Wel stelt het college zich op het standpunt dat het hoogteaccent, zo mogelijk met aanvullende bouw op andere plekken in het project, er moet komen: ‘Met het hoogteaccent en de hapjes kunnen er 360 woningen worden gebouwd, met het hoogteaccent zonder hapjes 342, zonder hoogteaccent en met hapjes 348 en zonder hoogteaccent en zonder hapjes 330. Het college stelt voor om voor de en/en-variant te gaan, zodat er zo veel mogelijk woningen kunnen worden gebouwd. Het college vindt dat verantwoord’104. De raad stemt overigens wel in met het SPvE voor het Thomas à Kempisplantsoen. In het SPvE is het hoogteaccent opgenomen, zij het met enige nuancering. ‘Het accent op de hoek van de Vleutenseweg en de Thomas-à-Kempisweg kan worden vormgegeven in architectuur en/of hoogte (waarbij het accent maximaal 3 bouwlagen heeft en een footprint oppervlakte van ca. 500m2)’105.

Hoe dit voornemen zich verhoudt tot de eerder door de gemeenteraad aangenomen motie wordt niet nader toegelicht.

102 Motie M43 ‘Woontoren niet groter dan nodig’, 3 februari 2022 (aangenomen met 40 voor- en 5

tegenstemmen). 103 Gemeente Utrecht (2021), Stedenbouwkundig Programma van Eisen Thomas-à-Kempisplantsoen, p. 48. 104 Verslag van raadsvergadering van 3 februari 2022, p. 56. (geraadpleegd op https://ureka.utrecht.nl/app/document?url=https:%2F%2Fapi1.ibabs.eu%2Fpublicdownload.aspx%3Fsite%3DUtre cht%26id%3Deffb9479-5960-4f9f-8f4a-d898e1bce0a8) 105 Gemeente Utrecht (2021), Stedenbouwkundig Programma van Eisen Thomas-à-Kempisplantsoen, p. 24.

74

De anterieure overeenkomst waarin afspraken tussen gemeente en initiatiefnemers (in dit geval Portaal en Mitros) bij het project Thak-plantsoenprivaatrechtelijk worden vastgelegd, is op het moment dat het SPvE wordt vastgesteld door de gemeenteraad al opgesteld106. Uit de schriftelijke beantwoording van vragen van de rekenkamer aan JDE blijkt dat ‘de gemeente niet langer van plan was een hoogteaccent te realiseren op het zuidelijke deel (tegenover de Gerardus Majellakerk)’. In dezelfde beantwoording geeft JDE aan dat vanaf ‘halverwege 2021 er overleg is geweest over de mogelijke invulling van de 4 naar 6 bouwlagen in de noordwesthoek (de betreffende “hapjes”)’107. Wel geeft JDE aan optimistisch te zijn over mogelijkheden om toch tot dichtere en hogere bebouwing te komen in een deel van de wijk waar dat op basis van de afspraken uit 2006 niet zou kunnen. ‘Er heeft goed overleg plaatsgevonden tussen JDE en Mitros/Portaal. Naar aanleiding daarvan zien wij in dit specifieke geval mogelijkheden om mee te werken aan het scheiden van de geur- en geluidscontouren. Wij kunnen de gevolgen voor JDE uiteraard pas definitief inschatten wanneer we kennis hebben kunnen nemen van de definitieve plannen’108. Op 7 oktober 2022 deelt het college aan de gemeenteraad mee af te zien van een hoogteaccent.

De 12 middenhuurwoningen die in dit hoogte-accent waren gepland zullen nu worden gecompenseerd door een grotere bouwhoogte in de noordwesthoek van het plantsoen, zoals eerder besproken met JDE109. Wat de zienswijze van JDE is over dit voornemen is nog niet bekend. 6.1.5 STUREN DOOR DE GEMEENTE Algemeen De in het beleid neergelegde ambities zijn richtinggevend voor de manier waarop in projecten door de gemeente wordt gestuurd. Dat geldt ook voor middenhuur in het ThaKplantsoen. De ambitie van 25% middenhuur wordt 1:1 vertaald naar het project. De gemeente kan deze wens niet dwingend opleggen aan initiatiefnemers Mitros en Portaal. Maar omdat de corporaties voor de realisatie van de gebiedsontwikkeling in het Thomas à Kempisplantsoen ook afhankelijk zijn van de gemeente (aanpassing bestemmingsplan, realisatie/ aanpassing van ontsluitende infrastructuur), kan de gemeente een dergelijke eis formuleren. De afstemming daarover met de gemeente (die uiteindelijk leidt tot de bandbreedte 16-23%) wordt door betrokken corporaties als een onderhandelingsproces opgevat. Daarbij vinden corporaties dat de gemeente vooral ambities stapelt en daartussen weinig keuzes maakt of prioriteert: menging, verdichting, verduurzaming, parkeren, behoud van economische activiteit (met name JDE) worden even belangrijk gevonden. Uiteindelijk

