20240522 Rekenkamerrapport Over Lastig Handhaven

Slechte afhandeling.” Een andere melder vertelt: “Jullie hebben de melding afgehandeld omdat er geen auto is aangetroffen, maar de auto staat nog steeds foutgeparkeerd! Er is dus niemand langs geweest en de melding is makkelijk afgesloten, zonder hier te zijn geweest!”

34

Door standaardisatie gaat relevante informatie bij de terugkoppeling verloren Door VTH wordt altijd schriftelijk teruggekoppeld aan de melder over de afhandeling van een melding. Voor deze terugkoppeling worden vaak standaardteksten gebruikt, zoals “Onze handhavers zijn zo snel mogelijk naar de locatie gegaan. Zij hebben het voertuig aangetroffen maar kunnen hier helaas niet tegen optreden, omdat het niet verboden is om op deze manier te parkeren.” Soms gaat er door deze standaardisatie informatie verloren over de casus die de inwoner wel had willen ontvangen, bijvoorbeeld als het gaat om regelgeving of de actie van de handhaver. Figuur 2.9 bevat daarvan een voorbeeld. Het gaat om een melding van een auto(wrak) dat – volgens de melder – al meer dan een jaar in de wijk staat geparkeerd. Figuur 2.9

Gestandaardiseerde terugkoppeling creëert (onnodig) ruis bij melder

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. interne klanttevredenheidsonderzoeken

Beleid om melders actief te benaderen wordt vaak niet gevolgd Dat inwoners behoefte hebben aan meer uitleg over de afhandeling van hun melding, lijkt ook door de cijfers te worden bevestigd: de gemiddelde beoordeling is hoger wanneer er contact is geweest met de handhaver (zie figuur 2.7). Bij het doen van een melding kunnen melders hun telefoonnummer achterlaten zodat de handhaver met hen contact kan opnemen. VTH THOR hanteert sinds 2019 de afspraak dat in die gevallen na het afhandelen van een melding telefonisch contact wordt opgenomen met de melder. Die manier van terugkoppeling gebeurt nu vaak niet.23 Uit onze analyse blijkt dat er bij 30 van de 65 meldingen geen contact is geweest tussen handhaver en melder. Figuur 2.7 liet eerder ook al zien dat ook bij de steekproef van 588 meldingen in slechts 24% van de gevallen contact is geweest tussen handhaver en melder.

23 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente.

35

36

3

ORGANISATIE EN FINANCIERING VAN TOEZICHT EN HANDHAVING

In dit hoofdstuk beschrijven en beoordelen we de financiële, personele en organisatorische kaders voor de taakuitvoering door VTH THOR op basis waarvan handhavings- en toezichtstaken die VTH THOR uitvoert worden georganiseerd en gefinancierd. We beschrijven de vormgeving en inrichting van deze kaders en de werkprocessen die zijn ingericht om over deze kaders af te stemmen. Daarmee beantwoorden we onderzoeksvraag 2. In paragraaf 3.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 3.2. De uitvoering, afgezet tegen de bijbehorende normen, leidt in tabel 3.1 tot onze bevindingen. Hierin leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvraag, de normen en de bijbehorende criteria. We gaan ervan uit dat uitvoering alleen opgavegericht kan gebeuren als die uitvoering is ingebed in een gestructureerd proces waarin op basis van eenduidige informatie navolgbare keuzes worden gemaakt over de vertaling van opgave en beleid naar de inzet van geld, middelen en mensen. Figuur 3.1

Normen, criteria en beoordeling “Kaders voor uitvoering”

37

3.1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. Opgavegericht werken is uitgangspunt voor de werkwijze van en opdrachtformulering aan VTH THOR: inzet van financiële middelen en instrumenten wordt bepaald door de voorliggende opgave. 2. Feitelijk bepaalt het budgettair kader van VTH THOR in sterke mate de beschikbare capaciteit en de organisatie van en keuzes in de handhavingsinzet. Budgetten zijn historisch bepaald en daarnaast sterk verkokerd. 3. Er is geen vast, eenduidig en periodiek proces ingericht waarlangs de kaders voor de uitvoering van handhavingstaken heroverwogen kunnen worden.

3.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

Om op basis van voorliggende stedelijke opgaven te komen tot heldere keuzes en afspraken ten aanzien van de inzet van toezicht en handhaving bij de aanpak van die opgaven, gaat de rekenkamer ervan uit dat de financiële, personele en organisatorische kaders die daaraan dienstbaar zijn goed onderbouwd en uitgewerkt moeten zijn. We gaan er van uit dat er periodieke, gestandaardiseerde en navolgbare processen zijn ingericht voor de aanpassing van die kaders aan actuele ontwikkelingen en voor de afstemming tussen opdrachtgevers en VTH THOR. 3.2.1 OPGAVEGERICHT WERKEN IS UITGANGSPUNT VOOR DE WERKWIJZE VAN VTH THOR De gemeente Utrecht wil opgavegericht werken. Werkend vanuit de belangrijkste opgaven die de gemeente ziet, bepalen ontwikkelorganisaties wat bij de aanpak van die opgaven de taken zijn van uitvoeringsorganisaties en financieren deze. Uitvoeringsorganisatie VTH voert uit in opdracht van en wordt gefinancierd door de organisatieonderdelen Ruimte, Stadsbedrijven en Openbare Orde en Veiligheid De uitvoeringsorganisatie VTH is in 2012 ontstaan door het samenvoegen van de eenheden Vergunning & Handhaving van de gemeentelijke dienst Stadswerken en Publieke Diensten vanuit Stadsontwikkeling.24 Deze bundeling was één van de uitkomsten van de in 2011 ingevoerde organisatiestrategie ‘Via B’.

In deze organisatiestrategie stond versterking van dienstverlening aan de Utrechtse burger centraal (zie box 3.1). Deze notie, die later werd vertaald in het opgavegericht werken, ligt ook aan de basis van taakuitvoering door VTH THOR.

24 Gemeente Utrecht (2012). Inrichtingsplan VTH organisatie, p. 4.

38

Box 3.1: Opgavegericht werken, dienstverlening aan burger centraal Tot 2011 bestond de ambtelijke organisatie uit een aantal grote diensten waarin zowel beleidsvormende als uitvoerende onderdelen waren samengebracht. Tussen de diensten was sprake van sterke verkokering, waardoor samenwerking en (concern)sturing moeizaam verliepen. Het toenmalige college wilde “(…) met behulp van organisatieverandering (…) aan een slanke, slagvaardige, kostenbewuste, taak- en zaakgerichte ambtelijke organisatie” werken.25 Om voor de stad en haar inwoners meer slagvaardig te kunnen opereren (‘van buiten naar binnen’) werd de organisatie anders ingericht. Eén van de veranderingen was de scheiding die werd aangebracht tussen ontwikkelorganisaties en uitvoeringsorganisaties. Stroomlijning en standaardisering van bedrijfsprocessen zouden ook leiden tot een doelmatiger werkende organisatie. Daarmee zou een bezuinigingstaakstelling van € 55 miljoen kunnen worden gerealiseerd. Het motto ‘van buiten naar binnen’ heeft zich later ontwikkeld tot wat opgavegericht werken is gaan heten. “De rol van de gemeente varieert en is afhankelijk van het type opgave. We organiseren ons rondom de opgave, met interne en externe verantwoordelijken, capaciteit en budget, en een proces van beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering.

We sturen op effect in de stad: bereiken we daadwerkelijk wat we willen bereiken? Zo werken we van buiten naar binnen, waarbij de vraagstukken in de stad telkens bepalend zijn voor de invulling en de uitvoering van de opgaven.”26 Deze notie van opgavegericht werken is nog steeds leidend voor de manier waarop de gemeente en haar uitvoeringsorganisaties (waaronder VTH THOR) willen werken. VTH zou een beleidsarme organisatie moeten worden, zonder een eigen budget. De opdrachtgevers (organisatieonderdelen die verantwoordelijk zijn voor beleid) formuleren taken die VTH voor dat onderdeel moet uitvoeren en financieren deze. Afspraken hierover zouden moeten worden vastgelegd in managementcontracten, die worden afgesloten tussen VTH en de afzonderlijke opdrachtgevers. Deze meer zakelijke manier van werken zou er ook voor zorgen dat voor VTH een besparingspotentieel van ongeveer € 1,8 miljoen ontstond. Dat potentieel zou onder meer kunnen worden gerealiseerd door een krimp in de formatie van VTH, van 382 fte naar 344 fte.27

25 Gemeente Utrecht (2010). Plan van Aanpak Organisatievernieuwing, p. 2. 26 Op basis van interne verantwoordingsinformatie van de gemeente. 27 Gemeente Utrecht (2012). Inrichtingsplan VTH organisatie, p. 42. VTH THOR kan niet aangeven of en op

welke manier deze taakstelling is doorgevoerd. Deze taakstelling zou wel een verklaring kunnen vormen voor het feitelijk verloop van de gerealiseerde lasten van VTH THOR. Op basis van jaarlijkse indexatie mag een geleidelijke stijging daarvan worden verwacht. Feitelijk is tussen 2016 en 2019 sprake van een daling.

