Agendabundel
Tekst van het document
In hoofdstuk 1.5 (p.18) wordt de volgende ambitie verwoord: “We zetten de ambitie voort dat alle Utrechtse kinderen in 2035 rookvrij moeten kunnen opgroeien en spelen: geen kind in de stad rookt, begint met roken of wordt geconfronteerd met sigarettenrook. […] We sluiten een pact met de horeca over rookvrije terrassen”. De ambitie op langere termijn is dat kinderen rookvrij op moeten kunnen groeien. Als er een streefjaartal was gegeven voor het pact met de horeca over rookvrije terrassen, zou dit een goed voorbeeld zijn van een doel dat op kortere termijn behaald kan worden.
2. AANSLUITING TUSSEN AMBITIES EN MAATREGELEN NIET VOLLEDIG Maatregelen zijn doorgaans passend, maar vaak niet dekkend Maatregelen moeten aansluiten bij de ambities. Op die manier weten de uitvoerende partijen wat er van hen verwacht wordt en kan de raad de voortgang volgen en controleren. Wat de rekenkamer opvalt, is dat de maatregelen in het coalitieakkoord doorgaans wel passend zijn, maar vaak niet dekkend. Er zijn meerdere ambities die niet gedekt worden door concrete maatregelen. Dit is bijvoorbeeld het geval in hoofdstuk 2.1 (pagina 33): “Bij toekomstige plannen voor nieuwbouwwoningen wordt het makkelijker om woningen te realiseren waar vrienden kunnen samenwonen (friendswoningen)”. Er wordt niet benoemd welke acties er ondernomen moeten worden om het bouwen van friendswoningen makkelijker te maken. Dit maakt het onmogelijk het proces en de uitvoering goed te kunnen volgen. Een voorbeeld waarin juist wel sprake is van brede dekking, is afkomstig uit hoofdstuk 1.9 (p.28): “We willen seksuele intimidatie in onderwijsinstellingen aanpakken. We spreken ons
3
hier tegen uit en spreken onderwijsinstellingen aan op hun verantwoordelijkheid. Een goede klachtenprocedure, laagdrempelig melden van ervaringen en toereikende nazorg zijn daarbij van belang. Studie- en studentenverenigingen bieden we handvatten om seksuele intimidatie te bestrijden. Samen met onderwijsinstellingen zorgen we ervoor dat bestuurders of vertrouwenspersonen van verenigingen gepaste training kunnen krijgen”. Seksuele intimidatie wordt hier op meerdere niveaus benaderd: zowel het individu, onderwijsinstellingen als geheel en verenigingen worden betrokken. Daarbij worden niet alleen maatregelen genoemd die gericht zijn op preventie, maar ook op nazorg.
3. COALITIEAKKOORD INGEBED IN RELEVANTE CONTEXT Betrokkenheid van maatschappelijke partijen is benoemd Voor de navolgbaarheid is van belang dat de verschillende ambities ingebed worden in de relevante context. Een onderdeel hiervan is dat in kaart gebracht wordt welke andere partijen betrokken, of noodzakelijk, zijn voor het realiseren van de ambitie. Over het algemeen voldoet het coalitieakkoord hieraan. Obstakels en onzekerheden zijn vaak nog in algemene termen aangegeven Onderdeel van de context is het benoemen van obstakels en onzekerheden. Hierdoor wordt duidelijk onder welke voorwaarde(n) de ambitie gerealiseerd kan worden en welke aandachtspunten er zijn. Dat vergemakkelijkt het om tussentijds de balans op te maken. In het coalitieakkoord worden op verschillende plaatsen onzekerheden benoemd. Obstakels worden wel benoemd, maar vaak in algemene termen, zoals de krappe arbeidsmarkt. Op andere plaatsen zijn belemmeringen zo algemeen geformuleerd dat dat weinig zicht geeft op risico’s. Als voorbeeld hoofdstuk 1.5 (p.18): “De wijken Tuindorp en Overvecht worden gescheiden door een tunnel onder het spoor. Met iedere meter die je aflegt richting Overvecht, neemt het aantal gezonde levensjaren af. […] In de wetenschap dat dit een taai en complex probleem is, willen we de komende jaren alles op alles zetten om de gezondheid van onze inwoners te verbeteren”.
De term ‘complex’ betekent wel dat er bepaalde knelpunten of ingewikkeldheden zijn, maar deze moeten nog verder worden uitgewerkt. Overdrachtsdossier gemeente Utrecht ook relevant Tenslotte wil de rekenkamer in dit kader wijzen op het ‘Overdrachtsdossier gemeente Utrecht 2022’ (17 maart 2022). In dit uitgebreide document van de ambtelijke organisatie wordt veel aandacht geschonken aan het belang van de uitvoering en de knelpunten die zich daarbij (kunnen) voordoen om ambities te realiseren en verwachtingen waar te maken. Dit document wordt in het coalitieakkoord niet expliciet genoemd. In het overdrachtsdossier wordt geconstateerd (p. 10) dat ‘de organisatie op veel plekken onvoldoende meegegroeid met de stad, waardoor er nu meer werk ligt dan dat er mensen voor zijn. Dit vertraagt de uitvoeringskracht. Ten tweede zijn er in de afgelopen jaren veel ambities geformuleerd en beleid gemaakt zonder dat daar de (structurele) mensen en middelen voor zijn geregeld. We willen dus te veel en dat leidt niet tot resultaten. Hier ligt een uitdaging voor de ambtelijke organisatie, maar zeker ook voor het college en de raad.’ Deze constateringen gelden nog
4
steeds en vragen om afspraken tussen raad en college voor een goede uitvoering van het coalitieakkoord. Op die manier kunt u bevorderen dat voor de ambities ook realistische randvoorwaarden (budget, bemensing, mate van beïnvloedbaarheid e.d.) voor de uitvoering en realisatie worden gecreëerd.
4. PROCES EN RAPPORTAGESYSTEMATIEK: AANDACHT VOOR NAVOLGBAARHEID COALITIEAKKOORD NODIG Volledig overzicht met gekoppelde ambities, uitvoering, financiën en planning ontbreekt nog Om de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol waar te kunnen maken dient raad de uitvoering van het coalitieakkoord te kunnen volgen en te beoordelen. Hiervoor zijn afspraken over het verdere proces van belang. Zo zullen onderdelen die in het coalitieakkoord zijn genoemd nog uitgewerkt moeten worden, omdat daar nog geen tijd voor is geweest. In de Uitvoeringsbrief worden nog niet alle ambities aan de planning gekoppeld, ook zijn niet alle ambities terug te vinden in deze planning. Dit geeft het college weliswaar duidelijk aan, maar dat neemt niet weg dat nu een integraal overzicht ontbreekt. Dit werkt belemmerend voor de navolgbaarheid. Het college geeft aan dat bij de voorjaarsnota 2023 inzicht in de uitvoering voor de periode 2024 – 2026 zal worden gegeven. Vanaf dat moment zal de uitvoering van het coalitieakkoord telkens zichtbaar worden gemaakt en gemonitord in de reguliere P&C cyclus. Afspraken over wijze rapportage van coalitieakkoord nodig Integratie van de uitvoering van het coalitieakkoord in de reguliere P&C-cyclus kan helpen om de navolgbaarheid van de uitvoering te vergroten, zolang deze zelfstandig leesbaar is.
Dit vraagt om een helder schematische weergave van alle ambities en bijbehorende maatregelen. Dit biedt overzicht en vergemakkelijkt het bijhouden van de voortgang. De reguliere P&Ccyclus maakt het logisch om de koppeling met de benodigde financiën te maken. In hoofdstuk 5 van het coalitieakkoord dat gaat over de uitvoering en financiën staat een oproep om betere afspraken te maken over de verantwoording, opdat de sturing effectiever kan plaatsvinden en de resultaten van de inzet beter toetsbaar zijn. Daarbij past de inzet van het college om de begroting en jaarstukken beter toegankelijk en leesbaar te maken.
TOT SLOT Wij hebben u met deze brief onze kanttekeningen bij het coalitieakkoord en de uitvoeringsbrief gegeven. Daarbij was onze invalshoek de navolgbaarheid en de verantwoording, opdat de raad goed in positie wordt gebracht om haar kaderstellende en controlerende taak te kunnen uitoefenen. Wij geven de raad in overweging om onze kanttekeningen bij het coalitieakkoord en de uitvoeringsbrief te betrekken bij de besprekingen met elkaar en met het college. De behandeling van de begroting 2023 is hiervoor een geschikt moment. De rekenkamer zal de uitwerking van het coalitieakkoord en de periodieke verantwoording over de uitvoering ervan hoe dan ook met belangstelling blijven volgen.
