20240522 Rekenkamerrapport Over Lastig Handhaven

OVER LASTIG HANDHAVEN EEN ONDERZOEK NAAR DE AANPAK VAN OVERLAST IN DE OPENBARE RUIMTE

1

OVER LASTIG HANDHAVEN EEN ONDERZOEK NAAR DE AANPAK VAN OVERLAST IN DE OPENBARE RUIMTE

22 mei 2024 – Eindrapport Foto voorzijde: Stefan Cornelis 2

REKENKAMER UTRECHT LEDEN ▪ ▪ ▪

Paul Venhoeven (voorzitter) Sjoerd Keulen Nanda ‘t Lam

MEDEWERKERS ONDERZOEK ▪ ▪ ▪

Gert Jan de Vries Vince van Houten Jelte Schat (tot 1-1-2024)

CONTACTGEGEVENS rekenkamer@utrecht.nl utrecht.nl/bestuur-en-organisatie/rekenkamer Postbus 16200, 3500 CE Utrecht

3

INHOUDSOPGAVE DEEL I Bestuurlijk rapport ................................................................................... 6 1

Onderzoek: Wordt overlast effectief aangepakt? ...................................... 6

Conclusie: Bijdrage van toezicht en handhaving aan aanpak overlast steeds ...... meer onder druk ................................................................................. 9 Deelconclusie 1: Melders vaak ontevreden over afhandeling .............................. 9 Deelconclusie 2: Onvoldoende Zicht op bijdrage van toezicht en handhaving ...... aan realiseren beleidsdoelen ...................................................10 Deelconclusie 3: Verkokerde en vaste budgetten maken handhaving inflexibel .10 Deelconclusie 4: Handhaving groeit niet mee met de stad en teert in op .............. kwaliteit ...................................................................................11 Aanbevelingen ...................................................................................................12 Bestuurlijke reactie College van B&W ................................................................12 Nawoord Rekenkamer ........................................................................................17 DEEL II Nota van Bevindingen ...........................................................................19 1

Inleiding ..................................................................................................19

1.1

Aanleiding ...............................................................................................19

1.2

Doel en onderzoeksvragen .....................................................................20

1.3

Werkwijze en afbakening onderzoek .......................................................22

1.4

Leeswijzer ...............................................................................................23

2

Handhaving: Aanpak van meldingen .......................................................25

2.1

Belangrijkste bevindingen .......................................................................25

2.2

Toelichting op de Bevindingen ................................................................26

2.2.1 VTH THOR verantwoordelijk voor toezicht en handhaving in de ............... openbare ruimte ......................................................................................26 2.2.2 Aantal overlastmeldingen sinds 2015 bijna verdrievoudigd .....................28 2.2.2 Meldingen veelal tijdig afgehandeld ........................................................29 2.2.3 VTH THOR gebruikt terugkoppeling door melders onvoldoende .............30 3

Organisatie en financiering van toezicht en handhaving..........................37

3.1

Belangrijkste bevindingen .......................................................................38

3.2

Toelichting op de bevindingen.................................................................38 4

3.2.1 Opgavegericht werken is uitgangspunt voor de werkwijze van .................. VTH THOR .............................................................................................38 3.2.2 Bestaande budgetten bepalen keuzes in de handhaving ........................40 3.2.3 Geen eenduidig proces voor heroverweging kaders voor uitvoering .......42 4

Inzet handhaving in de praktijk: werking en effectiviteit ...........................45

4.1

Belangrijkste bevindingen .......................................................................46

4.2

Toelichting op de bevindingen.................................................................46

4.2.1 Ongestructureerde afstemming leidt tot gebrek aan zicht op beoogde ...... bijdrage van handhaving aan beleid ........................................................46 4.2.2 Druk op capaciteit vormt risico voor kwaliteit en effectiviteit ...................... handhaving .............................................................................................48 4.2.3 Weinig zicht op effectiviteit van inzet handhavingscapaciteit aan .............. effectdoelen ............................................................................................51 Bijlage 1: Casusbeschrijvingen ...........................................................................55 Snorfiets op de rijbaan en lichte verkeersovertredingen .....................................55 Fietshandhaving .................................................................................................60 Bijplaatsing huishoudelijk afval ...........................................................................65 Bijlage 2: Organogram VTH (THOR) ..................................................................69 Bijlage 3: Verantwoording...................................................................................70

5

DEEL I BESTUURLIJK RAPPORT 1

ONDERZOEK: WORDT OVERLAST EFFECTIEF AANGEPAKT?

Aanleiding Het aantal meldingen1 bij de gemeente Utrecht over overlast in de openbare ruimte is sinds 2015 bijna verdrievoudigd, van bijna 10.000 naar bijna 27.000. Meerdere actoren zijn bij de aanpak van overlast betrokken: onder meer politie, hulpverleners en gemeentelijke handhavers. De capaciteit bij de politie voor handhaving op overlast staat sterk onder druk, door personeelstekorten en door een toenemende inzet bij calamiteiten.2 Mede daardoor wordt een steeds groter beroep gedaan op gemeentelijke handhavers. De rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de toezichthoudende en handhavende taak zoals die door de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH) wordt uitgevoerd. We hebben ons daarbij gericht op die taken die gericht zijn op het tegengaan en oplossen van specifieke vormen van overlast op straat: (fout)parkeren, verkeerd aangeboden afval, graffiti en vervuiling van de openbare ruimte. Andere vormen van overlast, zoals die in en rondom winkelcentrum Hoog Catharijne en bij het Lucas Bolwerk, hebben we niet onderzocht. Voor de aanpak daarvan is (terecht) veel aandacht. Wij richten ons op de minder zichtbare, maar daarmee niet minder hinderlijke vormen van overlast voor inwoners van de gemeente Utrecht.

Deze vormen van overlast worden aangepakt door de afdeling Toezicht en Handhaving in de Openbare Ruimte (THOR), een onderdeel van VTH. In ons Jaarplan 2023 hebben we aangegeven dat we in onze onderzoeken waar mogelijk aandacht schenken aan het aspect uitvoering (van beleid). In dit onderzoek hebben we dan ook niet alleen onderzocht en beoordeeld hoe effectief de gemeente is in het aanpakken van overlast, maar ook bezien hoe de uitvoering van deze aanpak wordt georganiseerd en gefinancierd. Doel en centrale vraag Het doel van dit onderzoek was om de gemeenteraad inzicht te geven in de manier waarop de aanpak van overlast in de openbare ruimte door VTH wordt georganiseerd en tot welke prestaties en uitkomsten dat leidt.

1 Gemeente Utrecht (2023). Handhavingsverslag 2022. 2 Gemeente Utrecht (2023). Veiligheidsagenda 2023-2026, p. 9; zie ook

https://www.rtvutrecht.nl/nieuws/3590918/groep-overlastgevers-lucasbolwerk-te-groot-en-gevaarlijk-voorhulpverleners-dit-is-de-stand-van-zaken

6

De centrale vraag was: In hoeverre is de aanpak door VTH THOR van meldingen over fysieke overlast in de openbare ruimte effectief en in welke mate hebben organisatorische, personele en budgettaire kaders invloed op deze effectiviteit? Werkwijze Het onderzoek is uitgevoerd in de periode september 2023 – januari 2024. Naast documentstudie en analyse van beschikbare data hebben wij interviews gehouden met professionals binnen de gemeente, zowel bij VTH THOR als bij de opdracht gevende organisatieonderdelen Ruimte en Stadsbedrijven. Verder hebben we tijdens een meeloopdag en een aansluitend groepsgesprek beter zicht gekregen op het werk van de Utrechtse boa’s. Wij danken allen hartelijk voor hun bijdrage aan het onderzoek. Een uitgebreide toelichting op de onderzoeksmethode is opgenomen in bijlage 1.

