Agendabundel

20

Actie: Komend jaar komt er een programmabegroting nieuwe stijl. In dit proces zullen we zorgdragen dat er een indicator met opgeleverde woningen in de middenhuur toegevoegd wordt. Vanaf 2024 zullen we hierover rapporteren aan de raad. AANBEVELING 4. BRENG EEN DUIDELIJKE STRUCTUUR AAN IN DE MANIER WAAROP IN DE WONINGBOUWPROJECTEN OP DOELREALISATIE WORDT GESTUURD. Deze aanbeveling nemen we niet over. Het Utrechts Plan Proces (UPP) biedt een duidelijke structuur en is gericht op doelrealisatie. We zien het meervoudig sturen als een inspirerende theorie, maar niet als doel op zich. Wij geven de voorkeur aan een uitwerking die op maat is voor Utrecht en in de praktijk op effectieve wijze leidt tot betekenisvolle maatschappelijk gewenste resultaten. We zijn ervan overtuigd dat we een voor ons - in de complexe werkelijkheid – een professionele en adequate werkwijze hebben, waarbij we de raad op de juiste momenten in positie brengen om doelen en kaders te stellen. Deze werkwijze heeft een bredere scope dan sec middenhuur. Het onderzoek heeft voor ons niet vanuit een integraal perspectief aangetoond dat er omissies zijn in onze werkwijze. Actie: Geen. Met vriendelijke groet, Burgemeester en wethouders van Utrecht

4

NAWOORD REKENKAMER

Rekenkamer Utrecht dankt het college voor haar reactie op ons rapport. Wij zien dat het college grotendeels instemt met onze conclusies en aanbevelingen 1 en 2 overneemt. In reactie op aanbeveling 2 wil het college doelen voor middenhuur uitwerken in nog op te stellen omgevingsvisies voor verschillende wijken. Daarbij willen we aangeven dat in omgevingsvisies die al zijn vastgesteld doelen voor middenhuur vaak niet (toetsbaar) zijn uitgewerkt. Het college geeft vervolgens aan onze aanbeveling 3, over het zicht bieden op het aantal middenhuurwoningen dat is gerealiseerd, deels over te nemen. Het college wil ook vasthouden aan de bestaande systematiek waarbij over geplande bouw wordt gerapporteerd. Onze aanbeveling was bedoeld als een aanvulling daarop, en we stellen met instemming vast dat deze voorgestelde aanvulling wordt overgenomen. 21

Ten aanzien van aanbeveling 4 stelt het college terecht dat ‘meervoudig sturen’ geen doel op zichzelf is. Maar meervoudig sturen in het ruimtelijk domein was wel een doel dat het college zichzelf stelde. Wij constateren dat de aanpak zoals we die in de casussen aantroffen ongestructureerd was, onvoldoende navolgbaar en projectgebonden. Daarom is het sturen op een meer gestructureerde werkwijze voor ons belangrijk. Wij zien de behandeling van het rapport en de verdere uitwerking in het plan van aanpak met belangstelling tegemoet.

22

Leeuwesteyn 23

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN 1

INLEIDING

1.1

AANLEIDING

Het vinden van een betaalbare woning is in Nederland sinds de Tweede Wereldoorlog zelden zo moeilijk geweest als nu. Er wordt ook wel gesproken over een wooncrisis.2 Dat geldt ook en wellicht juist ook voor Utrecht. Door de hoge vraag stijgen huizenprijzen in Utrecht explosief, terwijl het aanbod van woningen in de goedkopere segmenten beperkt meegroeit of zelf krimpt3. Met verschillende maatregelen probeert de gemeente deze wooncrisis tegen te gaan. Dat gebeurt bijvoorbeeld door het bijbouwen van ongeveer 60.000 woningen in de periode tot 20404, het invoeren van de zelfbewoningsplicht voor nieuwbouwwoningen en het instellen van de opkoopbescherming. Zelfbewoningsplicht houdt in dat wie een nieuwbouwhuis koopt, er zelf in moet gaan wonen. Opkoopbescherming behelst dat woningen met een WOZ-waarde tot € 487.000, -5 niet zonder vergunning mogen worden verhuurd6. Ook wil de gemeente het aantal woningen in het middensegment (middenhuur en betaalbare koop) vergroten7. Sinds 2014 hanteert de gemeente het Actieplan Middenhuur8. In december 2021 is ook een Actieplan Betaalbare Koopwoningen vastgesteld9. Deze plannen moeten ertoe bijdragen dat het aanbod aan koop- en huurwoningen voor middeninkomens in Utrecht voldoende stijgt. Dit onderzoek richt zich op middenhuur. Dat doen we om twee redenen. In de eerste plaats is het middensegment een belangrijk onderdeel van de woningmarkt.

Dit segment wordt beschouwd als de smeerolie tussen de sociale huursector en koopsector10. Daarnaast vormt middenhuur een fundamenteel onderdeel van de woningvoorraad om de stad gemengd te houden11. Er is echter een toenemend tekort aan betaalbare (huur)woningen in de gemeente Utrecht, waardoor de doorstroming op de woningmarkt stagneert. Dit zorgt voor problemen

2 NOS, (2021). Collectie: Wooncrisis. Geraadpleegd via https://nos.nl/collectie/13877-wooncrisis 3 Ten opzichte van 2020 is het aandeel sociale huur van de totale woningvoorraad met 1 procentpunt gestegen,

het aandeel middenhuur met 1 procentpunt gedaald, het aandeel goedkope koop met 2 procentpunten gedaald en het aandeel betaalbare koop met 2 procentpunten gedaald. Zie Gemeente Utrecht (2022), Utrecht Monitor: Voorraad woningen, via Voorraad woningen | Utrecht Monitor (schaduw) (utrecht-monitor.nl). 4 Gemeente Utrecht (2021). Wonen. Geraadpleegd via https://www.utrecht.nl/wonen-en-leven/wonen/ 5 Prijspeil 1 juli 2022. 6 Gemeente Utrecht, Raadsbrief Opkoopbescherming, 25 februari 2022 (9800839) 7 Gemeente Utrecht (2022). Coalitieakkoord 2022-2026: Investeren in Utrecht. Kiezen voor gelijke kansen, betaalbaar wonen en klimaat. 8 Destijds bekend als ‘Actieplan Middeldure huur’, zie Gemeente Utrecht (8 juli 2014), Commissiebrief Actieplan middeldure huur. 9 Gemeente Utrecht, Raadsvoorstel Betaalbare Koopwoningen, 23 december 2021 (8982981). 10 Platform 31 Middeldure huur als smeerolie. Geraadpleegd via https://www.platform31.nl/wat-wedoen/kennisdossiers/kennisdossier-woningmarkt/particuliere-huurmarkt/middeldure-huur-als-smeerolie 11 Van Gijzel, R. in Trouw (2021). Het lukt maar niet om het tekort aan huurwoningen op te lossen. Geraadpleegd via https://www.trouw.nl/economie/het-lukt-maar-niet-om-het-tekort-aan-huurwoningen-op-te-lossen~b3c705c0/

24

zoals lange wachtlijsten in de huursector voor starters (de koopsector is gezien de huidige woningprijzen nauwelijks een optie) en een slechtere doorstroom van oudere woningbezitters die hun huis willen verkopen en een woning willen huren12. In de tweede plaats heeft de gemeente een complexe rol in het realiseren en behouden van woningen in het middenhuursegment. Omdat de gemeente zelf geen woningen bouwt, is zij daarvoor afhankelijk van andere partijen. De gemeente kan enigszins sturen op het type woningen dat wordt gerealiseerd bij nieuwbouw, maar sturen op de bestaande voorraad is een stuk complexer. Met name door samenwerking te zoeken probeert de gemeente andere partijen te beïnvloeden, opdat gemeentelijke ambities op dit terrein verwezenlijkt kunnen worden13.

1.2

DOEL EN ONDERZOEKSVRAGEN

In dit onderzoek willen we zicht krijgen op de beschikbaarheid van middenhuurwoningen en de mate waarin de gemeente met de instrumenten die haar ter beschikking staan erin slaagt om de doelen voor die beschikbaarheid te realiseren. Daarbij is in 2018 gekozen voor het zogenoemde ‘meervoudig sturen’ als sturingsprincipe bij het richting geven aan ruimtelijke opgaven. We bekijken in hoeverre de benadering van meervoudig sturen in de praktijk wordt toegepast en tot welke effecten dit leidt. De centrale vraag van het onderzoek is: In hoeverre slaagt de gemeente Utrecht erin de beschikbaarheid van huurwoningen in het middensegment te vergroten en wat is de betekenis en het effect van het meervoudig sturen daarbij? De centrale vraag is uitgewerkt in zes onderzoeksvragen: 1) Welke doelen heeft de gemeente Utrecht gesteld over de kwantiteit en kwaliteit van 2) 3) 4) 5)

huurwoningen in het middensegment en hoe zijn deze onderbouwd? Welke instrumenten heeft de gemeente tot haar beschikking om deze doelen te bereiken? Hoe ontwikkelt zich in Utrecht de beschikbaarheid van huurwoningen in het middensegment? In hoeverre zijn ontwikkelingen in de beschikbaarheid van huurwoningen in het middensegment aantoonbaar gevolg van gemeentelijk beleid? In hoeverre sluit de aanpak van de gemeente Utrecht in de praktijk aan bij het concept van meervoudig sturen?