5
Met vriendelijke groet,
drs. P.W.D. Venhoeven Voorzitter Rekenkamer Utrecht
6
1 Raadsbrief Uitvoeringsbrief coalitieakkoord planning op hoofdlijnen.pdf
Burgemeester en wethouders Postadres Postbus 16200, 3500 CE Utrecht Telefoon 14 030 www.utrecht.nl
Aan de gemeenteraad
Behandeld door
J.W.R. Huurman
Datum
7 oktober 2022
Doorkiesnummer
14 030
Kenmerk
10490880
h.huurman@utrecht.nl
Onderwerp
Uitvoeringsbrief coalitieakkoord, planning op hoofdlijnen
Bijlage(n)
-
Beleidsveld
Bestuurlijke Zaken
Geachte leden van de raad, Naar aanleiding van motie 167 hebben wij toegezegd u voor de behandeling van de Programmabegroting 2023 op hoofdlijnen inzicht te bieden in de planning van de uitvoering van het coalitieakkoord, voor zover we die nu weten. In voorliggende ‘uitvoeringsbrief’ beschrijven we globaal de mijlpalen in 2023 en in welk kwartaal we verwachten u deze aan te bieden. Deze uitvoeringsbrief is daarmee niet uitputtend en bevat daarom alleen de grootste zaken die volgen uit de in het coalitieakkoord expliciet beschreven ambities en ontwikkelingen. We hebben daarbij een selectie gemaakt van de zaken die nieuw, noemenswaardig en concreet zijn. Dat betekent uiteraard niet dat zaken die in deze brief ontbreken onbelangrijk zijn. Voor een compleet overzicht van het beleid verwijzen we daarom naar de programmateksten in de begroting. Voor de uitvoering van de individuele projecten binnen het investeringspakket Groei in Balans verwijzen we eveneens naar de programmabegroting. Zoals toegezegd geven we vervolgens bij de voorjaarsnota 2023 inzicht in de uitvoering voor de periode 2024 - 2026. Vanaf dat moment wordt de uitvoering van het coalitieakkoord telkens zichtbaar gemaakt en gemonitord in de reguliere P&C cyclus. We onderschrijven het belang dat uw raad hecht aan het inzichtelijk maken en in de tijd zetten van de uitvoering.
Dat helpt ons om gezamenlijk te sturen op onze ambities. Onderstaande tabel bevat de verwachte mijlpalen voor 2023, en in een enkel geval voor het begin van 2024. We gebruiken daarbij de indeling van het coalitieakkoord, aansluitend bij de vraag van uw raad.
Burgemeester en wethouders Datum Ons kenmerk
7 oktober 2022 10490880
Verwachte aanbiedingsdatum Contact maakt de stad Herijking Programma Samen stad maken (participatie en initiatief)
Q1 2023
Hoe ervaring opdoen met burgerberaden
Q1 2023
1. We maken ons hard voor kansengelijkheid Raadsbrief Stand van zaken Ongelijk investeren voor gelijke kansen
Q4 2022
(proces) Uitvoeringskader Ongelijk investeren voor gelijke kansen
Q3 2023
1.1 Wijk- en
Opstellen gebiedsakkoorden voor Kanaleneiland, Noordwest (geuzenwijk
Q2 2023
buurtaanpak
en delen van Ondiep en Pijlsweerd) en Leidsche Rijn (Parkwijk-Zuid en Terwijde)
1.2 Bestaanszekerheid
Uitvoeringsplan wijk- en buurtaanpak 2024 en verder
Q3 2023
Inzet koopkrachtcrisis en armoedeaanpak 2023
Q4 2022
Nota nieuw armoedebeleid 2024 -2027 (indien na eerste kwartaal 2023
Q4 2023
koopkrachtcrisis afneemt en ontwikkeling meerjarig beleid mogelijk is) 1.3 Arbeidsmarkt
Plan van aanpak basisbanen
Q1 2023
1.4 Openbare orde en
Uitvoeringsagenda Grenzen Stellen, Perspectief Bieden (GSPB)
Q4 2022
veiligheid
Integrale gebiedsgerichte aanpakken (1) Amsterdamsestraatweg en (2)
Q4 2022
Kanaal-Damstraat Integraal Veiligheidsplan 2023-2026: prioriteiten openbare veiligheid voor
Q1 2023
de komende vier jaar Beleidskader cameratoezicht 2023-2026
Q4 2022
(Herijking) programmaplan Utrecht Zijn We Samen (UZWS): aanpak
Q2 2023
polarisatie en radicalisering. Uitvoeringsplan Straatintimidatie
Q4 2022
Nota Volksgezondheid 2023-2027
Q3 2023
Plan van aanpak Gezond gewicht, incl. gezonde schoollunch
Q4 2022
Toekomst sekswerk: uitwerking rapport commissie Sorgdrager
Q1 2023
1.6 Welzijn, zorg en
Plan van aanpak arbeidsmarkttekorten in de zorg
Q3 2023
ondersteuning
Uitgangspuntennota opdrachten in sociaal domein, o.a. voor buurtteams
Q2 2023
1.5 Gezondheid
en sociaal makelaarschap Nota Meerjarig Perspectief Buurtcentra (formele- en informele zorg)
Q4 2022
Nieuwe opdrachten organisaties sociaal domein per 2025
2023 -2024
1.7 Inclusie
Brede inclusieagenda
Q2 2023
1.8 Jeugd
Agenda jeugd: maatregelen coalitieakkoord en hervormingsagenda
Q2 2023
Versterken en verbreden aanpak Kansrijke Start
Q4 2022
Nieuwe Utrechtse Onderwijsagenda
Q1 2023
Aanpak voorschoolse educatie
Q1 2023
Aanpak Rijke schooldag
Q4 2022
MBO Uitvoeringsplan 2023-2026, incl. aanpak stagediscriminatie
Q1 2023
Kader Bibliotheek Utrecht
Q1 2023
1.10 Vluchtelingen,
Raadsbrief voorbereiding tweede AZC-locatie
Q4 2022
asiel en integratie
Uitgangspunten Plan Einstein voor Utrechts asielopvang
Q1 2023
1.9 Onderwijs
2/5
Burgemeester en wethouders Datum Ons kenmerk
7 oktober 2022 10490880
Landelijke afspraken structurele Landelijke Vreemdelingen Voorziening
Q1 2023
(LVV) 2. We pakken de woningnood aan 2.1 Volkshuisvesting en
Bestuursakkoord Tijdelijke woonruimte en regionale Taskforce
Q4 2022
wonen
Prestatieafspraken met woningcorporaties
Q1 2023
Update Actieplan Middenhuur
Q1 2024
Invoering leegstandsverordening
Q1 2023
Huisvestingsverordening 2023
Q1 2023
Actieplan studentenhuisvesting
Q1 2023
Uitwerking Fonds betaalbare koop
Q2 2023
Woondeal
Q1 2023
Uitwerking financieringsconstructies voor wooncoöperaties
Q2 2023
Verhuurdersvergunning invoeren
Q3 2023
Integrale woonzorgvisie
Q3 2023
Start uitwerking Versnelling Utrechts Planproces
Q4 2022
2.2
Uitwerking Stedelijke Sturing op Groei in balans
Q4 2022
Gebiedsontwikkeling
Actualisatie Nota Grondbeleid (i.r.t. actief grondbeleid)
Q1 2023
Omgevingsvisie Overvecht (concept)
Q4 2023
Omgevingsvisie Kanaleneiland Transwijk
Q4 2022
Aanpak gebiedsontwikkeling Lunetten Koningsweg
Q4 2023
Oplegger bij RSU; nadere richting en accenten uitvoering waaronder
Q4 2022
Rijnenburg
2.3 Bereikbaarheid
Nota en Fonds Bovenwijks
Q4 2022
Uitbreiding betaald parkeren
Q2 2023
Plan van aanpak deelmobiliteit
Reeds verzonden
Afspraken met Rijk over OV-versnelling
Q4 2022
NRU / bereikbaarheid Overvecht
Q4 2022
Alternatief Ring Utrecht
Q4 2022
Onderzoek fietsenstalling Hoog Catharijne
Q4 2022
Versterking fietsroutes door planvorming tunnels (Boorstaat / Nicolaas
Q3 2023
Beetsstraat) Definitieve variant Zuidpoort
Q2 2023
Verbetering fietsroutes Noordzijde (‘om de Noord’/ Weerdsingel)
Q2 2023
3. We gaan de klimaatcrisis tegen 3.1 Energie en klimaat
Plan van aanpak onderzoek energieontwikkelbedrijf
Q1 2023
Wijkuitvoeringsplan Overvecht-Noord aardgasvrij
Q2 2023
Planologische besluitvorming voor energielandschap in Rijnenburg en
Q3 2023
Reijerscop (ter inzage Q4 2022) Klimaatvisie (incl. zoekgebieden duurzame energie)
Q3 2023
Bestrijden energiearmoede (raadsbrief gascrisis en koopkracht)
Q4 2022
Opzet Klimaatpanel
Q4 2022
Zonnevelden; diverse opleveringen, vergunningsaanvragen, PvE's, etc.