106 Gemeente Utrecht (2021), Anterieure overeenkomst Thomas-à-Kempisplantsoen (kenmerk: 9425213) 107 Jacobs Douwe Egberts (2022), Beantwoording Vraagpunten RKU aan Jacobs Douwe Egberts 108

Jacobs Douwe Egberts (2022), Beantwoording Vraagpunten RKU aan Jacobs Douwe Egberts

109 Gemeente Utrecht (2022), Beantwoording motie Thomas a Kempisplantsoen, (10509662)

75

leidt een proces van ‘wheelen en dealen’110 met de gemeente tot het maken van keuzes en het aanbrengen van prioriteiten. ‘Als je alle ambities van de gemeente in een project zou willen realiseren, zal nooit een project worden gerealiseerd, stellen externe betrokkenen’111. Ook van de kant van de gemeente wordt onderkend dat het soms lastig is om binnen projecten alle geformuleerde ambities ook daadwerkelijk te realiseren. Betekenis Actieplan Zoals hiervoor aangegeven legt het Actieplan vooral vast wat een middenhuurwoning is. In die zin is het eerder op te vatten als een set van voorwaarden waaraan moet worden voldaan wanneer partijen middenhuur willen realiseren. Volgens de betrokken personen (zowel vanuit de gemeente als van Mitros en Portaal) vervult het Actieplan als voorwaardenscheppend kader zijn functie goed. Het voorkomt dat per project opnieuw onderhandeld moet worden over de voorwaarden waaraan een te realiseren middenhuurwoning moet voldoen. Meervoudig sturen De gemeente zet in dit project meerdere (typen) instrumenten in om de ambitie met middenhuur te realiseren. Het Actieplan is een voorbeeld van een regulerend instrument. Met financiële prikkels probeert de gemeente corporaties aan te zetten om bij te dragen (zoals bijvoorbeeld via het afzien van de meerwaardeafdracht).

In het participatietraject wordt getracht burgers te betrekken en te informeren over plannen voor het Thak-plantsoen. Met omwonenden uit aangrenzende buurten wordt ook overlegd en worden waar mogelijk afspraken gemaakt. Met JDE zijn privaatrechtelijke afspraken gemaakt over geur- en geluidscontouren en vindt geregeld overleg plaats. Sturing, en daarmee de inzet van verschillende instrumenten, krijgt vooral vorm in een proces van onderhandeling tussen alle betrokkenen112, waarbinnen ook de rol van de gemeente in dit proces daarbinnen wordt gevormd en eventueel verandert.

6.2 ‘DE MIX’ 6.2.1 ACHTERGROND Vlak aan het spoor in Overvecht Zuid staan zes bouwblokken met sociale huurwoningen die in eigendom zijn van woningcorporatie Mitros. Het gaat om gestapelde bouw (vijf woonlagen) uit 1964-1965113. De afgelopen jaren heeft Mitros vier blokken gerenoveerd. Aan de Camera Obscuradreef en Vader Rijndreef staan twee resterende bouwblokken (goed voor tachtig sociale huurwoningen) die niet gerenoveerd zijn en in slechte staat van onderhoud verkeren.

110 Rekenkamer Utrecht (2022), Interview betrokkene gemeente. 111 Rekenkamer Utrecht (2022), Interview extern betrokkene. 112 Rekenkamer Utrecht (2022), Interviews extern betrokkenen en betrokkenen gemeente. 113 Van Riezen & Partners (2021). Ruimtelijke onderbouwing Camera Obscuradreef – De Mix