7

8

CONCLUSIE: BIJDRAGE VAN TOEZICHT EN HANDHAVING AAN AANPAK OVERLAST STEEDS MEER ONDER DRUK Op basis van de bevindingen komen wij tot de volgende hoofdconclusie: Hoofdconclusie De kwaliteit van handhaving in de gemeente Utrecht staat onder druk. Dat is onder meer te zien aan de lage en dalende tevredenheid van melders over de afhandeling van overlastmeldingen. De stad Utrecht groeit. En het aantal overlastmeldingen is de afgelopen acht jaar bijna verdrievoudigd, van 10.000 in 2015 naar bijna 27.000 in 2023. Het takkenpakket van boa’s wordt steeds groter, waardoor deze hun taken niet meer altijd goed kunnen uitvoeren. We stellen vast dat de uitvoeringsorganisatie voor toezicht en handhaving VTH THOR niet meegroeit met deze ontwikkelingen. Met innovatieve vormen van handhaving probeert de organisatie tekorten op te vangen. Handhavingscapaciteit neemt tegelijkertijd nauwelijks toe en staat voortdurend onder druk door de uitstroom van vaak ervaren medewerkers. Daarnaast bepalen starre en verkokerde budgetten te eenzijdig de inzet van handhavingscapaciteit. Ook frustreren deze budgetten een evenwichtige afstemming daarover tussen VTH THOR en haar opdrachtgevers. Gebrekkige inhoudelijke afstemming ontneemt tenslotte ook het zicht op de bijdrage van toezicht en handhaving aan een effectieve aanpak van overlast – ook voor het college en de gemeenteraad.

De organisatie trekt hiermee een niet vol te houden wissel op zichzelf. Deze hoofdconclusie baseren wij op de volgende vier deelconclusies:

DEELCONCLUSIE 1: MELDERS VAAK ONTEVREDEN OVER AFHANDELING VTH THOR handelt het overgrote deel van de overlastmeldingen tijdig (binnen de gestelde termijnen) af. Toch zijn melders vaak ontevreden over de manier waarop meldingen worden afgehandeld. We stellen vast dat signalen die melders hierover afgeven nog onvoldoende gebruikt om de eigen taakuitvoering structureel te verbeteren. Om de tevredenheid van de afhandeling van meldingen te monitoren vraagt VTH THOR melders om een klanttevredenheidsonderzoek in te vullen. Uit onze analyse van deze onderzoeken blijkt dat een meerderheid van de melders ontevreden is over de manier waarop hun melding is afgehandeld. Zo vinden ze dat het veel moeite kost om een melding te doen, zijn ze van mening dat de afhandeling veelal niet leidt tot het blijvend oplossen van de overlast waarop de melding betrekking heeft en zijn ze vaak ontevreden over de manier waarop handhavers met hen over een melding communiceert. 9

Sinds 2018 streeft VTH THOR naar een gemiddelde beoordeling van 6,5. Dat streefcijfer is in geen enkel jaar gehaald en schommelde tussen tussen 5,6 en 6,3. In 2023 daalde de gemiddelde beoordeling naar 5,0.

DEELCONCLUSIE 2: ONVOLDOENDE ZICHT OP BIJDRAGE VAN TOEZICHT EN HANDHAVING AAN REALISEREN BELEIDSDOELEN VTH THOR werkt in opdracht van drie organisatieonderdelen (Ruimte, Stadsbedrijven en Openbare Orde en Veiligheid). Toezicht en handhaving moeten bijdragen aan realisatie van de stedelijke opgaven van die opdrachtgevers zoals bijvoorbeeld schone stadswijken en parken. De afstemming daarover tussen VTH THOR en haar opdrachtgevers verloopt in de praktijk gefragmenteerd, ongestructureerd en onnavolgbaar. In geen enkel geval worden uitkomsten van gesprekken vastgelegd. Het is daardoor voor ons onduidelijk hoe handhaving moet bijdragen aan de aanpak van overlast. Ook opdrachtgevers kunnen niet goed aangeven hoe het instrument handhaving bijdraagt aan het realiseren van hun beleidsdoelen. Om toch zicht te krijgen op de effecten van handhaving stuurt VTH THOR op outputindicatoren, zoals het aantal uitgeschreven boetes, het aantal weggesleepte weesfietsen of het percentage tijdig afgehandelde meldingen. Maar prestaties op outputindicatoren geven over het algemeen geen antwoord op de vraag of en hoe die prestaties bijdragen aan gestelde effectdoelen. Uiteindelijk ontbreekt het VTH THOR en haar opdrachtgevers – en daarmee ook het college en de gemeenteraad – dus aan zicht op de effectiviteit van toezicht en handhaving.

DEELCONCLUSIE 3: VERKOKERDE EN VASTE BUDGETTEN MAKEN HANDHAVING INFLEXIBEL VTH THOR is een uitvoeringsorganisatie die niet over een eigen budget beschikt. Haar opdrachtgevers stellen per handhavingsopdracht een budget beschikbaar. Daardoor heeft deze organisatie met elf afzonderlijke handhavingsbudgetten te maken, elk met een eigen afstemming. Deze budgetten liggen vast en worden jaarlijks alleen aangepast voor loon- en prijsontwikkeling. De elf budgetten worden vertaald naar aantallen beschikbare handhavingsuren per opdracht. De beschikbaar gestelde budgetten bepalen daarmee eenzijdig de structurele capaciteit die beschikbaar is voor handhaving. Deze systematiek maakt dat men in de handhaving niet goed kan omgaan met veranderende omstandigheden, zoals stijgende aantallen overlastmeldingen en een in omvang groeiend takenpakket. De beschikbare structurele capaciteit neemt door vastliggende budgetten immers niet toe.

10

VTH THOR ontvangt wel regelmatig incidentele budgetten voor tijdelijke speerpunten. Maar deze bijdragen vormen geen oplossing voor het gebrek aan flexibiliteit bij de inzet van handhavingscapaciteit, omdat vaak onvoorspelbaar is wanneer ze beschikbaar komen. Daardoor kan VTH THOR onvoldoende sturen op de inzet ervan. Incidentele bijdragen zijn daarnaast meestal geoormerkt voor specifieke taken. Dit maakt dat in de praktijk voor de invulling van deze tijdelijke speerpunten tijdelijk extra handhavers wordt aangetrokken. Deze handhavers verlaten na uitputting van de tijdelijke budgetten de organisatie weer. Met incidentele bijdragen wordt de structurele capaciteit die voor vaste taken wordt ingezet niet vergroot.

DEELCONCLUSIE 4: HANDHAVING GROEIT NIET MEE MET DE STAD EN TEERT IN OP KWALITEIT Het hiervoor geschetste gebrek aan flexibiliteit wordt steeds nijpender, doordat de stad groeit en ook het takenpakket rondom van handhaving groter wordt. Het takenpakket groeit doordat taken die voorheen aan de politie voorbehouden waren, zoals de handhaving op lichte verkeersovertredingen, steeds vaker bij gemeentelijke handhavers belegd worden. Daarnaast neemt het aantal overlastmeldingen sterk toe; van 10.000 in 2015 tot bijna 27.000 in 2022. De starheid van het budgettair kader leidt er steeds toe dat nieuwe of in omvang toegenomen taken in worden gepast binnen de beschikbare capaciteit. Werkzaamheden van handhavers raken daardoor meer versplinterd. Zo komt het voor dat wijkboa’s, die speciaal zijn aangesteld om in een bepaalde wijk gericht toezicht- en handhavingstaken uit te voeren, gedurende een langere periode aan die taak worden onttrokken om meldingen af te handelen. In overleg met opdrachtgevers probeert men met innovatieve vormen van handhaving efficiënter te werken en de geleverde handhavingskwaliteit in stand te houden. Zo wordt steeds meer datagestuurd gewerkt, waarbij hotspots in de stad worden geïdentificeerd waar verschillende typen overlast zich het vaakst voordoen. Handhavingsinzet richt zich vervolgens met name op deze plekken. Maar innovatie is niet grenzeloos.

En niet op ieder onderdeel kan worden geïnnoveerd. In een aantal gevallen neemt de intensiteit en kwaliteit van toezicht en handhaving daarom af, of vindt in het geheel niet meer plaats. De uitstroom van vaak ervaren medewerkers verergert dit nog. Nieuwe medewerkers krijgen kortere en minder intensieve begeleiding, gaan sneller op straat aan het werk en leveren daar niet altijd de vereiste kwaliteit.