39

3.2.2 BESTAANDE BUDGETTEN BEPALEN KEUZES IN DE HANDHAVING Niet de opgave maar bestaande budgetten bepalen in sterke mate de handhavingsinzet door VTH THOR: deze budgetten liggen meerjarig vast en zijn daarnaast sterk verkokerd Bepaling van en verantwoording over het budget van VTH THOR verloopt via de opdrachtgevers OOV, Ruimte en Stadsbedrijven. Om het meldingsgerichte en productgerichte handhaven te financieren stellen de opdrachtgevers Ruimte, Stadsbedrijven en OOV28 geld beschikbaar. Dat doen zij per product waar VTH THOR op handhaaft. Feitelijk kent VTH THOR daarmee elf deelbudgetten, één voor elk van de te onderscheiden handhavingsproducten (zie figuur 3.2). Figuur 3.2

Overzicht interne programma’s, producten en bijbehorende taken VTH THOR

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. interne verantwoordingsgegevens

De elf deelbudgetten liggen meerjarig vast en worden in principe alleen voor loon- en prijsontwikkeling geïndexeerd. Omdat de budgetten voor het grootste deel bestaan uit personeelslasten, bepalen deze budgetten in sterke mate de beschikbaarheid van handhavingscapaciteit. Budgetten ontwikkelen niet mee met veranderingen in omvang en samenstelling van de stedelijke bevolking, ontwikkelingen in het aantal overlastmeldingen of 28 Zoals hiervoor aangegeven valt OOV verder buiten de scope van dit onderzoek.

40

aard en omvang van stedelijke opgaven. Onbekend is waarop de omvang van budgetten ooit is gebaseerd. VTH THOR brengt de elf producten waarop zij in opdracht van de drie organisatieonderdelen handhaaft intern bovendien onder in drie programma’s (Veiligheid, Openbare Ruimte en Verkeer) waarvan de opbouw afwijkt van de indeling die gemeente gebruikt voor haar organisatieonderdelen. De elf productbudgetten worden niet uitsluitend gebruikt om het productgericht handhaven te bekostigen. VTH THOR maakt ook indirecte kosten, die niet direct zijn te herleiden naar de elf producten. Het meldingsgerichte handhaven is daarvan een voorbeeld. De indirecte kosten worden vanuit de elf productbudgetten gefinancierd op basis van een verdeelsleutel (zie box 3.2). Op het niveau van organisatieonderdelen betekent dit in de praktijk dat Ruimte en OOV beide ongeveer 40% van de indirecte kosten financieren, en Stadsbedrijven ongeveer 20%. Omdat productbudgetten meerjarig vastliggen, zijn door deze systematiek budgetten voor het meldingsgericht handhaven ook gegeven. Box 3.2: Samenhang kosten meldingsgericht en productgericht handhaven De kosten voor productgericht handhaven worden directe kosten genoemd, omdat ze toegerekend kunnen worden aan één bepaald handhavingsproduct, en daaruit worden gefinancierd. Meldingsgerichte handhaving kan niet aan een bepaald handhavingsproduct worden toegerekend.

Zo is het voor de wijkboa’s en de boa’s wier dienst eruit bestaat om meldingen af te handelen ondoenlijk om bij te houden onder welk product de verschillende binnengekomen meldingen vallen en hoeveel tijd zij daaraan hebben besteed. Omdat deze kosten niet rechtstreeks toerekenbaar zijn worden ze aangeduid als indirecte kosten. Deze (en andere vormen van) indirecte kosten worden via een verdeelsleutel verdeeld over de drie programma’s, naar rato van de kosten die VTH THOR aan directe handhavingsuren aan verschillende handhavingsproducten besteedt. Als bijvoorbeeld 5% van de directe handhavingsuren door VTH THOR aan fietshandhaving wordt besteed, dan wordt een deel van het beschikbare productbudget van fietshandhaving gereserveerd om 5% van de totale indirecte kosten te dekken. Op die manier wordt het budget voor meldingsgericht handhaven (als vorm van indirecte kosten) afgeleid van dat voor productgericht handhaven. De directe en indirecte kosten die VTH THOR maakt vormen samen de totale lasten die met de uitvoering van handhavingstaken gemoeid zijn. Figuur 3.3 laat de gerealiseerde lasten voor de handhavingsuitvoering sinds 2017 zien. In 2022 waren die lasten bijna € 17 miljoen.29

29 Tegenover deze lasten staat een gerealiseerde inkomstenstroom van ongeveer € 36 miljoen (2022). Dat zijn

met name inkomsten uit parkeerautomaten. Deze inkomsten komen ten goede van de opdrachtgevers van VTH THOR (in het geval van opbrengsten parkeerautomaten is dat Ruimte).

41

Figuur 3.3

Overzicht van de ontwikkeling van jaarlijkse lasten van handhaving

20.000

16.720

LASTEN (X € 1.000)

15.000

13.664

13.292

13.727

2017

2018

2019

15.150

15.445

2020

2021

10.000

5.000

0 2022

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. interne verantwoordingsgegevens

Incidentele projectgelden niet goed inpasbaar in begrotingssystematiek De budgetgestuurde begrotingssystematiek werkt ook door in de manier waarop met incidentele bijdragen wordt omgegaan: dat incidentele karakter gaat niet goed samen met een systematiek waarin budgetten meerjarig vastliggen. Deze bijdragen ontvangt VTH THOR ontvangt ook incidentele bijdragen voor de financiering van aanvullende handhavingstaken. Zo worden twee wijkboa’s in Overvecht gefinancierd vanuit het programma ‘Samen voor Overvecht’. Een ander voorbeeld is de pilot die in 2021 met geld van de rijksoverheid werd uitgevoerd waarbij kleine verkeersovertredingen door VTH THOR werden gehandhaafd (zie ook de casusbeschrijving over het snorfietsverbod op fietspaden in bijlage 1). Het totaal aan incidentele bijdragen is ongeveer even groot als 10% van het totale budget dat VTH ter beschikking heeft. Deze incidentele gelden zijn voor VTH THOR lastig inpasbaar in de organisatie van handhavingstaken. Het gaat vaak om extra handhavingstaken van tijdelijke aard, waar ook tijdelijk budget voor beschikbaar wordt gesteld. Maar omdat de beschikbare capaciteit al volledig gebruikt wordt om de structurele handhavingstaken uit te voeren, wordt voor de uitvoering van deze incidentele taken extern ingehuurde capaciteit ingezet.

3.2.3 GEEN EENDUIDIG PROCES VOOR HEROVERWEGING KADERS VOOR UITVOERING We hebben hiervoor aangegeven dat VTH THOR elf productbudgetten kent die meerjarig vastliggen. Het budgettair kader is historisch bepaald, en de onderbouwing van dat kader is niet duidelijk. Budgetten worden jaarlijks alleen geïndexeerd voor prijsontwikkeling. Productbudgetten zijn daarmee sterk bepalend voor de uiteindelijke inzet van handhavingscapaciteit.

42

Er is aan de voorkant geen proces ingericht dat leidend is bij de heroverweging van kaders voor de taakuitvoering door VTH THOR, waarmee afstemming tussen beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering volgens de notie van het opgavegericht werken kan worden gerealiseerd. Hoe handhaving in de praktijk dan wel wordt georganiseerd en uitgevoerd en tot welke effecten dat leidt, komt in hoofdstuk 4 aan de orde.