2023
Plan verduurzaming bedrijventerreinen
Q4 2023
3/5
Burgemeester en wethouders Datum Ons kenmerk
7 oktober 2022 10490880
3.2 Groen en
Omgevingsplanregels klimaatadaptatie en water (besluitvorming
klimaatbestendige
onderdeel van eerste herziening omgevingsplan / samenhang met
leefomgeving
invoering Omgevingswet)
Q1 2023
Visie op de Ondergrond
Q1 2024
Visie Stadswater
Q1 2023
Opening loket meer groen in de straat
Q1 2023
Plan van aanpak voor Kromme Rijn, Linielandschap en Hollandse IJssel
Q4 2022
("Groot Amelisweerd") Visie Natuurgebied Zuilen
Q1 2023
3.3 Milieu en
Actualisatie Visie Luchtkwaliteit
Q2 2023
circulariteit
Visie Geluid en Trillingen
Q1 2023
Visie Utrecht Circulair 2024-2030
Q4 2023
4. We werken aan een levendige en leefbare stad 4.1 Lokale economie
Raadsbrief aanpak locatieprofielen
Q4 2022
Actualisatie hotelbeleid
Q4 2023
Actieagenda economie
Q2 2023
Nieuwe subsidieregeling arbeidsmarkt (opvolger Fonds Mismatch)
Q2 2023
Subsidieregeling start en scale-up ecosysteem
Reeds verzonden
4.2 Digitale stad
Uitvoeringsplan digitale weerbaarheid
Q4 2023
4.3 Cultuur en erfgoed
Nachtvisie
Q1 2023
Uitgangspuntennotitie Cultuurnota 2025-2028
Q2 2023
Uitvoeringsnota cultuurparticipatie
Q4 2023
Uitgeven nieuwe licentie lokale media
Q1 2023
4.4 Sport, spelen en
Uitvoeringsplan Sport en bewegen in de openbare ruimte
Q1 2023
bewegen
Actieplan binnensportlocaties
Q1 2023
4.5 Vastgoed
Plan van aanpak verduurzaming gemeentelijk vastgoed
Q1 2023
5.1
Start Implementatie Ombudsfunctie
Q2 2023
Publieksdienstverlening
Visie Dienstverlening
Q1 2023
5.3 Financiën
Voorstel verbeteren van leesbaarheid en stuurbaarheid begroting
Q2 2023
5. Uitvoering
Aandacht voor uitvoering De uitvoering van het coalitieakkoord vraagt de nodige ambtelijke capaciteit. Daarom investeren wij in de programmabegroting ook financieel in de uitvoeringskracht op een aantal plaatsen in de organisatie. Tegelijkertijd zijn we ons ervan bewust dat invulling van vacatures niet vanzelfsprekend is in deze krappe arbeidsmarkt. Een goede positie als aantrekkelijke werkgever is daarom van van belang. In deze krappe arbeidsmarkt zetten we sterk in op het aantrekken van nieuwe medewerkers vooral op kritische en moeilijk te werven functies. We hanteren daarbij een doelgroepgerichte aanpak in de werving (bijv. een wervingscampagne voor ICT-ers die na de zomer zal starten). Naast het werven zetten we ook in op het behoud van medewerkers door een personeelsbeleid gericht op duurzame inzetbaarheid en het nastreven van een inclusieve organisatie. Hiermee laten we zien dat de gemeente een aantrekkelijke werkgever is.
4/5
Burgemeester en wethouders Datum Ons kenmerk
7 oktober 2022 10490880
Op de middellange en lange termijn zetten we stevig in op capaciteitsmanagement als middel om duurzaam te beschikken over voldoende talent op de juiste plekken om de opgaven uit het coalitieakkoord te realiseren. De mate waarin wij in staat zijn om nieuwe vacatures daadwerkelijk in te vullen blijft een aandachtspunt in het kader van de uitvoering van het coalitieakkoord.
Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Utrecht,
de secretaris,
de burgemeester,
5/5
1 Raadsbrief Concernaudit 213a onderzoek Veerkracht en Gelijke Kansen.pdf
Burgemeester en wethouders Postadres Postbus 16200, 3500 CE Utrecht Telefoon 14 030 www.utrecht.nl
Aan de gemeenteraad
Behandeld door
J.M. Offenberg
Datum
31 oktober 2022
Doorkiesnummer
030 - 28 61380
Kenmerk
10189214
j.offenberg@utrecht.nl
Onderwerp
Concernaudit 213a onderzoek: Veerkracht en Gelijke Kansen
Bijlage(n)
1
Beleidsveld
Werk en inkomen
Geachte leden van de raad, Zoals vastgelegd in het jaarplan 2021/2022 heeft Concernaudit in opdracht van ons college van burgemeester en wethouders onderzoek gedaan naar de strategische doelstelling “Veerkracht en Gelijke kansen (VGK)” op grond van artikel 213a van de Gemeentewet. In dit onderzoek is beoordeeld in welke mate het college erin geslaagd is om doelmatig en doeltreffend uitvoering te geven aan het realiseren van VGK in Utrecht. Met bijgaand rapport informeren wij u over de resultaten van het onderzoek, in overeenstemming met de vereisten daarover die zijn opgenomen in artikel 213a van de Gemeentewet. In het rapport worden vier deelopgaven geanalyseerd die bijdragen aan de strategische doelstelling Veerkracht en Gelijke kansen, te weten Meedoen en Schuldenvrij, Gelijke Kansen Onderwijs, Kansrijke Start en Inburgering. Wat is de conclusie van dit onderzoek? Het rapport concludeert dat Utrecht vanuit de opgaven waardevolle resultaten neerzet in constructieve samenwerking met de stad. Er zijn veel initiatieven en positieve wisselwerking met de partners. Maar het rapport laat ook de uitdaging en complexiteit zien om de impact van alle inspanningen op VGK in het sociaal domein goed te kunnen vaststellen en geeft waardevolle aanbevelingen hoe dit beter kan. De belangrijkste aanbevelingen zijn: 1.
Bepaal vanuit het gemeentebestuur duidelijk hoe bij doelstellingen het eigenaarschap en de monitoring zullen worden ingevuld. 2. Bepaal de looptijd en fase van een opgave voor de invulling van alle kwadranten van het sturingsmodel, zodat in de beginfase aan een basisinrichting van randvoorwaarden en monitoringinformatie wordt voldaan. 3. Maak bij de uitwerking van opgaven aan de voorkant de aannames en onderbouwingen expliciet vanuit een geaccepteerde beleidstheorie. 4. Geef op basis van de doelstellingen weer waarop de gemeente wil inzetten, versterken en afbouwen oftewel: wat de meerwaarde van de gemeentelijke initiatieven is, in relatie tot lopende ontwikkelingen in de stad. Wat betekenen deze aanbevelingen voor onze manier van werken? De uitkomsten en aanbevelingen van dit onderzoek helpen ons bij de doorontwikkeling van het opgavegericht werken. Sturen op resultaten en impact is een belangrijk onderdeel van deze doorontwikkeling. We zien ook duidelijke raakvlakken met de uitkomsten van de visitatie die eerder is uitgevoerd. Beide onderzoeken zijn al enige tijd geleden uitgevoerd en inmiddels lopen er diverse
Burgemeester en wethouders Datum Ons kenmerk
31 oktober 2022 10189214
verbetertrajecten. Met de doorontwikkeling van het Utrechts sturingsmodel wordt aan medewerkers die sturen op bepaalde opgaven gevraagd om direct vanaf het begin concrete doelen te formuleren, eigenaarschap en opdrachtgeverschap expliciet te maken en de beoogde effecten en impact te definiëren inclusief manieren om dit te meten en volgen. In de terugkoppeling aan de raad over opgaven gaat u dit terug zien. De aanbevelingen worden ook gebruikt bij de verbetering van de P&C cyclus, waar we momenteel aan werken in overleg met de Adviescommissie Controle en Financiën. Wat betekenen deze aanbevelingen voor de inhoudelijke opgave waar we voor staan? De toenemende scheidslijnen in de stad zijn een hardnekkig en actueel vraagstuk dat vraagt om een stevige langdurige inzet. Kansenongelijkheid is daarom ook een belangrijke pijler in ons coalitieakkoord. De ambitie ‘Een stad voor iedereen’ daagt ons uit om te zoeken naar interventies die echt impact hebben voor onze inwoners. Dit zien wij als onze opgave voor de komende periode. De aanbevelingen uit het onderzoeksrapport helpen ons om hier samen met onze partners uitvoering aan te geven en steviger te sturen op de impact die we willen zien. Het onderzoek is door Concernaudit in december 2021 grotendeels afgerond. Door omstandigheden is de rapportage aan het college en de raad vertraagd.
