20240522 Rekenkamerrapport Over Lastig Handhaven

De producteigenaar ontvangt van buiten de gemeentelijke organisatie geen signalen dat de aanpak niet effectief genoeg zou zijn.84 Tabel B3

Aantal verwijderde fietsen verdeeld naar oorzaak en jaar 2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Gevaarlijk gestald

10.992

13.191

7.406

9.209

7.195

5.791

6.665

15.788

Te lang gestald

4.231

3.943

4.333

3.971

3.294

1.586

2.725

2.292

2.632

6.269

7.647

8.094

8.829

6.402

9.260

7.416

141

202

240

214

196

179

69

4

14.198

18.933

25.696

(14 dagen) Te lang gestald (28 dagen) Wrakken Overlast gevend gestald Totaal

17.855

23.463

19.385

21.415

19.520

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. Handhavingsverslagen 2015 t/m 2022

80 Gemeente Utrecht (2023). Raadsbrief Instellen fietsparkeerverbod Stationsgebied, p. 2. 81 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 82 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 83 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 84 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente.

64

BIJPLAATSING HUISHOUDELIJK AFVAL Handhavingstaak De handhavingstaak van VTH THOR ten behoeve van het organisatieonderdeel Stadsbedrijven bestaat uit het toezicht in de stad, in stadsparken en op waterwegen op naleving van (gemeentelijke) voorschriften. De afdeling Wijkonderhoud en Service (W&S) “regelt het dagelijks visueel onderhoud aan de openbare ruimte. Bijvoorbeeld met schoffelen, vegen van straten, snoeien van groen, op orde houden van straatmeubilair, (…) maar ook het weghalen van spullen die bij een ondergrondse container worden gezet.”85 De Afdeling Inzameling, Markten en Havens (IMH) “heeft drie verschillende taken: het inzamelen en (laten) verwerken van afvalstoffen (huishoudelijk en bedrijfsafval) en grondstoffen, het organiseren en reguleren van de wijk- en warenmarkten en het nautisch beheren en reguleren van de havens en watergangen.”86 Voor W&S houdt VTH THOR onder meer toezicht op de aanwezigheid van zwerfafval, bijvoorbeeld in parken. Voor zowel W&S als IMH houdt VTH THOR toezicht op en handhaaft zogenoemde bijplaatsingen van huishoudelijk afval. Het aantal bijplaatsingen nam na 2015 tijdelijk sterk toe nadat de gemeente Utrecht in dat jaar het zogenoemde Nieuwe Inzamelen invoerde (zie figuur B4). Figuur B4

Aantal bijplaatsingen tussen 2015 en 2022

20000

16.101 16000

12000

8000

10.710

6.669

8.035

7.675

7.532

2020

2021

2022

6.710 6.059

4000

0 2015

2016

2017

2018

2019

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. Handhavingsverslagen 2015 t/m 2022

De gedachte achter dit nieuwe inzamelen was dat afval zoveel mogelijk aan de bron gescheiden zou moeten worden om zoveel mogelijk te worden hergebruikt. Het na scheiding

85 Wijkonderhoud & Service (W&S) (sharepoint.com) 86 Inzamelen, Markten en Havens (IMH) (sharepoint.com)

65

resterende afval kan vervolgens worden aangeboden bij in de wijk geplaatste afvalcontainers. Afval dat niet in maar bij de containers wordt geplaatst is een ‘bijplaatsing’. Organisatorisch en financieel kader voor handhaving Organisatorisch De aanpak van zwerfafval en bijplaatsingen is beschreven in de Notities Basisaanpak Hotspots Zwerfval en Aanpak Hotspots – Bijplaatsingen.87 In de Notitie Basisaanpak Zwerfafval wordt aangegeven dat “handhaving van zwerfafval/hotspots een van de thema’s [is] in de handhaving in de openbare ruimte. De wijk-BOA’s, verantwoordelijk voor de aanpak van hotspots in hun wijk, kennen de verschillende locaties waar hotspots zich bevinden door waarneming dan wel door meldingen van collega’s, politie en bewoners. In de uitwerking en aanpak van de verschillende typen hotspots werken we samen met de wijk-BOA’s.”88 Voor de aanpak van bijplaatsingen geldt dat “we dagelijks controleren op bijplaatsingen. Medewerkers van Toezicht & Handhaving gaan daarvoor mee met medewerkers van Wijkonderhoud & Service. Samen halen zij aangetroffen bijplaatsingen weg. Het doel is ook om direct bewijslast te verzamelen ten opzichte van de veroorzakers van de bijplaatsing. Als we bewijslast aantreffen en de bijplaatsing niet bij een volle of defecte container lag, treden we handhavend op.