43

44

4

INZET HANDHAVING IN DE PRAKTIJK: WERKING EN EFFECTIVITEIT

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe de in hoofdstuk 3 beschreven kaders – of het ontbreken daarvan – in de praktijk uitwerken en tot welke uitkomsten dit leidt in de handhavingspraktijk. Daarmee beantwoorden we onderzoeksvragen 3 en 4. We putten onder andere uit casusbeschrijvingen over drie handhavingsproducten die in bijlage 1 zijn opgenomen (snorfiets op de rijbaan, fietshandhaving, bijplaatsingen huishoudelijk afval) en uit de praktijk van het meldingsgerichte handhaven zoals die in hoofdstuk 2 is beschreven. De uitvoering, afgezet tegen de bijbehorende normen, leidt in tabel 4.1 tot onze bevindingen Hierin leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvraag, de normen en de bijbehorende criteria. Figuur 4.1

Normen, criteria en beoordeling “Uitvoering en effecten”

45

4.1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. VTH THOR heeft zicht op budgetten en de handhavingscapaciteit die dat oplevert. Het is in de regel VTH THOR dat voorstellen doet over de inzet van die capaciteit. 2. Afstemming over uitvoering tussen VTH THOR en opdrachtgevers is operationeel en ongestructureerd. Hierdoor is niet inzichtelijk hoe en welke keuzes worden gemaakt en wat verwachtingen zijn over de bijdrage van de inzet van handhaving aan het realiseren van doelen. 3. Operationele en budgetgestuurde afstemming in combinatie met in omvang en aantal toenemende taken leiden tot toenemende druk op de beschikbare handhavingscapaciteit. Die toenemende druk vormt een risico voor de kwaliteit en effectiviteit van handhaving. 4. VTH THOR stuurt vooral op outputindicatoren. Dat komt mede doordat de effecten van handhaving moeilijk te isoleren zijn. Het ontbreekt daardoor aan zicht op de bijdrage van handhaving aan het realiseren van beleidsdoelen.

4.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

De rekenkamer vindt het belangrijk dat er bij de afstemming en inzet van handhaving ten behoeve van verschillende programma’s en producten een heldere en navolgbare afweging wordt gemaakt tussen geld, inzetbare capaciteit en de bijdrage aan de aanpak van verschillende stedelijke opgaven. We gaan ervan uit dat die afstemming beter en effectiever kan verlopen naarmate het gemeentelijk beleid en de inzet van handhaving daarbij onderbouwd is. Daartoe is het onder meer van belang om zicht te hebben op prestaties en effecten van de inzet van handhaving bij probleemoplossing en op de factoren die daarop van invloed zijn. Daarop kan vervolgens door opdrachtgevers in overleg met VTH THOR gericht gestuurd worden. 4.2.1 ONGESTRUCTUREERDE AFSTEMMING LEIDT TOT GEBREK AAN ZICHT OP BEOOGDE BIJDRAGE VAN HANDHAVING AAN BELEID VTH THOR heeft zicht op budgetten, ontwikkeling daarvan en handhavingscapaciteit die dat oplevert. In hoofdstuk 3 beschreven we dat het budget van VTH THOR is opgebouwd uit elf deelbudgetten (één per handhavingsproduct). Deze deelbudgetten liggen vast en worden jaarlijks in principe alleen voor prijsontwikkeling geïndexeerd. Omdat budgetten voor het overgrote deel uit personeelslasten bestaan, heeft VTH THOR ook goed zicht op beschikbare handhavingscapaciteit.

Het is meestal dan ook VTH THOR dat een voorstel doet over de inzet van handhavingscapaciteit van verschillende producten. Het gevolg 46

daarvan is dat de afstemming met de opdrachtgevers sterk operationeel bepaald is (zie box 4.1). Box 4.1: VTH THOR doet voorstel op basis bestaand budget en aanpak Aan het eind van het lopende jaar doet VTH THOR een voorstel voor de handhavingsaanpak van fietsparkeren voor het aankomende jaar. In de basis verschilt de handhavingsaanpak jaar op jaar nauwelijks. VTH THOR houdt rekening met de wensen en doelen vastgelegd in de beleidsmodule Fietsparkeren, de prioriteiten van de gemeenteraad en het budget dat door het programma Fietsparkeren beschikbaar is gesteld. VTH neemt het voortouw, omdat zij de operationele expertise bezit en uit ervaring weet welke aanpak het meest effectief is. Afstemming over inzet capaciteit met opdrachtgevers is ongestructureerd, waardoor onduidelijk is op welke manier en tegen welke kosten handhaving bij moet dragen aan de aanpak van de opgaven van de stad In de praktijk zien we dat aard en intensiteit van de afstemming tussen VTH THOR en opdrachtgevers sterk uiteenloopt en in alle gevallen niet navolgbaar is (zie box 4.2). Die verschillen doen zich niet alleen tussen maar ook binnen programma’s voor. Over verschillende handhavingsproducten die VTH THOR voor het organisatieonderdeel Ruimte uitvoert (onder meer parkeren, fietsoverlast en verkeershandhaving) wordt afzonderlijk afgestemd.

Box 4.2: Afstemming tussen VTH THOR en opdrachtgevers loopt sterk uiteen VTH THOR voert verschillende handhavingstaken uit voor de ontwikkelorganisatie Ruimte, waaronder de handhaving op fietsparkeren en op kleine verkeersovertredingen. In de eerste plaats valt op dat voor elk van die handhavingsproducten voor Ruimte afzonderlijk wordt afgestemd. Gedurende het handhavingsjaar vindt overleg of afstemming incidenteel plaats. Daar tegenover staat het voorbeeld van bijplaatsingen van afval. Stadsbedrijven, VTH THOR en andere betrokkenen stemmen ongeveer tweewekelijks af in zowel een stuurgroep als een klankbordgroep. In alle onderzochte gevallen wordt over (incidentele of regelmatige) afstemming niets (op uniforme wijze) vastgelegd. Afstemming is daarnaast ongestructureerd. Van de uitkomsten van die afstemming tussen opdrachtgevers en VTH THOR vindt bovendien in geen enkel geval vastlegging plaats, anders dan in de (interne) overzichten van VTH THOR over in te zetten handhavingsuren per product en taak. Niet inzichtelijk is hoe en welke keuzes worden gemaakt en wat verwachtingen zijn over de bijdrage van de inzet van handhaving aan het realiseren van doelen. In het jaarlijks Handhavingsprogramma van VTH wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de taken van toezicht en handhaving voor het komende jaar binnen de verschillende domeinen.

Die informatie is kwalitatief en algemeen (zie box 4.3). Hieraan is niet te ontlenen 47

waar de concrete handhavingsinzet uit bestaat, wat dat kost en wat de bijdrage van die inzet aan het behalen van doelen is. Box 4.3: Toelichting op inzet van handhaving bij bijplaatsingen In het Handhavingsprogramma 2024 is de volgende informatie opgenomen over de inzet van handhavingscapaciteit bij bijplaatsingen: “Onze handhavers controleren verkeerd aanboden afval, zoals afval dat naast een container staat. Zij mogen huisvuilzakken openmaken, controleren en meenemen. Bij het vinden van bewijs ontvangt de overtreder een boete. We controleren, conform de hotspotaanpak bijplaatsingen op plekken waar veel overlast is (hotspots). Daarnaast leveren we een bijdrage aan maatwerk op het gebied van handhaving op deze hotspotlocaties. In 2024 intensiveren we onze inzet.” In de (in 2021 gepubliceerde) hotspotaanpak bijplaatsingen wordt daaraan toegevoegd dat “Als reguliere interventies niet (lijken te) werken, zetten we voor een bepaalde periode gerichte handhavingsacties in bij hotspots. Hierbij werken betrokken afdelingen samen.”

4.2.2 DRUK OP CAPACITEIT VORMT RISICO VOOR KWALITEIT EN EFFECTIVITEIT HANDHAVING Meldingen van overlast en taken van VTH THOR nemen in omvang en aantal toe. Dat leidt in de praktijk tot toenemende druk op een doelmatige en effectieve inzet van die capaciteit De stad Utrecht groeit. Zoals we in hoofdstuk 2 aangaven leidt dat ook tot een toename van het aantal meldingen van overlast. Daarnaast wordt het takenpakket van VTH THOR omvangrijker en meer divers (zie box 4.4). Door de werking van het budgettair kader – waardoor budgetten in principe alleen worden aangepast voor prijsontwikkeling – groeit de capaciteit van VTH THOR hier niet in mee. Toename van het aantal taken gaat soms wel (zie box 4.5), maar vaker niet gepaard met een structurele uitbreiding van budget (en dus capaciteit). Box 4.4: Takenpakket boa’s neemt verder toe VTH THOR handhaaft sinds 2021, als onderdeel van een landelijke pilot, op kleine verkeersovertredingen. De pilot werd uitgevoerd omdat de politie wegens een toenemend capaciteitsgebrek niet meer toekwam aan het handhaven op deze overtredingen. Gedurende de pilot handhaafde VTH THOR in eerste instantie alleen tijdens geplande acties, maar later ook tijdens de reguliere handhavingsrondes. De bevoegdheden zijn per 1 januari 20241-2024 toegevoegd aan de domeinlijst voor boa’s.