Concernaudit werkt aan het terugdringen van de doorlooptijd van 213a onderzoeken en aan verbetering van de leesbaarheid van deze rapporten. Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Utrecht,
de secretaris,
de burgemeester,
2/2
1 Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen.pdf
Rapport Veerkracht en Gelijke Kansen
Afdeling Concernaudit Datum: 9 september 2022 Versie Eindrapport
Utrecht.nl
Colofon Projectnaam Veerkracht en Gelijke Kansen
In opdracht van Linda Voortman, Wethouder
Eindverantwoordelijke opdrachtnemer Jasmin Grundauer, CIA; CISA, Manager Concernaudit
Contactpersoon (projectleider) Jane Caffé Jane.caffe@utrecht.nl 030 286 4187 Bedrijfsvoerings-en StrategienetwerkConcerncontrolConcernaudit
Auditteam Jane Caffé, Senior auditor Ingeborg Maes, Senior auditor Leon Snoek, Auditor
Kopie aan Concerndirectie Bart Andriessen, Directeur Volksgezondheid Bas Stam, Directeur Werk en Inkomen Bas Martens, Manager Onderwijs Maatschappelijke Ontwikkeling
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
2/39
Samenvatting We doen samen mooie dingen In artikel 213a van de Gemeentewet is opgenomen dat het college periodiek onderzoek moet doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door haar gevoerde beleid. In het Jaarplan 2021/2022 van Concernaudit is het 213a-onderzoek ‘Veerkracht en Gelijke kansen’ opgenomen. In dit onderzoek beoordeelt Concernaudit in opdracht van het college van burgemeester en wethouders in welke mate het college erin geslaagd is om doelmatig uitvoering te geven aan het realiseren van Veerkracht en gelijke kansen in Utrecht. De Concerndirectie (voorheen Directieraad) van gemeente Utrecht heeft in 2018 de stedelijke ambitie ‘Gezond Stedelijk Leven voor Iedereen’ vastgesteld en daaronder tien strategische doelstellingen (oftewel hoofdopgaven) benoemd. Veerkracht en Gelijke Kansen (VGK) is één (1) van deze doelen. In de initiële beschrijving van de strategische doelstellingen zijn geen concrete ambities voor Veerkracht en Gelijke Kansen benoemd. Uit meerdere bronnen blijkt dat ambities betreffen:
•
dat iedereen in de stad kan meedoen en ook mensen in een kwetsbare situatie kansen krijgen zich te ontwikkelen;
•
dat iedereen in Utrecht een gezond leven kan leiden, mee kan en mag doen, zich kan ontwikkelen en de ruimte voelt om zichzelf te zijn;
•
dat iedereen in Utrecht erbij hoort en mee kan doen.
Sturing vindt vooralsnog hoofdzakelijk plaats op het niveau van de onderliggende opgaven en niet op het niveau van de overkoepelende doelstelling. Dit wordt wel geambieerd door de organisatie en ten tijde van het onderzoek uitgewerkt in een raamwerk voor sturen en verantwoorden. In 2018 zijn vanuit de ambities in het Coalitieakkoord 2018 – 2022 enkele opgaven benoemd die tevens zijn verbonden aan de strategische doelstelling VGK. Relevant voor dit onderzoek zijn de opgaven: •
Meedoen en schuldenvrij
•
Gelijke kansen Jeugd (Kansrijke Start / Gelijke kansen Onderwijs)
•
Inburgering
De doelmatigheid en doeltreffendheid van uitvoering en beleid wat betreft Veerkracht en Gelijke Kansen is bij bovengenoemde opgaven en aan de hand van onderstaande onderzoeksvragen beoordeeld: •
welke instrumenten zijn per opgave ingezet en welk budget;
•
welke prestaties zijn gerealiseerd;
•
in hoeverre is hiermee het beoogde effect, namelijk meer veerkracht en gelijke kansen voor
Utrechters gerealiseerd.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
3/39
Opgavesturing De uitvoering van de opgaven is ingericht en aangestuurd volgens het Utrechtse sturingsmodel.
In fase 1 van het onderzoek zijn voor de geselecteerde opgaven de vier kwadranten van het model ingevuld, dit voor zover mogelijk op basis van de aan de auditors verstrekte informatie.
Conclusie De uitvoering van de doelstelling veerkracht en gelijke kansen (VGK) is ondergebracht in enkele onderliggende maatschappelijke opgaven. VGK speelt zich primair af in het sociaal domein, waar niet altijd een causaal verband aan te wijzen is tussen de activiteiten vanuit de opgave en de maatschappelijke ontwikkelingen. Dat legt extra druk op de gemeente om een plausibele relatie te leggen tussen de beoogde doelstellingen en effecten en de gemeentelijke interventies. Utrecht zet vanuit de opgaven waardevolle resultaten neer in constructieve samenwerking met de stad. Er zijn veel initiatieven en positieve wisselwerking met de partners. Toch slaagt de gemeente er beperkt in inzichtelijk te maken wat de initiatieven opleveren voor de stad. Een belangrijke oorzaak is dat het benoemen en monitoren van kaders en prestaties nog onderbelichte elementen zijn in de toepassing van het Utrechtse sturingsmodel binnen deze doelstelling, de invulling van sommige kwadranten moet nog worden aangescherpt. Op basis van de resultaten van het onderzoek komen we tot een negental observaties: 1.
Het Utrechts sturingsmodel helpt om met partners richting te geven aan complexe ontwikkelingen in het sociaal domein.
De organisatieonderdelen in het sociaal domein leunen sterk op het Utrechtse sturingsmodel als instrument voor het verbinden van gemeentelijke ambities met de uitvoeringsactiviteiten van netwerkpartners. De gedeelde waarden die door de gemeente zijn geformuleerd, soms samen met de netwerkpartners, worden door de netwerkpartners (h)erkend als richtinggevend voor de onderliggende kaders en randvoorwaarden. Met name bij de opgave Meedoen en Schuldenvrij en de opgave Inburgering benoemen de netwerkpartners de leidende principes als herkenbare en mooie uitgangspunten die de gemeente goed inzet als waarde en om de manier van werken in te richten. Dit helpt de deelnemers om zich te richten op de hoofdlijnen en doelstellingen van de opgave. De leidende principes zijn op het niveau van de opgave geformuleerd. Het is niet geborgd dat leidende principes op overkoepelend niveau aansluiten tussen opgaves.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
4/39
2.
De kaders en randvoorwaarden zijn niet altijd eenduidig uitgewerkt, waardoor niet voor alle opgaven een duidelijk speelveld voor de uitvoering is vastgesteld.
Door het stellen van kaders en randvoorwaarden moeten acceptabele risicotoleranties/ bandbreedtes worden gesteld, de gemeente geeft de kaders en wat zij wil bereiken: de netwerkpartners hebben de vrijheid dit professioneel in te vullen. De kaders en randvoorwaarden die nodig zijn voor een doelmatige en effectieve uitvoering (netwerkpartners, middelen, prestaties) zijn niet altijd scherp geformuleerd. Bijvoorbeeld geldt dat voor de opgaven veelal geen geoormerkt budget is vastgesteld en geen duidelijk omschreven prestaties, wel verkennende initiatieven. Deels zijn er in subsidiebeschikkingen wel budgetten en activiteiten opgenomen. Bij de opgave Meedoen en Schuldenvrij bijvoorbeeld zijn daarvanuit meetbare resultaten benoemd, waar ook op gestuurd wordt. 3.