12 Platform 31. Middeldure huur als smeerolie. Geraadpleegd via https://www.platform31.nl/wat-we-

doen/kennisdossiers/kennisdossier-woningmarkt/particuliere-huurmarkt/middeldure-huur-als-smeerolie 13 Gemeente Utrecht (2019), Woonvisie: Utrecht beter in balans, p. 4

25

6) In hoeverre draagt het concept van meervoudig sturen bij aan de realisatie van

gemeentelijk beleid ten aanzien van de beschikbaarheid van huurwoningen in het middensegment? Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben wij een normenkader gehanteerd. Aan het begin van elk hoofdstuk zijn per onderzoeksvraag de bijbehorende normen met daarbij een beoordeling naar de mate waarin aan de normen wordt voldaan (rood, oranje, groen, grijs) opgenomen. Daarbij verwijzen wij ook naar de bevinding(en) waarop dit oordeel is gebaseerd. Rood betekent dat er niet aan de norm wordt voldaan. Oranje wijst erop dat er deels aan de norm wordt voldaan en groen wil zeggen dat er (grotendeels) aan de norm voldaan is. Met grijs wordt aangegeven dat de realisatie ten opzichte van de norm niet door de rekenkamer te beoordelen is.

1.3

WERKWIJZE EN AFBAKENING ONDERZOEK

Werkwijze De rekenkamer heeft de volgende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd (toelichting op deze werkwijze is opgenomen in bijlage 1): ▪ Data-analyse ▪ Documentstudie ▪ Gesprekken ▪ Casestudy’s ▪ Groepsgesprek medewerkers gemeente ▪ Overkoepelende analyse en rapportage

Afbakening We hebben verschillende keuzes gemaakt om het onderzoek duidelijk af te bakenen: ▪ Middenhuur: De beschikbaarheid van huurwoningen in het middensegment is ons object van onderzoek. Op basis van casusonderzoek willen we breder zicht krijgen op de mate waarin het in de praktijk lukt om de beschikbaarheid van huurwoningen in het middensegment te vergroten en welke instrumenten de gemeente inzet. Onze focus ligt daarbij op het gemeentelijk beleid. ▪ Casusselectie: Met de geselecteerde casussen hebben we spreiding nagestreefd op wijktype (aan de hand van de doelen per wijk volgens de Woonvisie), projectstatus (in ontwikkeling/ gerealiseerd) en projecttype (transformatie/nieuwbouw). ▪ Periode: Utrechts beleid voor middenhuur bestaat sinds 2014. We kijken naar ontwikkelingen vanaf 2014 tot en met medio 2022.

26

1.4

LEESWIJZER

De nota van bevindingen bestaat uit zes hoofdstukken. In het tweede hoofdstuk gaan we in op het beleid rondom middenhuur. Het derde hoofdstuk gaat over de beleidsdoelen en de onderbouwing ervan. In het vierde hoofdstuk geven we inzicht in de realisatie van middenhuurwoningen en de relatie tussen het handelen van de gemeente en het bereiken van de doelen. Tot slot gaan we in hoofdstuk vijf in op de uitwerking van meervoudig sturen en de effecten ervan. In hoofdstuk zes staan de rapportages van de casestudy’s.

Het geheel heeft vier bijlagen: de verantwoording van het onderzoek, achtergrondinformatie over meervoudig sturen, een beschrijving van de systematiek waarmee de gemeente Utrecht de betrouwbaarheid van prognoses start bouw op de korte termijn waarborgt en de geraadpleegde bronnen.

27

Thomas à Kempisplantsoen 28

2

BELEID VOOR MIDDENHUUR

In dit hoofdstuk beschrijven we het beleid van de gemeente Utrecht voor middenhuur. We beginnen met het Actieplan Middenhuur en de ontwikkeling daarvan vanaf 2014. Vervolgens gaan we in op het beleid zoals dat zich sinds 2018 heeft ontwikkeld. Daarbij besteden we expliciet aandacht aan het meervoudig sturen omdat dat door de gemeente is omarmd als organiserend principe voor haar ruimtelijk beleid. We sluiten af met de laatste ontwikkelingen bij het Rijk. Beleid van de rijksoverheid kan voorwaardenscheppend zijn voor wat gemeenten kunnen doen. Dit hoofdstuk bevat geen normenkader, bevindingen of beoordeling. Het heeft als doel om de context te schetsen waarin de gemeente probeert middenhuur te realiseren. Daarna geven we in hoofdstuk 3 een beoordeling over het beleid.

2.1

BELEID VOOR MIDDENHUUR

Voor het actuele woonbeleid van de gemeente Utrecht is in de eerste plaats het Actieplan Middenhuur (2014, geactualiseerd in 2017) van belang. In het coalitieakkoord ‘Ruimte voor iedereen’ (2018) zijn ambities geformuleerd ten aanzien van middenhuur. De ambities uit dit akkoord zijn onder meer verwerkt in de Woonvisie (2019), het Stadsakkoord Wonen (2019) en de Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040 (2021). In het coalitieakkoord ‘Investeren in Utrecht: Kiezen voor gelijke kansen, betaalbaar wonen en klimaat’ (2022-2026) zijn doelen ten aanzien van het middensegment verder aangescherpt. Een tijdlijn met de verschillende beleidsdocumenten staat in figuur 2.1.

29

Figuur 2.1

Tijdlijn van beleid voor middenhuur.

2.1.1 ACTIEPLAN MIDDENHUUR De gemeente Utrecht kent sinds 2014 een ‘Actieplan Middeldure Huur’ dat zich richt op de vergroting van de beschikbaarheid van middenhuurwoningen in de stad14. Dit plan bevat geen concrete doelstelling voor het percentage of de hoeveelheid middenhuurwoningen dat het college wil halen. Er wordt wel verwezen naar het coalitieakkoord ‘Utrecht maken we samen’ (2014), maar ook daarin staat geen doelstelling geformuleerd. In het Actieplan Middeldure Huur zijn zes maatregelen opgenomen die moesten helpen om de productie van middenhuurwoningen te stimuleren en daarmee het aanbod in het middenhuursegment te vergroten. Die maatregelen waren vooral gericht op het actief en gericht benaderen van marktpartijen over mogelijkheden tot deelname aan bouwprojecten in Utrecht. Voorbeelden zijn het opstellen van een bidbook met de vijftien meest kansrijke ontwikkellocaties voor beleggers, of het bieden van ondersteunende maatregelen om marktpartijen te helpen bij het tot stand brengen van projecten.

14 Gemeente Utrecht (2014), Actieplan Middeldure Huur, 8 juli 2014 (14.044732)

30

Bij de zes maatregelen wordt ook de in de Grondprijzenbrief 2013 opgenomen categorie ‘beleggershuurwoning’ genoemd. Voor deze categorie is een aparte, verlaagde, grondprijs bepaald. Daardoor is het realiseren van woningbouwprojecten met daarin middenhuur (financieel) aantrekkelijker. Deze maatregel was eerder al ingevoerd, maar in het plan werd benadrukt dat deze van kracht zou blijven. In een commissiebrief uit 2015 voorspelt het college dat er (nog steeds) een jaarlijks tekort van 250 tot 1.200 middenhuurwoningen zal zijn. Daarom worden in deze brief aanvullende maatregelen aangekondigd die onder meer moeten resulteren in het vervangen van sociale huurwoningen door middenhuurwoningen. Met name woningcorporaties zouden daarin moeten voorzien, onder meer door het ‘liberaliseren’ van bestaande huurwoningen. Liberalisatie moest tot een groter aanbod van middensegmentwoningen leiden15. Gemeente en corporaties zouden daarover (prestatie)afspraken moeten maken. In 2017 voert Stec Groep in opdracht van de gemeente een onderzoek uit naar het instrumentarium dat ingezet werd of zou kunnen worden om de kwaliteit en de groei van het aantal middenhuurwoningen in Utrecht te waarborgen16. In haar rapportage identificeert Stec Groep negen (typen) instrumenten waarmee op kwaliteit van middenhuurwoningen gestuurd kan worden.