Hiermee is het in heel Nederland mogelijk om handhavend op te treden bij kleine verkeersovertredingen door fietsers en voetgangers.

48

Box 4.5: Aanpassingen budget voor handhaving op bijplaatsingen Voor handhaving op bijplaatsingen van huishoudelijk afval was in 2023 € 409.000 begroot. Dit budget steeg in 2024 naar een bedrag van € 584.000. De stijging is het gevolg van een indexering voor loonontwikkeling én een structurele ophoging van het budget met € 150.000. De structurele ophoging hangt samen met de stijging van het aantal bijplaatsingen en meldingen daarover, maar een onderbouwing ontbreekt.

Dat maakt dat de druk op de bestaande personele capaciteit steeds verder toeneemt. Deze budgetten groeien immers niet mee. Wij constateren dat binnen die kaders VTH THOR probeert handhavingsaanpakken te ontwikkelen die zo effectief en doelmatig als mogelijk zijn. Tegelijk zien we dat toenemende druk van taken bij een gelijkblijvend budget een risico vormt voor de kwaliteit en effectiviteit van handhaving (zie box 4.6). Box 4.6: Druk op capaciteit hindert uitvoering van handhaving op fietsparkeerverbod Voor de handhaving van het fietsparkeerverbod in het stationsgebied, dat sinds het tweede kwartaal van 2023 van kracht is, zijn geen extra financiële middelen vrijgemaakt. Dat betekent dat handhaving op het verbod binnen het bestaande budget (en daarmee de bestaande capaciteit / handhavingsuren) voor het product fietshandhaving moeten worden ingepast. Dat betekent dat op andere plekken in de gemeente minder tegen fietsparkeeroverlast wordt opgetreden. Het college geeft aan dat “(…) in verband met de beperkte hoeveelheid personeel de handhaving [op het verbod] gefaseerd wordt opgepakt.”30 Innovatieve vormen van handhaving helpen druk verlichten, maar innovatie is niet grenzeloos Voor een deel wordt deze druk weggenomen door innovatieve vormen van toezicht en handhaving. De inzet van handhavingscapaciteit gebeurt bijvoorbeeld steeds meer datagestuurd.

Dat kan betekenen dat op basis van waarnemingen, meldingen en klachten in de stad hotspots worden aangewezen waar verschillende vormen van overlast zich met name voordoen. Handhavingsinzet kan dan met name op de aanpak van die hotspots worden gericht en daarmee meer doelgericht plaatsvinden. Door die meer doelgerichte inzet kan ook meer effectief worden bijgedragen aan het effectdoel van een schone leefomgeving. Box 4.7: Hotspot-aanpak zorgt voor efficiëntieslag Bij de aanpak van bijplaatsingen worden op basis van een landelijk vastgestelde systematiek de plekken in beeld gebracht waar bijplaatsingen vaker voorkomen. Door onder meer handhavingscapaciteit vooral op deze hotspots in te zetten, kan die inzet effectiever gebeuren. Bij de aanpak van bijplaatsingen is daarnaast vanaf 2022 gekozen voor een andere aanpak van meldingen. Deze komen nu direct bij Stadsbedrijven binnen, 30 Gemeente Utrecht (2023). Raadsbrief Instellen fietsparkeerverbod Stationsgebied, p. 2.

49

en niet meer zoals voorheen bij VTH THOR. Daardoor kan de afhandeling en oplossing van een melding sneller plaatsvinden, en kan handhavingscapaciteit (jaarlijks gaat het om 5.000 uur) van VTH THOR anders worden ingezet. In dit geval wordt deze capaciteit ingezet voor de hotspotaanpak bij bijplaatsingen. Het voorbeeld van de bijplaatsingen in box 4.7 laat zien dat innovatie en het slimmer inzetten van capaciteit zowel doelmatigheidswinst (vrijspelen capaciteit) als effectiviteitswinst (meer gerichte inzet) kan opleveren. Tegelijkertijd zijn er grenzen aan het realiseren van doelmatigheidswinst in toezicht en handhaving. Roosters van boa’s en toezichthouders raken steeds meer versplinterd door de hoeveelheid taken die zij moeten uitvoeren. De sterke toename van het aantal meldingen van overlast maakt noodgrepen in de capaciteit om deze meldingen af te handelen soms noodzakelijk. Box 4.8 Inzet wijkboa’s op afhandeling meldingen Ook wijkboa’s worden door capaciteitsgebrek (tijdelijk) ingezet op het afhandelen van overlastmeldingen. Dat kan ertoe leiden dat zij gedurende langere tijd niet in ‘hun’ wijk aanwezig zijn. In een raadsbrief uit 2020 over de inzet van wijkboa’s in Overvecht wordt aangegeven dat “Een wijkboa het gezicht [is] van het gemeentelijke toezicht in de wijk.

De wijkboa’s zitten in de ‘haarvaten’ van de wijk, leggen contacten met de bewoners, jeugd en ondernemers en stellen grenzen door aan te spreken en zo nodig te handhaven. Ze hebben een netwerk in de wijk, onderhouden dit en breiden het uit waar nodig.”31 Deze specifieke taak en rol van de wijkboa komt onder druk te staan naarmate deze vaker en gedurende langere perioden elders wordt ingezet. Capaciteit en kwaliteit handhaving verder onder druk door verloop personeel VTH THOR heeft te maken met een hoog verloop onder het uitvoerend personeel naar onder meer politie en omliggende gemeenten waar het takenpakket breder is en de salariëring daarom beter.32 Omdat ook ervaren medewerkers vertrekken, staat het opleiden van nieuw personeel onder druk.

Het inwerktraject is verkort en nieuw personeel wordt regelmatig ingewerkt door collega’s die zelf nog relatief onervaren zijn.33 Dit heeft enerzijds tot gevolg dat de gemeente Utrecht aanvullende inspanningen pleegt om voor een goed eigen opleidings- en inwerktraject te zorgen, intensieve contacten te onderhouden met opleidingsinstituten en medewerkers een arbeidsmarkttoelage te geven.34 Dat sorteert aantoonbaar effect: zo treden boa’s die stage hebben gelopen bij de gemeente Utrecht vaak ook daadwerkelijk in dienst van de gemeente Utrecht.35 Anderzijds is er door verloop en capaciteitsdruk minder ruimte om nieuwe boa’s in te werken in de praktijk van handhaving. Waar het eerder gebruikelijk was dat een startende boa 31 Gemeente Utrecht (2020). Raadsbrief Inzet wijkboa’s Overvecht. 32 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 33 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 34 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 35 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente.

50

meerdere maanden meeliep met een ervaren boa, is dat nu beperkt tot enkele weken.36 Dat kan negatief uitwerken op de kwaliteit van handhaving.37 Tegelijkertijd zagen we in hoofdstuk 2 (paragraaf 2.2.3) dat VTH THOR slechts beperkt gebruik maakt van de kennis over praktijk en effecten van handhaving zoals die onder meer in klanttevredenheidsonderzoeken te vinden is. 4.2.3 WEINIG ZICHT OP EFFECTIVITEIT VAN INZET HANDHAVINGSCAPACITEIT AAN EFFECTDOELEN Om handhavingscapaciteit gericht en doelmatig in te zetten is het belangrijk om zicht te hebben op de prestaties die met handhaving worden geleverd en de effecten die dit oplevert. We stellen vast dat VTH THOR vooral stuurt op prestaties. Er is, zowel vanuit opdrachtgevers Ruimte en Stadsbedrijven als vanuit VTH THOR weinig zicht op de effecten van handhaving: de bijdrage aan het realiseren van effectdoelen (bijvoorbeeld verkeersveiligheid, toegankelijkheid, Gezond Stedelijk Leven). VTH THOR stuurt met name op outputindicatoren In een visiedocument over de handhaving van regels in de gemeente Utrecht werd al in 2009 aangegeven dat “(…) handhaving geen doel op zichzelf [is]. We handhaven om maatschappelijke doelen te bereiken. Daarom is handhaving niet synoniem met het opleggen van sancties; andere instrumenten uit de handhavingsmix (informeren, verleiden, afspreken) kunnen effectiever zijn.