Een sterke focus op het bouwen van een netwerk genereert breed draagvlak, maar niet per se meer doelmatige uitvoering.
De gemeente werkt in de opgavegerichte uitvoering in principe samen met alle organisaties die actief zijn in het werkveld en die mee willen doen. Iedereen wil meedoen en aansluiten bij het netwerk: dat is vanuit de gemeente en de netwerkpartners de ervaring. De keerzijde is dat de gemeente veel tijd en energie erin moet steken om in alle stappen van de uitvoering alle partners aan boord te houden, zonder dat het netwerk bewust is gekozen, zodanig dat er geen overlap is en wel synergie tussen de verschillende netwerkpartners. Dit wordt in dit onderzoek herkend door de externen. Dit is een risico omdat er soms veel organisaties in de stad actief zijn op een bepaald gebied. En als er sprake is van overlap in doelgroepen en activiteiten kan dit doorwerken in het netwerk van een gemeentelijke opgave. Eventuele risico’s voor een doelmatige uitvoering liggen in de kwaliteit van het netwerk en de afstemming van de bijdragen van de verschillende partners. In de huidige uitvoering langs de lijnen van het Utrechtse sturingsmodel is het ingewikkeld een eenduidige relatie te leggen tussen bestede middelen en gerealiseerde producten/ prestaties, zodat het niet mogelijk is een onderbouwde uitspraak te doen over de doelmatigheid van de uitvoering. 4.
Werkende weg leren en ontwikkelen stelt de gemeente in staat vele initiatieven te toetsen. Waar er beperkt sprake is van causale verbanden, geeft de gemeente meer sturing aan het proces dan aan realisatie van haar doelstellingen.
Er gebeuren mooie dingen en er is positieve energie in de stad en tussen netwerkpartners en de gemeente. Netwerkpartners zijn blij met de open opstelling van de gemeente, ook in vergelijking met andere hen bekende gemeenten. De gemeente verpakt haar activiteiten voor de beoordeelde opgaven veelal in initiatieven en pilots. Bij afwezigheid van concrete prestaties is het speelveld niet gedefinieerd, zodat het overkomt alsof de gemeente op weg gaat en begint te lopen, maar niet altijd duidelijk heeft, waarheen ze op weg is. Hoewel acceptabel in de beginfase, loopt het college het risico dat een opgave gedurende de collegeperiode niet uit de ontwikkelfase komt, en daardoor volwaardige monitoring en bijsturen mist. 5.
De sturing op de hoofdopgave VGK en de sturing op de opgaven door de concerndirectie resp. het gemeentebestuur is niet expliciet. Het is niet duidelijk hoe de instrumenten en interventies van de opgaven in samenhang ingezet zijn voor de bovenliggende strategische doelstelling.
De Concerndirectie monitort niet op het niveau van de strategische doelstellingen, maar op het niveau van de onderliggende opgaven. In het concept Werkplan 2019, Kernteam strategen ‘Gezond Stedelijk Leven voor Iedereen’, is het monitoren van de voortgang van de opgaven opgenomen om hiermee de Concerndirectie te helpen regie te houden op deze doelstellingen en de sturing op het geheel van de
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
5/39
opgaven van ‘Gezond stedelijk leven voor iedereen’. Vanuit SPA is er een rol om zicht te houden op het totaal van de lange termijn strategische doelstellingen. Die worden bij het maken van een overdrachtsdossier of een nieuw coalitieakkoord, geactualiseerd. Dat heeft zich in de periode 2018 – 2021 niet voorgedaan. De ontwikkelingen op de opgaven worden via inhoudelijke voortgangsrapportages, raadsbrieven, informatiebijeenkomsten met de netwerkpartners en de inhoudelijke programma’s in de p&cdocumenten gecommuniceerd tussen opgavemanagers en college en gemeenteraad. 6.
De doeltreffendheid van de individuele opgaven is beperkt inzichtelijk, vanwege de impliciete aannames aan de voorkant en de nadruk op kwalitatieve afspraken. De gemeente mist hierdoor een eenduidige meetlat om haar doeltreffendheid te meten.
In de toepassing van het sturingsmodel bij de beoordeelde opgaven zijn vooral kwalitatieve afspraken en bijna geen kwantitatieve resultaten opgenomen. Er is vaak geen causaal verband aan te wijzen tussen een activiteit van de gemeente in het kader van de opgaven en de ontwikkelingen in de samenleving. Dit maakt het ingewikkeld om sec de impact van de gemeentelijke activiteiten vast te stellen. Uit het onderzoek blijkt dat de opgaven nog volop in het proces staan om te definiëren welke informatie een betekenisvolle weergave is van wat door de gemeente wordt nagestreefd en bereikt. Concernaudit concludeert dat ook de onderbouwing en aannames die ten grondslag liggen aan de activiteiten impliciet zijn. Uit dit onderzoek komt naar voren dat niet altijd duidelijk is welke beleidsinhoudelijke uitgangspunten en aannames de basis zijn voor die maatregelen. Waarom kiest de gemeente een bepaalde aanpak en hoe maakt zij transparante keuzes tussen de verschillende belangen/opgaves. Bij de opgave Meedoen en Schuldenvrij is de relatie het meest navolgbaar, bij de opgave Gelijke kansen Onderwijs het minst onderbouwd. 7.
De doeltreffendheid van de uitvoering van VGK is beperkt inzichtelijk.
Voor elk van de onderliggende maatschappelijk opgaven is bij het inrichten van de activiteiten wel geredeneerd vanuit de ambities van de strategische doelstelling VGK. Het is aannemelijk dat de resultaten van de opgaven bijdragen aan veerkrachtige Utrechters die een gelijke kans krijgen om zich te ontplooien in de stad. VGK wordt hierin door de organisatie benaderd als gedeelde waarde (uitgangspunt) en niet als een doelstelling. 8.
Het totaal is (nog) niet de som der delen.
Elk van de onderliggende opgaven is binnen het eigen thema bezig met activiteiten om veerkracht en kansengelijkheid te bevorderen. Op het niveau van de strategische doelstelling is er echter nog geen integrale aanpak en geen integrale rapportage van prestaties en effecten. 9.
De realisatie van veerkracht en gelijke kansen is ondanks inzet van de gemeente en haar partners steeds uitdagender.
Uit diverse recente onderzoeken van de afdeling Onderzoek en Advies blijkt dat de meeste inwoners de stad als prettig ervaren en kunnen meedoen. Er bestaan nog steeds grote verschillen op het gebied van gezondheid, inkomen en vermogen, kansen op een goede woning of opleiding. De ontwikkeling waarbij maatschappelijke scheidslijnen steeds groter worden, is in grote steden al langer gaande, ook in Utrecht. Ondanks alle inspanningen van de gemeente en haar partners is de realisatie van de ambities van VGK (dat iedereen in de stad kan meedoen en ook mensen in een kwetsbare situatie kansen krijgen zich te ontwikkelen; dat iedereen in Utrecht een gezond leven kan leiden, mee kan en mag doen, zich kan
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
6/39
ontwikkelen en de ruimte voelt om zichzelf te zijn; en dat iedereen in Utrecht erbij hoort en mee kan doen) steeds uitdagender.
Aanbevelingen
Concernaudit formuleert voor het college de onderstaande aanbevelingen: 1.
De brede doelstelling of waarde zoals VGK werkt als waardevol bindmiddel voor initiatieven. Bij afwezigheid van een eenduidig beeld van wat we willen of hoe we het willen geldt dat ‘iedereen’ ermee bezig is en ‘alles’ bijdraagt aan VGK. Bepaal vanuit het gemeentebestuur duidelijk hoe bij doelstellingen het eigenaarschap en de monitoring zullen worden ingevuld. Communiceer dit in de organisatie. In dit kader is het goed dat aangesloten kan worden bij de actualisatie die wordt uitgevoerd in het kader van het overdrachtsdossier voor het nieuw college.
2.