11

AANBEVELINGEN Op basis van de hiervoor toegelichte hoofdconclusie en deelconclusies doen we de volgende aanbevelingen: Aanbeveling 1. Zorg voor een systematiek waarin het perspectief van melders en inwoners op handhaving consequent en zichtbaar gebruikt wordt om de handhavingspraktijk te verbeteren. En neem altijd contact op met melders die een telefoonnummer achterlaten, leg uit wat een melding wordt gedaan en hoe onderliggende problematiek wordt aangepakt. Aanbeveling 2. Maak in het jaarlijkse Handhavingsprogramma voor de gemeenteraad inzichtelijk op basis van welke overwegingen wordt geprioriteerd, wat dat betekent voor de uitvoering van handhavingstaken ten behoeve van verschillende opgaven, hoeveel uren daaraan worden besteed en hoeveel dat kost. Aanbeveling 3. Ontwikkel een systematiek waarbij periodiek – bijvoorbeeld aan het begin van een collegeperiode – tenminste op programmaniveau tussen opdrachtgevers en VTH THOR afstemming plaatsvindt over de bijdrage van handhaving aan verschillende opgaven om tot een prioritering voor de inzet van handhavingscapaciteit te komen. Aanbeveling 4. Koppel budgetten voor toezicht en handhaving aan veranderingen in de buitenwereld, zoals de ontwikkeling van de stad en het aantal meldingen. Aanbeveling 5. Ontwikkel en gebruik per handhavingsproduct indicatoren die helpen om beter zicht te krijgen op de toegevoegde waarde van handhaving.

Dat kan zijn het (opnieuw) gebruiken van cijfers uit de Utrecht Monitor, het actiever en vaker bevragen van melders of het gebruik maken van de instrumenten Inwonersenquête en Bewonerspanel. Informeer de gemeenteraad ook daarover jaarlijks in het Handhavingsverslag.

BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE VAN B&W Geachte leden van de rekenkamer, Veel dank voor uw rapportage over de aanpak van overlast in de openbare ruimte. Uw onderzoek biedt waardevolle inzichten en een aantal concrete handvatten, waarmee wij aan de slag gaan. Kwaliteit van handhaving staat onder druk Uw hoofdconclusie is dat de kwaliteit van handhaving in de gemeente Utrecht onder druk staat. Dat is onder meer te zien aan de lage en dalende tevredenheid van melders over de afhandeling van overlastmeldingen. Wij herkennen de uitdagingen die u schetst in uw rapport. 12

Het werk van onze toezichthouders en handhavers is zichtbaar in de stad. Juist daarom is het belangrijk dat het werk van de medewerkers van Toezicht en Handhaving in de Openbare Ruimte (THOR) navolgbaar is en blijft. En in het verlangde daarvan de budgettering, uitvoering en verantwoording (inclusief meldingen en klachtafhandeling). U constateert dat de verkokering van budgetten een transparante prioritering op basis van stedelijke opgaven in de weg staat. Budgetten ontwikkelen niet mee met veranderingen in omvang en samenstelling van de stedelijke bevolking, ontwikkelingen in het aantal overlastmeldingen of aard en omvang van stedelijke opgaven. Daarnaast constateert u dat incidentele projectgelden niet goed inpasbaar zijn in begrotingssystematiek. Bij elkaar leidt dat tot de conclusie dat er geen eenduidig proces is voor de heroverweging van kaders voor uitvoering. Deze conclusie uit uw rapportage is voor ons zeer wezenlijk en beschouwen wij als een opdracht om hier structureel verbetering in aan te brengen. Hieronder gaan wij hier dieper op in. Omissie in uitgevoerd onderzoek voor veiligheid In uw onderzoeksplan heeft u expliciet aangegeven onderzoek te verrichten bij de drie meest relevante programma’s voor het werk van THOR: Ruimte, Openbare Orde & Veiligheid en Stadsbedrijven.

In het daadwerkelijk uitgevoerde onderzoek is Openbare Orde & Veiligheid in het veldwerk (deels) en bij de interviews geheel buiten beschouwing gelaten. U trekt desondanks wel conclusies en doet aanbevelingen voor het gehele terrein van toezicht en handhaving in de openbare ruimte, inclusief veiligheid. Wij zijn van mening dat conclusies die gelden voor verkeer en openbare ruimte, zonder onderzoek niet zomaar van toepassing verklaard kunnen worden op veiligheid en beschouwen dit ook als omissie in het onderzoek. Reactie op deelconclusies Hieronder gaan wij dieper in op de door u getrokken conclusies. In de conclusies en aanbevelingen komen 3 thema’s naar voren. We gaan hieronder op deze thema’s in: - Beoordeling van de handhaving - Effecten van de handhaving - Opdrachtgeverschap, prioritering en budgettering Beoordeling van de handhaving Deelconclusie 1: Melders zijn vaak ontevreden over afhandeling. Aanbeveling 1: Zorg voor een systematiek waarin het perspectief van de melders en inwoners op handhaving consequent en zichtbaar wordt gebruikt om de handhavingspraktijk te verbeteren. En neem altijd contact op met melders die een telefoonnummer achterlaten, leg uit wat met een melding wordt gedaan en hoe de onderliggende problematiek wordt aangepakt.

13

Deze deelconclusie onderschrijven wij gedeeltelijk. Zowel de gemeente als onze handhavers zijn er om de inwoners van Utrecht van dienst te zijn, en het ontvangen van feedback van inwoners over ons optreden is essentieel om onze dienstverlening te verbeteren. De gemiddelde beoordeling van een 5,0 over het jaar 2023 is beneden onze norm. Graag willen we dit cijfer in perspectief plaatsen: deze gemiddelde beoordeling is gebaseerd op 614 geretourneerde enquêtes op een totaal van 26.599 binnengekomen meldingen. Zoals ook in het Handhavingsverslag 2024 wordt vermeld, merken we dat de beoordeling van de afhandeling van de melding niet altijd gebaseerd is op de dienstverlening op zichzelf maar ook of het probleem naar verwachting van de melder is opgelost (of dit nu realistisch is of niet). Uw onderzoek biedt inzicht in de tevredenheid van melders over de afhandeling, maar geeft hierin geen volledige context. In hoeverre speelt de ontevredenheid van burgers over de (lokale) overheid hierin een rol en welke trends zijn zichtbaar bij andere gemeenten? We willen daarnaast benadrukken dat de kwaliteit van handhaving op meer manieren te meten is dan alleen via de tevredenheid van de melders. Een alternatieve maatstaf voor kwaliteit is bijvoorbeeld het percentage afgekeurde processen-verbaal.

Uw redenatie doet, in deze formulering, onvoldoende recht aan de inzet van de professionals (van handhavers tot beleidsmakers) die zich dagelijks inzetten voor Utrechters in de aanpak van overlast. Wij gaan onderzoeken op welke andere manieren we de kwaliteit van de afhandeling van meldingen inzichtelijk kunnen maken. Desalniettemin is dit een duidelijk signaal dat een deel van de melders ontevreden is over de afhandeling van de melding. Zoals u al vermeldde in uw nota van bevindingen, is THOR in 2023 gestart met een analyse van de meldingen. Uw aanbevelingen en observaties maken duidelijk dat hierin verbeteringen mogelijk zijn. Het is van belang de achtergronden van de ontevredenheid van melders te analyseren en hierop verbeteringen door te voeren. Tegelijkertijd hebben we ook het besef dat we niet iedere melder naar de volle tevredenheid kunnen bedienen.

In uw rapport doet u een aanbeveling over telefonisch contact met de melder. Dit nemen wij gedeeltelijk over. Wij erkennen de waarde van telefonisch contact tussen handhaver en melder, maar merken op dat dit, gezien het grote aantal meldingen, teveel tijd kost. Elke melder die een mailadres achterlaat, krijgt per mail een gestandaardiseerde terugkoppeling. In die gevallen waarin telefonisch contact tussen de handhaver en melder van toegevoegde waarde is, streven we ernaar de melder te bellen. Bijvoorbeeld om meer duidelijkheid te krijgen over de melding of om de afhandeling toe te lichten. Effecten van de handhaving Deelconclusie 2: onvoldoende zicht op bijdrage van toezicht en handhaving aan realiseren beleidsdoelen.