Het gaat erom, dat leerplichtige leerlingen naar school gaan, nieuwe woningen veilig worden opgeleverd, bedrijven zonder milieuschade produceren, voetgangers niet te veel gehinderd worden door uitstallingen op trottoirs, et cetera.”38 Handhaving is één van de instrumenten die gebruikt kunnen worden om deze effectdoelen te realiseren. Om met handhaving effectief daaraan bij te dragen is het van belang om inzicht te hebben in de betekenis van handhaving in een instrumentenmix, voordat besloten wordt over aard en mate van de inzet van het instrument handhaving. We zien in de praktijk dat VTH THOR vooral stuurt op en het inzichtelijk maken van outputindicatoren (zie box 4.9). Maar met deze informatie kan over het algemeen geen antwoord worden gegeven op de vraag of en hoe die prestaties bijdragen aan effectdoelen. Box 4.9: Voorbeelden van outputindicatoren waar VTH THOR op stuurt Bij de handhaving van het snorfietsverbod deelt VTH THOR jaarlijks informatie over het aantal uitgeschreven boetes en waarschuwingen. Bij handhaving op fietsparkeren wordt (onder meer) in het handhavingsverslag jaarlijks informatie opgenomen over het aantal verwijderde fietsen verdeeld naar oorzaak en jaar, het aantal verwijderde weesfietsen per 36 Rekenkamer Utrecht (2023). Groepsgesprek gemeente. 37 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 38 Gemeente Utrecht (2009).

“Keuzes in de handhaving” - Een visie op de handhaving van regels in de gemeente

Utrecht, p. 3.

51

wijk en het percentage opgehaalde fietsen in het fietsdepot. Bij de handhaving op bijplaatsingen wordt onder meer over het aantal uitgeschreven boetes gerapporteerd, en over de mate waarin het lukt om meldingen over bijplaatsingen binnen 24 uur af te handelen. Een uitzondering hierop vormt een onderdeel van de monitoring op bijplaatsingen volgens de zogenoemde CROW-systematiek, die door Stadsbedrijven wordt uitgevoerd (zie box 4.10). Daarmee kan beter de relatie worden gelegd tussen de inzet van VTH THOR en Stadsbedrijven en de effecten daarvan. Box 4.10: Zicht krijgen op effecten: CROW-systematiek bij bijplaatsingen De CROW-systematiek is een door de Universiteit Wageningen ontwikkelde methode om de beeldkwaliteit van de openbare ruimte te beschrijven én een manier om verantwoording af te leggen over de verbetering daarvan. Deze methode wordt sinds 2017 door de gemeente Utrecht gehanteerd. Bij een CROW-meting over bijplaatsingen worden ongeveer 200 ondergrondse afvalcontainers op beeldkwaliteit gemonitord. De beeldmeetlat is “bijgeplaatst afval rondom de container”. Deze meetlat wordt verbeeld aan de hand van vijf foto’s van containers. In het beste geval is er geen sprake van bijgeplaatst afval (niveau A+) in het slechtste geval zijn meer dan vijf stuks bijgeplaatst (niveau D).

De gemeente Utrecht hanteert als norm dat bij 95% van alle containers de beeldkwaliteit moet voldoen aan minimaal niveau B (≤ 3 stuks bijplaatsing) (Norm A (≤ 1 bijplaatsing) geldt alleen in een klein deel van de binnenstad). Aan de hand van de CROW-systematiek is het mogelijk een relatie te leggen tussen handhavend optreden en de ontwikkeling in beeldkwaliteit. Effecten inzet VTH THOR moeilijk te isoleren, zicht op effectiviteit daardoor beperkt Tot 2020 werden in de handhavingsverslagen gegevens opgenomen uit de Utrecht Monitor over onder meer de waardering van de schone openbare ruimte en tevredenheid over buurtgroen en stadsparken.39 VTH THOR geeft aan die gegevens bewust niet meer in de handhavingsverslagen op te nemen omdat meer factoren hierop van invloed zijn dan handhaving alleen.40 Effecten van handhaving zijn moeilijk te isoleren, omdat ook samenwerkingspartners (zoals de politie) zich vaak op dezelfde thema’s inzetten.41 Door te monitoren of de algehele overlast op een bepaald thema afneemt kunnen alleen conclusies worden getrokken over de effectiviteit van de totale inzet binnen die keten.42 Door outputindicatoren en het aantal meldingen per type overlast te monitoren probeert VTH THOR toch grip te krijgen op de effecten van de eigen inzet. Trends in meldingen worden gevolgd en besproken met (wijk-)

39 Gemeente Utrecht (2020). Handhavingsverslag 2019, p. 9. 40 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 41 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 42 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente.

52

boa’s om te bezien of zij deze trends vanuit hun dagelijkse werkzaamheden herkennen. Omdat inzet echter vooral bepaald wordt door budget (zie hoofdstuk 3), en ook verder niet inzichtelijk is hoe over die inzet wordt afgestemd met opdrachtgevers (zie paragraaf 4.2.1), kunnen we niet vaststellen hoe outputindicatoren worden gebruikt om op inzet te sturen. Zicht op effectiviteit is er hooguit in kwalitatieve zin (zie bijvoorbeeld box 4.3). Ook opdrachtgevers vanuit Ruimte en Stadsbedrijven kunnen niet goed aangeven hoe en in welke mate het instrument handhaving bijdraagt aan het realiseren van beleidsdoelen. Deze opdrachtgevers onderkennen zelf ook dat dit meer strategische aspect in de afstemming met VTH THOR te vaak ontbreekt, en dat voor hen ook een rol is weggelegd in het beter monitoren van de effectiviteit van de handhaving.43

43 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente.

53

54

BIJLAGE 1: CASUSBESCHRIJVINGEN SNORFIETS OP DE RIJBAAN EN LICHTE VERKEERSOVERTREDINGEN Handhavingstaak VTH THOR voert, in opdracht van organisatieonderdeel Ruimte, een aantal taken uit die vallen onder het programma Verkeersveiligheid. VTH THOR controleert op kleine verkeersovertredingen door fietsers en voetgangers. Daaronder vallen het fietsen zonder (of met onjuiste) verlichting, het gebruiken van een telefoon en het negeren van rood licht.44 Daarnaast handhaaft VTH THOR op het snorfietsverbod. Sinds september 2021 rijden snorfietsen, voorzien van een blauw kenteken, net als bromfietsen, in grote delen van de stad op de rijbaan en niet langer op het fietspad. Het gaat om het gebied binnen de stadsring.. Vanaf 2023 geldt een landelijke helmplicht voor iedereen op een snorfiets. VTH THOR controleert in opdracht van organisatieonderdeel Ruimte of deze regels worden nageleefd. Organisatorisch en financieel kader voor handhaving Organisatorisch In het coalitieakkoord Ruimte voor Iedereen (2018-2022)45, neemt de gemeente zich voor om snorfietsers naar de rijbaan te verplaatsen zodra dat wettelijk mogelijk is.