Tabel 2.1

De negen instrumenten uit het rapport van Stec Groep.

Instrument

Destijds door gemeente al toegepast?

1. Middeldure huur als bestemmingsplancategorie – het opnemen van middenhuurwoningen wordt dan (via een verordening) afdwingbaar, ook wanneer projecten op grond van anderen dan de gemeente worden gerealiseerd.

Nee, dat kon op dat moment nog niet.

2. Het maken van (generieke) prestatieafspraken met beleggers, vergelijkbaar met

Nee.

de prestatieafspraken die worden gemaakt met corporaties. 3. Sturing via gronduitgifte in erfpacht, waarbij de gemeente eisen kan stellen aan de toekomstige erfpachter.

Ja, maar met ruimte om dit meer te doen.

15 Gemeente Utrecht (2015). Commissiebrief Stand van Zaken Actieplan Middeldure Huur, 19 mei 2015

(15.505183) 16 Stec groep (2017). Inzicht in instrumentarium middeldure huur Utrecht. Dit onderzoek kwam er nadat de gemeenteraad in een motie (2016/192) het college opriep ‘binnen de publiek en privaatrechtelijke mogelijkheden die voor de gemeente openstaan de afspraken met marktpartijen over aantallen woningen en de hoogte van de huurprijs van middeldure huurwoningen voor langere tijd te borgen’.

31

Instrument

Destijds door gemeente al toegepast?

4. (Anterieure overeenkomst) via kruimelgevallenregeling bij transformaties: In

Nee.

sommige gevallen kan de gemeente bij een noodzakelijke bestemmingsplanwijziging kiezen voor het versneld maken van privaatrechtelijke afspraken met marktpartijen over de toevoeging van middenhuur. 5. Privaatrechtelijke afspraken bij de verkoop van grond.

Ja, maar met ruimte om dit meer te doen.

6. Gemeentelijk grondprijsbeleid ten aanzien van middenhuur. De gemeente kan ervoor kiezen om bij middenhuur een gereduceerd grondprijstarief te hanteren.

Ja.

7. Richtinggevend beleid ten aanzien van middenhuur, bijvoorbeeld via een

Min of meer.

Actieplan Middenhuur. 8. Aanvullende (prestatie)afspraken met corporaties, al dan niet in nadere afstemming met beleggers.

Nee, dat kon op dat moment nog niet.

9. Het organiseren van ‘beleggerstafels’ om marktpartijen (en corporaties) aan de voorkant van soms langdurige processen van ruimtelijke ontwikkeling te

In het verleden al toegepast.

interesseren.

Het rapport vormt de basis voor de actualisatie van het Actieplan Middeldure Huur (2014) in december 2017. In een raadsbrief met een update over het Actieplan Middenhuur uit april 2017 stelt het college vast dat dit Actieplan haar vruchten afwerpt: de productie van middenhuurwoningen door marktpartijen is ‘flink’ toegenomen. Tegelijkertijd wordt vastgesteld dat de prijs-kwaliteitverhouding van deze woningen uit balans raakt: de oppervlakte van middenhuurwoningen neemt steeds verder af, terwijl woningen met een oppervlakte van 60-90 m2 die bij uitstek aansluiten bij de vraag van de doelgroep duurder worden en qua huurprijs buiten het middensegment komen te vallen. Deze woningen worden daarmee onbereikbaar voor de doelgroep. Eén en ander leidt in de zomer van 2017 tot een raadsvoorstel voor actualisering van het Actieplan Middenhuur17. Waar in het Actieplan Middeldure Huur uit 2014 het accent vooral lag op het stimuleren van marktpartijen om in dit segment actief te worden, wordt in het Actieplan Middenhuur uit 2017 de nadruk vooral op regulering gelegd. Het rapport van Stec Groep is als bijlage aan het Actieplan Middenhuur toegevoegd. Op grond van welke overwegingen instrumenten uit dit overzicht door de gemeente worden ingezet, wordt niet nader toegelicht. Aangenomen mag worden dat die inzet wordt bepaald door de kenmerken van een specifieke gebiedsontwikkeling (zoals

17 Gemeente Utrecht (2017). Raadsvoorstel Actieplan Middenhuur (4366194).

32

bijvoorbeeld eigendomspositie van grond)18. Net als het Actieplan Middeldure Huur uit 2014 bevat het geactualiseerde Actieplan Middenhuur uit 2017 geen expliciete doelstelling voor het percentage of de hoeveelheid middenhuurwoningen dat de gemeente wil realiseren. Box 2.1

De voorwaarden uit het Actieplan Middenhuur.

Met de actualisatie van het Actieplan Middenhuur in december 2017 moesten huurwoningen in het middensegment aan de volgende voorwaarden voldoen om als middenhuurwoning gedefinieerd te worden: ▪ ▪ ▪ ▪

De huurprijs19 van middenhuurwoningen start bij de liberalisatiegrens (€ 710,69) en kent een maximum van € 950,-; Stijging van de huurprijs wordt aan een maximum gebonden (gelijk aan de ontwikkeling van de consumentenprijsindex); Voor middenhuurwoningen geldt een exploitatieperiode van minimaal twintig jaar; Middenhuurwoningen hebben een gebruiksoppervlak (GBO) tussen de minimaal 50 m2 en minimaal 80 m2.20 Het GBO is gekoppeld aan de aanvangshuurprijs. De grootte van de woning bepaalt daarmee de aanvangshuurprijs. Voor middenhuurwoningen die qua GBO aan de ondergrens zitten (50 m2) wordt ook een aanvangshuur aan de ondergrens (liberalisatiegrens) gerekend. Middenhuurwoningen die qua GBO aan de bovengrens zitten (80 m2) hebben ook een aanvangshuur aan de bovengrens (€ 950,- (prijspeil 2017).

2.1.2 COALITIEAKKOORD RUIMTE VOOR IEDEREEN (2018-2022) Het tegengaan van een tekort aan sociale huurwoningen en het voorzien in voldoende (huur)woningen in het middensegment is een primaire doelstelling voor de partijen die van 2018 tot 2022 het college vormen (D66, GroenLinks en ChristenUnie). Het college streeft ernaar dat in 2040 25% van de Utrechtse woningvoorraad tot het middensegment behoort21. Ten aanzien van de middenhuurambitie wordt in het coalitieakkoord gesteld dat “(…) in het middensegment veel te weinig betaalbare huur- en koopwoningen [zijn] om aan de marktvraag te voldoen”.

Om het streefpercentage van 25% middensegment te realiseren betekent dit volgens het college dat er een stevige inhaalslag in de middenhuurcategorie moet worden gemaakt. Dit gebeurt door nieuwe woningen te bouwen in (waar mogelijk) een hoger tempo. Hoe

18 Uit interviews met betrokkenen (op beleids- en projectniveau) is geen specifieker zicht ontstaan op de

afwegingen die bij de keuze van instrumenten een rol spelen. 19 Bij de genoemde bedragen gaat het om prijspeil 2017. In 2022 is de liberalisatiegrens € 763,47 en de bovengrens van het middenhuursegment € 1.027,26. 20 Voor het stationsgebied en de binnenstad zijn de grenzen van het GBO kleiner: ondergrens is minimaal 40 m2 en de bovengrens is minimaal 60 m2. 21 Het middensegment was dat segment waarvoor een (kale) huur- of hypotheeklast gold van minimaal € 710 en maximaal € 950 per maand.

33

omvangrijk die inhaalslag moet zijn wordt verder niet uitgewerkt. Om ambities te kunnen realiseren blijft het Actieplan Middenhuur onverminderd van kracht22. Daarnaast wil de coalitie de (regie)rol van de gemeente in bouwprojecten invulling geven via meervoudige sturing23. Op dit laatste element gaan we in paragraaf 2.2 nader in.

2.1.3 WOONVISIE (2019) De gemeente Utrecht heeft in 2019 een Woonvisie vastgesteld, die de gemeente gebruikt als instrument om richting en invulling te geven aan haar woonbeleid24. Verhoging van het bouwtempo, betere menging van stadswijken en een focus op duurzaamheid staan in deze visie centraal25. Middenhuur wordt in de woonvisie als een belangrijke schakel gezien in de woningmarkt bij het realiseren van de doelen van het woonbeleid. Door de stijgende huizenprijzen is het voor huishoudens met midden- en lagere inkomens steeds lastiger om een (betaalbare) koopwoning te vinden. Het gat dat tussen sociale huur en het onderste deel van de vrije sector (zowel huur als koop) is ontstaan moet onder meer worden opgevuld door middenhuur26. In de Woonvisie wordt daarom benadrukt dat het maken van een inhaalslag in dat segment noodzakelijk is. Met het oog hierop is in de Woonvisie een overzicht opgenomen van de richting waarin verschillende segmenten, waaronder dat van de middenhuur, zich in de visie van het gemeentebestuur dienen te ontwikkelen (zie figuur 2.2). Deze gewenste richting per gebied is in de woonvisie niet verder (kwantitatief of anderszins) ingevuld of onderbouwd. Het aandeel middenhuur zou overigens in alle wijken (sterk of licht) moeten toenemen.