(…) Meldingen over verkeerd aangeboden afval worden door Toezicht en Handhaving afgedaan. Waar mogelijk treden zij op de gemelde locatie handhavend op.”89 Sinds 2022 worden meldingen niet meer door VTH THOR, maar door W&S opgepakt. Daardoor wordt handhavingscapaciteit anders worden ingezet(zie verder onder ‘Handhaving in de praktijk’).90 Financieel De inzet van VTH ten behoeve van de deelaanpak bijplaatsingen wordt gefinancierd vanuit afvalstoffenheffing. Voor 2024 gaat het om een bedrag van € 584.000. Dit budget is voor een deel historisch bepaald. Het budget wordt jaarlijks geïndexeerd voor loon- en prijsontwikkeling. Voor 2024 bedroeg doe indexering 6%. Vanuit IMH wordt een jaarlijkse vergoeding verstrekt aan W&S voor het opruimen van bijplaatsingen. Deze vergoeding is voor het jaar 2024 bepaald op € 720.000. Handhaving in de praktijk Hiervoor gaven we aan dat het aantal meldingen over bijplaatsingen van huishoudelijk afval na 2015 tijdelijk sterk steeg, en vervolgens daalde naar een (stabiel) niveau dat licht boven dat van 2015 ligt. Die daling is mogelijk terug te voeren op de versterkte samenwerking, vanaf 2017, tussen Stadsbedrijven en VTH THOR. Gecombineerde handhavingsteams met

87 Gemeente Utrecht (2021). Raadsbrief Basisaanpak Hotspots Zwerfafval. 88 Gemeente Utrecht (2021). Notitie Basisaanpak Hotspots Zwerfafval, p. 18. 89 Gemeente Utrecht (2021). Aanpak Hotspots – Bijplaatsingen, p. 21. 90 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. Het gaat om ongeveer 4.000 uur aan capaciteit per jaar.

66

vuilnismannen en gemeentelijke handhavers zijn op hotspots91 extra en zichtbaar gaan handhaven.92 Vanaf 2022 komen meldingen over bijplaatsingen niet meer bij VTH binnen, maar direct bij Stadsbedrijven.93 Daardoor kan sneller worden gehandeld en handhavingscapaciteit anders worden ingezet: 5.000 extra mensuren kunnen daardoor worden ingezet op toezicht en handhaving van bijplaatsingen. Om de inzet van boa’s te bepalen wordt door VTH op enig moment in de periode voorafgaand aan een volgend handhavingsjaar aan Stadsbedrijven teruggekoppeld hoe handhavingsuren ten behoeve van Stadsbedrijven zijn ingezet en wat de effecten daarvan waren (in termen van outputindicatoren). Omdat er sprake is van een gelijkblijvend (structureel) budget, is de hoeveelheid inzetbare uren in het komende jaar feitelijk een gegeven. Over de verdeling van in te zetten uren wordt afgestemd en resulteert in een voorstel van VTH THOR voor inzet van capaciteit en prioritering daarbinnen. Dat slaat uiteindelijk neer in een passage in het Handhavingsprogramma. Daarin is geen informatie opgenomen over aantallen in te zetten uren en daarvoor benodigd budget. Onduidelijk is of en hoe daarover meer specifiek vastlegging plaatsvindt. Ten behoeve van de aanpak van bijplaatsingen zijn zowel een stuurgroep en klankbordgroep ingesteld die beiden tweewekelijks bijeenkomen om deze aanpak te monitoren.

Bij die monitoring wordt met name naar de volgende twee indicatoren gekeken: ▪ De CROW-norm waarmee de beeldkwaliteit van de omgeving van een afvalcontainer en de container zelf wordt genormeerd. De landelijke norm voor afwijkingen is 10%. In Utrecht is afgesproken dat afwijkingen van die norm mogen niet bij meer dan 5% van de afvalcontainers mogen voorkomen; ▪ Geregistreerde bijplaatsingsincidenten (cijfers W&S); ▪ Tijdige afhandeling van meldingen (binnen 24 uur). Jaarlijks wordt per raadsbrief gerapporteerd over de (bestuurlijk vastgestelde) hotspotaanpak bijplaatsingen. In de voortgangsrapportage over 2022 werd onder meer aangegeven dat “het aantal CROW-meetlocaties per meetronde [is] verdubbeld tot 300 locaties en zijn extra beeldmeetlatten toegevoegd: graffiti en beplakking, besmeuring, dekking van de coating en straatwerk. In 2022 was de afwijking 5,5%.”94 Het lukte voor 93% van de binnengekomen meldingen om deze binnen 24 uur af te handelen. In 868 gevallen leidde handhaving in 2022 tot het opleggen van een boete.