14

Aanbeveling 5: Ontwikkel en gebruik per handhavingsproduct indicatoren die helpen om beter zicht te krijgen op de toegevoegde waarde van handhaving. Wij delen uw conclusie over de bijdrage van VTH-THOR aan het realiseren van de beleidsdoelen. Zoals u in uw rapport opmerkt, is het niet eenvoudig om de bijdrage van toezicht en handhaving te isoleren ten opzichte van de andere actoren bij het behalen van beleidsdoelstellingen. In de afstemming tussen de organisatieonderdelen en VTH-THOR is aandacht voor de manier waarop handhaving bijdraagt aan het behalen van de beleidsdoelstellingen. U geeft terecht aan dat deze afstemming plaatsvindt, maar onnavolgbaar is. Daarom nemen wij aanbeveling 5 over. Wij gaan een format uitwerken voor de verschillende afstemmingsoverleggen en bespreek- en beslispunten hierin vastleggen. Daarmee willen we de bijdrage van handhaving inzichtelijk maken en de overwegingen tot prioritering en bijsturing van de handhaving beter vastleggen. Ook kijken we naar de mogelijkheden van effect-indicatoren voor handhavingsproducten. Voor diverse onderdelen hebben we al effect-indicatoren, zoals de betalingsbereidheid voor parkeren en de CROWmethodiek voor bijplaatsingen. We gaan onderzoeken of we ook voor de andere handhavingsproducten deze indicatoren kunnen vaststellen.

Opdrachtgeverschap, prioritering en budgettering Deelconclusie 3: verkokerde en vaste budgetten maken handhaving inflexibel Deelconclusie 4: handhaving groeit niet mee met de stad en teert in op kwaliteit Aanbeveling 2: Maak in het jaarlijkse Handhavingsprogramma voor de gemeenteraad inzichtelijk op basis van welke overwegingen wordt geprioriteerd, wat dat betekent voor de uitvoering van handhavingstaken ten behoeve van verschillende opgaven, hoeveel uren daaraan worden besteed en hoeveel dat kost. Aanbeveling 3: Ontwikkel een systematiek waarbij periodiek tenminste op programmaniveau tussen opdrachtgevers en VTH-THOR afstemming plaatsvindt over de bijdrage van handhaving aan verschillende opgaven om tot een prioritering voor de inzet van handhavingscapaciteit te komen. Aanbeveling 4: Koppel budgetten voor toezicht en handhaving aan veranderingen in de buitenwereld, zoals de ontwikkeling van de stad en het aantal meldingen. Wij delen uw derde deelconclusie over de budgettering. De manier waarop de gemeente budgetteert bemoeilijkt het inspelen op de veranderende buitenwereld. Wij zien ook de meerwaarde in het herzien van de wijze van budgetteren. Aanbeveling 4 wordt daarom deels overgenomen: we gaan onderzoeken op welke wijze, rekening houdend met het budgetrecht van de gemeenteraad, deze aanbeveling een gevolg krijgt.

Het voorbehoud dat wij hierbij plaatsen is dat extra budget voor handhaving, in het licht van de aanstaande bezuinigingen, op voorhand niet aannemelijk is.

Dit punt raakt ook de doorontwikkeling van VTH-THOR. De beleidsafdelingen zijn leidend in het ontwikkelen van nieuw beleid en de bijbehorende effectdoelstellingen. Vervolgens 15

stemmen we samen af over de bijdrage van handhaving hieraan en leggen we de afspraken vast. Dit sluit aan bij uw aanbeveling 3 die betrekking heeft op het proces van sturen en prioriteren. We zien kansen in het verbeteren van transparantie over de wijze van het maken van keuzes en afwegingen in toezicht en handhaving in de openbare ruimte. Deze aanbeveling nemen we over. In het plan van aanpak zullen we beschrijven hoe wij hier uitvoering aan gaan geven. We gaan zowel intern als extern oriënteren om hierin de meest passende vorm te ontwikkelen. Ons streven is om in de volgende publicatie van het handhavingsprogramma eerste verbeteringen toe te passen. Een vervolg hierop is uw tweede aanbeveling over het inzichtelijk maken van de bijdrage van handhaving. Uw aanbeveling 2 over het Handhavingsprogramma nemen wij over. Wij gaan de gemeenteraad en inwoners van Utrecht in het Handhavingsprogramma ook informeren over de overwegingen tot prioritering. We zullen in het kader van prioriteren en verantwoorden de raad bedienen op het juiste detailniveau. Dit detailniveau beschrijven we in het plan van aanpak. Wij wijzen u erop dat de cumulatieve ureninzet van VTH-THOR per programma als bijlage is opgenomen in het Handhavingsprogramma. In het plan van aanpak zullen we beschrijven op welke wijze de aandachtpunten genoemd in uw rapport meegenomen worden in de doorontwikkeling.

Wij herkennen het door de Rekenkamer geschetste beeld in deelconclusie 4 dat de werkdruk voor toezicht en handhaving is toegenomen. Het getuigt van inventiviteit en flexibiliteit dat VTH-THOR er desondanks in 94% van de meldingen in slaagt deze binnen de termijn af te handelen. Wij verwachten dat dit op de lange termijn en bij verdere groei van de stad niet vol te houden is. Tegelijkertijd staat de gemeente voor een grote bezuinigingsopgave waarbij het niet voor de hand ligt dat extra handhavingscapaciteit beschikbaar komt. Ook op dit punt gaan we onderzoeken op welke wijze andere gemeenten omgaan met dit spanningsveld. In het plan van aanpak gaan we beschrijven en toelichten welke ontwikkeling we hierin willen inzetten.

Tot slot Volgens artikel 12 lid 9 van uw verordening dient het college binnen zes weken na het raadsbesluit een plan van aanpak te presenteren. Er bestaat een verband tussen uw aanbevelingen en de aanstaande besluitvorming over mogelijke bezuinigingen, die wellicht ook gevolgen heeft voor VTHTHOR en de aanpak van overlast in de openbare ruimte. Wij zijn van mening dat deze kwesties onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Als gevolg hiervan voorzien wij dat de genoemde termijn zal worden overschreden. Wij verzoeken u om in het raadsvoorstel een alternatieve termijn op te nemen voor het presenteren van het plan van aanpak. Wij gaan ervan uit in september a.s. een plan van aanpak te kunnen presenteren.

16

NAWOORD REKENKAMER Rekenkamer Utrecht dankt het college voor de reactie op het rapport en ziet dat veel aanbevelingen worden overgenomen. Het college stelt met ons vast dat de bestaande budgetteringssystematiek binnen VTH THOR een transparante prioritering op basis van stedelijke opgaven in de weg staat. Het ziet het als haar opdracht om hierin structureel verbetering aan te brengen. Het college wil daartoe onderzoeken op welke manier de wijze van budgettering kan worden aangepast. Wij benadrukken het belang van transparantie. Juist in tijden van financiële krapte is het van belang helder te zijn over de keuzes en afwegingen in toezicht en handhaving in de openbare ruimte, en over de manier waarop keuzes worden gemaakt. Ons onderzoek richtte zich op de aanpak van fysieke overlast in de openbare ruimte. Dat is het domein waarin VTH THOR toezicht- en handhavingstaken uitvoert voor ontwikkelingsorganisatie Ruimte en voor Stadsbedrijven. Al in het ambtelijk startgesprek spraken we af dat gezien onze focus op meldingen in de openbare ruimte onderzoek bij het organisatieonderdeel Openbare Orde en Veiligheid (OOV) niet voor de hand lag. Als desondanks de indruk is ontstaan dat onze bevindingen ook over de aansturing van dit organisatieonderdeel gaan is dat onjuist. Dat hebben wij niet onderzocht. Het probleem van starre en verkokerde budgetten geldt echter evengoed voor OOV.

Hetzelfde geldt voor de conclusies die we trekken over de effecten daarvan op personeelscapaciteit. Niet voor niets wordt dit ook door het college onderschreven. Met ons onderzoek willen we op geen enkele manier afbreuk doen aan de inzet van professionals van VTH THOR. Mede door oorzaken die wij in ons rapport benoemen (capaciteit, takenpakket) stellen we wel vast dat de inzet sinds 2018 nooit heeft voldaan aan de norm – een beoordelingscijfer van gemiddeld 6,5 – die de gemeente daarvoor zelf stelt. Juist daarom is het van belang inzicht te krijgen in de achtergronden van de ontevredenheid van melders om op basis van dat inzicht verbeteringen door te voeren. Bij een terugkoppeling via e-mail kan waardevolle informatie verloren gaan. De intern gehanteerde norm om waar mogelijk telefonisch terug te koppelen vinden we daarom een goede. Op die manier kan worden uitgelegd wat met een melding gebeurt en hoe de onderliggende problematiek wordt aangepakt. In de praktijk wordt deze werkwijze vaak niet gevolgd, en kan dus relevante informatie verloren gaat. Dat er ook andere manieren zijn om de kwaliteit van handhaving vast te stellen zien wij ook, daarop ziet onze aanbeveling 5. De termijn van zes weken na een raadsbesluit voor het presenteren van een plan van aanpak is door de gemeenteraad vastgesteld.