22 Gemeente Utrecht (2018). Coalitieakkoord Ruimte voor Iedereen, p. 26. 23 Gemeente Utrecht (2018). Coalitieakkoord Ruimte voor Iedereen, p. 21. 24 Gemeenten zijn sinds 2022 verplicht een woonvisie op te stellen met een looptijd van maximaal vijf jaar. De

gemeente Utrecht hanteert dit instrument al geruime tijd (sinds 2010). 25 Gemeente Utrecht (2019). Woonvisie: Utrecht beter in Balans, p.5. 26 Gemeente Utrecht (2019). Woonvisie: Utrecht beter in Balans, p. 43

34

Figuur 2.2

Kaart met gewenste ontwikkeling woningvoorraad per gebied 27.

Deze gewenste ontwikkeling op wijkniveau moet volgens de ambtelijke organisatie verder worden uitgewerkt in omgevingsvisies. Zo wordt in de Omgevingsvisie Binnenstad Utrecht 2040 (2022) het volgende gezegd over middenhuur: “[In de binnenstad] is er relatief minder sociale huur, middenhuur en betaalbare koop. (…) Dit betekent dat waar mogelijk woningen worden toegevoegd in deze categorieën.”28 Niet voor iedere wijk is op dit moment een omgevingsvisie ontwikkeld. Tabel 2.2 bevat een overzicht van de beschikbare omgevingsvisies. Daarin is uiteengezet of en zo ja hoe doelen ten aanzien van het midden(huur)segment op wijkniveau zijn uitgewerkt. De omgevingsvisies bevatten geen verdere (kwantitatieve) uitwerking van de gewenste ontwikkelingen van het midden(huur)segment. Een uitzondering is de omgevingsvisie Kanaleneiland en Transwijk.

27 Gemeente Utrecht (2019). Woonvisie: Utrecht beter in Balans. 28 Gemeente Utrecht (2022). Omgevingsvisie Binnenstad Utrecht 2040, pp. 77-78.

35

Tabel 2.2

Overzicht van inhoud over het midden(huur)segment in de beschikbare omgevingsvisies.

Omgevingsvisie

Inhoud over het midden(huur)segment

Beurskwartier en Lombokplein (2017)

Er wordt gesproken van een ‘substantieel deel woningen met een middenhuur’. Verder zijn alleen de aantallen per woningoppervlakte beschreven.

Vleuten-De Meern

In de omgevingsvisie staat dat er weinig nieuwbouw wordt verwacht. De gemeente wil

(2018)

meer variatie in woningen. Het middensegment en middenhuur specifiek worden niet genoemd.

Lunetten (2020)

De gemeente wil in Lunetten meer betaalbare seniorenwoningen realiseren. Over middenhuur of het middensegment wordt niet geschreven.

Werkspoorkwartier

Hier is geen woningbouw voorzien.

(2021) Binnenstad (2021)

Eén van de doelen is dat er in 2040 meer betaalbare huur- en koopwoningen zijn. Bij nieuwbouw of transformatie kiest de gemeente voor ‘een zo gevarieerd mogelijk aanbod aan betaalbare huur- en koopwoningen. Dit betekent dat waar mogelijk woningen worden toegevoegd in de categorieën: sociale huur, middenhuur en (innovatieve vormen van) betaalbare koop.’

Utrecht Science

In de omgevingsvisie staat dat de gemeente woningen wil realiseren voor studenten en

Park (2022)

inwoners die werken op het Utrecht Science Park. ‘De woningen voor de doelgroep USP medewerkers vallen zoveel mogelijk in het sociale huur- en middenhuursegment. Het gaat daarbij vooral om één- en tweepersoonshuishoudens. In de Woonvisie ‘Utrecht beter in balans’, het Actieplan Middenhuur (opgenomen in de bijlage bij de woonvisie) en in de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2019, gemeente Utrecht (overheid.nl) staan afspraken over prijzen, toewijzing en woningtypes.’ Onderdeel van de omgevingsvisie is een proefverkaveling waarbij een voorbeeld wordt gegeven van een uitwerking met 50% sociale huur en 50% middenhuur.

Kanaleneiland en

In de omgevingsvisie staat: ‘Voor het middensegment houden we een bandbreedte aan

Transwijk (2022)

van 25 tot 40% met een nadruk op betaalbare koop.’ Hierbij staat de toelichting dat middenhuur voor veel huishoudens een tussenstap is richting koop. Als het gaat over middenhuur wordt in de omgevingsvisie verwezen naar het stedelijk beleid. De gemeente stelt bijvoorbeeld eisen aan de huurprijs en de huurprijsstijging bij nieuwe middenhuurwoningen.

2.1.4 STADSAKKOORD WONEN (2019) Omdat de gemeente niet zelf bouwt en niet eenzijdig (woon)ambities aan de stad kan en wil opleggen, wordt actieve samenwerking met maatschappelijke en marktpartijen en bewoners gezocht. In het Stadsakkoord Wonen staat hoe de gemeente samen met ontwikkelaars, beleggers en corporaties afspraken maakt over het realiseren van doelstellingen uit het

36

coalitieakkoord29. De gezamenlijke doelen zijn het uitbreiden van het aantal woningen in de middeldure vrije huursector, doorstroom van scheefwoners en het duurzamer maken van woningen. Via een hoger bouwtempo moet ervoor gezorgd worden dat onder meer in het middensegment een inhaalslag wordt gerealiseerd30. Voor middenhuur is de ambitie om “de komende vijf jaar overeenkomsten [te] sluiten voor de realisatie van 4.500 middenhuurwoningen in de stad Utrecht.” Ook komt er “een centraal aanspreekpunt bij de gemeente Utrecht voor sociale huur en middenhuur om de inzet op productie en beschikbare locaties op elkaar af te stemmen”31. Met corporaties worden afspraken gemaakt die ertoe moeten bijdragen dat de doorstroming van en naar middenhuurwoningen verbetert. In het Stadsakkoord staat dat de afspraken jaarlijks worden geëvalueerd en zo nodig bijgesteld32. 2.1.5 RUIMTELIJKE STRATEGIE UTRECHT 2040 (RSU 2040) In de RSU 2040 beschrijft de gemeente op hoofdlijnen de ruimtelijke visie die zij heeft voor de stad richting het jaar 2040. Het is met nadruk geen (concreet) plan of ontwerp. In de RSU 2040 wordt een “indicatief beeld van de beoogde ontwikkeling” geschetst33. Voor het middensegment worden vooral de doelen zoals die in het coalitieakkoord uit 2018 en de Woonvisie zijn geformuleerd en uitgewerkt, herhaald.

2.1.6 EVALUATIE ACTIEPLAN MIDDENHUUR (2021) Het Actieplan is in 2021 geëvalueerd. Aangegeven wordt dat sinds 2017 “de voorwaarden uit het Actieplan middenhuur in ruim 30 anterieure overeenkomsten voor nieuwbouwprojecten [zijn] opgenomen”34. Wat dit betekent voor de ontwikkeling van het aantal middenhuurwoningen, wordt in de evaluatie niet nader (kwantitatief) geduid. Maar zoals vermeld in paragraaf 2.1.1 bevat het Actieplan Middenhuur geen expliciete (kwantitatieve) doelstelling die gehaald moest worden. Uit gesprekken die de gemeente in het kader van de evaluatie heeft gevoerd met betrokkenen (beleggers, ontwikkelaars, corporaties, gemeentelijke projectmanagers) komt duidelijk het beeld naar voren dat “het Actieplan positief wordt beoordeeld”35. In de evaluatie wordt ook een aantal knelpunten benoemd. Eén daarvan is de stapeling van ambities van de kant van de gemeente. Met de toevoeging van de ambitie voor middenhuur kan dat leiden tot “het minder kunnen realiseren van andere ambities”36. Ook wordt opgemerkt dat een te strikte sturing op de koppeling tussen prijs en oppervlakte als te beperkt wordt opgevat. “Er is namelijk geen enkele financiële prikkel om op een andere