Dat heeft vooral tot doel “de drukte op fietspaden te ontlasten en directe blootstelling van fietsers aan gezondheidsschadelijke stoffen uit de uitlaat te verminderen.”46 Vanaf 1 juli 2018 wordt dit juridisch mogelijk door een landelijke wetswijziging.47 De gemeente Utrecht geeft organisatieonderdeel Ruimte daarna de opdracht om te starten met het traject tot aan invoering van de nieuwe regel (o.a. inventarisatie verkeerskundige gegevens zoals tellingen en onderzoek veiligheid, opstellen van verkeersbesluit, en uitvoering op straat).48 Het gebied waar snorfietsers niet langer op het fietspad mogen rijden is door de afdeling Ruimte bepaald. Het gaat om fietspaden waar de druk volgens de CROW-richtlijnen te groot is: de intensiteit van gebruik moet in verhouding zijn met de breedte van het fietspad.49 Op 30 september 2021 is de regel daadwerkelijk ingevoerd. In december van dat jaar onderzoekt een extern bureau hoe de nieuwe regel wordt nageleefd en wat het verschil met de uitgangssituatie is. Hieruit blijkt dat ongeveer drie kwart (71%) van de snorfietsers nog op het fietspad rijdt waar ze op de rijbaan moeten en vaak geen helm dragen (65%).50 De gemeente/Ruimte concludeert vervolgens dat “te veel snorfietsers zich niet aan de regels houden. Dat is ondanks alle inspanningen op het gebied van communicatie, bebording,

44 VNG (2023). Pilot boa verkeershandhaving uitgebreid. 45 GroenLinks, D66, ChristenUnie (2018). Coalitieakkoord Ruimte voor Iedereen 2018-2022. 46 Gemeente Utrecht (2018). Raadsbrief Snorfiets van het fietspad. 47 Rijksoverheid (2018). Staatsblad van het koninkrijk der Nederlanden 184. 48 Gemeente Utrecht (2018). Raadsbrief Snorfiets naar de rijbaan. 49 Gemeente Utrecht (2018). Raadsbrief Snorfiets van het fietspad. 50 Goudappel (2022). Resultaten 2e schouw ‘snorfiets naar de rijbaan’, 2 december 2021.

55

snorfietscoaches en handhaving. Daarom willen we extra inzetten op handhaving met een mobiele kentekencamera om de naleving van de regels te vergroten”.51 Behalve de inzet van boa’s op straat zal daarom in de loop van 2024 ook een proef met een mobiele camera worden gestart.52 Daarnaast handhaaft VTH THOR sinds 2021 op kleine verkeersovertredingen. Dit is onderdeel van een pilot die, naar aanleiding van een door de Tweede Kamer aangenomen motie, in Utrecht is gestart.53 De reden dat de pilot werd uitgevoerd is het toenemende capaciteitsgebrek bij de politie, waardoor die niet meer toekwam aan handhaving op deze overtredingen.54 In totaal namen 112 boa’s van de gemeente Utrecht deel aan de pilot. Een landelijke werkgroep met vertegenwoordigers van de gemeente Utrecht, VNG, OM, Politie en het Ministerie van Justitie en Veiligheid begeleidde de pilot.55 Boa’s handhaafden in eerste instantie vooral tijdens geplande acties, maar later ook tijdens hun reguliere rondes. In 2023 is de pilot uitgebreid naar vijf andere Nederlandse gemeenten. Deze bevoegdheden zijn per 1 januari 2024 toegevoegd aan de domeinlijst voor boa’s. Hiermee is het in heel Nederland mogelijk om handhavend op te treden bij kleine verkeersovertredingen door fietsers en voetgangers..56 Financieel Voor het programma Verkeersveiligheid stelt organisatieonderdeel Ruimte een apart budget beschikbaar.

In totaal gaat het om € 1,2 miljoen euro per jaar, waarvan ongeveer de helft wordt besteed aan personeelskosten. De andere helft gaat naar onderzoek, educatie, maatregelen op straat (bijvoorbeeld het plaatsen van drempels of het aanpakken van kruispunten) en naar verkeershandhaving door VTH THOR. Er is tweemaal een aanvraag ingediend voor aanvullende financiering (€ 100.000,-) vanuit het Meerjaren Programma Ruimte (MPR), voor verkeershandhaving door boa’s. Beide keren is deze (interne) aanvraag afgewezen en is de keuze gevallen op andere projecten binnen Ruimte. De keuzes voor projecten worden niet beargumenteerd. Omdat de aanvraag is afgewezen en er geen structurele financiering is, investeerde Verkeersveiligheid twee maal uit eigen budget (investeringsbudget Actieplan Verkeersveiligheid) € 100.000 om te kunnen handhaven op lichte verkeersovertredingen door fietsers en voetgangers. Vanwege druk uit andere projecten is er de komende jaren waarschijnlijk minder of geen budget beschikbaar. Programma verkeersveiligheid vindt het belangrijk dat er structureel wordt ingezet op verkeershandhaving door boa’s. Een Utrechtse verkeersveiligheidsaanpak is gebaat bij een combinatie-aanpak van educatie, infrastructurele maatregelen en een continue 51 Gemeente Utrecht (7 juli 2022). Nieuwsbericht gemeente Utrecht. Verkregen via: nieuwsbericht gemeente

Utrecht | gemeente Utrecht 52 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. En Gemeente Utrecht (7 juli 2022). Nieuwsbericht gemeente Utrecht. Verkregen via: nieuwsbericht gemeente Utrecht | gemeente Utrecht 53 Tweede Kamer der Staten-Generaal (21 november 2019). Motie (nr.53) van het lid Van Dam over uitbreiden van taken van boa’s op het vlak van verkeershandhaving. 54 VNG (2023). Pilot boa verkeershandhaving uitgebreid. 55 Hiemstra & De Vries (2021). Eindrapport evaluatie pilot gemeente Utrecht Verkeershandhaving door boa’s. 56 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente.

56

verkeerhandhaving. Dit is extra van belang omdat de politie gelet op een hoeveelheid van taken binnen de basisteams en gewijzigde inrichtingsstructuur beperkte capaciteit heeft voor verkeershandhaving57. Het handhaven op snorfietsen wordt niet betaald vanuit dit structurele budget, maar vanuit incidenteel projectgeld. Oorspronkelijk werden de kosten om het project ‘snorfiets op de rijbaan’ tot uitvoering te brengen, geraamd tussen de € 580.000 en € 880.000, waarvan € 100.000 tot € 200.000 kosten voor handhaving.58 Met een amendement bij de Voorjaarsnota uit 2018 is toegezegd dat in totaal € 580.000 voor het project wordt uitgetrokken.59 Tot nu toe is handhaven op het gebruik van de juiste rijbaan door snorfietsers altijd betaald vanuit dit beschikbaar gestelde projectbudget. In 2021 is € 42.170 uitgegeven aan de handhaving op snorfietsers, in 2022 € 54.062. Er is geen duidelijkheid over financiering van handhaving op de lange termijn. Handhaving in de praktijk Afstemming Het handhaven op kleine overtredingen maakt onderdeel uit van een proef vanuit het Rijk, waarbij meer partijen betrokken waren dan alleen VTH THOR en opdrachtgever Ruimte. Afstemming vond daardoor plaats in een landelijke werkgroep.60 VTH THOR heeft in samenspraak met opdrachtgever Ruimte bij invoering van de regel besloten om vooral aan de randen van het gebied te controleren.

Wanneer de mobiele camera in 2024 in gebruik wordt genomen, zal Ruimte leidend zijn bij de plaatsing en heeft VTH THOR een adviserende rol. Het is voor de opdrachtgever meer in het algemeen niet duidelijk hoe verkeershandhaving landt in de handhavingspraktijk.61 Dit komt deels omdat boa’s tijdens hun rondes verschillende taken meenemen en de taakindeling dus niet meer op afzonderlijke onderwerpen wordt gedaan. Ruimte heeft geen inzicht in het aantal uur dat voor elke taak wordt uitgetrokken. Monitoring Aan het eind van het handhavingsjaar deelt VTH THOR informatie over het aantal uitgeschreven boetes en waarschuwingen met de medewerkers die betrokken zijn bij het programma Verkeersveiligheid. Dit krijgt ook een plek in het Handhavingsverslag. Tussentijds is er geen contact met de opdrachtgever over de voortgang. Er vindt ook geen terugkoppeling plaats over de gerealiseerde handhavingsinzet, zoals het aantal uur dat aan

57 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 58 Gemeente Utrecht (2018). Raadsbrief Snorfiets naar de rijbaan. 59 D66, GroenLinks, ChristenUnie (2018). Amendement Van het fietspad gesnord. 60 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 61 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente.