Het is dan ook aan de raad om te bepalen of hier in dit geval van kan worden afgeweken. We zien de behandeling van het rapport en de verdere uitwerking in het plan van aanpak met belangstelling tegemoet. 17

18

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN 1 1.1

INLEIDING AANLEIDING

Het aantal meldingen3 bij de gemeente Utrecht over overlast in de openbare ruimte is tussen 2015 en 2022 bijna verdrievoudigd, van bijna 10.000 naar bijna 27.000. Meerdere actoren zijn bij de aanpak van overlast betrokken: onder meer politie, hulpverleners, Stadsbedrijven en gemeentelijke handhavers. De capaciteit bij de politie voor handhaving van overlast staat sterk onder druk, door personeelstekorten en door een toenemende inzet bij calamiteiten.4 Mede daardoor wordt een steeds groter beroep gedaan op gemeentelijke handhavers. Overlast die inwoners van Utrecht ervaren in de openbare ruimte – op straat – vormt voor hen één van de belangrijkste ergernissen. Voorbeelden daarvan zijn parkeeroverlast of de overlast die bewoners ondervinden van zich ophopend huishoudelijk afval.5 Uit het tweejaarlijks afgenomen bewonerspanel blijkt dat veel inwoners ‘veiligheid’ en daarbinnen ‘overlast’ als belangrijkste aandachtspunt zien. Op basis van de uitkomsten van dit bewonerspanel én gesprekken die zijn gevoerd met vertegenwoordigers van fracties uit de gemeenteraad heeft de rekenkamer besloten in 2023 onderzoek te gaan doen naar de aanpak van overlast op straat door de gemeente. In ons Jaarplan 2023 hebben we eveneens aangegeven dat we in onze onderzoeken waar mogelijk ook aandacht schenken aan het aspect uitvoering (van beleid).

In dit onderzoek willen we daarom niet alleen onderzoeken en beoordelen hoe effectief de gemeente is in het aanpakken van overlast, maar ook bezien hoe de uitvoering van deze aanpak wordt georganiseerd en gefinancierd. In dit onderzoek richten we ons op de toezichthoudende en handhavende taak zoals die door de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH) wordt uitgevoerd. We beperken ons daarom tot de taken die gericht zijn op het tegengaan en oplossen van specifieke vormen van overlast op straat: (fout)parkeren, verkeerd aangeboden afval, graffiti en vervuiling van de openbare ruimte. Dit zijn vormen van overlast waar inwoners van de stad Utrecht zich met name aan ergeren, wanneer we afgaan op de aard 3 Gemeente Utrecht (2023). Handhavingsverslag 2022. Sinds 2022 komen meldingen over bijplaatsingen niet

meer bij VTH THOR, maar bij Stadsbedrijven binnen. Zonder meldingen over bijplaatsingen zou het totaal meldingen bijna 25.000 zijn geweest. 4 Gemeente Utrecht (2023). Veiligheidsagenda 2023-2026, p. 9; zie ook https://www.rtvutrecht.nl/nieuws/3590918/groep-overlastgevers-lucasbolwerk-te-groot-en-gevaarlijk-voorhulpverleners-dit-is-de-stand-van-zaken 5 Zie: Bewoners Overvecht ergeren zich kapot aan bergen afval op straat: ‘Ben er he-le-maal klaar mee’ | Utrecht | AD.nl

19

van meldingen die daarover worden gedaan. Andere vormen van overlast, zoals die op winkelcentrum Hoog Catharijne en bij het Lucas Bolwerk, en die onder meer door verslaafden, dak- en thuislozen en ongedocumenteerde vreemdelingen worden veroorzaakt, vallen buiten de scope van dit onderzoek. Daarvoor en voor de aanpak ervan is (terecht) veel aandacht. Wij richten ons op de minder zichtbare, maar daarmee niet minder hinderlijke vormen van overlast voor inwoners van de gemeente Utrecht. Deze vormen van overlast worden aangepakt door de afdeling Toezicht en Handhaving in de Openbare Ruimte (THOR), een onderdeel van VTH.

1.2

DOEL EN ONDERZOEKSVRAGEN

Een deel van haar de taak voert VTH THOR uit op basis van meldingen over overlast in de openbare ruimte, door inwoners van de stad. Deze meldingen hebben we als startpunt van ons onderzoek genomen. We zijn voor een aantal meldingen nagegaan hoe deze door VTH THOR worden opgepakt en met welk resultaat. We gaan er daarbij vanuit dat taakuitvoering en de effecten daarvan mede afhankelijk zijn van de inzet door VTH THOR en de kaders waarbinnen deze inzet tot stand komt: ▪ Bestaande wet- en regelgeving; ▪ Lokale politieke, bestuurlijke en beleidsmatige keuzes; ▪ Personele en budgettaire randvoorwaarden; ▪ (Strategische) keuzes die VTH THOR maakt over inzet van mensen en middelen. De focus van ons onderzoek wordt in figuur 1.1 geïllustreerd. Figuur 1.1

Opzet van het onderzoek

20

De centrale vraag van het onderzoek luidt: In hoeverre is de aanpak door VTH THOR van meldingen over fysieke overlast in de openbare ruimte effectief en in welke mate hebben budgettaire, personele en organisatorische kaders invloed op deze effectiviteit? Deze centrale vraag werken we uit aan de hand van vier onderzoeksvragen: 1) Hoe ontwikkelen meldingen over overlast in de openbare ruimte zich en op welke manier worden deze meldingen door VTH THOR opgepakt? 2) Welke organisatorische, budgettaire en personele kaders zijn er voor de inzet die VTH THOR kan plegen, hoe komen deze kaders tot stand en in hoeverre zijn deze onderbouwd? 3) Welke keuzes maakt VTH THOR daarbinnen bij de aanpak van meldingen in de openbare ruimte en zijn deze keuzes voldoende onderbouwd? 4) Tot welke prestaties leidt deze aanpak en hoe kunnen deze prestaties worden beoordeeld? Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben wij een normenkader gehanteerd. Aan het begin van verschillende hoofdstukken presenteren we de onderzoeksvraag, de bijbehorende norm(en) en criteria, en hoe deze – afgezet tegen de uitvoering – leiden tot onze bevindingen en beoordeling. De beoordeling wordt gegeven naar de mate waarin er aan de norm wordt voldaan (rood, oranje, groen, grijs). Rood betekent dat er niet aan de norm voldaan wordt.

Oranje wijst erop dat er deels aan de norm wordt voldaan en groen wil zeggen dat er (grotendeels) aan de norm voldaan is. Met grijs wordt aangegeven dat de realisatie ten opzichte van de norm niet door de rekenkamer te beoordelen is. We werken deze beoordelingen verder uit met een paragraaf belangrijkste bevindingen en vervolgens een toelichtende paragraaf.

21

1.3

WERKWIJZE EN AFBAKENING ONDERZOEK

Werkwijze Het onderzoek voerden wij uit aan de hand van de onderstaande zes stappen. De werkwijze in het onderzoek lichten wij nader toe in bijlage 3. Figuur 1.2

De zes onderzoekstappen

Afbakening We hebben verschillende keuzes gemaakt om het onderzoek af te bakenen. Deze beschrijven we hieronder puntsgewijs: ▪ Type overlast: In dit onderzoek hebben we ons beperkt tot het toezicht en de handhaving op ‘fysieke overlast in de openbare ruimte’. We laten daarmee de aanpak van sociale overlast (bijvoorbeeld overlast door jongeren of door daklozen) buiten beschouwing. ▪ Organisatieonderdelen: Het voorgaande betekent ook dat we in ons onderzoek naar het onderdeel van VTH hebben gekeken dat verantwoordelijk is voor toezicht en handhaving bij de aanpak van overlast in de openbare ruimte: VTH THOR. En ook naar de organisatieonderdelen in opdracht waarvan VTH THOR fysieke overlast in de openbare ruimte aanpakt: Ruimte en Stadsbedrijven. De andere opdrachtgever – Openbare Orde en Veiligheid – laten we in dit onderzoek daarom buiten beschouwing. 22

▪

1.4

Periode: We kijken naar de periode vanaf 2015. Over de jaren daarvoor zijn onvoldoende betrouwbare (financiële) cijfers beschikbaar.