29 Gemeente Utrecht (2019). Stadsakkoord wonen, p.5. 30 Gemeente Utrecht (2019). Stadsakkoord wonen, p. 10. 31 Gemeente Utrecht (2019). Stadsakkoord wonen, p. 24. 32 Gemeente Utrecht (2019). Stadsakkoord wonen, p. 3. 33 Gemeente Utrecht (2021). Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040, p. 8. 34 Gemeente Utrecht (2021). Evaluatie actieplan middenhuur, p.1 35 Gemeente Utrecht (2021). Evaluatie actieplan middenhuur, p.1 36 Gemeente Utrecht (2021). Evaluatie actieplan middenhuur, p.2

37

manier kwaliteit aan de woning toe te voegen dan het realiseren van extra meters woonoppervlakte”37. In de begeleidende raadsbrief geeft de gemeente aan dat “gezien de evaluatie wij geen noodzaak [zien] om fundamentele wijzigingen door te voeren in het Actieplan”38. 2.1.7 AANSCHERPING VOORWAARDEN ACTIEPLAN MIDDENHUUR (2022) Een aantal voorwaarden uit het Actieplan Middenhuur is in maart 2022 aangepast. De aanpassingen waren in eerste instantie geformuleerd in samenspraak met marktpartijen die zijn aangesloten bij het Development Network Utrecht (DNU). Daarmee had de gemeente draagvlak gecreëerd om de aanpassingen door te voeren. Deze aanpassingen zijn door de gemeenteraad nog verder geamendeerd alvorens deze zijn vastgesteld. Het gaat om de volgende aanpassingen39: ▪ De methodiek om de consumentenprijsindex (CPI) te berekenen (nodig voor het bepalen van de jaarlijkse indexatie van de bovengrens van het middenhuursegment en de jaarlijkse maximale huurprijsstijging) wordt aangepast naar de Rijksmethodiek. ▪ Aan de toepassing van de koppeling tussen huurprijs en GBO wordt een derde categorie ‘Nieuw Hoogstedelijk’ toegevoegd. Deze zal van toepassing zijn op de Merwedekanaalzone. Middenhuurwoningen die daar gebouwd worden zullen tussen de minimaal 40 en minimaal 80 m2 GBO zijn met een minimaal gemiddelde van 60 m2 GBO.

▪ In de zone ‘Stedelijk’ (de hele gemeente Utrecht met uitzondering van de zones ‘Bestaand Hoogstedelijk’ en ‘Nieuw Hoogstedelijk’) zal een minimaal gemiddelde van ▪

▪

65 m2 worden gehanteerd. Middenhuurwoningen uit projecten die op gemeentelijke grondlocaties worden gerealiseerd moeten 25 jaar worden verhuurd in het middenhuursegment (voorheen was dit 20 jaar). Na 25 jaar is dan geen meerwaardeafdracht meer verschuldigd. De minimale inkomsteneis voor een middenhuurwoning mag niet hoger zijn dan 42x de maandhuur.

Geïnterviewde vertegenwoordigers van marktpartijen geven aan zich zorgen te maken over deze aangescherpte voorwaarden. In combinatie met stijgende bouwkosten en toenemende onzekerheid maken de aanscherpingen het realiseren van woningbouwprojecten met daarin middenhuur financieel minder aantrekkelijk40. Binnen de ambtelijke organisatie geeft men aan dat het verder aanscherpen van de voorwaarden door de raad zonder daarover in overleg te gaan met marktpartijen het vertrouwen in de gemeente kan schaden41. Ook dat bemoeilijkt het realiseren van middenhuurprojecten in Utrecht42. 37 Gemeente Utrecht (2021). Evaluatie actieplan middenhuur, p.3 38 Gemeente Utrecht (2021). Raadsbrief Evaluatie Actieplan middenhuur, p. 2. 39 Gemeente Utrecht (2022). Raadsbesluit Wijziging voorwaarden middenhuur. 40 Rekenkamer Utrecht (2022). Interviews met vertegenwoordigers van marktpartijen actief in Utrecht. 41 Rekenkamer Utrecht (2022). Interviews gemeente Utrecht. 42 Rekenkamer Utrecht (2022). Interviews gemeente Utrecht.

38

2.1.8 COALITIEAKKOORD INVESTEREN IN UTRECHT: KIEZEN VOOR GELIJKE KANSEN, BETAALBAAR WONEN EN KLIMAAT (2022) In het door GroenLinks, D66, ChristenUnie, PvdA en Student&Starter in 2022 gesloten coalitieakkoord is de wooncrisis opgenomen als één van de drie belangrijkste onderwerpen voor de periode 2022-2026. In het coalitieakkoord is geen percentage opgenomen over de (op termijn) gewenste omvang van het middenhuursegment. De betrokken partijen spreken wel af dat bij woningbouwprojecten 35% van de op te leveren woningen tot het middensegment moet behoren. Daarnaast wordt de periode van 25 jaar waarbinnen een woning niet aan het middensegment mag worden onttrokken als een ondergrens gezien. “Middenhuur moet middenhuur blijven. Woningen in de middenhuur moeten tenminste 25 jaar, maar liefst zo lang mogelijk, in het middensegment beschikbaar blijven. Eventuele onttrekking van woningen in het middensegment (bijvoorbeeld door verkoop) kan alleen wanneer de totale voorraad middenhuur niet slinkt”43.

2.2

MEERVOUDIG STUREN

De gemeente Utrecht kiest bij het realiseren van haar ambities ten aanzien van woningbouw voor de benadering van het meervoudig sturen. Deze sturingsfilosofie is eerder ontwikkeld door wetenschappers van de TU Delft om richting te geven aan vaak complexe gebiedsontwikkelingen en -transformaties44. In het coalitieakkoord ‘Ruimte voor Iedereen’ wordt die aanpak voor het eerst benoemd: “De gemeente geeft invulling aan haar regierol via meervoudige sturing: we geven richting (via onze visie en ambities), we reguleren (via bijvoorbeeld bestemmingsplannen), we verbinden (bijvoorbeeld via het Stadsakkoord) en we stimuleren (zoals door het herinvesteren van de meerwaardeafdracht van corporaties, grond(prijs)beleid en het benutten van de opbrengsten van erfpachtconversie). Om de versnelling in de woningbouw te realiseren, richten we daar de gemeentelijke organisatie op in. Hier stellen we extra middelen voor beschikbaar”45. Eerder al gaf het college in een toelichting op het Actieplan Middenhuur (2017) aan “in te zetten op een mix van de instrumenten van privaatrechtelijke overeenkomsten, gereduceerde grondprijzen voor de categorie middenhuur en duurzaam overleg met marktpartijen om de ambities uit het Actieplan Middenhuur te realiseren”46.

De gemeente heeft in bouwprojecten vaak een regierol, waarin ze gebruikmakend van uiteenlopende instrumenten probeert gemeentelijke ambities in projecten te realiseren.

43 Gemeente Utrecht (2022). Coalitieakkoord Investeren in Utrecht: kiezen voor gelijke kansen, betaalbaar wonen

en klimaat, p.32-33 44 Verheul, Wouter Jan (2017), Gebiedstransformaties vereisen meervoudige en lerende aanpak. 45 Gemeente Utrecht (2018). Coalitieakkoord Ruimte voor Iedereen, p.25. 46 Gemeente Utrecht (2017). Actieplan Middenhuur (voorstel aan de Raad), (4366194).

39

In de Woonvisie uit 2019 is het meervoudig sturen verder uitgewerkt en wordt nader onderbouwd waarom deze aanpak wenselijk is: “Het geheel maakt de opgave groot en complex en vraagt om meervoudig sturen (…); we zetten onze instrumenten dus in samenhang in voor de bredere ambitie. (…) Meervoudig sturen betekent dat de gemeente hieraan richting geeft, reguleert, verbindt en stimuleert. Dit alles in samenhang met andere opgaven zoals mobiliteit, energie, voorzieningen, groen en werkgelegenheid. Met meervoudig sturen kunnen we scenariogericht inspelen op (gebiedsspecifieke) ontwikkelingen, met de visie en lange termijndoelen als richtinggevende koers”47. Meervoudig sturen is dus meer dan het gelijktijdig inzetten van verschillende (typen) instrumenten. De opgave om meer woningen in het middensegment te realiseren vraagt volgens de uitwerking in de Woonvisie om een aanpak die: ▪ samenhangend is; ▪ richting geeft, reguleert, verbindt én stimuleert; ▪ in samenhang wordt ontwikkeld met andere grote opgaven; ▪ waarbij scenariogericht wordt ingespeeld op (gebiedsspecifieke) ontwikkelingen; ▪ resulteert in gerichte inzet van instrumenten, die per situatie kan verschillen; ▪ en daarom om periodieke monitoring en evaluatie vraagt. Meervoudig sturen vindt bovendien niet in een vacuüm plaats. Meervoudig sturen kan beter slagen op het moment dat ‘de basis op orde’ is.