76

De twee bouwblokken zijn gesitueerd rondom een plein met speeltoestellen en bomen. Aan het plein liggen ook reeds gerenoveerde gebouwen en een bouwblok van twee woonlagen dat door Mitros in 2020 is verkocht aan woongroep Overhoop. Dit geheel vormt het plangebied voor project ‘De Mix’. De twee bouwblokken worden aan drie kanten begrensd door weginfrastructuur: de Vader Rijndreef (zuidwestkant), Taagdreef (noordwestkant) en Camera Obscuradreef (noordoostzijde). De grond is door de gemeente Utrecht in erfpacht uitgegeven aan Mitros. 6.2.2 ACTUELE AMBITIE TEN AANZIEN VAN MIDDENHUUR In het Stedenbouwkundig Programma van Eisen (verder: SPvE) is opgenomen dat in ‘De Mix’ 180 middenhuurwoningen zullen worden gebouwd114. Die komen in de plaats van de twee niet gerenoveerde bouwblokken, die gesloopt zullen worden. Daarmee bestaat het woonprogramma volledig uit middenhuur. De woningen voldoen aan de voorwaarden uit het Actieplan Middenhuur. ‘De Mix’ is in essentie een ‘uitruilproject’. Ontwikkelaar BPD krijgt de kans om middenhuur te ontwikkelen in Overvecht op de plek waar de twee bouwblokken van Mitros gesloopt worden. In ruil daarvoor krijgt Mitros 135 sociale huurwoningen terug op locaties van BPD aan de Oudenoord en de Nieuwe Defensie (Merwedekanaalzone). De planning is dat eind 2022 gestart zal worden met de sloop. In 2023 wordt naar verwachting gestart met de bouw115.

6.2.3 INITIATIEFNEMERS, BETROKKENEN EN BELANGHEBBENDEN Rondom het plantsoen zijn vijf (groepen) belanghebbenden te onderscheiden: ▪ Mitros – Deze woningcorporatie is één van de initiatiefnemers voor ‘De Mix’ en is eigenaar van de te slopen bouwblokken. Hoewel in ‘De Mix’ tachtig sociale huurwoningen verdwijnen, mag Mitros op andere plekken in de stad, op grond van BPD, in totaal 135 van dergelijke woningen terugbouwen. Per saldo neemt daarmee het aantal sociale huurwoningen in de portefeuille van Mitros toe. Dit helpt Mitros om aan de gemaakte prestatieafspraken met de gemeente Utrecht te voldoen116. ▪ BPD – Deze ontwikkelaar speelt twee rollen in dit project: o BPD Ontwikkeling – Dit is de gebiedsontwikkelaar binnen BPD en is naast Mitros initiatiefnemer voor ‘De Mix’. BPD Ontwikkeling krijgt door de uitruil de kans om middenhuur te ontwikkelen in Overvecht. Het gaat daarnaast ook om het herinrichten van de openbare ruimte. o BPD Woningfonds – Dit is een belegger binnen de gelederen van BPD. Het fonds heeft als doel om in 2030 15.000 middenhuurwoningen (in Nederland) in haar portefeuille te hebben117.

114 Gemeente Utrecht (2021). Camera Obscuradreef – De Mix. Stedenbouwkundig programma van eisen. 115 Website bouwproject De Mix. Via De Mix: nieuwbouw | Gemeente Utrecht 116 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview Mitros. 117 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview BPD.

77

▪

▪

▪

Gemeente Utrecht – De gemeente Utrecht is eigenaar van de grond in het gebied. Deze is in erfpacht uitgegeven aan Mitros. De gemeente ziet voor zichzelf vooral een faciliterende rol weggelegd. In het Startdocument worden goede communicatie en een goed participatietraject met de buurt genoemd als gemeentelijke belangen118. Bewonerscommissie Camera Obscuradreef – De meeste bewoners aan de Camera Obscuradreef zijn er na de renovaties in 2018 komen te wonen. Een deel van hen heeft zich begin 2019 verenigd in een bewonerscommissie met als aanleiding verzet tegen de bebouwing van het plein in de plannen van ‘De Mix’119. Woongroep Overhoop – Woongroep Overhoop heeft in 2020 een tweelaags bouwblok aan de noordoostkant van het plein van Mitros gekocht en zelf gerenoveerd120. De woongroep had in de tijd van de aankoop informele gesprekken met de gemeente waarin vergroening rondom het bouwblok maar ook het plein aan de Camera Obscuradreef werd besproken. Dat botste met de plannen voor ‘De Mix’. Ook Woongroep Overhoop was tegen de bebouwing van het plein121.