LEESWIJZER

In hoofdstuk 2 beschrijven we de manier waarop VTH THOR meldingen over overlast oppakt en afhandelt (het meldingsgericht handhaven), en beoordelen we de kwaliteit van die afhandeling. Daarmee beantwoorden we de eerste onderzoeksvraag. In hoofdstuk 3 staan we stil bij de organisatorische, personele en financiële kaders waarbinnen keuzes over de uitvoering van handhavingstaken vorm moeten krijgen. Daarmee beantwoorden we onderzoeksvraag 2. In hoofdstuk 4 beoordelen we tenslotte de werking en betekenis van deze kaders voor de praktijk van handhaving. Dat doen we onder meer op basis van onderzoek naar drie producten waarop VTH THOR handhaaft (productgericht handhaven), en waarvan de beschrijvingen zijn opgenomen in bijlage 1. Daarmee beantwoorden we de onderzoeksvraag 3. In hetzelfde hoofdstuk beantwoorden we ook onderzoeksvraag 4 naar de effectiviteit van taakuitvoering door VTH THOR. Om inzicht te krijgen in de belangrijkste bevindingen van het onderzoek volstaat de eerste paragraaf van de verschillende hoofdstukken. Lezers die een nadere toelichting op deze bevindingen op prijs stellen, kunnen kennisnemen van de uitwerking in de tweede paragrafen. Dit rapport heeft drie bijlagen: 1) de casusbeschrijvingen, 2) het organogram van VTH en 3) de onderzoeksverantwoording.

23

24

2

HANDHAVING: AANPAK VAN MELDINGEN

In dit hoofdstuk staat de ontwikkeling van de aard en het aantal overlastmeldingen sinds 2015 centraal. We beschrijven de manier waarop VTH THOR de aanpak van overlastmeldingen heeft georganiseerd. Vervolgens beoordelen we de manier waarop meldingen van overlast worden opgepakt en afgehandeld. Hiermee beantwoorden we de eerste onderzoeksvraag. In paragraaf 2.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 2.2. De uitvoering van deze meldingsgerichte handhaving, afgezet tegen de bijbehorende normen, leidt in tabel 2.1 tot onze bevindingen. Hierin leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvraag, de norm(en) en de bijbehorende criteria. Figuur 2.1

Normen, criteria en beoordeling "Aanpak van meldingen"

2.1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. VTH THOR is verantwoordelijk voor het gemeentelijk toezicht en de handhaving in de openbare ruimte. 2. Het aantal overlastmeldingen is sinds 2015 bijna verdrievoudigd. Het gaat dan met name om een stijging van het aantal meldingen over parkeeroverlast en verkeerd aangeboden afval. 3. Overgrote deel (2023: 94%) van overlastmeldingen wordt binnen de gestelde termijnen afgehandeld.

25

4. De beoordelingsdoelstelling op dienstverlening wordt door VTH THOR niet gehaald. VTH THOR gebruikt klanttevredenheidsonderzoeken om de kwaliteit van haar dienstverlening te monitoren, maar benut deze onvoldoende om structureel van te leren en verbeteren.

2.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

Overlastmeldingen moeten op een goede manier worden opgepakt en afgehandeld. Dat betekent dat de afhandeling van meldingen tijdig geschiedt, en dat melders tevreden zijn over de manier waarop hun melding is afgehandeld. Daarnaast is het belangrijk dat VTH THOR de kwaliteit van haar dienstverlening monitort zodat knelpunten in de uitvoering worden ontdekt, opdat de uitvoering kan worden verbeterd. 2.2.1 VTH THOR VERANTWOORDELIJK VOOR TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE OPENBARE RUIMTE Toezicht- en handhavingstaken zijn binnen VTH opgesplitst in Toezicht en Handhaving van de Bebouwde Omgeving (THBO) en Toezicht en Handhaving in de Openbare Ruimte (THOR).6 Het werk van THBO, waarvoor in totaal 22 inspecteurs als bijzonder opsporingsambtenaar (BOA) actief zijn, richt zich onder meer op horeca en bouwactiviteiten. THOR is belast met toezicht en handhaving in de openbare ruimte. Verkeer(overlast), parkeren, bijplaatsing van (bedrijfs-)afval, overlast door jeugd en grote evenementen zijn daarvan voorbeelden. Voor THOR zijn 98 handhavers als BOA actief.7 De gemeentelijke aanpak bij toezicht en handhaving is gebaseerd op de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO).

De LHSO, die voor gemeenten niet verplichtend is, heeft als doel te bevorderen dat handhavende instanties (overheden, omgevingsdiensten, Openbaar Ministerie, politie) de handhaving zo uniform als mogelijk aanpakken.8 De gemeente Utrecht past de LHSO ook toe en vult deze aan met de (wel verplichte9) meerjarige Algemene Handhavingsstrategie (Bebouwde Omgeving en Openbare Ruimte). In de Handhavingsstrategie worden op hoofdlijnen de uitgangspunten en doelen voor het toezicht en de handhaving in de stad Utrecht uitgewerkt.10 Jaarlijks wordt vervolgens een Handhavingsprogramma vastgesteld. In dit programma wordt voor de verschillende

6 In Bijlage 2 is een organogram van VTH opgenomen (stand oktober 2023). 7 Gemeente Utrecht (2023). Handhavingsverslag 2022, p. 21. 8 Zie: Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) | Informatiepunt Leefomgeving (iplo.nl) 9 Besluit Omgevingsrecht (wetten.nl - Regeling - Besluit omgevingsrecht - BWBR0027464 (overheid.nl) 10 Gemeente Utrecht (2023). Algemene Handhavingsstrategie bebouwde omgeving en openbare ruimte, p. 4. De

Handhavingsstrategie geldt niet voor een specifieke periode, maar wordt wel periodiek aangepast. De meest recente aanpassing dateert van 2023.

26

domeinen binnen VTH een overzicht gegeven van de geplande inzet op toezicht en handhaving in het komende kalenderjaar.11 Na afloop van elk kalenderjaar legt VTH in het Handhavingsverslag publiek verantwoording af over de uitgevoerde werkzaamheden. Zo benoemt VTH aantallen meldingen per type overlast en gaat men in op de waardering door melders (sinds 2018 in een rapportcijfer) van de afhandeling door VTH. VTH THOR pakt overlast op twee manieren aan: meldingsgericht en productgericht (zie box 2.1). Een goed begrip van deze twee manieren is nodig om dit rapport goed te kunnen volgen. Box 2.1: Onderscheid tussen meldingsgerichte en productgerichte handhaving Handhaving vindt in algemene zin op twee manieren plaats: meldingsgericht en productgericht. Het meldingsgerichte handhaven omvat de acties die VTH THOR onderneemt naar aanleiding van overlastmeldingen door inwoners of bedrijven van de stad Utrecht. Meldingen worden in de meldkamer van VTH door de centralist beoordeeld en als acuut of niet-acuut geclassificeerd. Een acute melding moet direct worden afgehandeld, omdat anders de openbare veiligheid in het geding komt. Een voorbeeld daarvan is een foutgeparkeerde auto voor een nooduitgang. De acute melding wordt doorgezet naar en afgehandeld door één van de twee meldauto’s (met daarin twee boa’s) die iedere dag door de stad rijden.

Voor de duur van de afhandeling van acute meldingen bestaan geen wettelijke termijnen. VTH streeft ernaar deze meldingen binnen 24 uur, maar uiterlijk na 5 dagen te hebben afgehandeld. Niet-acute meldingen vormen geen (direct) risico voor de openbare veiligheid, en worden daarom op een andere manier opgepakt. De melding wordt dan doorgezet naar de verantwoordelijke wijkboa. De wijkboa’s hebben vrije surveillance in de wijk en kennen de wijkspecifieke problematiek.12 De niet-acute melding moet binnen 21 dagen worden afgehandeld. Het meldingsgericht handhaven wordt in dit hoofdstuk behandeld.