“Zo kunnen zij [gemeenten, (RKU)] hun expertise over instrumentarium, allianties en business cases via opleidingen en kennisnetwerken verstevigen. Op veel plekken ontbreekt de mens- en slagkracht om adequaat te reageren op marktinitiatieven. Ook geldt dat gemeenten gebiedstransformaties kunnen faciliteren door slim met bezwarende normen om te gaan, lokale regeldruk te verminderen en het programma van eisen voor locaties reëel te houden”48. Wij interpreteren dit zo dat de gemeentelijke organisatie mensen, middelen en regelgeving op zodanige wijze op orde heeft dat meervoudig kan worden gestuurd. In dit onderzoek hebben we met name gekeken naar de aspecten van beleid en regelgeving. Box 2.2

Een uitleg van het meervoudig sturingsmodel.

Meervoudig sturen De notie van meervoudig sturen is door bestuurskundigen van de TU Delft49 ontwikkeld als een manier van omgaan met complexe stedelijke gebiedstransformaties. Bij die transformaties spelen vaak zeer uiteenlopende belangen en ambities: het verhogen van de woningbouwproductie, verduurzaming en vergroening, menging, doorstroming, et cetera. Ambities laten zich niet realiseren door uitsluitend te sturen op (handhaving van) wet- en regelgeving, of op basis van financiële prikkels. Daar komt bij dat elke transformatie, elk project anders is en een andere aanpak vraagt. Meervoudig sturen vraagt om een op maat 47 Gemeente Utrecht (2019). Woonvisie: Utrecht beter in Balans, p.13 48 Verheul, W.J. (2017). Gebiedstransformaties vereisen meervoudige en lerende aanpak, p. 2 49 Vgl: Verheul, W.J. (2017). Gebiedstransformaties vereisen meervoudige en lerende aanpak; Wouter Jan

Verheul & Erwin Heurkens (2021). Meervoudige waardecreatie van publieke en private projecten in stedelijke ontwikkeling, in: Grondzaken en gebiedsontwikkeling april 2021, nummer 2.

40

gesneden, specifieke aanpak voor elk project: een specifieke instrumentenmix ontstaat en wordt ingezet, maar dat deze wel is ingebed in kaderstellend, meer generiek beleid. Meervoudig sturen betekent dat de gemeente meerdere rollen en instrumenten tegelijkertijd kan en moet gebruiken om ambities ten aanzien van de woningmarkt te realiseren. Vier typen rollen kunnen daarbij onderscheiden worden. Elk van de rollen brengt een specifiek (type) instrumentarium met zich: ▪ Richting geven op basis van visievorming; ▪ Reguleren op basis van wet- en regelgeving; ▪ Verbinden op basis van afspraken met andere (maatschappelijke en markt-) partijen; ▪ Stimuleren op basis van ondersteuning of voorbeeldgedrag.

Dat kan als volgt worden verbeeld:

Figuur 2.3

Het principe van meervoudig sturen volgens de Woonvisie (2019)50.

50 Gemeente Utrecht (2019). Woonvisie: Utrecht beter in Balans.

41

2.3

RIJKSOVERHEID WERKT AAN MIDDENHUURBELEID

Rijksbeleid is op veel terreinen randvoorwaardelijk voor wat gemeenten al dan niet kunnen doen, en kan grenzen (en mogelijkheden) aangeven voor de reikwijdte van gemeentelijk beleid. Beleid en regelgeving van de rijksoverheid richt zich met name op de (gereguleerde) sociale huursector en, in mindere mate, op de koopsector (via de hypotheekrenteaftrek). Beleid dat zich (ook) richt op het midden(huur)segment is beperkt. Vanaf 1 januari 2021 is het voor woningbouwcorporaties gemakkelijker gemaakt om middenhuurwoningen te bouwen. Vanaf die datum is de zogeheten markttoets opgeschort. Dit is een goedkeuringsprocedure door de Autoriteit Woningcorporaties die geldt voor bijvoorbeeld investeringen door woningcorporaties in middenhuurwoningen. De opkoopbescherming maakt het vanaf 1 januari 2022 voor gemeenten mogelijk om in bepaalde buurten de opkoop van woningen door beleggers en investeerders te verbieden. De minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening heeft in het Programma Betaalbaar Wonen (2022) – onderdeel van de Nationale Woon- en Bouwagenda - een aantal maatregelen aangekondigd die ertoe moeten bijdragen dat tot 2030 totaal 900.000 woningen gebouwd zullen worden. Daarvan moeten 50.000 middenhuurwoningen door corporaties gerealiseerd worden en 300.000 middenhuur- en betaalbare koopwoningen door marktpartijen.

Dat leidt ertoe dat landelijk 39% van de totale woonvoorraad toebehoort aan het segment middenhuur en betaalbare koop51. Dat wil de minister onder meer doen door tot een (verdere) regulering van de middenhuursector te komen. Die regulering bestaat onder andere uit de introductie van huurprijsbescherming in het middensegment52. Op het moment dat dit rekenkamerrapport werd opgesteld waren deze voorstellen nog niet in vastgesteld beleid omgezet.

51 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening) (2022).

Programma Betaalbaar wonen. 52 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening), Programma Betaalbaar wonen, p.23-24

42

Leeuwesteyn 43

3

BEOORDELING BELEID IN OPZET

In het vorige hoofdstuk hebben we het beleid, de doelen en de instrumenten van de gemeente voor middenhuur beschreven. In dit hoofdstuk beoordelen we dit beleid zoals dat in opzet is geformuleerd. Daarmee beantwoorden we de eerste twee onderzoeksvragen: 1) Welke doelen heeft de gemeente Utrecht gesteld over de kwantiteit en kwaliteit van huurwoningen in het middensegment en hoe zijn deze onderbouwd? 2) Welke instrumenten heeft de gemeente tot haar beschikking om deze doelen te bereiken? In paragraaf 3.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 3.2. De bevindingen, afgezet tegen de bijbehorende normen, leidt in figuur 3.1 tot onze beoordeling. In deze figuur leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvraag, de norm(en) en bijbehorende uitwerking en de beoordeling. Tabel 3.1

Normen en criteria ‘beleid middenhuur’.

44

3.1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. Het probleem waarop het beleid zich richt is helder: het aanbod van woningen in het middensegment schiet tekort. De beleidsdoelen voor middenhuur zijn echter niet SMART geformuleerd en daardoor slecht meetbaar.

2. Het is niet duidelijk hoe afzonderlijke beleidsinstrumenten en de aanpak van meervoudig sturen aan de oplossing van het probleem van een tekortschietend aanbod in het middensegment gaan bijdragen.

3.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

3.2.1 BELEIDSDOELEN NIET SMART GEFORMULEERD Het probleem waarop het beleid zich richt is helder: het aanbod van woningen in het middensegment schiet tekort. De beleidsdoelen voor middenhuur zijn echter niet SMART geformuleerd en daardoor slecht meetbaar. In deze paragraaf beoordelen we de doelen die de gemeente heeft vastgesteld ten aanzien van het middenhuursegment. Het is van belang dat deze doelen SMART zijn geformuleerd. We stellen vast dat het probleem waarop het beleid van de gemeente Utrecht zich richt in beleidsdocumenten helder is beschreven: er is een gebrek aan betaalbare woningen, onder andere in het middenhuursegment. De omvang van dit tekort in het middensegment is echter niet gespecificeerd. Ten aanzien van het doel uit 2018 is de omvang van het middenhuursegment door een gebrek aan kwantitatieve gegevens niet betrouwbaar vast te stellen (zie verder Hoofdstuk 4). Dat maakt het meten van de voortgang op de doelrealisatie lastig. Wij constateren dat doelen voor middenhuur niet SMART zijn geformuleerd. Vooral de meetbaarheid schiet tekort. Niet meetbare doelen hebben als nadeel dat het lastig navolgbaar is of het college op de juiste weg is. Dat maakt het moeilijker om hierover verantwoording af te leggen aan gemeenteraad en inwoners.

Het coalitieakkoord ‘Ruimte voor Iedereen’ (2018) stelt als doel dat in 2040 de woningvoorraad voor 25% uit het middensegment bestaat (zie figuur 3.2). In het coalitieakkoord ‘Investeren in Utrecht: kiezen voor gelijke kansen, betaalbaar wonen en klimaat’ (2022) is geen soortgelijk doel opgenomen.

45

De doelstelling daarin is om bij woningbouwprojecten een segmentering van onder andere 35% middensegment toe te passen. Ook is het doel om gerealiseerde woningen in het middensegment minimaal 25 jaar voor dit segment te behouden.