57

afzonderlijke onderdelen is besteed.62 In tabel B1 hieronder staat het aantal boetes en waarschuwingen dat is uitgedeeld voor kleine verkeersovertredingen. Tabel B1

Aantal uitgedeelde boetes en waarschuwingen per type overtreding 2021

2022

Overtreding

Boetes

Waarschuwingen

Boetes

Waarschuwingen

Gevaarlijk gestald

4.009

665

1.219

135

Door rood licht fietsen

2.055

594

468

60

Fietsen met telefoon in de

2.015

438

1.438

341

8.079

1.697

3.125

536

hand Totaal

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. Handhavingsverslagen 2021 en 2022

Na invoering van het snorfietsverbod in 2021 schreven boa’s tot het eind van dat jaar in totaal 339 waarschuwingen en 204 boetes uit aan snorfietsers die op de verkeerde baan reden.63 In 2022 zijn 1316 boetes en 149 waarschuwingen geschreven. Hiervan zijn er 916 met een staande houding en 400 op kenteken.64 Sinds 2023 is ook het dragen van een helm verplicht voor alle snorfietsers. Aangezien het Handhavingsverslag over 2023 nog niet gepubliceerd is, is er nog geen informatie openbaar over het aantal boetes en waarschuwingen dat is uitgedeeld. Voor het handhaven op het snorfietsverbod is twee keer een schouw gehouden door een extern bureau. Hierin werd onder andere vastgesteld dat snorfietsers soms berekenend gedrag vertonen om boetes te voorkomen. “Dit kan voor hinderlijke en verkeersonveilige situaties voor andere weggebruikers leiden. Daarom is deze vorm van handhaven op sommige plekken ongewenst”65. “Het onderzoeksbureau constateerde geen verkeersonveilige situaties tussen automobilisten en snorfietsers. Toch blijven veel snorfietsers nog het fietspad verkiezen boven de rijbaan”66. De pilot heeft als doel dat verkeersdeelnemers zich aan de regels houden en dat deelnemers die dat niet doen worden bestraft (een punitieve sanctie) met als doel dit in de toekomst te voorkomen (preventie).

Op basis van deze prestatiegegevens kan geen uitspraak worden 62 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 63 Gemeente Utrecht (2022). Handhavingsverslag 2021. 64 Gemeente Utrecht (2023). Handhavingsverslag 2022. 65 Gemeente Utrecht (7 juli 2022). Nieuwsbericht gemeente Utrecht. Verkregen via: nieuwsbericht gemeente

Utrecht | gemeente Utrecht 66 Gemeente Utrecht (7 juli 2022). Nieuwsbericht gemeente Utrecht. Verkregen via: nieuwsbericht gemeente Utrecht | gemeente Utrecht

58

gedaan over de effectiviteit van handhaving. Zowel bij de invoering van het snorfietsverbod als bij het handhaven op kleine verkeersovertredingen is een extern bureau ingehuurd om onderzoek te doen naar de effecten. Het externe bureau kon helaas geen uitspraken doen over het effect van handhaving op kleine verkeersovertredingen op de verkeersveiligheid67. De effecten van handhaving zijn over het algemeen lastig te meten.

67 De conclusie uit de evaluatie is dat boa’s in staat zijn om een klassieke politietaak op verkeersveiligheid

kwalitatief, professioneel en veilig uit te voeren. Maar of de verkeersveiligheid ook daadwerkelijk is verbeterd door de pilot, is moeilijk te zeggen, onder andere omdat de tellingen die gedaan zijn onderling niet goed te vergelijken waren, er informatie over de lange termijn ontbreekt en het effect van handhaving niet te isoleren is. Zie: Hiemstra & De Vries (9 december 2021). Eindrapport evaluatie pilot gemeente Utrecht Verkeershandhaving door boa’s. Verkregen via: Document Utrecht - Eindrapport evaluatie pilot Verkeershandhaving door Boa's.pdf - iBabs RIS (bestuurlijkeinformatie.nl)

59

FIETSHANDHAVING Handhavingstaak In het handhavingsprogramma 2023 geeft het college aan dat de groei van de stad druk zet op de openbare ruimte en de toegankelijkheid. De fietsparkeerdruk is hoog. Op piekmomenten is er in de binnenstad een tekort van 13.500 fietsparkeerplekken.68 Signalen over foutgeparkeerde fietsen en de vraag om daarop te handhaven nemen toe.69 VTH THOR voert die handhaving uit namens organisatieonderdeel Ruimte. Binnen VTH valt het handhavingsproduct fietsparkeren (samen met vier andere producten) onder het programma Bereikbaarheid. In afstemming met opdrachtgever Ruimte zijn door VTH THOR een aantal hotspots gedefinieerd waar de fietsparkeer problematiek het grootst is, waaronder het Stationsgebied en diverse plekken in de binnenstad zoals de Neude. In het Stationsgebied is vanaf 2023 een fietsparkeerverbod van kracht. Beleidsmatig, organisatorisch en financieel kader voor handhaving Beleidsmatig De aanpak voor fietshandhaving is beschreven in de module Fietsparkeren (2022). De module is een nadere invulling van de Parkeervisie, waarin ontwikkelorganisatie Ruimte richting geeft aan de wijze waarop het fietsparkeren in Utrecht moet worden verbeterd. Een onderdeel daarvan is het handhaven op weesfietsen, wrakken en fietsen die gevaarlijk gestald staan. Dat gebeurt op basis van de regels in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV).

Het is op alle openbare plaatsen binnen de gemeentegrenzen van Utrecht verboden om een fiets langer dan 28 dagen te parkeren. De APV beschrijft een aantal plekken waarvoor een kortere termijn van 14 dagen geldt (in de binnenstad, het voetgangersgebied en rondom de verschillende treinstations). In de module beschrijft Ruimte drie strategieën voor handhaving70: 1. Met een goede inrichting (van stallingen, de openbare ruimte, et cetera) en heldere communicatie wordt het voor de fietser duidelijk wat de gemeente van hen verwacht. Handhaving is pas de laatste stap in het proces. 2. Er wordt informatiegestuurd gehandhaafd op basis van gegevens van de parkeerdruk en overlast van fietsen. 3. In gebieden waar de druk op de beschikbare openbare ruimte zeer groot is en waar zeer grote aantallen fietsen aanwezig zijn en voor problemen zorgen wordt gehandhaafd op gevaarlijk gestalde fietsen. Organisatorisch De aanpak voor fietshandhaving valt uiteen in verschillende taken. Handhaving is opgesplitst in plantmatige handhaving op weesfietsen enerzijds en dagelijkse handhaving op

68 Gemeente Utrecht (2022). Module Fietsparkeren, p. 6. 69 Gemeente Utrecht (2022). Handhavingsprogramma 2023. 70 Gemeente Utrecht (2022). Module Fietsparkeren, p. 20.

60

fietsparkeerverboden en gevaarlijk en overlastgevend gestalde fietsen anderzijds. Op weesfietsen en wrakken wordt in alle Utrechtse wijken minimaal twee keer per jaar gehandhaafd. In de eerste helft van het jaar wordt in iedere wijk een algemene ronde gemaakt, waarna in de tweede helft van het jaar uitsluitend wordt gefocust op de hotspots.71 In de binnenstad en rondom het centraal station gebeurt dat twee tot vier keer per jaar. Fietsen worden gelabeld en na het overschrijden van de in de APV vastgestelde parkeertermijn verwijderd. De handhaving wordt “efficiënt ingezet, op basis van gegevens van de parkeerdruk en overlast van fietsen.”72 Verwijderde fietsen worden (tijdelijk) opgeslagen in het gemeentelijk fietsdepot, waar eigenaren hun fiets kunnen ophalen. De dagelijkse handhaving valt uiteen in drie categorieën. Deze uitsplitsing heeft te maken met de juridische onderbouwing van handhaving in de praktijk. Zo wordt dagelijks gehandhaafd op gevaarlijk gestalde fietsen. Dat zijn fietsen die voor (nood)uitgangen, op aanrijroutes van nood- en hulpdiensten of op blindengeleidenroutes staan. Onder spoedeisende bestuursdwang worden de gevaarlijk gestalde fietsen direct verwijderd. Deze vorm van handhaving wordt vooral uitgevoerd op plekken waar de druk op de beschikbare openbare ruimte zeer groot is en waar grote aantallen fietsen aanwezig zijn en voor problemen zorgen.