VTH THOR handhaaft daarnaast productgericht op basis van afspraken die het maakt met organisatieonderdelen (verder: ‘opdrachtgevers’) van de gemeente. In het geval van dit onderzoek zijn die opdrachtgevers Ruimte en Stadsbedrijven. Te maken afspraken gaan over de handhavingscapaciteit die moet worden ingezet op specifieke onderwerpen of thema’s. Het gaat dan onder andere om het handhaven van fietsparkeerverboden, het aanpakken van verkeerd aangeboden afval (‘bijplaatsingen’) of het handhaven van verkeersregels (zoals het verbod voor snorfietsen, op sommige plaatsen, om op het fietspad te rijden). In hoofdstuk 4 gaan we in op de praktijk van dit productgerichte handhaven.

11 Gemeente Utrecht (2022). Handhavingsprogramma 2023. 12 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente.

27

2.2.2 AANTAL OVERLASTMELDINGEN SINDS 2015 BIJNA VERDRIEVOUDIGD Met name meldingen over parkeeroverlast en verkeerd aangeboden afval sinds 2015 toegenomen Figuur 2.2 laat zien dat het aantal overlastmeldingen sinds 2015 meer dan verdubbeld is naar ongeveer 27.000 in 2022. Het gaat om het totaal van zowel acute als niet-acute meldingen. Er zijn verschillende oorzaken aan te wijzen voor deze stijging. Zo is er de groei van de stad. Het inwonertal van de gemeente Utrecht is in dezelfde periode (2015-2022) gestegen met bijna 30.000.13 In 2015 is ook het nieuwe inzamelen van huishoudelijk afval ingevoerd (zie ook de casusbeschrijving over bijplaatsingen in bijlage 1). Dat leidde tijdelijk tot een sterke stijging van het aantal meldingen over verkeerd aangeboden afval. Daarnaast is het doen van een melding online gebruiksvriendelijker gemaakt, waardoor het melden van overlast laagdrempeliger is geworden.14 Figuur 2.2

Aantal overlastmeldingen is sinds 2015 bijna verdriedubbeld

30.000

26.599 21.752

21.939

2020

2021

19.454

20.000 16.101

9.875

9.671

2015

2016

15.608

10.000

0 2017

2018

2019

2022

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. Handhavingsverslagen 2015 t/m 2022

Tabel 2.3 bevat een vergelijking van de top 5 meest gemaakte meldingen in 2015 en 2022. Ook deze vergelijking biedt verklaringen voor de sterke toename van het aantal overlastmeldingen sinds 2015. Het gaat dan met name om parkeeroverlast, waarvan het aantal meldingen met bijna 800% is gestegen. Ook hier zien we de stijging van het aantal meldingen over verkeerd aangeboden afval. In 2015 was de top 5 samen goed voor 9.102 meldingen (92% van het totaal aantal meldingen). In 2022 waren dat 20.208 meldingen (81%). Dit lagere percentage duidt er ook op dat het type meldingen meer divers is geworden.

13 Zie: thema - Bevolking - Utrecht (incijfers.nl) 14 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente.

28

Tabel 2.3

2015

Top 5 overlastmeldingen in 2015 en 2022

Top 1

2

3

4

5

6.669

1.310

527

388

208

Verkeerd aangeboden

Parkeeroverlast

Fietswrak / weesfiets

Zwerfvuil

Winkelwagens

afval 2022

10.265

7.532

1.508

497

478

Parkeer-

Verkeerd

Achtergelaten

Overlast

Wrakken

overlast

aangeboden afval

kliko’s

fietsparkeren

(auto’s, caravans, etc.)

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. Handhavingsverslagen 2015 en 2022

2.2.2 MELDINGEN VEELAL TIJDIG AFGEHANDELD Het overgrote deel van de meldingen over overlast wordt binnen de daarvoor gestelde termijnen afgehandeld. Over de duur van afhandeling van overlastmeldingen wordt sinds 2020 niet meer extern gerapporteerd De termijnen die gelden om meldingen af te handelen zijn niet wettelijk bepaald. Gemeenten hebben zelf de verantwoordelijkheid om passende termijnen te bepalen. De gemeente Utrecht hanteert twee termijnen: vijf dagen voor acute meldingen en 21 dagen voor nietacute meldingen (zie ook paragraaf 2.1.1). Binnen VTH THOR geeft men aan dat ondanks de toename van het aantal meldingen het hen lukt om de meeste meldingen binnen de termijnen op te pakken en af te handelen. VTH THOR rapporteert hier summier over. In het Handhavingsverslag over 2018 wordt gemeld dat zo’n 90% van de meldingen binnen de gestelde tijd werd opgepakt. In 2019 was dat percentage gestegen tot 95%.15 VTH THOR geeft geen verklaringen voor die verbetering, of waarom het in beide jaren niet lukt de 100% te halen. Sinds 2020 wordt in de handhavingsverslagen niet meer gerapporteerd over de mate waarin aan de afhandelingstermijnen wordt voldaan. We hebben daarom interne gegevens opgevraagd over het al dan niet voldoen aan de afhandelingstermijnen.

Omdat VTH THOR sinds november 2022 met een nieuw meldingensysteem werkt is het lastig met terugwerkende kracht gegevens van vóór 2022 op te halen. Dat is uitsluitend gelukt voor parkeermeldingen (zie tabel 2.4). Deze parkeermeldingen beslaan slechts een deel van het totaal aantal afgehandelde meldingen per jaar. Over de mate waarin andere typen overlastmeldingen binnen de gestelde termijnen zijn afgehandeld kunnen we dan ook geen uitspraken doen.

15 Gemeente Utrecht (2020). Handhavingsverslag 2019.

29

We zien dat sinds 2018 parkeermeldingen in de meeste gevallen op tijd worden afgehandeld; gemiddeld zo’n 96%. We kunnen geen onderscheid maken tussen de aard van de melding (acuut of niet-acuut) en de daarbij behorende afhandelingstermijnen. Tabel 2.4

Meeste parkeermeldingen binnen termijnen afgehandeld

Jaar

Op tijd

Te laat

Totaal

% Op tijd

% Te laat

2018

1.043

35

1.078

97%

3%

2019

1.371

61

1.432

96%

4%

2020

2.151

100

2.251

96%

4%

2021

2.658

145

2.803

95%

5%

2022

2.814

111

2.925

96%

4%

2023

11.749

278

12.027

98%

2%

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. interne verantwoordingsinformatie

Met het nieuwe meldingensysteem kunnen wel gegevens over de afhandeling van alle meldingen in 2023 worden geproduceerd (zie tabel 2.4). Gemiddeld is 94% van de meldingen binnen de gestelde termijnen afgehandeld. Ook hier kunnen we geen onderscheid maken in de aard van de melding (acuut, niet-acuut), of naar het type melding. In tabel 2.5 is het onderdeel fietshandhaving (daaronder verstaan we in dit rapport de handhaving op foutgeparkeerde fietsen) apart opgenomen, omdat daar het aantal op tijd afgehandelde meldingen veel lager ligt. VTH THOR geeft aan dat onverwachte personeelsuitval hiervan de oorzaak is. VTH THOR verwacht dat door een betere organisatie van de afhandeling van dit type meldingen in de toekomst beter aan de termijnen kan worden voldaan. Tabel 2.5

Meeste overlastmeldingen in 2023 binnen termijnen afgehandeld

Team

Op tijd

Te laat

Totaal

% Op tijd

% Te laat

VTH THOR

19.428

755

20.183

96%

4%

VTH THOR

2.724

650

3.374

81%

19%

22.152

1.405

23.557

94%

6%

Fietshandhaving Totaal

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. interne verantwoordingsinformatie

2.2.3 VTH THOR GEBRUIKT TERUGKOPPELING DOOR MELDERS ONVOLDOENDE Gebrek aan beschikbare capaciteit en een gebrek aan systematisch leren en verbeteren bedreigen kwaliteit handhaving Nadat hun melding door VTH THOR is afgehandeld krijgen inwoners en bedrijven een uitnodiging om een klanttevredenheidsonderzoek (KTO) in te vullen. De gemeente gebruikt 30

de jaarlijks meer dan duizend ingevulde KTO’s om te meten hoe bewoners en bedrijven de dienstverlening hebben ervaren. Vragen gaan vooral over de tevredenheid met betrekking tot de afhandeling en het contact met de handhaver. Ook kan de melder tips meegeven voor handhaving in de toekomst. Op de (uitkomsten van) de KTO’s is de afgelopen jaren nooit een systematische analyse uitgevoerd om (doorlopend) van te leren en verbeteren. We stellen daarom vast dat VTH THOR de kennis en de inzichten voor de uitvoering die de KTO’s opleveren onvoldoende en onvoldoende systematisch benut voor de verbetering van het meldingsgericht handhaven. Figuur 2.6