Figuur 3.2

Verdeling woningvoorraad die in het coalitieakkoord (2018) wordt nagestreefd.

Beide doelen richten zich op het volledige middensegment. Dit segment bestaat uit middenhuur- en betaalbare koopwoningen. Er wordt onvoldoende specifiek gemaakt in welke mate deze subcategorieën bij moeten dragen aan de algehele doelstellingen. Het is daarmee onduidelijk wat de omvang van het middenhuursegment moet zijn in 204053 (doel 2018) of hoe groot het aandeel aan middenhuurwoningen moet zijn in nieuwbouwprojecten (doel 2022). Doordat specifieke doelstellingen voor middenhuur ontbreken, is de realisatie van deze doelen niet goed meetbaar. Het doel uit 2018 lijkt tijdgebonden met een einddatum in 2040, maar het coalitieakkoord bevat geen tussendoelen of mijlpalen en bijbehorende data. Deze staan evenmin in beleidsdocumenten waarin het woonbeleid verder uiteen is gezet. Dat maakt het behalen van het einddoel in de tussentijd niet navolgbaar. 3.2.2

RELATIE TUSSEN DOELEN EN INSTRUMENTEN ONDUIDELIJK

Het is niet duidelijk hoe afzonderlijke beleidsinstrumenten en de aanpak van meervoudig sturen aan de oplossing van het probleem van een tekortschietend aanbod in het middensegment gaan bijdragen.

53 Ook in beleidsdocumenten waarin het woonbeleid verder is uitgewerkt wordt dit doel ten aanzien van de

middenhuurambitie niet verder geconcretiseerd.

46

In deze paragraaf beoordelen we de vraag of de manier waarop de gemeente beleidsinstrumenten inzet navolgbaar aansluit op de oplossing van het gesignaleerde probleem. Als de inzet van de gemeente niet aansluit op het oplossen van het probleem waarop het beleid zich richt dan kan dat leiden tot ondoeltreffendheid en ondoelmatigheid. Onduidelijk is welke instrumenten worden ingezet om de productie van middenhuurwoningen te (blijven) stimuleren. Het rapport van Stec Groep (2017) is weliswaar als bijlage aan het Actieplan Middenhuur toegevoegd, maar de gemeente specificeert niet welke instrumenten daaruit in de toekomst wel of niet zullen worden toegepast. Er wordt ook geen update gegeven over de zes stimuleringsmaatregelen uit het Actieplan Middeldure Huur uit 2014 en of deze nog steeds van kracht zijn/blijven. Het Actieplan Middenhuur bevat daarmee sinds 2017 geen maatregelen meer om productie van middenhuurwoningen te stimuleren. Het is daarmee niet geheel duidelijk hoe het toepassen van het Actieplan Middenhuur het tekort aan middenhuurwoningen in de gemeente Utrecht tegen moet gaan54. Meervoudig sturen moet een structuur bieden waarbinnen doelstellingen ten aanzien van het woonbeleid (en daarmee ook de doelstellingen voor het midden(huur)segment) kunnen worden gerealiseerd.

Zoals we beschreven in paragraaf 2.2 kan meervoudig worden gestuurd aan de hand van vier rollen met ieder een eigen instrumentarium: richting geven, reguleren, verbinden en stimuleren55. In welke mate de verschillende rollen kunnen worden toegepast wordt niet expliciet gemaakt. En dus is ook niet helder welke instrumenten wanneer al dan niet kunnen worden ingezet. Hoe meervoudig sturen concreet bij zal dragen aan doelrealisatie in onder andere het middenhuursegment is daarmee onduidelijk.

54 Zoals we in Hoofdstuk 2 beschreven zet de gemeente Utrecht zich sinds 2014 aan de hand van het Actieplan

Middeldure Huur in om het aanbod in het middenhuursegment te vergroten. Daarin stonden zes concrete acties beschreven om de productie van middenhuurwoningen in Utrecht te stimuleren. Met de actualisatie van het Actieplan Middeldure Huur naar het Actieplan Middenhuur in 2017 is de focus van een inzet op productie verschoven naar het borgen van een juiste prijskwaliteitverhouding van middenhuurwoningen: “Naast de inzet op productie [ligt] het accent in deze actualisatie op [het borgen van] een redelijke prijskwaliteitverhouding van middenhuurwoningen”. 55 Gemeente Utrecht (2018). Coalitieakkoord Ruimte voor Iedereen. En Gemeente Utrecht (2019). Woonvisie: Utrecht beter in Balans.

47

‘De Mix’ 48

4

VOORRAAD EN ONTWIKKELING MIDDENHUUR

In dit hoofdstuk gaan we in op het inzicht dat bij de gemeente Utrecht bestaat in de voorraad van en ontwikkeling in het totale aantal middenhuurwoningen. Daarnaast bespreken we in hoeverre de ontwikkeling in de beschikbaarheid van middenhuurwoningen het gevolg is van het gevoerde beleid. Daarmee beantwoorden we de derde en vierde onderzoeksvraag: 3. Hoe ontwikkelt zich in Utrecht de beschikbaarheid van huurwoningen in het middensegment? 4. In hoeverre zijn ontwikkelingen in de beschikbaarheid van huurwoningen in het middensegment aantoonbaar gevolg van gemeentelijk beleid? In paragraaf 4.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 4.2. De bevindingen, afgezet tegen de bijbehorende normen, leiden in figuur 4.1 tot onze beoordeling. In deze figuur leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvraag, de norm(en) en bijbehorende criteria en beoordeling. Figuur 4.1

Normen en criteria ‘ontwikkeling middenhuur’.

49

4.1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. De gemeente heeft beperkt zicht op de omvang van het middenhuursegment. 2. De gemeente heeft weinig systematisch zicht op het aantal gerealiseerde middenhuurwoningen. 3. De gemeente rapporteert twee keer per jaar over het aantal middenhuurwoningen dat zij verwacht te realiseren. Deze prognoses zijn gebaseerd op de (harde) plancapaciteit, maar wegens een gebrek aan meerjarige gegevens is de betrouwbaarheid van deze (harde) plancapaciteit niet vast te stellen. 4. Op macroniveau is geen verband vast te stellen tussen het handelen van de gemeente en de ontwikkeling van het Utrechtse middenhuursegment.

4.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

4.2.1 BEPERKT ZICHT OP OMVANG MIDDENHUURSEGMENT De gemeente heeft beperkt zicht op de omvang van het middenhuursegment. In het coalitieakkoord Ruimte voor Iedereen (2018) is een aantal kwantitatieve ambities opgenomen ten aanzien van het middensegment, waar middenhuur onderdeel van uitmaakt. Dat maakt het van belang dat de gemeente de omvang van dit segment monitort. In 2018 was dit nog niet mogelijk. Er waren geen betrouwbare gegevens beschikbaar op basis waarvan de voorraad en de ontwikkeling van onder meer het middensegment koop en huur 50

over de voorgaande jaren in beeld kon worden gebracht56. Binnen de gemeente Utrecht ontbrak daardoor inzicht in de ontwikkeling van woonsegmenten en de effecten van beleid daarop. Sinds 2018 is de gemeente Utrecht bezig om een beter en meer volledig (kwantitatief) beeld te krijgen van de Utrechtse woningvoorraad, segmenten daarbinnen en verschuivingen daarin. Daarvoor is een woningdashboard ontwikkeld waarmee inzicht wordt gegeven in onder meer de verdeling in de Utrechtse woningvoorraad naar eigendom en prijssegmenten. De data daarvoor waren en zijn niet voor ieder woonsegment voorhanden. Van koopwoningen kunnen gegevens gemakkelijk worden verkregen en met woningcorporaties zijn leveringsafspraken57 gemaakt. Voor woningen die worden verhuurd door private actoren – die het grootste deel van de geliberaliseerde huurmarkt uitmaken – worden geen huurprijzen vastgelegd. Dit is praktisch onmogelijk. Het gaat namelijk om private huurovereenkomsten die nergens gedeponeerd of geregistreerd hoeven te worden. Inzicht krijgen in de omvang van de geliberaliseerde huurmarkt en verdeling daarbinnen (middenhuur, vrijesectorhuur) is daardoor lastig58. Dat maakt ook het vergelijken van de omvang van het middenhuursegment tussen Utrecht en dat van andere (grote) Nederlandse steden onmogelijk.