Wat is de looptijd van een opgave? Bepaal de fase van een opgave voor de invulling van alle kwadranten van het sturingsmodel, zodat in de beginfase aan een basisinrichting van randvoorwaarden en monitoringinformatie wordt voldaan. Naast leidende principes is een helder speelveld essentieel: dit geeft richting aan de inzet van middelen en menskracht en geeft een handvat om keuzes te maken tussen verschillende opties in een opgave. Op deze manier hebben de activiteiten die worden uitgevoerd een solide basis.
3.
Er is vaak geen causaal verband aan te wijzen tussen de activiteiten vanuit de opgave en de maatschappelijke ontwikkelingen. Dit maakt het ingewikkeld om de impact vast te stellen van de inspanningen van de gemeente. De inzet van middelen rechtvaardigt dat de gemeente aan de voorkant reflecteert op de vraag welke interventies passend zijn en logisch bijdragen aan het realiseren van de beleidsdoelstellingen en deze maatregelen naderhand periodiek evalueert. Wij adviseren in de uitwerking van opgaven aan de voorkant de aannames en onderbouwingen vanuit een geaccepteerde beleidstheorie expliciet te maken.
4.
Geef op basis van de doelstellingen weer waarop de gemeente wil inzetten, versterken en afbouwen oftewel: wat de meerwaarde van de gemeentelijke initiatieven is, in relatie tot lopende ontwikkelingen in de stad. De gemeentelijke doelstellingen zijn geformuleerd vanuit de gesprekken met de netwerkpartners en zijn daarmee volgens betrokkenen ook meteen de doelstellingen van de stad. De doelstellingen van de netwerkpartners zijn de grondslag voor de samenwerking, waardoor de gemeente ‘de beweging in de stad’ kan versterken. Wij adviseren in de uitwerking van opgaven ook de positie van de gemeentelijke doelstellingen expliciet te maken en hoe de gemeente hierop stuurt.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
7/39
Managementreactie In dit auditrapport worden vier deelopgaven geanalyseerd die bijdragen aan de strategische doelstelling Veerkracht en Gelijke kansen (VGK). We zijn blij met de opbrengsten van het onderzoek. Het onderzoek bevestigt dat we op de goede weg zijn en het rapport bevat een aantal waardevolle reflecties en adviezen. Alle geïnterviewde netwerkpartners zijn zonder uitzondering positief over hoe vanuit waarde en gezamenlijke uitgangspunten gestuurd wordt op de uitvoeringspraktijk. Maar het rapport laat ook de uitdaging zien om de impact van alle inspanningen op VGK in het sociaal domein goed te kunnen vaststellen en geeft aanbevelingen hoe dit beter kan. Op basis van dit rapport, de visitatiecommissie en feedback van college en raad zijn we bezig met een doorontwikkeling van de wijze waarop we sturen en de impact volgen. Wij scherpen de focus van de opgaven aan, met formulering van concrete doelen, eigenaarschap, effecten en beoogde impact. Daarbij nemen we aanbevelingen 1,2,3 en 4 die op pagina 5 gedaan worden ter harte. Dit sluit ook aan bij de doorontwikkeling van het sturen en verantwoorden in o.a. de P&C cyclus waar we momenteel in de gemeente aan werken.
Bij gebrek aan directe causaliteit om doelmatigheid en doeltreffendheid te analyseren zien wij de uitdaging om doeltreffendheid – of beter gezegd de impact – van ons handelen meer inzichtelijk te maken met behulp van data, casuïstiek en verhalen en het Utrechts sturingsmodel uit te breiden met het expliciet maken van de onderliggende beleidstheorie (aanbeveling 3). Gecombineerd helpt dit om samen met partners te reflecteren op de ontwikkeling in de stad en richting te geven aan de interventies (wat zien we gebeuren, wat is de mogelijk relatie met ons handelen en hoe kunnen we eventueel bijsturen?). De deelopgaven die in het onderzoek worden behandeld zijn heel verschillend van karakter. Dit heeft ook gevolgen voor de sturingsinstrumenten die we als gemeente inzetten. Waar de uitvoering van Meedoen en schuldenvrij voor een belangrijk deel door de gemeente zelf en enkele partners/ opdrachtnemers ‘dichtbij’ de gemeente wordt gedaan, daar heeft de gemeente voor de opgave Gelijke kansen onderwijs te maken met een complex ecosysteem met een belangrijke rol voor de zelfstandige schoolbesturen. Werken aan VGK kan in alle gevallen alleen samen met de stad. Het bouwen van een netwerk met breed draagvlak is belangrijk. Elke partner draagt vanuit zijn eigen rol, verantwoordelijkheid en expertise bij aan het gezamenlijke doel.
De complexiteit van een netwerk maakt het lastig om doelmatigheid en doeltreffendheid vast te stellen. Dat betekent niet dat de investeringen in een netwerk van de kant van de gemeente niet doelmatig zijn. Investeren in een netwerk heeft juist als resultaat dat partners meer doelgericht aan de slag gaan en zo een grotere impact realiseren dan de gemeente ooit zelf had kunnen bereiken. Maar het vraagt wel dat wij scherp blijven op onze sturing en de impact van het netwerk in relatie tot onze gemeentelijke inzet maar ook die van partners, deze expliciteren en periodiek reflecteren op de voortgang om zo scherpte op inzet van mensen en middelen te houden (aanbeveling 2 en 4). De toenemende scheidslijnen in de stad zijn een hardnekkig en actueel vraagstuk waarin is geïnvesteerd en wat vraagt om een stevige langdurige inzet. Het tegengaan van kansenongelijkheid is een crisis die in vrijwel alle domeinen speelt. Daarom wordt kansengelijkheid – anders dan werken aan een veerkrachtige samenleving - niet langer als losse strategische doelstelling gezien (aanbeveling 1). De ambitie ‘Een stad voor iedereen’ daagt ons uit om vanuit onze waarden te zoeken naar interventies die echt impact hebben voor onze inwoners en expliciet te maken hoe we ongelijk investeren voor gelijke kansen. Dit zien wij als onze opgave voor de komende periode.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
8/39
Inhoud SAMENVATTING................................................................................................................................................ 3 CONCLUSIE ................................................................................................................................................................ 4 AANBEVELINGEN ........................................................................................................................................................ 7 MANAGEMENTREACTIE ........................................................................................................................................ 8 1
2
3
INLEIDING ................................................................................................................................................. 10 1.1
AANLEIDING EN CONTEXT ........................................................................................................................... 10
1.2
DOELSTELLING............................................................................................................................................. 10
1.3
ONDERZOEKSOPZET..................................................................................................................................... 10
1.4
WERKWIJZE .................................................................................................................................................. 11
1.5
LEESWIJZER .................................................................................................................................................. 12
BELEIDSBESCHRIJVING ........................................................................................................................... 13 2.1
INLEIDING KWALITATIEVE ANALYSE .............................................................................................................. 13
2.2
DOELSTELLINGEN VEERKRACHT EN GELIJKE KANSEN ................................................................................... 13
OPGAVEGERICHTE UITVOERING .......................................................................................................... 16 3.1
BETEKENISVOL STUREN................................................................................................................................ 16
3.2
OPGAVE MEEDOEN EN SCHULDENVRIJ ......................................................................................................... 17
3.3
OPGAVE KANSRIJKE START .......................................................................................................................... 21
3.4
OPGAVE GELIJKE KANSEN ONDERWIJS ......................................................................................................... 24
3.5
OPGAVE INBURGERING................................................................................................................................. 27
4
DOELMATIGHEID IN DE UITVOERING ................................................................................................. 32
5
DOELTREFFENDHEID VAN UITVOERING EN BELEID .......................................................................... 34
BIJLAGEN
VERANTWOORDING ................................................................................................................ 38
LIJST VAN AUDITGESPREKKEN .................................................................................................................................. 38 LIJST VAN BESTUDEERDE DOCUMENTATIE ................................................................................................................ 38 UITWERKING OPGAVEN VOLGENS DE KWADRANTEN VAN HET UTRECHTS STURINGSMODEL ..................................... 39
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
9/39
1
Inleiding
1.1
Aanleiding en context
Concernaudit is in maart 2021 gestart met het 213a-onderzoek1 naar Veerkracht en Gelijke Kansen (VGK). VGK is één van de tien strategische doelstellingen die de Concerndirectie in 2018 heeft vastgesteld. De opdrachtgever van het onderzoek is wethouder Linda Voortman.