91 Op basis van onder meer waarnemingen, meldingen en verwijderde bijplaatsingen worden in de stad

zogenoemde hotspots benoemd die dagelijks worden gecontroleerd. Zie ook Gemeente Utrecht (2021), Aanpak Hotspots – Bijplaatsingen, p. 9. 92 Gemeente Utrecht (2017). Raadsbrief Communicatie Het Nieuwe Inzamelen en ontwikkelingen bijplaatsingen. En Gemeente Utrecht (2018). Handhavingsprogramma 2017, p. 19. 93 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 94 Gemeente Utrecht (2023). Raadsbrief Voortgang Aanpak Hotspots - Bijplaatsingen, Evaluatie regels bedrijfsafval en Pilot doneerringen, p. 3-7.

67

Mede op basis van deze informatie wordt die praktijk constant bijgestuurd. Die bijsturing is ad hoc en informeel: vastlegging vindt niet (navolgbaar) plaats. In andere gevallen (zoals het toezicht in parken), is van monitoring en afstemming veel minder sprake. Vanuit Stadsbedrijven is geen zicht op de inzet van handhavingscapaciteit en verschuivingen daarin.

68

BIJLAGE 2: ORGANOGRAM VTH (THOR)95

95 Stand december 2023

69

BIJLAGE 3: VERANTWOORDING WERKWIJZE ▪ We hebben binnen VTH THOR (groeps-) gesprekken gevoerd met de organisatieleiding; met (strategische) beleidsadviseurs; met Business Controllers; met (strategische) teamleiders en met (wijk-)Boa’s; ▪ Het onderzoeksteam heeft een dag ‘meegelopen’ in de praktijk: een briefing werd bijgewoond, de meldkamer bezocht en met twee wijkboa’s de straat op gegaan; ▪ Van alle formele interviews zijn verslagen gemaakt die door gesprekspartners zijn geaccordeerd; ▪ Aan de hand van centrale begrippen uit ons normenkader hebben we een systematische analyse gemaakt van alle gespreksverslagen; ▪ We hebben voor drie ‘handhavingsproducten’ (Snorfiets op rijbaan, Fietsparkeren en Bijplaatsingen huishoudelijk afval) in kaart gebracht hoe over deze handhaving met beleidsprogramma’s (Ruimte en Stadsbedrijven) wordt afgestemd en hoe handhaving in de praktijk vorm krijgt; ▪ Daartoe hebben we gesprekken gevoerd met betrokkenen vanuit deze beleidsprogramma’s; ▪ We hebben voor deze drie producten casusbeschrijvingen gemaakt die met betrokkenen vanuit beleidsprogramma’s zijn afgestemd; ▪ Van VTH THOR hebben we 588 door melders ingevulde klanttevredenheidsonderzoeken ontvangen. Bij 65 van deze onderzoeken hebben we ook inzage gekregen in de afhandeling van de melding zoals die door de BOA is vastgelegd.

Op basis daarvan hebben we een analyse gemaakt van die factoren die van invloed zijn op de waardering van de afhandeling van meldingen door VTH THOR; ▪ Op basis van interne gegevens van VTH THOR hebben we een reconstructie gemaakt van de ontwikkeling van het totale budget dat VTH THOR voor haar taakuitoefening ter beschikking heeft. Als basis daarvan hebben we de gerealiseerde lasten (uitgaven) per productbudget genomen.

GERAADPLEEGDE PERSONEN Gemeente Utrecht: ▪ Directeur VTH ▪ Afdelingshoofd THOR ▪ Afdelingshoofd W&S ▪ ▪ ▪ ▪

Afdelingshoofd IMH Strategisch beleidsadviseurs VTH (2) Beleidsadviseur VTH Senior beleidsadviseurs Ruimte (2) 70

▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

Beleidsadviseur W&S Beleidsadviseur IMH Businesscontroller Adviseur business control Strategisch teamleiders VTH (2) Teamleider VTH Boa’s (6)