Om toch enig zicht te krijgen op de omvang van de bestaande voorraad wordt de omvang van het midden- en vrijesectorhuursegment geschat aan de hand van een model. Dit gebeurt op basis van de WoON-enquête die eens per drie jaar in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties wordt uitgevoerd. Ongeveer tweeduizend Utrechters verstrekken daarvoor informatie over hun huurwoning, waaronder de huurprijs. Deze informatie wordt jaarlijks gekoppeld aan de actuele waarden van zeven variabelen (onder meer de WOZ-waarde van de woning) om een schatting te maken van de huurprijzen van alle Utrechtse woningen in de geliberaliseerde huurmarkt59. Omdat het model is gebaseerd op de laatste WoON-enquête uit 2018 is de betrouwbaarheid van het model – en daarmee ook de schattingen van de omvang van het vrijesector huursegment – niet met zekerheid vast te stellen60. Dat maakt de betrouwbaarheid van het zicht op de ontwikkelingen in het middenhuursegment beperkt61.

56 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 57 Corporaties leveren jaarlijks gegevens aan de gemeente over hun voorraad en verdeling van woningen over

het sociale en geliberaliseerde huursegment (en de huurprijzen daarbij). 58 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 59 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. En voor verdere uitleg zie het Dashboard Wonen (Gemeente Utrecht), via Dashboard2020 - Wonen - Utrecht (incijfers.nl). 60 Wanneer de huurprijzen in werkelijkheid harder zijn gestegen dan de WOZ-waarden (dat is op basis van de laatste WoON enquête onduidelijk), dan leidt dit tot een onderschatting van de huurprijzen in het model en valt de omvang van het middenhuursegment hoger uit dan dat het daadwerkelijk is. 61 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht.

51

Met die kanttekening laat figuur 4.2 op basis van data uit het Utrechtse model de ontwikkeling van de totale Utrechtse woningvoorraad zien, met het aandeel middenhuur daarbinnen. Het middenhuursegment is van 2019 tot 2021 met ongeveer 1.800 woningen gegroeid, maar blijft in relatie tot de totale woningvoorraad (die ook is toegenomen) stabiel (11%). Van 2020 tot 2021 is nagenoeg geen stijging in absolute aantallen middenhuur waarneembaar. Dat duidt erop dat in die periode bijna evenveel woningen uit het middenhuursegment zijn verdwenen als toegevoegd (aan de hand van productie en/of liberalisatie). Op basis van het eerder genoemde model van de gemeente Utrecht schuift een middenhuurwoning uit het segment wanneer de geschatte huurprijs de geïndexeerde bovengrens62 van het segment ontstijgt. Figuur 4.2

De ontwikkeling in de woningvoorraad en het aandeel middenhuur daarbinnen 63.

Totale woningvoorraad

160.000

Omvang middenhuursegment 159.670

156.678

153.845

120.000

80.000

40.000 18.219

18.204

16.448 0 2019

2020

2021

4.2.2 WEINIG SYSTEMATISCH ZICHT OP DE MIDDENHUURPRODUCTIE De gemeente heeft weinig systematisch zicht op het totaal aantal gerealiseerde middenhuurwoningen. Om te kunnen sturen op het behalen van de vastgestelde doelstelling is het van belang dat systematisch wordt bijgehouden hoeveel middenhuurwoningen er zijn gerealiseerd. De gemeente poogt daar sinds het coalitieakkoord uit 2018 meer grip op te krijgen. Over opgeleverde projecten met daarin middenhuur wordt beperkt gerapporteerd. Zo wordt (sinds 62 Voor de gemeente Utrecht is dat €1.027,26 in 2022. 63 Rekenkamer Utrecht (2022) op basis van het Dashboard Wonen (Gemeente Utrecht), via Dashboard2020 -

Wonen - Utrecht (incijfers.nl)

52

2021) alleen over de voortgang van woningbouwprojecten met meer dan 250 woningen gerapporteerd in het jaarlijkse Meerjaren Perspectief Ruimte (MPR). Daarin wordt het aantal te realiseren en gerealiseerde woningen per project benoemd, maar daarbij wordt niet aangegeven tot welke segmenten deze woningen behoren. Vanuit de ambtelijke organisatie wordt aangegeven dat de middenhuurproductie wordt gemonitord aan de hand van de ‘start bouw’ (het aantal in aanbouw te nemen woningen). Hierover wordt gerapporteerd in de jaarstukken. In de jaarstukken over 2018 en 2019 wordt concreet over het middenhuursegment gerapporteerd. Vanaf de jaarstukken over 2020 wordt alleen over start bouw van het totale middensegment (zowel betaalbare koop als middenhuur) gerapporteerd. Daardoor is er geen (systematisch) zicht op het aantal in aanbouw genomen middenhuurwoningen. Ook wordt hiermee voor de gemeenteraad niet voldoende inzichtelijk gemaakt hoeveel middenhuurwoningen er vanaf 2020 in aanbouw zijn genomen. Daarnaast is ‘start bouw’ in een gegeven jaar niet per definitie gelijk aan de daadwerkelijke productie in dat jaar. De uitvoerende fase van een woningbouwproject kan immers een jaartermijn overstijgen, vertraging oplopen of in uiterste gevallen compleet stil komen te liggen.

De gemeenteraad vraagt dan ook regelmatig64 om een inzichtelijk, kwantitatief overzicht van de daadwerkelijke middenhuurproductie. Uit een raadsbrief van januari 2022 blijkt dat de ambtelijke organisatie dat overzicht niet heeft: ‘Helaas hebben we op dit moment geen overzicht voorhanden met alle in middenhuur opgeleverde woningen met bijbehorende huurniveaus en oppervlakten. Hiervoor zullen we de data van alle projecten moeten samenvoegen en bewerken om dit overzicht te maken’65. De gemeente Utrecht kan geen goed zicht bieden in de jaarlijkse middenhuurproductie. Op verzoek van de rekenkamer heeft de ambtelijke organisatie alsnog uit meerdere bestanden een overzicht samengesteld met de tussen 2018 en 2020 opgeleverde bouwprojecten waarin middenhuurwoningen zijn gerealiseerd. Op basis van dat overzicht hebben we de productie van middenhuurwoningen tussen 2018 en 2020 kunnen reconstrueren. Deze productie hebben we afgezet tegen de totale jaarlijkse woningproductie (zie figuur 4.3). Op basis van deze figuur concluderen we dat de totale woningbouwproductie tussen 2018 en 2020 vrij constant is gebleven, maar dat het aandeel gerealiseerde middenhuur in absolute en relatieve zin afneemt (van 40% in 2018 naar 14% in 2020). Voor wat betreft het aantal opgeleverde middenhuurwoningen dient hierbij een kanttekening te worden geplaatst.

Het Actieplan Middenhuur stelt – sinds de actualisatie in 2017 – namelijk een aantal voorwaarden waaraan een middenhuurwoning in de gemeente 64 O.a. tijdens de commissievergadering Energietransitie, Duurzaamheid en Wonen van 9 december 2021:

Agenda Utrecht - Commissie Energie(transitie), Duurzaamheid en Wonen donderdag 9 december 2021 10:00 23:00 - iBabs RIS (bestuurlijkeinformatie.nl) 65 Gemeente Utrecht (2022). Raadsbrief Beantwoording vragen Middenhuur commissie EDW 9 december 2021, p. 2, via Document Viewer - U-reka Gemeente Utrecht

53

Utrecht moet voldoen (zie paragrafen 2.1.1 en 2.1.6). Op woningbouwprojecten met daarin middenhuurwoningen die vóór de actualisatie waren opgestart en/of in onderhandeling waren, zijn de voorwaarden echter niet van toepassing. Doordat gebiedsontwikkelingen gemiddeld acht jaar duren66 voldoen nagenoeg alle middenhuurwoningen die tussen 2018 en 2020 zijn opgeleverd niet of niet volledig aan de voorwaarden uit het Actieplan Middenhuur. Op één opgeleverd project uit 2020 zijn de voorwaarden wél van toepassing. Dat maakt dat 23 van de in totaal 2.258 gerealiseerde middenhuurwoningen tussen 2018 en 2020 daadwerkelijk middenhuurwoningen zijn volgens de Utrechtse definitie. De geproduceerde middenhuurwoningen in figuur 4.3 kunnen dus (nagenoeg allemaal) niet aangemerkt worden als middenhuurwoning volgens de Utrechtse definitie67. Alleen op basis van de aanvangshuurprijs behoren zij tot het middenprijssegment. Gelet op de prijsontwikkeling in de huurmarkt is het aannemelijk dat een aanzienlijk deel van deze woningen nu niet meer binnen het middenhuursegment valt. Omdat de gemeente Utrecht geen zicht heeft op de actuele huurprijzen van deze gerealiseerde middenhuurwoningen is niet met zekerheid vast te stellen hoeveel van deze woningen op basis van de huurprijs nu nog tot het middensegment behoren. Figuur 4.3