1.2
Doelstelling
Het doel van het onderzoek is vast te stellen in welke mate de gemeente Utrecht met haar aanpak doelmatig en doeltreffend is in het bevorderen van veerkracht en kansengelijkheid in de gemeente. De centrale onderzoeksvraag luidt:
Hoe (welke activiteiten, middelen en netwerkpartners) heeft het college ingezet op de realisatie van het strategisch doel ‘Veerkracht en Gelijke Kansen’ en in hoeverre is hiermee doelmatig en aantoonbaar bijgedragen aan het realiseren van de strategische doelstelling?
1.3
Onderzoeksopzet
Het onderzoek van Concernaudit richt zich op de strategische doelstelling en op de onderliggende opgaven. In het onderzoek hanteert Concernaudit drie fasen: •
Fase 1: Beleidsbeschrijving
Een kwalitatieve beschrijving en analyse van de wijze waarom gemeente Utrecht vorm geeft aan beleidsrealisatie door middel van opgavesturing. We beschrijvingen de doelstellingen die zijn gesteld en de middelen die de gemeente inzet voor Veerkracht en Gelijke Kansen en de verbinding met de onderliggende opgaven. •
Fase 2: Onderzoek naar opgavegerichte uitvoering
We analyseren de opgavegerichte uitvoering per geselecteerde opgave aan de hand van de toepassing van het Utrechtse sturingsmodel. Deze fase bevat ook een verdiepend onderzoek naar de realisatie van het beleid door de netwerkpartners. We kijken naar de selectie van netwerkpartners en de inrichting van de samenwerking, zoals prestatieafspraken, budgettering en monitoring. •
Fase 3: doelmatigheid en doeltreffendheid van opgaven en strategisch doel
We beoordelen per opgave de inrichting en prestaties om vast te stellen wat de bijdrage is aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van de strategische doelstelling VGK. Op basis van artikel 213a uit de Gemeentewet (GW) moet het college periodiek onderzoek doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door haar gevoerde beleid. 1
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
10/39
1.4
Werkwijze
Het onderzoek is als volgt uitgevoerd: •
Oriëntatie
Met de opgavetrekkers van de doelstelling Veerkracht en Gelijke Kansen zijn oriënterende gesprekken gevoerd. Via hen zijn kerndocumenten verkregen waarmee de opdrachtbeschrijving is opgesteld. •
Opstellen referentiemodel
In dit onderzoek heeft Concernaudit het Utrechts sturingsmodel als referentiemodel gehanteerd.
Op basis van documentstudie en interviews met betrokken actoren is in kaart gebracht hoe Betekenisvol sturen voor de geselecteerde opgaven wordt toegepast door per opgave de kwadranten van het Utrechtse sturingsmiddel in te vullen. •
Interviews en documentstudie
In de periode oktober – december 2021 zijn interviews gehouden met gemeentelijke medewerkers en netwerkpartners die betrokken zijn bij de opgaven. Per opgave zijn er in overleg enkele netwerkpartners geselecteerd die vanuit divers oogpunt betrokken zijn bij de opgave. •
Opstellen rapportage
In de rapportage is analyse en duiding van de verkregen informatie opgenomen. Bij de beoordeling is als normenkader gehanteerd een toetsing aan de beleidsdoelen die de gemeente heeft gesteld op zowel het niveau van strategische doelstelling Veerkracht en Gelijke Kansen als op het niveau van de individuele opgave.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
11/39
De doelmatigheid is beoordeeld aan de hand van de relatie tussen input en output op basis van geleverde prestaties.
De doeltreffendheid is beoordeeld aan de hand van de relatie tussen geleverde prestaties en beoogde effecten.
1.5
Leeswijzer
Hoofdstuk 2 beschrijft de strategische doelstellingen van de gemeente Utrecht en de uitwerking van de doelstelling Veerkracht en Gelijke Kansen. In hoofdstuk 3 staat de uitvoering middels opgaven centraal. Het hoofdstuk beschrijft de opgavegerichte uitvoering aan de hand van het Utrechtse sturingsmodel. De analyse van de prestaties en kosten van de uitvoering van de strategische doelstelling Veerkracht en Gelijke Kansen komt naar voren in hoofdstuk 4. De bijlage bevat een lijst van gesprekspartners en de documenten die voor dit onderzoek zijn gebruikt door Concernaudit.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
12/39
2 Beleidsbeschrijving 2.1
Inleiding kwalitatieve analyse
Dit hoofdstuk geeft een kwalitatieve beschrijving en analyse van de beleidsuitvoering ter beantwoording van de vraag op welke manier de gemeente Utrecht vorm heeft gegeven aan de uitvoering van het gemeentelijk beleid ten aanzien van Veerkracht en Gelijke Kansen, de doelen die zijn gesteld, de gekozen aanpak en de middelen die de gemeente hiervoor inzet.
2.2
Doelstellingen Veerkracht en Gelijke Kansen
Hoe heeft de gemeente Utrecht vormgegeven aan de strategische doelstelling Veerkracht en Gelijke Kansen (VGK)? a. Welke instrumenten zet de gemeente in om Veerkracht en Gelijke Kansen voor de inwoners van Utrecht te realiseren en welke prestaties en effecten zijn hiervoor benoemd? b. Welk budget heeft de gemeente voor de realisatie van Veerkracht en Gelijke Kansen en hoe wordt dit budget ingezet? Strategische doelstellingen De gemeente Utrecht heeft in 2018 onder de stedelijke ambitie ‘Gezond Stedelijk Leven voor Iedereen’ tien strategische doelstellingen (hoofdopgaven) benoemd: 1. Duurzame energie voor iedereen. 2. Duurzame mobiliteit voor iedereen. 3. Gezondheid, veerkracht en gelijke kansen. 4. Vergroenen en verdichten in balans. 5. Werk voor iedereen. 6. Woningmarkt in balans. 7. Zorg dichtbij en op maat. 8. Digitale stad. 9. Samenwerking in buurt, stad en regio. 10.Transparante, slagvaardige organisatie.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
13/39
De hoofdopgaven zijn eind 2018 in de Concerndirectie2 (voorheen Directieraad) geagendeerd om vervolgens doorgeleid te worden naar de collegeretraite van eind 2018. In de initiële beschrijving van de hoofdopgaven is niet concreet benoemd wat bereikt moet worden met de doelstelling Veerkracht en Gelijke Kansen3. Sindsdien zijn in verschillende documenten over Veerkracht en Gelijke Kansen de volgende omschrijvingen opgenomen: •
We willen dat iedereen in de stad kan meedoen en dat ook mensen in een kwetsbare situatie kansen krijgen zich te ontwikkelen (Toolkit Gezond Stedelijk Leven voor Iedereen I Veerkracht en
Gelijke Kansen, juni 2020). •
We vinden het belangrijk dat iedereen in Utrecht een gezond leven kan leiden, mee kan en mag doen, zich kan ontwikkelen en de ruimte voelt om zichzelf te zijn (Gezond Stedelijk Leven voor
Iedereen in perspectief van de Sustainable Development Goals 4). •
Het strategisch doel Veerkracht en Gelijke Kansen is erop gericht dat iedereen in Utrecht erbij hoort en mee kan doen (Inwerkdossier Concerndirecteuren GSLvI voorjaar 2021).
Monitoring van de strategische doelstellingen Over de monitoring van de doelstellingen is niets vastgelegd. Volgens meerdere direct betrokkenen heeft bij de vaststelling van de doelstellingen in 2018 de Concerndirectie ervoor gekozen niet te sturen op het niveau van de strategische doelstellingen. In het Werkplan 2019, Kernteam strategen ‘Gezond Stedelijk Leven voor Iedereen’ (concept dd. 10 mei 2019), is hierover het volgende opgenomen: De Concerndirectie houdt regie op de lange termijn opgaven. Het Kernteam strategie heeft de rol de Concerndirectie te adviseren en te helpen bij de ontwikkeling van en sturing op het geheel van de opgaven van ‘Gezond stedelijk leven voor iedereen’. De opdracht is dan ook: 1. monitoren van de voortgang van de opgaven; 2. strategische ontwikkeling van de opgaven; 3. breedte van de opgaven borgen; 4. verbinden van inhoud en bedrijfsvoering (P&C-cyclus). Bevinding
De Concerndirectie heeft ten aanzien van monitoring van de strategische doelstellingen gekozen voor sturing via de planning & control cyclus en via de onderliggende opgaves. SPA heeft de rol om zicht te houden op het totaal van de lange termijn strategische doelstellingen. SPA geeft aan dat de strategische doelstellingen worden geactualiseerd bij het maken van een overdrachtsdossier of een nieuw coalitieakkoord. Opgavegerichte uitvoering Het Coalitieakkoord ‘Ruimte voor iedereen’ is in 2018 vertaald in 31 herkenbare opgaven voor de ambtelijke organisatie (zie figuur 3.2). Deze opgaven zijn gekoppeld aan de tien strategische doelstellingen (hoofdopgaven). Sommige doelstellingen zijn bijna één-op-één vertaald naar opgaven (ruimtelijk domein). Sommige doelstellingen zijn verbonden met meerdere opgaven.