6.2.4 RECONSTRUCTIE VAN HET PROCES Oorsprong plan ‘De Mix’ komt voort uit samenwerking tussen Mitros en BPD. Het aanvankelijke idee van deze partijen is om de menging in de gemeente te verbeteren door stadsbreed projecten aan elkaar te koppelen en woonsegmenten tussen die projecten uit te ruilen. Overvecht kent een grote sociale woningvoorraad en een tekort aan woningen in de vrije sector. In Overvecht zouden sociale huurwoningen worden vervangen voor vrijesectorwoningen, terwijl op andere plekken in de stad (met een tekort aan sociale huur) de te slopen sociale huurwoningen zouden worden teruggebouwd122. De locatie aan de Camera Obscuradreef en Vader Rijndreef wordt hiervoor geschikt geacht, aangezien de tachtig sociale huurwoningen daar in 2018 al bijna allemaal tijdelijk worden verhuurd. Dat maakt het mogelijk om te kunnen (her)ontwikkelen en meer woningen in andere (duurdere) segmenten aan de buurt toe te voegen123. Mitros en BPD besluiten eind 2018 hun plan voor de locatie in te dienen bij de 100 dagen challenge124 van de provincie Utrecht onder de titel Verdichten en differentiëren in Overvecht en vragen de gemeente aan het project deel te nemen. De gemeente werkt hieraan mee vanuit een faciliterende rol. Vanaf dat moment is het plan een gezamenlijke business case van Mitros, BPD en de gemeente Utrecht125. Na de uitdaging van de provincie besluiten zij

118 BPD, Mitros en gemeente Utrecht (2019). Startdocument De Mix Utrecht. 119 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview voormalig lid bewonerscommissie Camera Obscuradreef. 120 Website woongroep Overhoop. Via We zijn eigenaar! – Overhoop gaat overhoop! (leveninovervecht.nl) 121 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview woongroep Overhoop. 122 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview voormalig medewerker Mitros. 123 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 124 Een wedstrijd voor woningbouwprojecten om het project binnen honderd dagen naar een concreet

woningbouwplan met zicht op realisatie te krijgen. 125 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht.

78

gezamenlijk om het project ook daadwerkelijk te realiseren. Dit betekent ook financiële betrokkenheid van de gemeente Utrecht en ondersteuning bij het uitwerken van de plannen. Middenhuurambitie ‘De Mix’ is bedoeld als ‘uitruilproject’ waarbij de ontwikkelaar en de woningcorporatie locaties en daarbij behorende woonsegmenten uitruilen126,127. In het startdocument (2019) worden zowel middenhuur als betaalbare koop (het middensegment) genoemd als alternatief voor de te slopen sociale huurwoningen in Overvecht. De keuze voor het middensegment wordt gelinkt aan gemeentelijke ambities. Zo levert het plan een bijdrage aan het realiseren van de doelstelling om het middensegment tot 25% van de woningvoorraad te laten behoren in 2040, en wordt benadrukt dat het toevoegen van andere segmenten dan sociale huur op deze locatie voor een betere menging in de wijk zorgt128. Om dit plan financieel haalbaar te maken zijn zestien tot twintig koopwoningen op het plein voorzien. In totaal gaat het om de bouw van circa 150 woningen in dit project en 135 sociale huurwoningen op andere locaties in de stad129. De 150 woningen zijn uit te splitsen in 130 middenhuurwoningen en 20 betaalbare koopwoningen. Bewoners tegen bebouwing van het plein Het plan voor ‘De Mix’ is in mei 2020 aan de buurtbewoners gepresenteerd.

Het doel van de bijeenkomst is om ideeën op te halen uit de buurt en mensen te werven voor het verdere participatietraject130,131. De presentatie valt echter niet in goede aarde bij de buurtbewoners. Zij zijn gestart met een initiatief voor vergroening van het plein aan de Camera Obscuradreef. Daarnaast is voor de bewoners het plein een belangrijke ontmoetingsplek in de buurt132. Zij zijn daarom tegen dit voornemen om het plein te bebouwen. Ook woongroep Overhoop wil het plein graag behouden en vergroenen133. Naar aanleiding van de plannen en de reacties van omwonenden stelt de gemeenteraad schriftelijke vragen over het project aan het college134. In de periode na de presentatie van het plan volgt een participatietraject waarbij bewoners mee kunnen denken over de invulling van het plangebied. Voor BPD, Mitros en de gemeente wordt duidelijk dat zij op zoek moeten naar een alternatief plan zonder bebouwing op het plein. Dit zet de financiële haalbaarheid van het project onder druk135,136,137.

126 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 127 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview voormalig medewerker Mitros. 128

Volgens de Woonvisie (Gemeente Utrecht, 2019) moet de sociale voorraad in Overvecht afnemen en de voorraad in het middensegment toenemen. Door de te slopen sociale huurwoningen terug te bouwen op andere plekken in de stad waar de sociale huurvoorraad toe moet nemen, zou er een betere menging in de stad moeten ontstaan. 129 BPD, Mitros en gemeente Utrecht (2019). Startdocument De Mix Utrecht, p. 7. 130 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview voormalig medewerker Mitros. 131 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeentelijke organisatie. 132 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview voormalig lid bewonerscommissie Camera Obscuradreef. 133 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview woongroep Overhoop 134 Gemeente Utrecht (2019). Beantwoording schriftelijke raadsvragen 2019, nummer 234. 135 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview BPD. 136 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeentelijke organisatie. 137 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview voormalig medewerker Mitros.