Het gaat dan vooral om de binnenstad en rondom Utrecht Centraal. Uit de beleidsdocumenten wordt niet duidelijk op basis van welke informatie / aanpak handhaving op gevaarlijk gestalde fietsen plaatsvindt. Dat zou dus zowel meldingsgericht als productgericht kunnen zijn. Als tweede wordt dagelijks op fietsen gehandhaafd die op een zodanige manier gestald dat ze overlast veroorzaken. Een overlast gevend gestalde fiets blokkeert de doorgang, vooral voor mensen met een kinderwagen of in rolstoel, of staat in een zone waar de gemeente liever geen gestalde fietsen wil én een fietsparkeerverbod heeft ingesteld. Het komt ook voor dat fietsen worden gestald op parkeerplaatsen die zijn gereserveerd voor mensen met een fysieke beperking, laden of lossen, taxi’s en deelfietsen. Sinds eind 2020 is de gemeente gestart om in de binnenstad dagelijks fietsen op gereserveerde plekken te verwijderen. Tot slot de dagelijkse handhaving op fietsparkeerverboden. Fietsen mogen namelijk op de stoep worden geparkeerd tenzij dat expliciet verboden is. Het college heeft de bevoegdheid om locaties aan te wijzen waar zij de druk op de openbare ruimte door geparkeerde fietsen wil verlichten. Met een fietsparkeerverbod zijn gestalde fietsen buiten de beschikbare rekken of vakken op die locaties niet meer toegestaan. Deze bevoegdheid is in de APV vastgelegd.

Beleidsmatig is aangegeven dat terughoudend gebruik gemaakt wordt van fietsparkeerverboden op locaties waar de druk op de openbare ruimte groot is, maar waar ook voldoende stallingscapaciteit is. Die capaciteit is op orde wanneer binnen een straal van honderd meter van de ingang van een bewaakte stalling ook tijdens piekmomenten minder

71 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 72 Gemeente Utrecht (2022). Module Fietsparkeren, p. 20.

61

fietsen staan dan er stallingsplaatsen beschikbaar zijn. Voor treinstations gaat het om 250 meter. Financieel De kosten van fietshandhaving bestaan uit “(…) de jaarlijks terugkerende kosten voor het handhaven zelf, het volgens de wettelijke termijn bewaren van fietsen in het depot, en het beheer van het fietsdepot.”73 In 2022 bedroegen de totale lasten voor handhaving op fietsparkeren € 2.059.000. Daar staan ook baten tegenover. Zo worden de verwijderde fietsen die niet binnen de wettelijke termijn door de eigenaar uit het fietsdepot zijn opgehaald verkocht. Tussen 2018 en 2022 werd gemiddeld 96% van de verwijderde weesfietsen niet door de eigenaar opgehaald.74 In 2022 leverde dat voor Ruimte € 288.000 op. De fietshandhaving wordt gefinancierd door Fietsparkeren, een onderdeel van Ruimte met een eigen budget. Het budget dat door het programma voor fietshandhaving beschikbaar wordt gesteld is historisch bepaald en wordt jaarlijks geïndexeerd. Om fietshandhaving te faciliteren worden ook contracten afgesloten met derden, zoals U-stal die het fietsdepot beheert. Deze contracten worden iedere paar jaar opnieuw aanbesteed, met mogelijke kostenstijgingen tot gevolg. Ook het contract met de partij die de overgebleven verwijderde fietsen in het fietsdepot opkoopt wordt opnieuw aanbesteed. Dit contract is afhankelijk van de markt voor oud ijzer.

Dat kan leiden tot een hogere of lagere verkoopprijs en daarmee een stijging of daling van de opbrengsten. De kostenstijgingen of -dalingen en hogere of lagere opbrengsten worden in het budget voor fietshandhaving verwerkt.

Figuur B2

Overzicht van jaarlijks gerealiseerde saldo van baten en lasten fietshandhaving.75 (bedragen x € 1.000)

2.500

1.919

REALISATIE (X € 1.000)

2.000 1.625 1.417

1.500

1.771

1.741 1.504

1.529

2018

2019

1.000

500

0 2016

2017

2020

2021

2022

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. interne verantwoordingsgegevens

73 Gemeente Utrecht (2022). Module Fietsparkeren, p. 22. 74 Op basis van de Handhavingsverslagen 2018 t/m 2022 van de gemeente Utrecht. 75 Rekenkamer Utrecht (2023). Op basis van interne gegevens van de gemeente Utrecht.

62

Figuur B2 laat het saldo van de jaarlijks gerealiseerde baten en lasten voor fietshandhaving sinds 2016 zien. Mede door de indexatie en aanbestedingen is er sprake van enige fluctuatie. Maar ook doordat VTH door middel van data gestuurd werken steeds efficiënter kan handhaven. Dat leidt ertoe dat met minder handhavingsuren dezelfde kwaliteit / hetzelfde effect kan worden bewerkstelligd. Het gaat dan vaak om kleine optimalisaties. Handhaving in de praktijk Totstandkoming afspraken Aan het eind van het lopende jaar doet VTH THOR een voorstel voor de handhavingsaanpak van fietsparkeren voor het aankomende jaar. In essentie verschilt de handhavingsaanpak jaar op jaar nauwelijks. VTH THOR houdt rekening met de wensen en doelen zoals vastgelegd in de module Fietsparkeren, de prioriteiten van de gemeenteraad en het budget dat door het programma Fietsparkeren beschikbaar is gesteld (en wat vastligt). VTH neemt het voortouw omdat zij de operationele expertise bezit en weet welke aanpak het meest effectief is.76 Het voorstel wordt besproken met de producteigenaar, de medewerker binnen Ruimte die voor het product fietshandhaving verantwoordelijk is. Dat is geen expliciet proces en over uitkomsten van die gesprekken vindt geen vastlegging plaats.77 De strategisch teamleider vertaalt binnen VTH de beschikbare uren naar operationele planningen waarna met de handhaving kan worden gestart.

Over vermeldenswaardige wijzigingen in de aanpak wordt in het Handhavingsprogramma alleen kwalitatief gerapporteerd. Gedurende het jaar is er alleen contact tussen de producteigenaar en VTH THOR bij afwijkingen in het aantal gerealiseerde handhavingsuren voor fietshandhaving of op het moment dat zich nieuwe ontwikkelingen voordoen die mogelijk gevolgen hebben voor de uitvoering van de afgesproken handhavingsaanpak.78 Voorbeelden daarvan zijn nieuwe (parkeer)visies, ambities of prioriteiten. Wanneer die ontwikkelingen tot extra fietshandhavingstaken leiden zonder dat daar extra geld voor wordt vrijgemaakt dan moeten die taken binnen de beschikbare handhavingsuren worden ingepast. Dat contact verloopt prettig. VTH THOR wordt als proactieve partner gezien waarmee knelpunten snel worden opgelost.79 Een voorbeeld van een relevante ontwikkeling is het fietsparkeerverbod in het stationsgebied, dat sinds het tweede kwartaal van 2023 van kracht is. Voor handhaving op dat verbod zijn geen extra financiële middelen vrijgemaakt. Dat betekent dat handhaving op het verbod binnen het bestaande budget (en daarmee de bestaande capaciteit) voor fietshandhaving moeten worden ingepast. Dat betekent dat op andere plekken in de gemeente minder tegen fietsparkeeroverlast wordt opgetreden. Het college geeft aan dat “(…) in verband met de beperkte hoeveelheid personeel de handhaving [op het verbod]

76 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 77 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 78 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 79 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente.

63

gefaseerd wordt opgepakt”.80 Er wordt gestart met handhaving op de Moreelsehoek. Wanneer die locatie voldoende vrij is van fietsen wordt ook op het Jaarbeursplein en de rest van het stationsgebied handhavend opgetreden. Het fietsparkeerverbod is echter wel in het hele stationsgebied van kracht, en inwoners verwachten dat de gemeente daarop handhaaft.81 Maar doordat er geen extra financiële middelen zijn vrijgemaakt – en handhaving op het verbod binnen de beschikbare capaciteit moet worden ingepast – is dat ondoenlijk. Effectiviteit In de jaarlijkse Handhavingsverslagen wordt aan de hand van outputindicatoren gerapporteerd over fietshandhaving. Het gaat dan onder andere om het aantal verwijderde fietsen verdeeld naar oorzaak en jaar (zie tabel B3), het aantal verwijderde weesfietsen per wijk en het percentage opgehaalde fietsen in het fietsdepot. Op effectindicatoren wordt niet gerapporteerd. Dat maakt het onmogelijk om uitspraken te kunnen doen over de effectiviteit van fietshandhavingsaanpak, ook voor de producteigenaar.82 Die geeft aan dat het belangrijk is om “(…) goed in contact te staan met VTH THOR om te weten wat er speelt.”83 Daarnaast is de aanpak al jarenlang nagenoeg hetzelfde. De bestaande aanpak is daarmee ieder jaar het uitgangspunt geworden.