Presentatie opgaven, 20181106 dd. 6-11-2018 Initieel genoemd: Gezondheid, Veerkracht en Gelijke Kansen 4 Bron: Global Goals - Doelstellingen Global Goals - Utrecht (incijfers.nl) 2 3
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
14/39
Figuur 3.2: De 31 benoemde maatschappelijke opgaven uit Coalitieakkoord 2018-2022 ‘Ruimte voor iedereen’.
Bevinding De gemeente heeft voor de strategische doelstelling Veerkracht en Gelijke Kansen haar ambities beschreven. In de periode 2018 – 2020 zijn er op het niveau van de hoofdopgaven geen voortgangsrapportages en/of statusoverzichten in de Concerndirectie geagendeerd. Conclusie
Uit ons onderzoek vormt zich het beeld dat de Concerndirectie in 2018 heeft besloten niet uit te monitoren op het niveau van de strategische doelstellingen (hoofdopgaven), maar op het niveau van de onderliggende opgaven. De maatschappelijke opgaven zijn daarmee het instrument dat het college inzet om veerkracht en kansengelijkheid in gemeente Utrecht te realiseren. Uitgaande hiervan is de beoordeling van doelmatigheid en doeltreffendheid van uitvoering en beleid primair beantwoord door een beoordeling van de individuele maatschappelijke opgaven. Het volgende hoofdstuk beschrijft hoe invulling wordt gegeven aan Veerkracht en Gelijke Kansen via de opgaven, namelijk:
• • •
Meedoen en Schuldenvrij Gelijke Kansen Jeugd (Kansrijke Start/Gelijke Kansen Onderwijs) Inburgering
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
15/39
3 Opgavegerichte uitvoering 3.1
Betekenisvol Sturen
Onder de hoofdopgave / strategische doelstelling VGK5 worden een vijftal opgaven uitgewerkt, allen binnen het sociaal domein. Het gaat om de onderstaande opgaven6: o
Eenzaamheid
o
Jongvolwassenen
o
Gelijke Kansen jeugd
o
Meedoen en Schuldenvrij
o
Inburgering
Kenmerkend voor de omgevingsdynamiek binnen het sociaal domein is dat er sprake is van veel partners die onafhankelijk van de gemeente actief zijn binnen het speelveld, waardoor de rol van de gemeente niet altijd vastomlijnd is. Ook geldt dat de causaliteit niet altijd lineair kan worden aangetoond. Naast de inzet van gemeente en partners zijn er ook andere factoren die impact op het resultaat hebben. Gemeente Utrecht heeft daarom ervoor gekozen de maatschappelijke opgaven in te richten en te sturen volgens het Utrechtse sturingsmodel (zie figuur 3.3.) binnen het sociaal domein: Betekenisvol sturen.
Figuur 3.3: Betekenisvol Sturen
Volgens opgave van betrokken medewerkers gaat ‘Betekenisvol sturen’ uit van gedeelde waarden (leidende principes) die richting geven aan de gezamenlijke activiteiten. Een soort uitgangspunt, dat voor elke partner in de opgave richtinggevend is: wat vinden we gezamenlijk belangrijk? Dat is van belang aangezien Utrecht voor het uitvoeren van de opgaven veel gebruik maakt van activiteiten en kennis van partners in de stad. Met hen wordt gezocht naar gedeelde waarden en eigen rol en verantwoordelijkheden en via randvoorwaarden worden risicotoleranties/bandbreedtes gesteld. In het model wordt informatie gebruikt om in beeld te brengen of je in de goede richting beweegt, een invulling veelal als tegenhanger van de klassieke kwantitatieve prestatie-indicatoren. De monitoring in het model is gericht op innovatie door te leren en te verbeteren. 5 6
Oorspronkelijke benaming ‘Gezondheid, Veerkracht en Gelijke Kansen’ In de loop van de tijd is de benaming soms gewijzigd, in lijn met aanpassingen in de focus van de opgave.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
16/39
Op basis van een inschatting van: •
maatschappelijke impact;
•
tijdsperiode waarin er activiteiten zijn ontplooid;
•
invloed van de coronapandemie en
•
beïnvloedbaarheid versus afhankelijkheid samenwerkingspartners
heeft Concernaudit de volgende opgaven geselecteerd om de doelmatigheid en doeltreffendheid te beoordelen: 1.
Meedoen en Schuldenvrij
2.
Gelijke kansen jeugd (Kansrijke Start en Gelijke Kansen Onderwijs)
3.
Inburgering
In een apart document is voor elk van bovengenoemde opgaven de uitvoering en aansturing uitgewerkt volgens de kwadranten van het Utrechts sturingsmodel. Deze uitwerking is mede gebruikt als basis voor dit eindrapport.
3.2
Opgave Meedoen en Schuldenvrij
De opgave Meedoen en Schuldenvrij (MS) wordt uitgevoerd vanuit organisatieonderdeel Werk en Inkomen.
Doelstellingen In het Coalitieakkoord 2018 – 2022 is de armoede-aanpak specifiek benoemd. De opgave Meedoen en Schuldenvrij is geconcretiseerd in de Actieagenda Utrechters Schuldenvrij, die door de gemeenteraad is vastgesteld op 6 juni 2019. De ambitie is hierin verwoord als ‘Utrechters kunnen rondkomen en meedoen
en zijn schulden(zorg)vrij’. Dit wil de gemeente bereiken middels de volgende pijlers uit de actieagenda: 1.
op tijd erbij;
2.
hulp op maat;
3.
blijvend uit de schulden.
Deze drie pijlers zijn de basis voor de keuzes die gemaakt zijn bij de invulling van de actieagenda. In de Actieagenda Utrechters Schuldenvrij wordt niet expliciet verwezen naar de strategische doelstelling VGK. Uit ons onderzoek blijkt dat deze relatie wel is gelegd bij de invulling van de doelstellingen van MS. Inwoners die lijden onder armoede en problematische schulden ervaren stress, wat een belemmering is voor hun veerkracht. Bovendien lukt het zelden, zo leert de praktijk, om op eigen kracht uit problematische schulden te komen. Hierdoor kunnen deze inwoners niet meer meedoen. Het oplossen van problematische schulden ondersteunt de veerkracht van inwoners en geeft hun een eerlijke kans een nieuwe start te maken, waardoor ze weer perspectief hebben en kunnen meedoen. Bevinding
De doelstellingen van Meedoen en Schuldenvrij zijn expliciet gerelateerd aan de strategische doelstelling VGK.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
17/39
Leidende principes Voor MS zijn met de (belangrijkste) netwerkpartners gedeelde waarden (leidende principes) geformuleerd die het startpunt zijn voor het inrichten van de samenwerking. Het proces van formuleren van de leidende principes omschrijft de gemeente als volgt: ‘Al voor het begin van de decentralisatie in 2015 hadden we in Utrecht een nieuw zorglandschap voor ogen, waarbij we ‘de beweging naar voren’ en een inhoudelijke transformatie wilden stimuleren. Het werken volgens leidende principes is gestart in het Wmo- en Jeugddomein en de afgelopen jaren hebben de leidende principes verder hun weg gevonden binnen en buiten de gemeente. Samen met partners scherpen we de leidende principes zo nodig aan en worden er soms andere woorden aan gegeven om nog beter aan te sluiten bij de specifieke context van een opgave, team of samenwerkingsverband. De basis staat, maar de leidende principes zijn geen statisch gegeven’. Eén van de drie netwerkpartners die wij hebben gesproken geeft aan betrokken te zijn geweest bij het bepalen van de leidende principes. Alle drie de netwerkpartners geven een eensluidende reflectie over de principes. Voor hen zijn de principes herkenbare en mooie uitgangspunten. De diverse netwerkpartners uit de stad zijn vertegenwoordigd in een focusgroep.