79

Nieuw plan: alleen middenhuur Gedurende het participatietraject dragen bewoners een alternatieve optie aan; namelijk het toevoegen van een extra bouwlaag aan de drie terug te bouwen flats/blokken. Uit berekeningen met de grondwaarde van betaalbare koop en middenhuur blijkt dat door het realiseren van middenhuurwoningen met een hogere opbrengst gerekend kan worden in de businesscase. Het BPD woningfonds is bereid te fungeren als belegger en de rendementseisen naar beneden bij te stellen138,139. Het draagvlak voor extra bouwlagen en de inzet van het woningfonds leiden uiteindelijk tot de keuze voor een plan met honderd procent middenhuur, waarbij het aantal woningen ten opzichte van het eerdere plan wordt verhoogd (van ongeveer 150 naar 180 woningen op de locatie). De koopwoningen op het plein komen te vervallen140. Ondanks het feit dat middenhuur een voordeligere optie blijkt en zowel BPD Ontwikkeling als het BPD Woningfonds een lager rendement accepteren, is de businesscase financieel niet rond te krijgen. Om het plan toch door te laten gaan, hebben de gemeente Utrecht en Mitros de volgende concessies gedaan: ▪ De gemeente ziet af van de meerwaardeafdracht op de grond. Om middenhuur te realiseren op de locatie moet het bestemmingsplan worden gewijzigd. Grond met een middenhuurbestemming is meer waard dan grond met een sociale huurbestemming.

Normaal gesproken moet de woningcorporatie dit verschil aan de gemeente betalen141. ▪ Mitros heeft een afslag gemaakt op de inbrengwaarde van haar twee te slopen flats142. 6.2.5 STUREN DOOR DE GEMEENTE Algemeen De samenwerking tussen BPD en Mitros voor het uitruilplan is niet direct door sturing van de gemeente ingegeven. Mitros en BPD hebben zelf het initiatief tot het plan genomen. Het plan sluit wel volledig aan op de door de gemeente gestelde kaders. De uitruil van woonsegmenten in ‘De Mix’ past naadloos op de vijf speerpunten in het Stadsakkoord Wonen143, in het bijzonder de groei van het middensegment. Ook past het bij de richting waarin de woningvoorraad in Overvecht zich zou moeten ontwikkelen zoals gedefinieerd in de Woonvisie (2019), namelijk een afname van sociale huur en toename van middenhuur en betaalbare koop144. De sociale huur komt terug in de wijken waar het aandeel sociale huur

138 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview voormalig medewerker Mitros. 139 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview BPD. 140 Gemeente Utrecht (2021). Camera Obscuradreef – De Mix. Stedenbouwkundig programma van eisen. 141 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 142 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview voormalig medewerker Mitros. 143 Gemeente Utrecht (2019). Stadsakkoord wonen. 144 Gemeente Utrecht (2019). Woonvisie: Utrecht beter in Balans.

80

omhoog moet. Daarnaast is in het Startdocument vastgelegd dat de middenhuurwoningen voldoen aan de voorwaarden in het Actieplan Middenhuur145. Om die reden is de gemeente enthousiast over het plan en wil zij de gevraagde faciliterende rol vervullen146. Dit betekent dat de gemeente, Mitros en BPD in gesprek gaan over hoe de concrete plannen gerealiseerd kunnen worden. De grond waarop de woningen staan is eigendom van de gemeente. Hierdoor kan de gemeente van de ontwikkelaar en woningcorporatie vragen om aan de gestelde kaders te voldoen. Dat geldt ook voor andere ambities, bijvoorbeeld op het gebied van parkeren of duurzaamheid. Betekenis Actieplan Het Actieplan Middenhuur is voor het initiatief tot ‘De Mix’ besproken met partijen die deel uitmaken van het Development Network Utrecht (DNU), waaronder BPD en Mitros. Zij wisten daardoor dat de middenhuurwoningen in ‘De Mix’ aan de voorwaarden uit het Actieplan moesten voldoen147. Volgens de vertegenwoordigers van zowel Mitros, BPD en de gemeente Utrecht vervult het Actieplan als voorwaardenscheppend kader zijn functie goed. Het plan creëert een gelijk speelveld tussen marktpartijen148 en voorkomt dat per project opnieuw onderhandeld moet worden over de voorwaarden waaraan een te realiseren middenhuurwoning moet voldoen149.