GERAADPLEEGDE DOCUMENTEN Algemeen ▪ Gemeente Utrecht (2023). Handhavingsverslag 2022. ▪ Gemeente Utrecht (2023). Veiligheidsagenda 2023-2026. ▪ Gemeente Utrecht (2023). Handhavingsverslag 2022. ▪ Gemeente Utrecht (2023). Raadsbrief Aanpak situatie Lucasbolwerk, Hieronymusplantsoen e.o. ▪ Gemeente Utrecht (2023). Algemene Handhavingsstrategie bebouwde omgeving en openbare ruimte. ▪ Gemeente Utrecht (2023). Wat is opgavegericht werken? ▪ Gemeente Utrecht (2022). Handhavingsprogramma 2023 VTH, Publiekszaken en Werk en Inkomen. ▪ Gemeente Utrecht (2022). Handhavingsverslag 2021. ▪ Gemeente Utrecht (2021). Handhavingsverslag 2020. ▪ Gemeente Utrecht (2020). Raadsbrief Inzet wijkboa’s Overvecht. ▪ Gemeente Utrecht (2020). Handhavingsverslag 2019. ▪ Gemeente Utrecht (2019). Handhavingsverslag 2018. ▪ Gemeente Utrecht (2018). Handhavingsverslag 2017. ▪ Gemeente Utrecht (2017). Handhavingsverslag 2016. ▪ Gemeente Utrecht (2016). Handhavingsverslag 2015. ▪ Gemeente Utrecht (2012). Inrichtingsplan VTH Organisatie. ▪ Gemeente Utrecht (2011). Via B: Organisatiestrategie. ▪ Lysias Advies BV (2010). Rapportage bevindingen concernsamenwerking: verkenningsfase. ▪ Gemeente Utrecht (2010). Plan van Aanpak Organisatievernieuwing. ▪ Gemeente Utrecht (2009). “Keuzes in de handhaving” – Een visie op de handhaving van regels in de gemeente Utrecht.

Casus Snorfiets op rijbaan ▪ VNG (2023). Pilot boa verkeershandhaving uitgebreid. ▪ Gemeente Utrecht (7 juli 2022). Nieuwsbericht gemeente Utrecht, via: nieuwsbericht gemeente Utrecht | gemeente Utrecht ▪ Tweede Kamer der Staten-Generaal (21 november 2019). Motie (nr. 53) van het lid Van Dam over uitbreiden van taken van boa’s op het vlak van verkeershandhaving. 71

▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

D66, GroenLinks, ChristenUnie (2018). Coalitieakkoord Ruimte voor Iedereen 20182022. Gemeente Utrecht (2018). Raadsbrief Snorfiets van het fietspad. Gemeente Utrecht (2018). Raadsbrief Snorfiets naar de rijbaan. Rijsoverheid (2018). Staatsblad van het koninkrijk der Nederlanden 184. Goudappel (2022). Resultaten 2e schouw ‘snorfiets naar de rijbaan’. Hiemstra & De Vries (2021). Eindrapport evaluatie pilot gemeente Utrecht Verkeershandhaving door boa’s.

Casus Fietsparkeren. ▪ Gemeente Utrecht (2023). Raadsbrief Instellen fietsparkeerverbod Stationsgebied. ▪ Gemeente Utrecht (2022). Module Fietsparkeren. Casus Bijplaatsingen ▪ Gemeente Utrecht (2023). Raadsbrief Voortgang Aanpak Hotspots - Bijplaatsingen, Evaluatie regels bedrijfsafval en Pilot doneerringen. ▪ Gemeente Utrecht (2021). Raadsbrief Notitie basisaanpak Hotspots Zwerfafval. ▪ Gemeente Utrecht (2021). Notitie Basisaanpak Hotspots Zwerfafval. ▪ Gemeente Utrecht (2021). Aanpak Hotspots – Bijplaatsingen. ▪ Gemeente Utrecht (2017). Raadsbrief Communicatie Het Nieuwe Inzamelen en ontwikkelingen bijplaatsingen. Websites ▪ Centraal Bureau voor de Statistiek (2024). Inwoners per gemeente, via Inwoners per gemeente (cbs.nl) ▪ Algemeen Dagblad (29 juni 2023).

Bewoners Overvecht ergeren zich kapot aan bergen afval op straat: ‘Ben er he-le-maal klaar mee’, via: Bewoners Overvecht ergeren zich kapot aan bergen afval op straat: ‘Ben er he-le-maal klaar mee’ | Utrecht | AD.nl ▪ https://www.rtvutrecht.nl/nieuws/3590918/groep-overlastgevers-lucasbolwerk-tegroot-en-gevaarlijk-voor-hulpverleners-dit-is-de-stand-van-zaken ▪ Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) | Informatiepunt Leefomgeving (iplo.nl) ▪ Besluit Omgevingsrecht (wetten.nl - Regeling - Besluit omgevingsrecht BWBR0027464 (overheid.nl) FOTO’S De foto’s tussen de hoofdstukken zijn gemaakt door fotograaf Robert Oosterbroek.

72

REKENKAMER UTRECHT wil bijdragen aan het verbeteren van het gemeentelijke bestuur en het versterken van de controlerende rol van de gemeenteraad. Dat doet de Rekenkamer via het doen van onafhankelijk onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid en bestuur. Voor de inwoners van de gemeente Utrecht wil de Rekenkamer zichtbaar maken hoe publiek geld wordt besteed en wat er terecht komt van de voornemens van de gemeente. 73