Gemiddelde beoordeling van afhandeling van meldingen in 2023 gedaald

10 8 6,5

6 6,1

4

5,6

6,3

6,3

6 4,5

2 0 2018

2019

2020 Beoordeling

2021

2022

2023

Streefcijfer

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. Handhavingsverslagen 2018 t/m 2022,interviews gemeente en gemeentelijke reactie op het ambtelijk wederhoor

VTH THOR rapporteert in handhavingsverslagen uitsluitend over de gemiddelde beoordeling (in een rapportcijfer) over de manier waarop meldingen door VTH THOR in het betreffende jaar zijn afgehandeld. Sinds de invoering van de KTO’s in 2018 heeft VTH THOR de doelstelling geformuleerd dat die afhandeling tenminste met gemiddeld een 6,5 wordt beoordeeld. Figuur 2.6 laat zien dat die beoordeling in alle jaren weliswaar voldoende was, maar, dat de doelstelling van 6,5 in geen enkel jaar is behaald. Verklaringen daarvoor blijven achterwege. Toch ziet VTH THOR regelmatig verbeterpunten: “In het kader van continu verbeteren voeren we de benodigde wijzigingen door, bijvoorbeeld het investeren in beter en meer klantcontact bij het afhandelen van meldingen.”16 Een toelichting over welke maatregelen precies worden genomen en wat de effecten daarvan zijn (geweest) blijft achterwege – ook niet in een daaropvolgend Handhavingsverslag. De gemiddelde beoordeling is in 2023 gedaald tot 5,0.17 Eén verklaring daarvoor ligt in de druk op de beschikbare capaciteit waar VTH THOR in 2022 tot in de loop van 2023 mee kampte.18 Daardoor kon niet altijd de benodigde handhavingskwaliteit worden geleverd bij

16 Gemeente Utrecht (2020). Handhavingsverslag 2019, p. 6. 17 Op basis van interne gegevens ontvangen met de gemeentelijke reactie op het ambtelijk wederhoor. 18 Gemeente Utrecht (2022). Handhavingsverslag 2022. En Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente.

31

het afhandelen van overlastmeldingen.19 Mede om die reden is sinds augustus 2023 een functionaris aangesteld die maandelijks een analyse van meldingen maakt. Deze analyse wordt vooral gebruikt om met individuele handhavers in gesprek te gaan over specifieke meldingen, de afhandeling daarvan en de manier waarop die afhandeling in de toekomst kan worden verbeterd.20 Deze analyse is weliswaar niet systematisch, maar zorgt er wel voor dat van de KTO’s geleerd kan worden. Op deze manier heeft VTH THOR dat nog niet eerder gedaan. Een betrokkene geeft aan dat “(…) de manier waarop nu met de KTO’s wordt omgegaan meer houvast biedt om de kwaliteit van de handhaving te kunnen verbeteren.”21 De functionaris voert deze taak in principe uit tot augustus 2024. Er zijn (nog) geen afspraken gemaakt om dat na die periode structureel te maken. Los van het gemiddelde beoordelingscijfer is het belangrijk om de factoren te bepalen die handhaving – in de ogen van de melder – tot een succes maken.

Wij hebben daarom zelf enkele analyses uitgevoerd op KTO’s die in de periode november 2022 – oktober 2023 door melders zijn ingevuld: ▪ Voor 588 ingevulde KTO’s hebben we het perspectief van de melders in kaart gebracht: hoe beoordelen zij de afhandeling van een melding en welke factoren zijn op deze waardering van invloed? ▪ Om ook het perspectief van afhandelende boa’s in beeld te krijgen hebben we aan VTH THOR gevraagd om KTO’s te koppelen aan gegevens over verslaglegging door de handhaver én de uiteindelijke terugkoppeling vanuit VTH THOR aan de melder. Door beperkingen die voortkomen uit privacywetgeving bleek deze koppeling uiteindelijk voor 65 meldingen mogelijk. Hieronder gaan we in op de belangrijkste uitkomsten van deze beide analyses. Afhandeling wordt door melders als onvoldoende ervaren. Meer dan de helft van de melders geeft aan dat hun melding niet is opgelost We lichten eerst onze analyse op basis van de 588 KTO’s toe. De 588 melders waarderen de afhandeling van hun melding in de genoemde periode met gemiddeld een 4,9.

We stellen vast dat met name drie factoren de waardering door melders van de afhandeling beïnvloeden (zie figuur 2.7): ▪ De moeite die mensen moeten doen om een melding te doen; ▪ De vraag of het probleem waarop de melding betrekking heeft (structureel) is opgelost (meer dan de helft van de respondenten geeft aan dat hun melding niet is opgelost); ▪ Het contact dat de melder al dan niet met de handhaver heeft gehad.

19 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 20 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 21 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente.

32

Figuur 2.7

Drie factoren te identificeren voor succesvolle handhaving

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. interne klanttevredenheidsonderzoeken

Een melding kan voor VTH THOR zijn afgehandeld, zonder dat het (structurele) probleem van de melder wordt opgelost In een tweede analyse hebben we 65 KTO’s gekoppeld aan verslaglegging door de afhandelende boa’s. Hoewel een analyse van 65 gekoppelde meldingen (op een populatie van bijna 25.000) statistisch niet representatief is, levert deze analyse toch een aantal structurele verbeterpunten op, die ook door betrokkenen bij VTH THOR worden herkend.22 Bij 40% van de 42 meldingen waarvan de afhandeling met een onvoldoende is beoordeeld wordt door de handhaver gerapporteerd dat bij de controle niets (strafbaars) is aangetroffen. In bijna 30% van de als onvoldoende beoordeelde gevallen is niet gehandhaafd (zie figuur 2.8). Bij een deel van deze meldingen kaart een inwoner een al langer bestaand probleem aan, maar wordt door de handhaver over één moment (namelijk de waarneming) teruggekoppeld. In dat geval is de melding volgens VTH THOR afgehandeld, maar is het (structurele) probleem van de melder niet verholpen. Hoewel die structurele oplossing niet alleen door VTH THOR kunnen worden geboden, constateren wij wel dat de systeemwereld van de formele afhandeling en de leefwereld van de melder die een probleem signaleert in die gevallen niet goed op elkaar aansluiten.

22 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente.

33

Figuur 2.8

Meldingen met onvoldoende beoordeling uitgesplitst naar actie handhaving

Bron: Rekenkamer Utrecht (2024) o.b.v. interne klanttevredenheidsonderzoeken

Een voorbeeld hiervan is een melder die aangeeft dat er op een bepaalde locatie regelmatig auto’s op de stoep geparkeerd staan, en daarmee de doorgang voor voetgangers blokkeren. De handhaver geeft aan de locatie te hebben bezocht, waar hij geen parkeeroverlast heeft aangetroffen. De melding is op dat moment afgehandeld, maar het (structurele) probleem van de melder is niet opgelost. Zo vertelt een melder: “En als je na drie dagen gaat kijken of de camper er nog staat, dan is hij weggehaald en staat hij in het eigen parkeervak achter de tuin. Maandag staat dat ding er weer.” Andere voorbeelden zijn een garage die volgens de melder vaak geblokkeerd wordt, of een melding over een structureel parkeerprobleem in de wijk. In andere gevallen doen problemen zich alleen voor rond een bepaald tijdstip, maar wordt de melding op een ander moment opgepakt: “De grootste ellende vindt plaats tijdens de in- en uit tijden van de basisschool. Wat schetst mijn verbazing? Een steekproef om 15.45 uur. Kom eens kijken tussen 8.00 en 8.30 uur.” Daarnaast blijkt dat melders twijfelen aan de kwaliteit van de handhaving, wanneer wordt teruggekoppeld dat er op locatie niks is aangetroffen: “Het voertuig staat nog steeds op dezelfde plaats. Ofwel jullie zijn niet geweest. Of jullie hebben op de verkeerde plaats gekeken.